Справа № 640/11035/20
Суддя: Пилипенко Олена Євгеніївна
Дата ухвалення: 2021-05-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2021 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Пилипенко О.Є.

суддів - Глущенко Я.Б. та Собківа Я.М.,

при секретарі - Василенко Ю.А.,

за участю:

представника позивача: - Гончарова О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Департаменту земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 лютого 2021 року у справі за адміністративним позовом Департаменту земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Головного управління Держгеокадастру у Київській області про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

У травні 2020 року позивач - Департамент земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Київській області про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії, в якому просив:

- визнати бездіяльністю Головного управління Держгеокадастру у Київській області щодо нездійснення державного контролю протиправною;

- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Київській області здійснити державний контроль за використанням земельної ділянки на перетині вулиць Вирлицької та Колекторної у Дарницькому районі м. Києва (кадастровий номер :90:291:0002) відповідно до покладених повноважень.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 лютого 2021 року провадження у справі № 640/11035/20 - закрито.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач звернувся із апеляційною скаргою, в якій просив скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 лютого 2021 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було не повно досліджено обставини, що мають значення для справи, не правильно застосовано норми матеріального та процесуального права.

Відзив на апеляційну скаргу від Головного управління Держгеокадастру у Київській області до суду апеляційної інстанції не надходив.

Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст.. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Так, приймаючи рішення про закриття провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що право Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами до відповідача про визнання протиправною його бездіяльності щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторингу ґрунтів та про зобов`язання здійснити такий контроль не закріплене в жодному законодавчому акті.

Колегія суддів апеляційної інстанції вважає такий висновок суду першої інстанції обґрунтованим, виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено колегією суддів, рішенням Київської міської ради від 19.12.2000 року №174/334 ТОВ «Мегатранс» надано в оренду земельну ділянку на перетині вулиць Вирлицької та Колекторної у Дарницькому районі м. Києва (кадастровий номер :90:291:0002) для будівництва та обслуговування сервісно-складського комплексу на 25 років до 21.02.2028 року. На підставі указаного рішення між Київською міською радою (орендодавець) та ТОВ «Мегатранс» (орендар) укладено договір оренди згаданої земельної ділянки від 21.02.2003 року №63-6-00043 (далі також - договір оренди).

Листом від 09.04.2019 року №101-3122/01 Дарницька районна в місті Києві державна адміністрація повідомила Департамент про неналежне санітарне утримання окремих земельних ділянок та їх фактичне невикористання за цільовим призначенням, зокрема й земельної ділянки на перетині вулиць Вирлицької та Колекторної у Дарницькому районі м. Києва (кадастровий номер :90:291:0002), переданій в оренду ТОВ «Мегатранс».

За результатами розгляду вказаного звернення Департаментом встановлено невикористання орендарем згаданої земельної ділянки за цільовим призначенням, що є порушенням умов договору оренди. Наведене зафіксовано в акті обстеження земельної ділянки від 12.06.2019 року №19-0433-02.

Беручи до уваги викладене, Департамент звернувся до Головного управління з листом від 21.12.2019 року №05703-24408 про вжиття заходів державного контролю за використанням згаданої земельної ділянки відповідно до статті 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».

У відповідь Головне управління листом від 21.01.2020 року №8-10-0.411-795/2-20 висловило позивачу пропозицію в установленому порядку самостійно здійснити самоврядний контроль щодо згаданої земельної ділянки, у разі виявлення порушення вимог земельного законодавства оформити акт перевірки, який разом з документами, що підтверджують виявлені порушення та інформацією про вжиті заходи, надати до Головного управління для вжиття заходів реагування згідно з вимогами чинного законодавства.

Незгода позивача із вищевказаними діям Головного управління Держгеокадастру у Київській області й стала підставою для звернення до суду із відповідним позовом.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно зі статтею 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Відповідно до ч.1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Пунктами 1 та 2 ч.1 ст. 4 КАС України передбачено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

У пунктах 8-9 частини першої статті 4 КАС України позивача визначено як особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкта владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. При цьому відповідачем може бути суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інша особа, до якої звернена вимога позивача.

Термін суб`єкт владних повноважень - означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України). Частиною четвертою статті 5 КАС визначено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".

14) спорах із суб`єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства;

15) спорах, що виникають у зв`язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу.

За змістом наведених законодавчих норм убачається, що до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом. Відповідно до правової позиції, висловленої Верховним Судому постанові від 27 лютого 2020 року у справі №640/18401/18, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, оскільки це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість, у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

Під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при цьому компетенція позивача.

Як вірно наголошено судом першої інстанції, для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Вказана правова позиція узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною в постановах від 18.02.2020 року у справі № 826/14309/17 та від 27.02.2020 року у справі №640/18401/18.

Як вбачається з матеріалів справи, спірні правовідносини у цій справі виникли у зв`язку з невжиттям відповідачем заходів державного контролю щодо використання земельної ділянки, яка є об`єктом власності територіальної громади міста Києва, за зверненням позивача про її нецільове використання орендарем.

Відповідно до пункту 1.1 Положення про Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням Київської міської ради від 19.12.2002 р. №182/342 (в редакції рішення Київської міської ради від 10.03.2016 р. №144/144) (далі також - Положення №182/342), Департамент є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та згідно з законодавством забезпечує виконання повноважень Київської міської ради та виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у сфері земельних відносин, є підзвітним та підконтрольним Київській міській раді та виконавчому органу Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації), безпосередньо підпорядковується Київському міському голові, а з питань управління землями державної власності, розпорядження якими здійснює виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) - виконавчому органу Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації).

Департамент у межах своєї компетенції здійснює управління землями комунальної власності територіальної громади міста Києва, землями державної власності в межах міста Києва, розпорядником яких є виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) (далі - землі державної власності в межах міста Києва), забезпечує проведення в місті земельної реформи, раціональне використання та охорону цих земель на території міста.

Відповідно до пунктів 2.1 та 2.2 Положення №182/342 одними із основних завдань Департаменту є:

- забезпечення виконання повноважень Київської міської ради та виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у сфері управління землями комунальної власності територіальної громади міста Києва, землями державної власності в межах міста Києва, проведення земельної реформи, спрямованої на приватизацію земель у межах міста;

- здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель відповідно до повноважень, делегованих Київською міською радою, а також координація здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель у межах функцій виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Відповідно до статті 189 Земельного кодексу України самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.

Порядком здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель в м. Києві, затвердженим рішенням Київської міської ради від 25.09.2003 р. №16/890 (далі також - Порядок №16/890), також покладено на Департамент повноваження щодо здійснення самоврядного контролю за додержанням земельного законодавства, використанням та охороною земель в м. Києві.

Згідно з пунктами 1.5, 1.6, 1.7 розділу 1 Порядку №16/890:

- самоврядний контроль за використанням і охороною земель полягає у забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства та включає правові, економічні і соціальні заходи, спрямовані на додержання вимог земельного законодавства. Самоврядний контроль повинен здійснюватись систематично, регулярно і своєчасно, що значно підвищує ефективність та результативність контрольної діяльності;

- самоврядний контроль за використанням і охороною земель передбачає постійне спостереження за станом земель, отримання від землекористувачів і землевласників відповідної проміжної та підсумкової інформації про використання земель, аналіз цієї інформації та результатів моніторингу.

- усі землі в межах міста Києва є об`єктами самоврядного контролю та охорони.

Згідно з приписами пункту 3.1 розділу 3 Порядку №16/890 Департамент при здійсненні самоврядного контролю за використанням і охороною земель у місті Києві відповідно до покладених на нього завдань, поміж іншого:

- організує і здійснює самоврядний контроль у м. Києві зокрема, за дотриманням органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, незалежно від форми власності, громадянами України, іноземними громадянами, особами без громадянства, а також іноземними юридичними особами земельного законодавства (підпункт 1);

- у разі порушення земельного законодавства вносить пропозиції Київській міській раді щодо обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення права власності чи права користування земельною ділянкою громадянами та юридичними особами (підпункт 2);

- звертається до органів місцевого самоврядування з клопотанням про припинення будь-яких видів будівництва, експлуатації об`єктів, що ведуться з порушенням вимог земельного законодавства, до повного усунення виявлених порушень, а також у зв`язку із змінами земельного законодавства вносить пропозиції щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих рішень з питань регулювання земельних відносин, використання і охорони земель у м. Києві (підпункт 6);

- звертається від імені Київської міської ради з позовом до суду щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення тимчасово зайнятих земель, строк користування якими закінчився або невиконання обов`язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням (підпункт 13).

Згідно з пунктом 5.1 розділу 5 Порядку №16/890 при здійсненні самоврядного контролю перевіряється дотримання земельного законодавства у наступних сферах:

1) у сфері використання земель як основного національного багатства українського народу: перевірка порядку встановлення і зміни цільового призначення земель; дотримання вимог законодавства про охорону земель; дотримання встановлених нормативів у галузі охорони земель;

2) дотримання обов`язків щодо земельних ділянок їх власниками і землекористувачами: дотримання прав власників (користувачів) суміжних земельних ділянок; додержання правил добросусідства; дотримання порядку відчуження іноземними фізичними і юридичними особами земель сільськогосподарського призначення протягом року з дня отримання їх у спадщину;

3) у сфері використання окремих категорій земель: дотримання режиму використання земель водоохоронних зон і прибережних захисних смуг;

4) у сфері дотримання встановлених законом чи договором обмежень у використанні земель: додержання встановлених законодавством обмежень щодо використання земельних ділянок власниками землі і землекористувачами; дотримання власниками сервітутів умов користування ними;

5) порушення, які можуть бути виявлені при здійсненні окремих видів господарської діяльності: забруднення земель небезпечними речовинами; самовільне відхилення від проектів землеустрою; розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об`єктів, що негативно впливають на стан земель;

6) порушення у сфері обліку і реєстрації земель: приховування від обліку і реєстрації та перекручення даних про стан земель, розмір і кількість земельних ділянок; ухилення від державної реєстрації земельних ділянок та подання недостовірної інформації щодо них.

Відповідно до пункту 7.1 Порядку №16/890 після виявлення порушень земельного законодавства, передбачених розділом 5 цього Порядку, Департамент повідомляє про результати виявлених порушень земельного законодавства відповідні органи в залежності від виду порушень:

- Київську міську раду - щодо прийняття рішень про припинення права користування земельними ділянками у випадках, передбачених чинним законодавством України, та щодо прийняття рішень про звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок;

- Управління державного архітектурно-будівельного контролю;

- Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель в м. Києві;

- Державне управління екології і природних ресурсів міста Києва та екологічні інспекції;

- Державне комунальне підприємство «Плесо»;

- Головного державного санітарного лікаря міста Києва;

- органи державної податкової служби.

- Головне управління МВС міста Києва і підрозділи місцевої міліції.

З наведеного вище вбачається наявність у Департаменту повноважень щодо здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель у місті Києві.

Разом з тим, колегією суддів не встановлено його повноважень ні щодо звернення до органів Держгеокадастру з повідомленнями про результати виявлених порушень земельного законодавства, ні щодо звернення як безпосередньо в своїх інтересах, так і в інтересах Київської міської ради з позовами до органів Держгеокадастру у випадках нездійснення ними заходів державного контролю за використання та охороною земель. Вказаного вище висновку, позивачем в апеляційній скарзі не спростовано.

Посилання апелянта на той факт, що судом першої інстанції всупереч нормам чинного законодавства не роз`яснено в порядку якого судочинства повинен розглядатися такий спір, колегія суддів вважає необґрунтованим, з огляду на наступне.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Частиною 1 ст. 239 КАС України також передбачено, що якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи.

Втім, Верховний Суд неодноразово вказував на те, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду (постанова Верховного Суду від 07.02.2020 року у справі №640/18401/18), про що вірно було зазначено судом першої інстанції в оскаржуваній ухвалі.

Щодо решти аргументів сторін, суд звертає увагу, що згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (справа «Серявін проти України», § 58, рішення від 10 лютого 2010 року).

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права. У зв`язку з цим суд вважає необхідним апеляційну скаргу Департаменту земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - залишити без задоволення, ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 лютого 2021 року - без змін.

Керуючись ст.ст. 150, 151, 241, 242, 310, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Департаменту земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)- залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 лютого 2021 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя О.Є.Пилипенко

Судді Я.Б.Глущенко

Я.М.Собків

Постанова складена в повному обсязі 18 травня 2021 року.