Справа № 814/2154/16
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2021-05-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 травня 2021 року

м. Київ

справа №814/2154/16

адміністративне провадження №К/9901/42904/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом першого заступника прокурора Миколаївської області до Миколаївської обласної ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Технологічна група», Товариство з обмеженою відповідальністю «Південний кар`єр», про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою першого заступника прокурора Миколаївської області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду у складі судді Біоносенка В.В. від 11.05.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кравченка К.В., Лук`янчук О.В., Косцової І.П. від 27.09.2017,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2016 року перший заступник прокурора Миколаївської області (далі у тексті цієї постанови також прокурор, позивач) звернувся з позовом до Миколаївської обласної ради (далі у тексті цієї постанови також відповідач), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Технологічна група», Товариство з обмеженою відповідальністю «Південний кар`єр» (далі у тексті цієї постанови також ТОВ «Технологічна група», ТОВ «Південний кар`єр»), у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Миколаївської області ради від 10.06.2016 №18 «Про надання гірничого відводу ТОВ «Південний кар`єр» для родовища пісків Вознесенське-1» (далі - спірне рішення).

2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що спірне рішення прийнято відповідачем з порушенням встановленої законодавством процедури, зокрема, за відсутності належним чином затвердженого та погодженого проекту розробки родовищ корисних копалин та належним чином прийнятого рішення землекористувача земельної ділянки, на якій розміщено родовище пісків, про надання згоди ТОВ «Південний кар`єр» на розміщення кар`єру на цій земельній ділянці, а також без попереднього розгляду питання про надання ТОВ «Південний кар`єр» гірничого відводу на засіданні постійної комісії Миколаївської обласної ради.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 11.05.2017, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 27.09.2017, у задоволенні позову відмовлено.

4. Приймаючи таку постанову суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що законодавство, яким урегульовано спірні правовідносини, не встановлює вимог щодо обов`язку погодження проекту розробки родовища корисних копалин саме перед отриманням гірничого відводу, як і відсутній законодавчо визначений механізм отримання зазначених погоджень, який би передбачав конкретний етап, на якому такі погодження повинні отримуватись.

5. Суди також зазначали, що умови видачі гірничого відводу визначені пунктами 4, 13 Положення про порядок надання гірничих відводів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.01.1995 №59, й цим нормативно - правовим актом не вимагається подання інших, аніж передбачено вищевказаними пунктами, документів для отримання гірничого відводу, в тому числі щодо погодження проекту розробки родовища корисних копалин.

6. Зважаючи на це, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що найбільш логічною послідовністю дій було б погодження проекту розробки родовища в порядку статті Кодексу України про надра з відповідними органами, а лише після цього його затвердження та отримання гірничого відводу, проте така логічна послідовність дій відсутня як нормативна вимога. Саме тому, як відзначено у оскаржуваних судових рішеннях, відсутність такої нормативної вимоги не стала підставою для відмови Держгеонадрами України та Держпраці України у наданні ТОВ «Південний кар`єр» погоджень проекту розробки родовища вже після його затвердження та отримання гірничого відводу.

7. З огляду на існуюче правове регулювання механізму набуття права видобування корисних копалин місцевого значення, колегія суддів вважає, що надання Держгеонадрами України та Держпраці України погодження робочого проекту ТОВ «Південний кар`єр» з розробки та гірничо-технічної рекультивації родовища пісків Вознесенське-1 після отримання цим товариством гірничого відводу не може бути достатньою та безумовною підставою для визнання судом протиправним та скасування спірного рішення Миколаївської обласної ради.

8. Суди також відхилили доводи прокурора щодо прийняття спірного рішення з порушенням Регламенту Миколаївської обласної ради, а саме - без попереднього розгляду питання про надання гірничого відводу на засіданні постійної комісії, оскільки такі доводи не знайшли свого підтвердження та спростовуються наявними у справі документами та поясненнями свідків. До того ж. за висновками судів, законодавство не обмежує право відповідача приймати рішення, віднесенні до його компетенції, без висновків постійної комісії, а тому порушення відповідачем власного регламенту, навіть у разі доведеності цього факту, не може бути достатньою підставою для визнання незаконним ухваленого акту.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями відповідач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини справи.

11. ТОВ «Південний кар`єр» зареєстровано в якості юридичної особи 03.04.2008. Основним видом діяльності цього товариства є добування декоративного та будівельного каменю, вапняку, гіпсу, крейди та глинистого сланцю; добування піску, гравію, глин і каоліну та інше.

12. 20.08.2015 ТОВ «Південний кар`єр» отримав в Державній службі геології та надр України спеціальний дозвіл на користування надрами №6079 на видобування піску, придатного в якості піску-компонента в`яжучого для виробництва щільного силікатного бетону, для дорожнього будівництва та благоустрою, рекультивації та планування в межах родовища Вознесенське-1 площею 60,1 га, розташоване в 2,00 км на північний захід від м. Вознесенськ.

13. Також 20.08.2015 ТОВ «Південний кар`єр» уклало з Державною службою геології та надр України угоду №6079 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, відповідно до якої Держгеонадра надали позивачу право користування ділянкою надр з метою видобування корисних копалин, яка розташована 2,0 км на північний захід від м. Вознесенську і за 1,5 км на схід від с. Бузьке, Вознесенського району, Миколаївська область.

14. 20.11.2015 ТОВ «Південний кар`єр» подало документи до Миколаївської обласної ради для отримання гірничого відводу для видобування корисних копалин з родовища пісків Вознесенське-1 в межах території Бузької сільської ради Вознесенського району Миколаївської області.

15. Родовище Вознесенське-1 знаходиться на земельній ділянці державної власності, яка на підставі договору оренди від 26.04.2011 була передана у користування (оренду) ТОВ «Технологічна група» строком на 40 років загальною площею 279,67 га з кадастровим номером :07:000:0014 в межах Бузької сільської ради Вознесенського району Миколаївської області.

16. ТОВ «Південний кар`єр» до своєї заявки долучило відповідні погодження від землекористувача - листи ТОВ «Технологічна група» від 10.10.2013 та від 01.09.2015, про те, що зазначене товариство не заперечує про використання земельній ділянки площею 65 га, кадастровий номер :07:000:0014, на якій розміщено родовище піску Вознесенське-1 площею 60,1 га, в межах Бузької сільської ради, для оформлення ТОВ «Південний кар`єр» гірничого відводу.

17. 10.06.2016 Миколаївською обласною радою на п`ятий сесії сьомого скликання прийнято рішення №18 «Про надання гірничого відводу ТОВ «Південний кар`єр» для розробки родовища пісків Вознесенське-1», відповідно до якого позивачу надано гірничий відвід загальною площею 60,1 га для розробки родовища пісків Вознесенське-1 - корисних копалин місцевого значення у межах території Бузької сільської ради Вознесенського району Миколаївської області.

18. Відповідно до протоколу засідання постійної комісії обласної ради з питань екології, охорони навколишнього середовища та використання природних ресурсів №3 від 03.03.2016, перед початком засідання депутат обласної ради ОСОБА_1 запропонував внести до порядку денного засідання постійної комісії обласної ради питання щодо надання гірничого відводу ТОВ «Південний кар`єр» для розробки родовища піску «Вознесенське-1». За включення цього питання до порядку денного рішення прийнято одноголосно. У протоколі питання №42 «Про надання гірничого відводу ТОВ «Південний кар`єр» для розробки родовища піску «Вознесенське-1» було проголосовано з підсумком - одноголосно.

19. Згідно відповіді голови постійної комісії обласної ради з питань екології, охорони навколишнього середовища та використання природних ресурсів Власенка А.В. від 04.11.2016 №2272-18-05-16, наданої на адвокатський запит представника третьої особи, матеріали ТОВ «Південний кар`єр» про надання гірничого відводу надійшли до постійної комісії обласної ради з питань екології, охорони навколишнього середовища та використання природних ресурсів 02.02.2016. На час вивчення та розгляду заяви ТОВ «Південний кар`єр» про надання гірничого відводу були наявні усі документи, передбачені Положенням про порядок надання гірничих відводів. За результатами розгляду 03.03.2016 постійною комісію був прийнятий позитивний висновок.

20. Факт розгляду питання надання гірничого відводу ТОВ «Південний кар`єр» на засіданні постійної комісії обласної ради підтверджено листом від 02.11.2016 №2271-18-05-15 голови Миколаївської обласної ради.

21. З метою перевірки наведених прокурором заперечень факту розгляду вказаного питання на засіданні постійної комісії обласної ради, судом першої інстанції були викликані в суд в якості свідків всі члени зазначеної вище постійної комісії обласної ради, з яких з`явились та були допитані свідки ОСОБА_2 та ОСОБА_1 .. Ці свідки пояснили, що дійсно 03.03.2016 відбулося засідання постійної комісії обласної ради з питань екології, охорони навколишнього середовища та використання природних ресурсів, на якому вони були присутні. Питання надання гірничого відводу ТОВ «Південний кар`єр» розглядалось на постійній комісії та було ухвалено рішення підтримати проект рішення та внести питання на розгляд сесії.

22. 09.12.2016 Державна служба геології та надр України листом №22907/13/10-16 узгодила ТОВ «Південний кар`єр» проект розробки та гірничо-технічної рекультивації Вознесенського-1 родовища пісків у Вознесенському районі Миколаївської області.

23. 18.01.2017 Управління Держпраці у Миколаївській області узгодило проект розробки та гірничо-технічної рекультивації Вознесенського-1 родовища пісків у Вознесенському районі Миколаївської області.

24. 27.04.2017 Миколаївської обласною радою прийнято рішення №3 «Про скасування рішення обласної ради сьомого скликання від 10.06.2016 року №18», яким скасовано рішення обласної ради від 10.06.2016 №18 «Про надання гірничого відводу ТОВ «Південний кар`єр» для розробки родовища пісків Вознесенське-1».

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

25. У касаційній скарзі позивач зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки наявним у справі доказам і необґрунтовано відхилили доводи прокурора щодо прийняття спірного рішення без надання згоди землекористувача на використання земельної ділянки для видобутку корисних копалин, внаслідок чого, в порушення вимог процесуального закону, під час судового розгляду справи не досліджувалося питання дотримання Миколаївською обласною радою вимог пункту 6 додатку №2 Положення про порядок надання гірничих відводів.

26. Скаржник наполягає і на тому, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовано обставини, які мають значення для справи, та, у порушення статті 129 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній станом на час розгляду і вирішення справи, не вжито заходів забезпечення явки у судове засідання свідків, які не з`явилися.

27. При цьому, як вказує позивач у своїй касаційній скарзі, суд першої інстанції, в порушення вимог статей 161, 163 Кодексу адміністративного судочинства України, не взяли до уваги докази, подані прокурором, й водночас погодились із доказами відповідача стосовно розгляду питання про надання гірничого відводу ТОВ «Південний кар`єр» на постійній комісії ради. Такі порушення норм процесуального права не були усунуті й під час апеляційного перегляду справи.

28. У запереченнях на касаційну скаргу, поданих ТОВ «Південний кар`єр», висловлюється незгода з наведеними у ній доводами та вимогами, оскільки, як вважає Товариство, оскаржувані судові рішення є законними і обґрунтованими, а тому не підлягають скасуванню.

29. Обґрунтовуючи таку позицію, ТОВ «Південний кар`єр» посилається на те, що подана до Миколаївської обласної ради заявка на отримання гірничого відводу повністю відповідала вимогам закону і до неї було додано усі документи, передбачені Положенням про порядок надання гірничих відводів. При цьому, Товариство вважає, що відповідач, діючи відповідно до статті 19 Конституції України, не мав повноважень стосовно витребування інших, не передбачених законом документів у межах процедури отримання гірничого відводу.

30. Заперечуючи проти аргументів, викладених у касаційній скарзі третя особа наполягає на тому, що ані стаття 51 Кодексу України про надра, ані жодна інша правова норма законодавства не містить вимог стосовно обов`язкового отримання погоджень, передбачених вищевказаною статтею, саме перед отриманням гірничого відводу.

31. На переконання Товариства, судами попередніх інстанцій було належним чином досліджені наявні у справі докази та надано належну правову оцінку усім доводам і аргументам учасників справи, в тому числі стосовно дотримання відповідачем процедури розгляду питання про надання спірного гірничого відводу, зокрема, постійною комісією ради, а також наявності повноважень у керівника ТОВ «Технологічна група», у користуванні якого перебувала земельна ділянка, де розташоване родовище, на надання згоди з рішенням про надання гірничого відводу, що було доведено судовим розглядом справи.

32. Доводи ж прокурора, на думку ТОВ «Південний кар`єр», висновків суду не спростовують і свідчать про незаконність оскаржуваного рішення.

33. Заперечення на касаційну скаргу подано й Миколаївською обласною радою, яка наполягає на тому, що спірне рішення було прийнято нею у межах наданих законом повноважень та у відповідності до процедури, встановленої законодавством.

34. Відповідач вважає висновки судів попередніх інстанцій правильними та обґрунтованими, у зв`язку з чим просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

35. Так, відповідно до частини першої статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

36. За приписами абзаців першого, третього статті 14 цього ж Кодексу надра надаються у користування для видобування корисних копалин.

37. До компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських рад у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить, зокрема, надання надр у користування для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення (пункт 1 частини першої статті 9-1 Кодексу України про надра).

38. Перелік корисних копалин місцевого значення затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 12.12.1994 №827 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.2011 №1370), відповідно до якого пісок, сировина піщано-гравійна віднесені до корисних копалин місцевого значення.

39. У розумінні частини першої статті 17 Кодексу України про надра гірничим відводом є частина надр, надана користувачам для промислової розробки родовищ корисних копалин та цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин. Користування надрами за межами гірничого відводу забороняється.

40. Згідно з частинами третьою, п`ятою цієї ж статті, гірничі відводи для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами і підлягають реєстрації в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці. Порядок надання гірничих відводів встановлюється Кабінетом Міністрів України.

41. Частиною першою статті 19 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

42. Статтею 51 Кодексу України про надра також встановлено, що розробка родовищ твердих, рідких і газоподібних корисних копалин та переробка мінеральної сировини провадяться згідно з затвердженими проектами та планами робіт, правилами технічної експлуатації та охорони надр. Правила технічної експлуатації, проекти і плани розробки родовищ корисних копалин та переробки мінеральної сировини погоджуються користувачами надр з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, в частині додержання вимог законодавства про надра.

43. Порядок проведення гірничих робіт визначено й статтею 19 Закону України від 06.10.1999 №1127-XIV «Гірничий закон України», за змістом частин першої, другої якої, такі роботи проводяться за спеціальним дозволом (ліцензією) на користування надрами, який видається згідно з законодавством. Проведення гірничих робіт здійснюється відповідно до проектів і паспортів, розроблених і затверджених згідно з правилами безпеки, правилами технічної експлуатації, єдиними правилами безпеки при підривних роботах. Проекти та паспорти повинні мати розділ «Протиаварійний захист».

44. Відповідно до статті 17 Кодексу України про надра Кабінетом Міністрів України затверджено Положення про порядок надання гірничих відводів.

45. Пунктом 3 вищевказаного положення визначено, що право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу за формою додатка N1.

46. Гірничі відводи можуть надаватися підприємствам, установам, організаціям, іноземним юридичним особам, об`єднанням юридичних осіб, створеним в Україні чи за її межами (далі - підприємства), а також громадянам України, іноземцям та особам без громадянства (далі - громадяни) лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр, а також затвердженого в установленому порядку проекту розробки родовища корисних копалин або будівництва гірничодобувного об`єкта чи підземної споруди, не пов`язаної з видобуванням корисних копалин (пункт 4 Положення про порядок надання гірничих відводів).

47. Згідно з положеннями пунктів 11, 13 цього ж Положення земельні ділянки для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, якщо інше не передбачено актами законодавства, виділяються після надання гірничого відводу в порядку, передбаченому чинним земельним законодавством.

Гірничий відвід на розробку родовища корисних копалин або його частини надається за умови, що запаси корисних копалин родовища та компонентів у них пройшли експертизу і одержали оцінку Державної комісії по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ).

48. За правилами пункту 22, абзаців першого, другого пункту 23 Положення про порядок надання гірничих відводів гірничі відводи для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міською Радами народних депутатів.

Для одержання гірничого відводу підприємство чи громадянин залежно від виду родовища корисних копалин подає заявку місцевому органу державного гірничого нагляду або Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській чи Севастопольській міській Раді народних депутатів.

Заявка включає в себе: заяву, в якій зазначаються найменування підприємства чи відомості про громадянина, що мають намір одержати гірничий відвід, місцезнаходження гірничого відводу та мета, для якої він одержується; проект гірничого відводу у двох примірниках, складений відповідно до додатка N 2.

49. Рішення стосовно заявки на одержання гірничого відводу приймається протягом не більше 21 дня.

До прийняття рішення розглядається і перевіряється:

правильність і обґрунтованість меж гірничого відводу з урахуванням вимог чинного законодавства про надра;

відповідність проекту гірничого відводу вимогам цього Положення та наявність документів, які додаються до проекту;

проект гірничодобувного об`єкта чи підземної споруди, для яких надається гірничий відвід, в частині повноти і обґрунтованості проектних рішень щодо раціонального і комплексного використання надр, а також забезпечення безпеки людей, майна, будівель, споруд та навколишнього природного середовища (пункт 25 Положення про порядок надання гірничих відводів).

50. Обов`язки підприємств і громадян, яким надано гірничий відвід викладені у пункті 28 Положення про порядок надання гірничих відводів, згідно з яким підприємства і громадяни, яким надано гірничий відвід, зобов`язані, окрім іншого, виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені чинним законодавством України (абзаци перший, дев`ятий цього пункту).

51. Додатком N 2 до Положення про порядок надання гірничих відводів передбачено, що Проект гірничого відводу, що додається до заявки згідно з пунктом 23 цього Положення, складається з пояснювальної записки та графічних матеріалів (пункт 1 цього додатку).

52. У пункті 6 цього ж Додатку містяться приписи про те, що з урахуванням мети використання надр до проекту гірничого відводу додаються:

- копія спеціального дозволу на користування ділянкою надр;

- копія протоколу про затвердження проекту розробки родовища;

- витяг з протоколу засідання ДКЗ щодо оцінки запасів корисних копалин, їх кількості по об`єктах;

- висновок науково-дослідної організації стосовно технічної неможливості знешкодження та утилізації шкідливих речовин, відходів виробництва та стічних вод, а також сумісності шкідливих речовин, відходів виробництва або стічних вод з породами, що їх містять, та пластовими водами горизонтів, де планується їх поховання або скидання; стосовно придатності відпрацьованих гірничих виробок для використання в цілях, передбачених проектом;

- документ про згоду землевласника або землекористувача з рішенням про надання гірничого відводу.

53. Спірні правовідносини унормовані й Законом України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», за приписами пункту 22 частини першої якої виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання, зокрема, вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу.

54. Так, згідно з приписами частин першої, п`ятнадцятої статті 46 вищевказаного Закону, сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

55. У відповідності до положень, наведених у частинах першій, четвертій, десятій одинадцятій статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Рекомендації постійних комісій підлягають обов`язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк.

56. На виконання вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішенням Миколаївської обласної ради 18.12.2015 №1 затверджено Регламент Миколаївської обласної ради сьомого скликання (оприлюднений на офіційному веб-сайті Миколаївської обласної ради за посиланням: https://www.mk-oblrada.gov.ua/UserFiles/File/oblrada/REGLAMENT.pdf).

57. Порядок підготовки питань, що вносяться на розгляд ради, формування порядку денного сесії, визначено розділом 3 цього Регламенту, статті 2.3.1, 2.3.3, 2.3.5, 2.3.7 якого містять такі положення.

Пропозиції до порядку денного сесії вносяться головою обласної ради, постійними комісіями, депутатськими фракціями (групами), депутатами обласної ради, головою обласної державної адміністрації (крім кандидатур на посади голови, першого заступника, заступника голови обласної ради, голів, заступників, секретарів постійних комісій).

Внесення пропозицій до порядку денного сесії здійснюється шляхом надання до обласної ради проектів рішень у текстовому та електронному варіантах з додаванням усіх необхідних матеріалів, у тому числі аркуша погодження, подання, пояснювальної записки тощо.

Пропозиції для включення до порядку денного сесії, у тому числі кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження обласною радою, попередньо розглядаються на засіданнях постійних комісій, президії обласної ради з прийняттям відповідних висновків та рекомендацій.

Про пропозиції, зауваження до проекту рішення та їх урахування доповідач інформує депутатів обласної ради на засіданні постійних комісій, президії та на пленарному засіданні обласної ради.

Пропозиції до порядку денного чергової сесії обласної ради із зазначенням доповідачів, проектів рішень, належним чином оформленими аркушами погодження до проектів рішень, програм соціально-економічного та культурного розвитку області, цільових програм з інших питань та обласного бюджету подаються на ім`я голови обласної ради не пізніш як за 20 днів до початку пленарного засідання ради. Голова обласної ради направляє вказані проекти для попереднього розгляду та підготовки висновків по них у постійні комісії не пізніш як за 14 днів до розгляду їх на пленарному засіданні. Виконавчий апарат забезпечує депутатів обласної ради проектами рішень у друкованому та електронному вигляді. На засіданнях профільної постійної комісії обласної ради, президії та на пленарному засіданні обласної ради інформує визначений доповідач (як правило, - керівник відповідного органу, який виступає розробником проекту), на засіданнях інших постійних комісій під час розгляду питань порядку денного може інформувати інша посадова особа розробника проекту.

Постійні комісії розглядають питання порядку денного сесії з урахуванням їх функціональної спрямованості, визначеної Положенням про постійні комісії обласної ради. Постійні комісії не пізніш як на другий день після проведення засідання з розгляду проектів рішень, програм, бюджету надають свої висновки голові обласної ради, ініціатору проекту рішення та іншим зацікавленим особам. Висновки профільної постійної комісії обласної ради з питань, що вносяться на розгляд ради, обов`язково доводяться до відома інших постійних комісій обласної ради, президії обласної ради, пленарного засідання та враховуються під час затвердження порядку денного пленарного засідання

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

58. Як вбачається зі змісту доводів, наведених в обґрунтуванні вимог позовної заяви, а також з урахуванням встановлених судовим розглядом обставин цієї справи, для правильного її вирішення у межах спірних правовідносин судам першої та апеляційної інстанції належало з`ясувати та перевірити доказами таке:

- чи встановлено законодавством обов`язок гірничого підприємства отримувати погодження проекту розробки родовищ корисних копалин, передбачені частиною другою статті 51 Кодексу України про надра, до надання йому гірничого відводу для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення і розгляду цього питання відповідною обласною радою, та чи може цей орган місцевого самоврядування, у випадку відсутності таких погоджень, приймати рішення про надання гірничого відводу;

- чи існує нормативно закріплена вимога обов`язкового попереднього розгляду питання надання гірничого відводу для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на засіданні постійної комісії обласної ради, до якої надійшла відповідна заявка на отримання такого відводу. Якщо попередній розгляд цього питання на засіданні постійної комісії обласної ради є обов`язковим, то судам попередніх інстанцій слід було з`ясувати і перевірити доказами обставини справи щодо того, чи була дотримана відповідачем у даному конкретному випадку процедура прийняття спірного рішення;

- чи має право і чи зобов`язана обласна рада, на розгляді якої перебуває заявка щодо надання підприємству гірничого відводу, перевіряти наявність обмежень у здійсненні повноважень керівником юридичної особи - користувача земельної ділянки, на якій розташоване родовище корисних копалин, й витребовувати з цією метою додаткові документи;

- чи мав керівник ТОВ «Технологічна група», у користуванні якого перебувала земельна ділянка, на якій розташоване родовище, достатній і необхідний обсяг повноважень на надання згоди з рішенням про надання гірничого відводу.

59. Надаючи оцінку доводам учасників справи і висновкам судів попередніх інстанцій, Верховний Суд виходить з такого.

60. Зі змісту вищенаведених правових норм, убачається, що законодавством встановлено вичерпні обов`язкові вимоги до змісту такої заявки.

61. Обов`язок перевірки поданих документів на відповідність вимогам Положення про порядок надання гірничих відводів покладається на суб`єкта прийняття рішення про надання гірничого відводу.

62. Аналогічні висновки викладені, зокрема, у постанові Верховного Суду від 15.10.2019 у справі №804/6168/17.

63. Водночас, приписи пункту 4 Положення про порядок надання гірничих відводів, як обов`язкову умову для одержання гірничого відводу, визначають наявність затвердженого в установленому порядку проекту розробки родовища корисних копалин, а статтею 51 Кодексу України про надра вимагається, щоб такий проект було погоджено користувачами надр з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, та з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, в частині додержання вимог законодавства про надра.

64. Вищенаведені положення законодавства повинні застосовуватись комплексно й з урахуванням їх юридичних зв`язків, оскільки ними встановлюються вимоги до проекту розробки родовища корисних копалин. Тобто, такий проект обов`язково повинен бути затверджений в установленому порядку та погоджений з органами, зазначеними у статті 51 Кодексу України про надра.

65. Колегія суддів звертає увагу на те, що з моменту отримання, на підставі рішення уповноваженого органу, акту про надання гірничого відводу у володільця спеціального дозволу виникає право на користування надрами, після чого надрокористувач фактично може приступати до розробки родовища корисних копалин.

66. З урахуванням вищенаведеного, колегія суддів приходить до висновку, що проект розробки родовища корисних копалин, до прийняття рішення уповноваженим органом щодо одержання гірничого відводу і надання на його підставі акту, повинен відповідати усім вимогам законодавства, у тому числі, бути погодженим у порядку статті 51 Кодексу України про надра.

67. У зв`язку з цим, Верховний Суд визнає обґрунтованими доводи касаційної скарги про те, що обов`язковою вимогою до проекту розробки родовища корисних копалин, окрім затвердження його у встановленому порядку, є його погодження згідно з статтею 51 Кодексу України про надра, й лише наявність такого проекту, який відповідає усім вимогам законодавства, може бути підставою для одержання гірничого відводу і отримання акту, передбаченого пунктом 3 Положення про порядок надання гірничих відводів, який засвідчує право на користування надрами.

68. Таким чином, висновки судів попередніх інстанцій про те, що відсутність погоджень проекту розробки родовищ корисних копалин органами, вказаними у статті 51 Кодексу України про надра, не є перешкодою для розгляду уповноваженим органом питання щодо одержання гірничого відводу для розробки родовищ корисних копалин, не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права.

69. Однак, колегія суддів враховує, що згідно з установленими судовим розглядом цієї справи її фактичними обставинами, подана ТОВ «Південний кар`єр» до Миколаївської обласної ради заявка на отримання гірничого відводу відповідала вимогам законодавства і до неї було додано усі документи, передбачені Положенням про порядок надання гірничих відводів.

70. Суди першої та апеляційної інстанцій також установили, що ТОВ «Південний кар`єр», хоча й після прийняття відповідачем спірного рішення щодо одержання гірничого відводу, однак отримав усі погодження проекту розробки родовища корисних копалин, передбачені статтею 51 Кодексу України про надра, а саме - від Державної служби геології та надр України та від Управління Держпраці у Миколаївській області.

71. Відповідно до частини другої статті 6 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

72. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

73. Статтями 1, 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» встановлено, що суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

74. Колегія суддів враховує правову позицію Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) у справі «Рисовський проти України» (Заява N 29979/04), у пункті 70 якого підкреслено особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах "Беєлер проти Італії" [ВП], заява N 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, "Онер`їлдіз проти Туреччини" [ВП], заява N 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови", заява N 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і "Москаль проти Польщі", заява N 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії", заява N 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії", заява N 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер`їлдіз проти Туреччини", п. 128, та "Беєлер проти Італії", п. 119).

75. У пункті 71 цього ж Рішення ЄСПЛ також зазначено, що державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії", п. 74).

76. Беручи до уваги встановлений судовим розглядом факт виконання Товариством усіх передбачених законом вимог для одержання гірничого відводу, а також з урахуванням того, що обов`язок перевірки поданих підприємством документів на відповідність вимогам Положення про порядок надання гірничих відводів покладається саме на суб`єкта прийняття рішення про надання гірничого відводу, колегія суддів вважає, що у даному конкретному випадку скасування спірного рішення Миколаївської обласної ради щодо одержання гірничого відводу фактично означатиме перекладання відповідальності за недоліки перевірки на Товариство.

77. Що ж до викладених у касаційній скарзі аргументів прокурора про порушення Миколаївською обласною радою процедури прийняття оскаржуваного рішення щодо одержання гірничого відводу, колегія суддів вважає за необхідне навести такі мотиви.

78. Так, дійсно, обов`язок попереднього розгляду пропозицій для включення до порядку денного сесії на засіданнях постійних комісій з прийняттям відповідних висновків та рекомендацій встановлений Регламентом Миколаївської обласної ради сьомого скликання.

79. Разом з тим, суди, на підставі досліджених у справі доказів і показань свідків, встановили, що питання надання гірничого відводу ТОВ «Південний кар`єр» для розробки родовища піску «Вознесенське-1» було включене до порядку денного засідання постійної комісії Миколаївської обласної ради з питань екології, охорони навколишнього середовища та використання природних ресурсів, й за результатом розгляду цього питання вказаною комісією було прийнято позитивний висновок, ухвалено рішення підтримати проект рішення та внести питання на розгляд сесії, що підтверджується протоколом №3 від 03.03.2016.

80. Наведені ж у касаційній скарзі аргументи стосовно невжиття заходів забезпечення явки у судове засідання свідків, які не з`явилися, а також надання переваги доказам, які були подані відповідачем, зводяться до переоцінки доказів у справі, що, однак, виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції, встановлених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України.

81. Оцінюючи вищевказані аргументи прокурора, Верховний Суд звертає увагу й на те, що згідно з положеннями процесуального закону, чинного станом на час розгляду і вирішення цієї справи у судах попередніх інстанцій, особи, які беруть участь у справі, мають рівні процесуальні права і обов`язки. Особи, які беруть участь у справі, мають право, зокрема: подавати докази, брати участь у дослідженні доказів; давати усні та письмові пояснення, доводи та заперечення; висловлювати свою думку з питань, які виникають під час розгляду справи, задавати питання іншим особам, які беруть участь у справі, свідкам, експертам, спеціалістам, перекладачам (частина перша, пункти 4-6 частини другої статті 49 Кодексу адміністративного судочинства України).

82. Правила оцінки доказів у адміністративному процесі до 15.12.2017 визначала стаття 86 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якою суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили.

Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

83. Зміст оскаржуваних судових рішень засвідчує, що судом першої інстанції у судовому засіданні були повно і всебічно досліджені та належним чином проаналізовані усі наявні у справі докази, подані як позивачем, так і відповідачем. Оцінка доказам надана судом у відповідності до правил, встановлених процесуальним законом, а у судових рішеннях наведено відповідні мотиви, з яких суд виходив приймаючи до уваги одні, та відхиляючи інші докази і аргументи учасників справи. Жодних обмежень у реалізації процесуальних прав учасниками справи суди не допустили.

84. Колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій обґрунтовано відхилили доводи позивача стосовно відсутності у директора ТОВ «Технологічна група», яке є користувачем земельної ділянки, на якій знаходиться родовище корисних копалин щодо якого спірним рішенням Миколаївської обласної ради надано гірничий відвід, повноважень на надання згоди з рішенням про надання гірничого відводу.

85. З цього приводу Верховний Суд зазначає, що сам факт призначення і перебування станом на час виникнення спірних правовідносин Манченка Анатолія Григоровича на посаді директора ТОВ «Технологічна група» не заперечується жодним з учасників справи й підтверджується наявним у матеріалах справи витягом із протоколу загальних зборів учасників цього Товариства, які відбулися 12.06.2015, а тому ця обставина, в силу вимог частини третьої статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України, вважається доведеною і доказуванню не підлягає.

86. Обґрунтування відсутності у директора ТОВ «Технологічна група» Манченка А.Г. повноважень на надання згоди з рішенням про надання гірничого відводу прокурор обґрунтовував тим, що на адресу голови Миколаївської обласної ради надійшло заперечення одного з засновників цього Товариства - ТОВ «ВКФ «Техком» стосовно надання згоди на використання зазначеної земельної ділянки для видобутку корисних копалин, оформлене листом від 14.07.2016 №5.

87. У вказаному листі повідомлялось, що повноваження директора ТОВ «Технологічна група» Манченка А.Г. обмежені відповідно до рішення, прийнятого загальними зборами учасників Товариства від 12.06.2015, а саме - відмова від прав на земельні ділянки, які знаходяться у користуванні Товариства, прийняття рішень щодо їх передачі у піднайм (суборенду) вчиняються тільки після надання згоди загальними зборами учасників Товариства.

88. В той же час, суди правильно зазначили, що згода з рішенням про надання гірничого відводу жодним чином не впливає на обсяг прав щодо земельної ділянки, на якій знаходиться родовище і не свідчить про відмову від таких прав або надання цієї ділянки у користування іншим особам, оскільки відповідно до вищенаведених приписів законодавства на підставі акту про надання гірничого відводу набувається право на користування лише надрами.

89. До того ж, як встановлено судовим розглядом справи, вищевказані заперечення ТОВ «ВКФ «Техком» не надходили до відповідача під час розгляду і вирішення ним питання про надання ТОВ «Південний кар`єр» гірничого відводу й не перебували у розпорядженні Миколаївської обласної ради. Отже, про такі обмеження у представництві відповідачу не було і не могло бути відомо.

90. Колегія суддів звертає увагу й на положення частини третьої статті 92 Цивільного кодексу України, згідно з якими орган або особа, яка відповідно до установчих документів юридичної особи чи закону виступає від її імені, зобов`язана діяти в інтересах юридичної особи, добросовісно і розумно та не перевищувати своїх повноважень.

У відносинах із третіми особами обмеження повноважень щодо представництва юридичної особи не має юридичної сили, крім випадків, коли юридична особа доведе, що третя особа знала чи за всіма обставинами не могла не знати про такі обмеження.

91. У справі, яка розглядається, судами встановлено, що у відповідача були відсутні жодні документи стосовно наявності обмеження повноважень щодо представництва ТОВ «Технологічна група» її директором й Миколаївська обласна рада не знала і не могла знати про їх наявність.

92. До того ж, як встановлено під час судового розгляду цієї справи і відображено у судових рішеннях, які оскаржуються, ТОВ «ВКФ «Техком» листом від 30.01.2017 зняло свої претензії щодо правомірності надання ТОВ «Технологічна група» згоди на використання ТОВ «Південний кар`єр» вищевказаної земельної ділянки.

93. З наведеного констатується, що до заявки ТОВ «Південний кар`єр» щодо одержання гірничого відводу було додано документи про згоду землекористувача на надання такого відводу, як правильно відзначили суди попередніх інстанцій, а доводи, викладені у касаційній скарзі, цього не спростовують.

94. Враховуючи усі вищенаведені обставини у сукупності, колегія суддів вважає правильним і обґрунтованим висновок суду першої інстанції, підтриманий апеляційним судом, про відсутність підстав для скасування спірного рішення Миколаївської обласної ради щодо одержання ТОВ «Південний кар`єр» гірничого відводу, однак мотиви, з яких суди виходили, ухвалюючи оскаржувані судові рішення, частково не відповідають закону і частково не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права, у зв`язку з чим підлягають зміні.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

95. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

96. Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин (частини перша, четверта статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України).

97. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 351, 352, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу першого заступника прокурора Миколаївської області задовольнити частково.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 11.05.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 27.09.2017 змінити, виклавши їх мотивувальну частину відповідно до мотивів, наведених у цій постанові Верховного Суду.

В решті постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 11.05.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 27.09.2017 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

І.В. Желєзний