Справа № 380/4032/21
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2021-05-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 травня 2021 рокуЛьвівСправа № 380/4032/21 пров. № А/857/7928/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Кухтея Р.В.,

Шевчук С.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Львові апеляційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Грень Н.М.) про повернення позовної заяви, постановлену в м.Львові 24 березня 2021 року у справі №380/4032/21 за позовом Заступника керівника Львівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Львівської міської ради до Львівського обласного кооперативного міжгосподарського об`єднання по агропромисловому будівництву «Львівоблагропромбуд», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Інспекція ДАБК у м.Львові про знесення самочинно збудованого об`єкту,

В С Т А Н О В И В:

15.03.2021 Заступник керівника Львівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі: Львівської міської ради звернувся в суд з позовною заявою до Львівського обласного кооперативного міжгосподарського об`єднання по агропромисловому будівництву «Львівоблагропромбуд», третя особа Інспекція ДАБК у м. Львові, просив: знести самочинно збудований об`єкт на земельній ділянці комунальної власності за кадастровим №:05:004:0395 площею 0,45 та на вул. Під Голоском у м. Львові» з компенсацією витрат, пов`язаних зі знесенням цього об`єкта за рахунок ТзОВ «Львівоблагропромбуд».

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 24 березня 2021 року позовну заяву повернуто скаржникові.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому та що прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. Суд першої інстанції зазначив, що з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень. Суд першої інстанції вказав, що жодних заходів щодо усунення порушень у сфері містобудування та приведення земельної ділянки у попередній стан, в тому числі шляхом подання позову до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням Львівською міською радою не ініційовано та не вчинено. Суд першої інстанції зазначив, що прокурор не аргументував чому у даному випадку саме Львівська міська рада допустила бездіяльність, оскільки ІДАБК у м. Львові також може звертатись до суду з позовом про знесення. Суд першої інстанції зазначив, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган Львівська міська рада не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття заяви до розгляду недостатньо, у такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону.

Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, Заступник керівника Львівської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу, просить скасувати ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 24 березня 2021 року та передати справу на розгляд до суду першої інстанції. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що прокурором в повній мірі виконано всі вимоги, що передбачені як матеріальним, так і процесуальним законодавством, а також до форми та змісту позовної заяви, яка ним скерована до суду в інтересах держави. Скаржник зазначає, що судом першої інстанції не враховано правову природу спору та обраний прокурором спосіб захисту інтересів держави у даному спорі та, як наслідок, невірно та безпідставно винесено ухвалу про повернення позову. Скаржник вказує, що у спірному випадку наявний як державний, так і суспільний інтерес, фактично звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності щодо забезпечення дотримання вимог законодавства, зокрема, у сфері містобудівної діяльності, при реалізації наданих повноважень, що становить суспільний інтерес.

Враховуючи положення статті 312 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), суд апеляційної інстанції розглядає апеляційну скаргу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість оскаржуваної ухвали суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України не відповідає.

З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що сесією Львівської міської ради 20.07.2017 прийнято ухвалу № 2307 «Про затвердження ТОВ «Львівоблагропромбуд» проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки на. вул. Під Голоском (навпроти будинку АДРЕСА_1 ».

Земельна ділянка комунальної власності за кадастровим № :05:004:0395 площею 0,45 га на вул. Під Голоском у м. Львові перебуває в користуванні ТОВ «Львівоблагропромбуд» на підставі договору оренди землі, укладеного з Львівською міською радою. На ділянці триває будівництво багатоквартирного житлового будинку.

08.06.2018 Львівською міською радою прийнято рішення № 606 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТОВ «Львівоблагропромбуд» комплексу багатоквартирних житлових будинків з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Під Голоском у м.Львові».

За результатами проведеної Інспекцією ДАБК у м. Львові позапланової перевірки об`єкта «Будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків з вбудовано- прибудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Під Голоском (навпроти будинку 19) земельна ділянка 3 у м. Львові» складено акт № 91-пп від 24.02.2020 і виявлено порушення вимог містобудівного законодавства, зокрема, вказано, що в Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів відсутня будь-яка інформація про реєстрацію дозвільного документа, який би давав право виконувати будівельні роботи на вищевказаному об`єкті будівництва. Відповідно до ДСТУ 8855:2019 «Будівлі та споруди. Визначення класу наслідків (відповідальності)» вищевказаний об`єкт належить до об`єктів із середніми наслідками (СС2).

Зважаючи на встановлені порушення, посадовою особою Інспекції голові правління Львівського обласного кооперативного міжгосподарського об`єднання по агропромисловому будівництву «Львівоблагропромбуд», 24.02.2020 видано припис № 1/91-пп про зупинення підготовчих робіт та припис № 1/91-пп про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

Також 24.02.2020 видано припис № 2/91-пп про зупинення підготовчих робіт та припис № 2/91-пп про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил генпідрядній організації ТзОВ «Агентство з економічного розвитку та транскордонного співробітництва».

Щодо замовника, та щодо генпідрядної організації складено протоколи від 24.02.2020 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

За результатами розгляду справи 06.03.2020 в. о. начальника Інспекції винесено постанову № 23-м про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. На підставі поданих документів і матеріалів ТзОВ «Агентство з економічного розвитку та транскордонного співробітництва» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 2 п. 4 ч. 3 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Також за результатами розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності 11.03.2020 в. о. начальника Інспекції винесено постанову № 24-м про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності щодо Львівського обласного кооперативного міжгосподарського об`єднання по агропромисловому будівництву «Львівоблагропромбуд», яке визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз.2 п.3 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Правомірність винесення вказаних постанов підтверджена рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 01.09.2020 у справі №380/2400/20 та рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 19.11.2020 у справі №824/416/20-а, які набрали законної сили.

Крім цього, як вказано у позовній заяві, 04.01.2021 Інспекцією видано два накази про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва «Будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Під Голоском (навпроти будинку 19) земельна ділянка 3 у м.Львові» окремо щодо Львівського обласного кооперативного міжгосподарського об`єднання по агропромисловому будівництву «Львівоблагропромбуд», як замовника будівництва, та щодо товариства з обмеженою відповідальністю «Агентство з економічного розвитку та транскордонного співробітництва», як генпідрядника. Такі заходи держархбудконтролю вжито з метою перевірки виконання вищезгаданих приписів №1/91-пп, №2/91-пп про зупинення підготовчих робіт та приписів № 1/91-пп, № 2/91-пп про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

За результатами вказаних заходів держархбудконтролю складено акти №52-пп та №53-пп, згідно яких зафіксовано, що при неодноразовому виїзді на даний об`єкт візуально встановлено, що приписи про зупинення підготовчих та будівельних робіт не виконуються, роботи продовжувались.

На момент винесення приписів фактично було збудовано 1-ий поверх об`єкта, однак на сьогоднішній день збудовано 10 поверхів.

Приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил не виконуються, оскільки згідно із даними Реєстру будівельної діяльності жодних дозвільних документів на будівельні роботи так і не зареєстровано.

Здійснити перевірку за вказаною адресою у відповідності до вимог п.9 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, не було можливим, оскільки суб`єкти будівництва або їхні уповноважені представники на час проведення перевірки були, відсутні.

22.01.2021 повторно видано накази № 64-П та №65-П про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва «Будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Під Голоском (навпроти будинку 19) земельна ділянка 3 у м.Львові».

Вважаючи, що Львівське обласне кооперативне міжгосподарське об`єднання по агропромисловому будівництву «Львівоблагропромбуд» порушення не усунуло, приписи не виконало, самовільні будівельні роботи тривають, Заступник керівника Львівської обласної прокуратури звернувся із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваної ухвали, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною 3 статті 5 КАС України установлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

За змістом частин третьої - п`ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до частини 1 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини 3 статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Як зазначила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа №826/13768/16) перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Окремими абзацами частини 4 статті 23 Закону № 1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Прокуратура з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій, має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно ґрунтуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень ст.2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/1 та від 23.06.2020 у справі №815/1567/16, від 16.07.2020 у справі №320/2341/19.

Обґрунтовуючи позовні вимоги у цій справі, прокурор вказує на те, що органом, уповноваженим на здійснення функцій держави у спірних правовідносинах є Львівська міська рада, однак, жодних заходів щодо усунення порушень у сфері містобудування та приведення земельної ділянки у попередній стан, в тому числі шляхом подання позову до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням Львівською міською радою не ініційовано та не вчинено.

Відповідно до частини 3 статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Згідно з пунктом 1.1 Положення про Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, затвердженого рішенням виконкому від 11.11.2016 №1027, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (надалі - Інспекція) є виконавчим органом Львівської міської ради, який діє на правах самостійного управління, який створений на підставі ухвали міської ради від 26.05.2016 № 505 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів», Законів України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до частини 1 статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.

У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

Відповідно до пункту 1.2 Положення про Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові Інспекція є підзвітна і підконтрольна міській раді, виконавчому комітету міської ради, Львівському міському голові і підпорядкована заступнику міського голови з економічних питань та містобудування, а з питань здійснення повноважень, передбачених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», є підконтрольна Державній архітектурно-будівельній інспекції України (надалі Держархбудінспекції України).

Як вбачається з матеріалів справи, Львівська обласна прокуратура листом від 19.10.2020 зверталась у Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові щодо надання ґрунтовної інформації щодо правових підстав здійснення будівельних робіт на земельній ділянці № :05:004:0395 площею 0,45 та на вул.Під Голоском у м. Львові, проведення перевірок з питань законності їх здійснення, результатів вказаних перевірок та вжитих заходів реагування, та отримала лист-відповідь від 02.11.2020, в якому окрім інформації щодо проведених перевірок та вжитих заходів реагування, вказано, що постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2020 №219 зупинено дію постанови Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 до початку виконання функцій і повноважень Державної інспекції містобудування, а тому Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові на час надання відповіді позбавлена можливості здійснити перевірку приписів, виданих щодо зазначеного об`єкту будівництва.

Разом з тим, відповідно до положень статтей 31, 33 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва належать делеговані повноваження - здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об`єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища належить здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.

Відповідно до статті 376 Цивільного кодексу України якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.

У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову (частина 7 вказаної статті).

Враховуючи аргументацію протиправності дій відповідача, предмет спору, характер спірних правовідносин, прокурор в основному акцентує увагу на порушеннях вимог законодавства у сфері містобудування, які допустив відповідач.

Як вбачається з матеріалів справи, Львівською обласною прокуратурою 19.10.2020, 21.12.2020 скеровувались листи на адресу Львівської міської ради щодо незаконності проведення будівельних робіт по АДРЕСА_2 та вирішення питання про наявність підстав для здійснення заходів контролю відповідно до наданих законом повноважень, однак відповіді на вказані листи не отримано. Львівською міською радою даний факт не спростовано.

Крім цього, 25.02.2021 скеровано лист на адресу міської ради з повідомленням про подання до суду позову в інтересах Львівської міської ради до ТОВ «Львівоблагропромбуд» про знесення самочинно збудованого об`єкта нерухомості.

Звертаючись до Львівської міської ради як компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Як зазначено Верховним Судом у постанові від 28 квітня 2021 року у справі №160/13338/20 прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва.

Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

У позовній заяві містяться покликання на ряд документів (наприклад накази про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва «Будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Під Голоском (навпроти будинку 19) земельна ділянка 3 у м. Львові», а також акти №52-пп та №53-пп складені за результатами перевірки), однак такі до матеріалів позову не долучені, судом першої інстанції зміст таких та дійсність обставин, на які покликається прокурор не досліджено.

Статтею 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Таким чином, суд апеляційної інстанції, враховуючи аргументацію протиправності дій відповідача, предмет спору, характер спірних правовідносин, приходить до переконання, що обґрунтування позивача щодо нездійснення (неналежного здійснення) Львівською міською радою як органом місцевого самоврядування та власником земельної ділянки на якій здійснюється самовільне будівництво, а також підстави самостійного не звернення Львівської міської ради до суду з позовом в інтересах держави, що стало підставою для звернення прокурора до адміністративного суду в інтересах держави, судом першої інстанції належним чином не перевірені, в оскаржуваній ухвалі таким не надано належної правової оцінки, а тому суд першої інстанції дійшов передчасного висновку щодо наявності правових підстав для повернення позовної заяви.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції зауважує, що частина 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Відповідно до частини 1 статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є, зокрема: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Аналізуючи обставини справи в контексті поданого позову та доданих до нього документів а, також, аргументи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи та дійшов передчасного висновку щодо наявності правових підстав для повернення позовної заяви, що має наслідком задоволення апеляційної скарги, скасування оскаржуваної ухвали як такої, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направленню справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 241, 243, 312, 320, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 24 березня 2021 року про повернення позовної заяви у справі №380/4032/21 скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді Р. В. Кухтей
С. М. Шевчук