Справа № 540/2133/21
Суддя: Бездрабко О.І.
Дата ухвалення: 2021-05-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
________________________________________________________________________________
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 травня 2021 р. м. ХерсонСправа № 540/2133/21

Суддя Херсонського окружного адміністративного суду Бездрабко О.І., перевіривши виконання вимог статей 160-168 КАС України за адміністративним позовом Команального закладу "Навчально-виховний комплекс "Школа гуманітарної праці" Херсонської обласної ради до Уповноваженого із захисту державної мови про визнання дій протиправними,

встановив:

Комунальний заклад "Навчально-виховний комплекс "Школа гуманітарної праці" Херсонської обласної ради звернувся з позовною заявою до Уповноваженого із захисту державної мови, в якій просить визнати протиправними дії відповідача щодо встановлення у акті про результати здійснення контролю за застосуванням державної мови від 24.02.2021 р. і протоколі про порушення органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим, органом місцевого самоврядування, підприємством, установою та організацією, іншим суб`єктом господарювання незалежно від форми власності, громадським об`єднанням, політичною партією вимог щодо обов`язкового застосування державної мови, встановлених статтями 12-23, 25-29, 31-42 Закону України "Про забезпечення функціонування української мови як державної" від 24.02.2021 р. - висновку про недотримання (порушення) позивачем вимог ч.5 ст.13 та ч.1 ст.21 Закону України "Про забезпечення функціонування української мови як державної", а також встановлення в таких документах відповідних фактів правопорушення.

Положеннями п.6 ч.1 ст.171 КАС України визначено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи немає підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Дослідивши позовну заяву та додані до неї документи, суддя прийшов до висновку про відмову у відкритті провадження у справі з огляду на наступне.

За змістом ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Частиною 1 статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є правильність рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Як вбачається з позовної заяви, позивач не погоджується з діями відповідача щодо відображення ним висновків про наявні порушення Закону України "Про забезпечення функціонування української мови як державної" в акті про результати здійснення контролю за застосуванням державної мови від 24.02.2021 р. та в протоколі про порушення органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим, органом місцевого самоврядування, підприємством, установою та організацією, іншим суб`єктом господарювання незалежно від форми власності, громадським об`єднанням, політичною партією вимог щодо обов`язкового застосування державної мови, встановлених статтями 12-23, 25-29, 31-42 Закону України "Про забезпечення функціонування української мови як державної" від 24.02.2021 р.

В той же час суддя зауважує, що під діями необхідно розуміти активну поведінку суб`єкта владних повноважень, яка може мати вплив на права, свободи та інтереси фізичної чи юридичної особи. В даному випадку позивач фактично оскаржує висновки акту та протоколу, оскільки відображення висновків про порушення Закону України "Про забезпечення функціонування української мови як державної" у акті і протоколі не є діями, а є викладенням суджень представника Уповноваженого із захисту державної мови.

Між тим, акт державного чи іншого органу це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших публічно-правових відносин і має обов`язковий характер для суб`єктів цих відносин.

Відповідно до п.19 ч.1 ст.4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Обов`язковою ознакою акту індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, є створення ним юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

Таким чином, до адміністративних судів можуть бути оскаржені лише рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі, на виконання делегованих повноважень.

Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язків характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас певні судження контролюючого органу про певні факти є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Дану позицію щодо оскарження акту та дій по його складанню викладено Верховним Судом у постанові від 13.12.2018 р. по справі № 810/6689/14, від 16.07.2020 р. по справі № 826/4/16, від 23.09.2020 р. по справі № 640/2911/19.

За змістом позовної заяви позивач вважає протиправними дії відповідача щодо складання акту і протоколу в частині викладення в них висновків та фактів порушення Комунальним закладом "Навчально-виховний комплекс "Школа гуманітарної праці" Херсонської обласної ради вимог Закону України "Про забезпечення функціонування української мови як державної".

Відповідно до п.5 ч.4 ст.49 Закону України "Про забезпечення функціонування української мови як державної" від 25.04.2019 р. № 2704-VIII (далі - Закон № 2704-VIII) з метою реалізації покладених на нього завдань Уповноважений здійснює такі повноваження, як складає протоколи та застосовує стягнення у випадках, встановлених законом.

Згідно ч.6 ст.49 Закону № 2704-VIII уповноважений здійснює свої повноваження безпосередньо. Для забезпечення виконання повноважень Уповноважений призначає представників. Представник Уповноваженого є працівником секретаріату Уповноваженого і здійснює повноваження, визначені цим Законом, за місцезнаходженням секретаріату або в іншому місці, визначеному Уповноваженим. Акти і протоколи, складені представником Уповноваженого, направляються Уповноваженому.

Частинами 4, 5, 6 статті 56 № 2704-VIII передбачено, що уповноважений, його представник за результатами здійснення контролю за застосуванням державної мови складає акт про результати здійснення контролю за застосуванням державної мови.

Акт про результати здійснення контролю за застосуванням державної мови повинен містити таку інформацію: 1) місце складення акта; 2) дата складення акта; 3) ім`я або найменування особи, стосовно якої здійснено контроль за застосуванням державної мови; 4) підстави здійснення контролю за застосуванням державної мови; 5) опис фактів, виявлених під час здійснення контролю за застосуванням державної мови; 6) висновок про дотримання або недотримання (порушення) визначених законом вимог обов`язкового застосування державної мови; 7) прізвище, ім`я, по батькові Уповноваженого чи його представника, який склав акт.

У разі фіксації актом про результати здійснення контролю за застосуванням державної мови факту порушення органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим, органом місцевого самоврядування, підприємством, установою та організацією, іншим суб`єктом господарювання незалежно від форми власності, а також громадським об`єднанням, політичною партією вимог щодо обов`язкового застосування державної мови, встановлених статтями 12-23, 25-29, 31-42 цього Закону, Уповноважений, його представник складає на підставі такого акта протокол.

Приписами ч.ч.2, 3 ст.57 Закону № 2704-VIII визначено, що протокол за результатами здійснення заходу державного контролю за застосуванням державної мови складається у двох примірниках. Один примірник протоколу вручається суб`єкту господарювання або його представнику, другий зберігається в Уповноваженого. Форма протоколу затверджується Уповноваженим.

У протоколі зазначаються: 1) дата і місце його складення; 2) посада, прізвище, ім`я, по батькові особи, яка склала протокол; 3) відомості про суб`єкта господарювання; 4) дата, місце та суть правопорушення; 5) інші відомості, необхідні для вирішення справи.

Відповідно до ч.5 ст.57 Закону № 2704-VIII справи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить господарську діяльність на території України, вимог цього Закону розглядає Уповноважений на підставі відповідних актів про результати здійснення контролю за застосуванням державної мови, інших матеріалів, зібраних Уповноваженим або його представником під час здійснення контролю або під час розгляду питання, пояснень суб`єкта господарювання та доданих ним документів.

Постанова про накладення штрафів виноситься Уповноваженим, якщо за наслідками розгляду справи встановлені порушення норм цього Закону. Форма постанови про накладення штрафів затверджується Уповноваженим (ч.6 ст.57 Закону № 2704-VIII).

Постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 р. № 817 затверджено Порядок здійснення Уповноваженим із захисту державної мови контролю за застосуванням державної мови органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування (далі - Порядок № 817).

Згідно п.13 Порядку № 817 акт і протокол, які складаються у випадку, передбаченому частиною шостою статті 56 Закону, є підставою для притягнення осіб, які порушили вимоги Закону, до передбаченої законом відповідальності. Акт і протокол, складені Уповноваженим або його представником, можуть бути оскаржені відповідно до закону.

Разом з тим, відповідно до положень Закону № 2704-VIII предметами судового оскарження є, рішення Національної комісії зі стандартів державної мови (ст.44), а також постанова про накладення штрафу за порушення закону у сфері застосування державної мови (ч.10 ст.57).

При цьому, ст.ст.54-55 Закону № 2704-VIII встановлено, що кожна особа має право звернутися до Уповноваженого, інших органів, уповноважених здійснювати захист і контроль щодо застосування державної мови, зі скаргою про порушення вимог цього Закону та щодо усунення перешкод та обмежень у користуванні державною мовою (ч.1 ст.54); рішення, дії чи бездіяльність Уповноваженого з вказаних питань можуть бути оскаржені до суду (ч.8 ст.55).

Отже, вказаними нормами Закону № 2704-VIII не передбачено оскарження в судовому порядку акту і протоколу, а також дій по їх складанню та викладенню в них висновків, які складаються Уповноваженим із захисту державної мови у випадку, передбаченому ч.6 ст.56 цього Закону.

Враховуючи правову природу акту від 24.02.2021 р., складеного представником Уповноваженого в межах здійснення державного контролю за застосуванням державної мови, суддя не вбачає перешкод для поширення на спірні правовідносини вищенаведеної правозастосовчої практики Верховного Суду, відповідно до якої акт перевірки не визнається правовим актом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.

Таке ж правове регулювання поширюється й на спір з приводу оскарження викладених у протоколі від 24.02.2021 р. висновків, який має схожий до акту правову природу, не встановлює відповідальності, а лише фіксує дату, місце та суть правопорушення, інші відомості, необхідні для вирішення справи, тобто використовуються як джерело доказової інформації при вирішенні питання про накладення відповідного стягнення, а тому позбавлений ознак рішення суб`єкта владних повноважень у розумінні процесуального закону.

З огляду на вищевикладені положення Закону № 2704-VIII складання протоколу - це процесуальні дії уповноваженого суб`єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію правопорушення та є предметом оцінки суду в якості доказу вчинення такого правопорушення при розгляді судом справи про притягнення особи до відповідальності.

Аналогічні за суттю висновки викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.03.2019 р. по справі № 712/7385/17.

Тобто заявлений позивачем у цій адміністративній справі предмет спору взагалі не породжує у певному сенсі жодного кола суб`єктів у розумінні КАС України, права яких можуть бути ним порушені на цьому етапі. В подальшому вказані акт та протокол можуть бути покладені в основу рішення суб`єкта владних повноважень у відповідній до вимог законодавства формі, яке в свою чергу може порушити права певного кола осіб, на яких воно у майбутньому розповсюдить свою дію, проте наразі цих обставин не існує.

Враховуючи, що акт та протокол уповноваженого представника Уповноваженого не є рішеннями суб`єкта владних повноважень у розумінні ст.19 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків Комунального закладу "Навчально-виховний комплекс "Школа гуманітарної праці" Херсонської обласної ради, тому вони, як і дії по їх складанню, викладенню у них висновків, не можуть бути предметом спору.

Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 23.07.2019 р. у справі № 816/2185/16.

При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду (ч.5 ст.242 КАС України).

У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п.33 рішення від 21.12.2010 р. у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

Поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Таку правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22.03.2018 р. у справі № 800/559/17, від 12.12.2018 р. у справі № 501/463/15, від 12.12.2018 р. у справі № 802/2474/17-а, від 10.02.2021 р. у справі № 640/9600/20.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження у адміністративній справі, якщо заяву не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

У разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи (п.6 ч.1 ст.170 КАС України).

Враховуючи, що за результатами ознайомлення зі змістом позовних вимог та доданих до нього документів встановлено, що дані спірні правовідносини не підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, тому суддя відмовляє у відкритті провадження у даній справі та роз`яснює, що розгляд справи не віднесено до жодної з юрисдикцій, що узгоджується з правовим висновком Верховного Суду у постанові від 23.07.2019 р. у справі № 816/2185/16.

Керуючись ст.ст.170, 243, 248 КАС України, суддя -

ухвалив:

Відмовити у відкритті провадження у адміністративній справі за позовом Команального закладу "Навчально-виховний комплекс "Школа гуманітарної праці" Херсонської обласної ради до Уповноваженого із захисту державної мови про визнання дій протиправними.

Роз`яснити позивачеві, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Позовну заяву разом із усіма доданими до неї документами повернути позивачу.

Копію ухвали направити позивачу.

Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до П`ятого апеляційного адміністративного суду в 15-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому відповідно до пп.15.5 п.15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції, який ухвалив відповідне рішення.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Суддя О.І. Бездрабко

кат. 115000000