Справа № 540/4084/20
Суддя: Танасогло Т.М.
Дата ухвалення: 2021-05-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

11 травня 2021 р.м.ОдесаСправа № 540/4084/20

Головуючий в 1 інстанції: Гомельчук С.В.

рішення суду першої інстанції прийнято у

м. Херсон, 04 лютого 2021 року

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача: Танасогло Т.М.,

суддів: Димерлій О.О., Єщенко О.В.

секретар судового засідання Недашковська Я.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Виконавчого комітету Херсонської міської ради на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року у справі за позовом Громадської організації «Національний Конгрес Батьків України» до Виконавчого комітету Херсонської міської ради, про визнання протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Херсонської міської ради від 20.10.2020 року № 314,-

В С Т А Н О В И В :

У грудні 2020 року Громадська організація «Національний Конгрес Батьків України» (надалі ГО «Національний Конгрес Батьків України», позивач) звернулась до Херсонського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Херсонської міської ради (надалі - відповідач), про визнання протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Херсонської міської ради від 20.10.2020 року №314.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірне рішення є регуляторним актом, яке не проходило регуляторної процедури, визначеної Законом України "Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності". Крім того, в порушення вимог постанов Кабінету Міністрів України від 02.02.2011 року №116 "Про затвердження Порядку надання послуг з харчування дітей у дошкільних, учнів у загальноосвітніх та професійно-технічних навчальних закладах, операції з надання яких звільняються від обкладення податком на додану вартість", від 22.11.2004 року №1591 "Про затвердження норм харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку", наказу Міністерства охорони здоров`я України, Міністерства освіти і науки України від 01.06.2005 року №242/329 "Про затвердження Порядку організації харчування дітей у навчальних та оздоровчих закладах", виконавчий комітет Херсонської міської ради встановив вартість харчування у вигляді грошової норми без зазначення його одноразового надання у вигляді гарячої страви і закріплення режиму (або обід чи сніданок або підвечірок) та без урахування прав учнів, які відвідують групи продовженого дня. Відсутність дотримання чинного законодавства спеціального спрямування, а також Закону України "Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності" при встановленні вартості харчування для певних категорій учнів у закладах загальної середньої освіти, створює можливість відступити від норм фізіологічних потреб учнів в основних харчових речовинах і енергії для відповідних вікових груп та організації здорового харчування в загальноосвітніх навчальних закладах міста Херсона, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 03.09.2017 року №1073 та зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 02.10.2017 року за №1206/31074.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року, адміністративний позов ГО «Національний Конгрес Батьків України» задоволено.

Визнано протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Херсонської міської ради від 20.10.2020 року №314 "Про вартість харчування для окремих категорій учнів у закладах загальної середньої освіти міста, підпорядкованих управлінню освіти міської ради" повністю.

Стягнуто з Виконавчого комітету Херсонської міської ради за рахунок його бюджетних асигнувань на користь Громадської організації "Національний Конгрес Батьків України" судовий збір у сумі 2102 (дві тисячі сто дві) грн.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, Виконавчим комітетом Херсонської міської ради подано до суду апеляційну скаргу, у якій посилаючись на порушення судом першої інстанції під час ухвалення рішення у справі норм матеріального та процесуального права, апелянт просить скасувати судове рішення та винести нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

В обґрунтування скарги апелянт зазначає, що рішення виконавчого комітету Херсонської міської ради від 20.10.2020р. № 314 на даний час не являється регуляторним актом, що підтверджується листом Державної регуляторної служби України вих.№491/0/20-21 від 03.02.2021 отриманого управлінням освіти міської ради 11.02.2021. в даному випадку, спірне рішення виконавчого комітету не відповідає критерію загальнообов`язковості, адже містить персоніфікований перелік осіб, до яких воно застосовується. Однак, вказані доводи судом першої інстанції не були враховані. Також, суд першої інстанції на думку апелянта, необґрунтовано відхилив клопотання відповідача у справі про перерву у розгляді справи до отримання відповідного листа від Державної регуляторної служби України. Крім того, апелянт вважає, що позивачем конкретно не визначено яке саме його право було порушено прийняттям спірного рішення, тобто не доведено належним чином права на звернення до суду з даним позовом. Так, позивач не обґрунтував свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, а покликається лише порушення прав дітей і їх батьків в сфері організації харчування. В свою ж чергу, відсутність порушеного права позивача спірним рішенням, відсутність у нього матеріально-правової заінтересованості є достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, 20.10.2020 року виконавчим комітетом Херсонської міської ради прийнято рішення №314 "Про вартість харчування для окремих категорій учнів у закладах загальної середньої освіти міста, підпорядкованих управлінню освіти міської ради", відповідно до якого виконавчий комітет міської ради вирішив:

1. Встановити вартість гарячого харчування у закладах загальної середньої освіти, підпорядкованих управлінню освіти міських ради, відповідно до затверджених норм харчування, у редакції згідно з додатком до даного рішення з дня його прийняття.

2. Забезпечити під час освітнього процесу безкоштовним гарячим харчуванням у закладах загальної середньої освіти, підпорядкованих управлінню освіти міської ради, за рахунок коштів місцевого бюджету учнів:

2.1. З числа учнів 1-4 класів закладів загальної середньої освіти, дітей- сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей працівників органів внутрішніх справ, які загинули під час виконання службових обов`язків, дітей з малозабезпечених сімей, дітей громадян України, які прибуватимуть на територію м. Херсона з Автономної Республіки Крим, Донецької та Луганської областей, дітей, батьки яких загинули, постраждали або беруть участь в антитерористичній операції та забезпеченні її проведення, мають статус учасника АТО та ООС, дітей, які опинилися у складних життєвих обставинах та перебувають на обліку в районних службах з питань захисту прав дітей м. Херсона:

2.1.1. Віком від 6 до 10 років - 20,00 грн на одну дитину на день.

2.1.2. Віком від 10 років і старших - 25,00 грн на одну дитину на день.

2.2. Для дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальній загальноосвітній школі №1, спеціальних та інклюзивних класах закладів загальної середньої освіти:

2.2.1. Віком від 6 до 10 років - 65,00 грн на одну дитину на день.

2.2.2. Віком від 10 до 13 років - 75,00 грн на одну дитину на день.

2.2.3. Віком від 13 років і старших - 85,00 грн на одну дитину на день.

2.3. Для учнів допрофільних спортивних класів закладів загальної середньої освіти №12,34,37,47 - 75,00 грн на одну дитину на день.

3. Управлінню освіти міської ради (НІКОНОВ Ю.):

3.1. Здійснювати фінансування харчування вищезазначених категорій дітей у межах загальних призначень по галузі освіти.

3.2. Забезпечити фінансування харчування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, протягом усього періоду навчання.

4. Рішення виконавчого комітету від 20.08.2019 №303 вважати таким, що втратило чинність.

5. Відділу інформаційного та програмного забезпечення міської ради (ЗАРУБА І.) висвітлити рішення на офіційному сайті Херсонської міської ради та її виконавчих органів.

Вважаючи дане рішення таким, що прийняте без урахування інтересів батьків учнів та в порушення вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності", позивач звернувся до суду з позовною заявою.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки рішення відповідача про встановлення вартості харчування є регуляторним актом, відтак його прийняттю передує відповідна законодавчо визначена процедура, яка включає в себе, з-поміж іншого, оприлюднення плану діяльності регуляторного органу, повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу. Однак, оскілки відповідачем не надано доказів того, що оскаржуваний регуляторний акт прийнято з належним аналізом регуляторного впливу, а проект регуляторного акту оприлюднено у відповідних друкованих засобах масової інформації, як це передбачено приписами ст.12 Закону №1160-IV, прийняття цього рішення було неможливе з огляду на приписи ст. 36 Закону №1160-IV.

Також, суд першої інстанції вказав, що виконавчий комітет Херсонської міської ради у рішенні від 20.10.2020 року №314 встановив вартість харчування у вигляді грошової норми, без зазначення його одноразового надання у вигляді гарячої страви і закріплення режиму (обід, сніданок чи підвечірок) та без врахування прав учнів, які відвідують групи продовженого дня, що в свою чергу є порушенням вимог Порядку надання послуг з харчування дітей у дошкільних, учнів у загальноосвітніх та професійно-технічних навчальних закладах, операції з надання яких звільняються від обкладення податком на додану вартість, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 16 від 02.02.2011р., постанови Кабінету Міністрів України від 22.11.2004р. № 1591та Порядку організації харчування дітей у навчальних та оздоровчих закладах, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров`я, Міністерства освіти і науки від 01.06.2005 року № 242/329.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, вважає їх обґрунтованими, виходячи з наступного.

Згідно з ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як передбачено статтею 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року №280/97-ВР (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, надалі - Закон №280/97-ВР).

Як передбачено ч. 3 ст. 24 Закону №280/97-ВР, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Статтею 32 Закону №280/97-ВР визначено повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, серед яких відповідно до п.п. 1, 6 «а» вказаної норми, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, такі власні (самоврядні) повноваження, як: управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення, а також організація медичного обслуговування та харчування у закладах освіти, культури, фізкультури і спорту, оздоровчих закладах, які належать територіальним громадам або передані їм.

Згідно з ч. 3 ст. 56 Закону України «Про освіту», органи державної влади та органи місцевого самоврядування, у підпорядкуванні яких перебувають державні і комунальні заклади освіти, забезпечують безоплатним гарячим харчуванням: дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних та інклюзивних класах (групах), дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям", які навчаються в закладах дошкільної, загальної середньої, професійної (професійно-технічної) чи фахової передвищої освіти; осіб інших категорій, визначених законодавством та/або рішенням органу місцевого самоврядування.

За визначенням ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 року №1160-ІV (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, надалі - Закон №1160-IV), регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно до вимог вказаного Закону, органи місцевого самоврядування а також посадові особи зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ці особи мають повноваження одноособово приймати регуляторні акти, відносяться до регуляторних органів.

В свою чергу, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

У відповідності до ст. 6 Закону №1160-IV, громадяни, суб`єкти господарювання, їх об`єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання, мають право: подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду; у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів; подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю; бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів; самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду; одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

В силу вимог ст. 8 Закону №1160-IV, стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій. Аналіз регуляторного впливу підписується розробником проекту регуляторного акта, а в разі якщо розробником проекту є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація - керівником цього органу, установи чи організації.

Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань (ст. 9 Закону №1160-IV).

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Разом з цим, статтею 12 Закону №1160-IV встановлено, що регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Положеннями ст. 13 Закону №1160-IV визначено способи оприлюднення документів, підготовлених у процесі здійснення регуляторної діяльності. Зокрема, план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

При цьому, як встановлено ч. 1 ст. 36 Закону №1160-IV, регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: 1) відсутній аналіз регуляторного впливу; 2) проект регуляторного акта не був оприлюднений.

За вказаного, вирішення питань щодо організації харчування в закладах освіти, які належать територіальним громадам або передані їм, є виключною компетенцією виконавчих органів міських рад, про що було вірно зазначено судом першої інстанції в оскаржуваному рішенні.

Як вбачається зі змісту спірного рішення виконавчого комітету Херсонської міської ради від 20.10.2020 року №314, ним встановлено вартість харчування для окремих категорій учнів у закладах загальної середньої освіти міста, підпорядкованих міській раді.

Його приписи розраховані на неодноразове застосування, а також поширюються на невизначене коло осіб з метою встановлення вартості харчування для учнів в залежності від віку, статусу дитини та закладу і класу, в яких дитина навчається, що в свою чергу з огляду на наведені вище приписи чинного законодавства, свідчить про відповідність вказаного рішення ознакам нормативно-правового акту та регуляторного акту.

Отже, враховуючи предмет спору, визначальним у правильному його вирішенні є визначення чи відноситься оскаржуване рішення виконавчого комітету міської ради до категорії регуляторних актів.

Колегія суддів зазначає, що законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: 1) прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; 2) встановлення, зміна чи скасування норм права; 3) застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

З урахуванням наведеного вище нормативного регулювання спірних правовідносин, прийняттю регуляторного акта передує відповідна законодавчо визначена процедура, яка включає в себе, з-поміж іншого, оприлюднення плану діяльності регуляторного органу, повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу.

Між тим, як вбачається з матеріалів справи та було вірно встановлено судом першої інстанції, відповідач при прийнятті спірного рішення вказаної процедури не дотримався, доказів того, що спірний регуляторний акт прийнято з належним аналізом регуляторного впливу, а проект регуляторного акту оприлюднено у відповідних друкованих засобах масової інформації, як це передбачено приписами ст.12 Закону №1160-IV до суду не надав.

Поряд з цим, апелянт наголошує на тому, що спірне рішення не є регуляторним актом, а відтак обов`язку у нього щодо дотримання процедури прийняття регуляторного акту не було.

Проте, колегія суддів такі твердження апелянта не приймає до уваги, позаяк суд ще раз наголошує, що зі змісту спірного рішення вбачається, що воно містить ознаки, що визначають його саме як регуляторний акт органу місцевого самоврядування, адже воно розраховане на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення вартості харчування для учнів в залежності від віку, статусу дитини та закладу і класу, в яких така навчається.

До того ж, апеляційний суд звертає увагу на те, що це рішення не містить персоналізації, встановлює норми права для певної категорії осіб у межах правовідносин, які ним врегульовуються.

За вказаного, на переконання колегії суддів, відповідач повинен був попередньо прийняттю спірного рішення пройти визначену нормами чинного законодавства процедуру, яка включає зокрема оприлюднення плану діяльності регуляторного органу, повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проекту регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу.

Однак, виконавчим комітетом Херсонської міської ради при прийнятті рішення від 20.10.2020 року №314 вказаної процедури не дотримано, що не заперечується і самим відповідачем.

Посилання апелянта на лист Державної регуляторної служби України від 03.02.2021 року № 491/0/20-21, апеляційний суд оцінює критично, оскільки цей лист надійшов після прийняття оскаржуваного рішення. Цьому органу дійсно належить функція роз`яснення, проте відповідач суб`єкт владних повноважень під час прийняття своїх актів повинен керуватись виключно Законом.

Доводи апеляційної скарги з приводу порушення судом першої інстанції норм процесуального права під час розгляду справи що виразилось у неоголошенні перерви у судовому розгляді справи до отримання відповідачем листа з Державної регуляторної служби України, та прийняття рішення у справі без такого доказу, апеляційний суд відхиляє за необґрунтованістю, оскільки висновки суду першої інстанції ґрунтуються на наданні належної правової оцінки обставинам справи у розумінні норм чинного законодавства, а саме спірному рішенню виконавчого комітету, його змісту, в свою ж чергу згаданий відповідачем лист Державної регуляторної служби України є лише роз`ясненням.

Колегія суддів за наведеного вище, вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про порушення відповідачем одного із основних принципів державної регуляторної політики України, визначених у ст. 4 Закону №1160-IV, а саме принципу прозорості та врахування громадської думки, який полягає у відкритості для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковому розгляді регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковості та своєчасності доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Таким чином, спірне рішення не відповідає принципам державної регуляторної політики, адже прийнято без дотримання передбачених нормами чинного законодавства процедур, про які зазначалось вище, а відтак є правомірність його прийняття відповідачем не доведена.

Апеляційний суд погоджується з позицією суду першої інстанції, що з огляду на приписи ст. 36 Закону №1160-IV було неможливим прийняття спірного рішення про встановлення вартості харчування для окремих категорій учнів у закладах загальної середньої освіти міста, підпорядкованих управлінню освіти міської ради, який є регуляторним актом без дотримання відповідачем законодавчо визначеної процедури оприлюднення.

Крім того, як визначено ч. 7 ст. 20 Закону України «Про повну загальну середню освіту», харчування учнів у закладах освіти здійснюється відповідно до Закону України «Про освіту» та інших актів законодавства.

Відповідальність за організацію харчування учнів у закладах освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності, додержання вимог санітарного законодавства, законодавства про безпечність та якість харчових продуктів покладається на засновників та керівників відповідних закладів освіти.

Норми та порядок організації харчування учнів у закладах освіти встановлюються Кабінетом Міністрів України.

В свою чергу, постановою Кабінету Міністрів України від 02.02.2011 року №116 затверджено Порядок надання послуг з харчування дітей у дошкільних, учнів у загальноосвітніх та професійно-технічних навчальних закладах, операції з надання яких звільняються від обкладення податком на додану вартість (далі - Порядок № 116).

Приписами п.3 Порядку № 116 визначено, що від обкладення податком на додану вартість звільняються операції з надання послуг з харчування дітей у дошкільних, учнів у загальноосвітніх та професійно-технічних навчальних закладах у межах затверджених норм харчування в грамах, а для тих учнів, для яких не встановлено норми харчування в грамах, - у межах визначеної грошової норми.

Відповідно до п.4 Порядку №116, у дошкільних, загальноосвітніх та професійно-технічних навчальних закладах харчування окремих категорій дітей, учнів здійснюється згідно з нормами харчування в грамах за бюджетні кошти (у групах продовженого дня загальноосвітніх навчальних закладів та у дошкільних навчальних закладах - частково) відповідно до норм харчування, визначених постановами Кабінету Міністрів України від 21 травня 1992 року №258 "Про норми харчування та часткову компенсацію вартості продуктів для осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (ЗП України, 1992р., №10, ст. 236), від 13.10.1993 року №859 "Про організацію діяльності спеціальних навчально-виховних закладів для дітей і підлітків, які потребують особливих умов виховання" (ЗП України, 1994р., №3, ст. 57), від 27.12.2001 року №1752 "Про норми харчування для осіб, хворих на туберкульоз та інфікованих мікобактеріями туберкульозу" (Офіційний вісник України, 2001р., № 52, ст. 2366), від 29.03.2002 року №426 "Про норми харчування військовослужбовців Збройних Сил, інших військових формувань та осіб рядового, начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту та Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації" (Офіційний вісник України, 2002 р., №14, ст.739; 2006р., №11, ст. 716, №50, ст. 3324), від 22.11.2004 року №1591 "Про затвердження норм харчування у навчальних та оздоровчих закладах" (Офіційний вісник України, 2004р., №47, ст. 3107).

Постановою Кабінету Міністрів України від 22.11.2004 року №1591 затверджено норми харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку. Зокрема, додатком №7 затверджено норми харчування у закладах загальної середньої освіти для одноразового харчування учнів віковою групою від 6-10 років та від 10 і старше у вигляді норми на одного учня в грамах кожного найменування продукту, у відповідності до п. 2 примітки до якого за нормами для дітей віком від 6 до 10 років забезпечуються безоплатним одноразовим харчуванням учні 1-4 класів та учні, які відвідують групи продовженого дня.

На виконання постанови Кабінету Міністрів України від 22.11.2004 року №1591 наказом Міністерства охорони здоров`я, Міністерства освіти і науки від 01.06.2005 року № 242/329 затверджено Порядок організації харчування дітей у навчальних та оздоровчих закладах, відповідно до п.3 якого процес організації харчування дітей у навчальних та оздоровчих закладах складається з: відпрацювання режиму і графіка харчування дітей; визначення постачальників продуктів харчування і продовольчої сировини; приймання продуктів харчування і продовольчої сировини гарантованої якості; складання меню-розкладу; виготовлення страв; проведення реалізації готових страв і буфетної продукції; надання дітям готових страв і буфетної продукції; ведення обліку дітей, які отримують безоплатне гаряче харчування, а також гаряче харчування за кошти батьків; контроль за харчуванням; інформування батьків про організацію харчування дітей у закладі.

Тобто, виконавчий комітет відповідної ради, забезпечуючи харчування для окремих категорій учнів у закладах загальної середньої освіти без врахування торговельної націнки суб`єктів підприємницької діяльності, у відповідному рішенні повинен: 1) визначити вартість операції з надання послуг з харчування учнів у загальноосвітніх навчальних закладах у межах затверджених норм харчування в грамах, якщо такі встановлені Кабінетом Міністрів України для відповідної категорії; 2) встановити, що діти, обумовлених у рішенні категорій, забезпечуються безоплатним одноразовим гарячим харчуванням; 3) до відповідних учнів включаються учні, які відвідують групи продовженого дня.

Однак, як свідчать матеріали справи виконавчий комітет Херсонської міської ради у рішенні від 20.10.2020 року №314 встановив вартість харчування у вигляді грошової норми, без зазначення його одноразового надання у вигляді гарячої страви і закріплення режиму (обід, сніданок чи підвечірок) та без врахування прав учнів, які відвідують групи продовженого дня, що в своє чергу свідчить про порушення наведених вище законодавчих приписів.

Вказана обставина, з поміж іншого, додатково доводить протиправність спірного рішення виконавчого комітету Херсонської міської ради від 20.10.2020 року №314.

Доводи апеляційної скарги щодо відсутності порушених прав позивача а відтак і права на звернення до суду з даним позовом, колегія суддів вважає хибними, оскільки згідно приписів п. 1.11, 2.1 Статуту цієї громадської організації закріплено, право Конгресу від свого імені укладати угоди (правочини), набувати майнових та немайнових прав, нести обов`язки, бути позивачем та відповідачем у суді. Головною метою діяльності Конгресу є захист прав дітей та їх батьків, сприяння розвитку доступної, якісної, конкурентоспроможної освіти, запровадження кращих світових стандартів в освіті та становлення громадянського суспільства в Україні.

При цьому, спірним рішенням виконавчого комітету Херсонської міської ради від 20.10.2020 року №314 встановлена вартість харчування певним категоріям учнів.

В силу приписів ч.3 ст.1 Закону України "Про громадські об`єднання" від 22.03.2012 року №4572-VI (далі - Закон №4572-VI) громадська організація - це громадське об`єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.

У відповідності до ч. 5 ст. 1 Закону №4572-VI, громадське об`єднання може здійснювати діяльність зі статусом юридичної особи або без такого статусу. Громадське об`єднання зі статусом юридичної особи є непідприємницьким товариством, основною метою якого не є одержання прибутку.

Згідно з п.2 ч. 1 ст. 21 Закону №4572-VI, для здійснення своєї мети (цілей) громадське об`єднання має право звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами.

Інші доводи апеляційної скарги є несуттєвими, встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

З огляду на усе викладене вище, апеляційний суд вважає, що судом першої інстанції обґрунтовано вбачалось наявність підстав для задоволення позовних вимог, оскільки відповідач не довів правомірності прийняття спірного рішення, з огляду на недотримання вимог чинного законодавства.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає вказану апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись ст. ст. 241-243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 326, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Херсонської міської ради - залишити без задоволення.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року у справі № 540/4084/20 - залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.

Повний текст постанови складено та підписано 20 травня 2021 року.

Головуючий суддя Танасогло Т.М.
Судді Димерлій О.О. Єщенко О.В.