Справа № 440/6033/20
Суддя: Русанова В.Б.
Дата ухвалення: 2021-05-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 травня 2021 р. Справа № 440/6033/20
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Русанової В.Б.,

Суддів: Жигилія С.П. , П`янової Я.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 11.01.2021 (головуючий суддя І інстанції: С.С. Сич) по справі № 440/6033/20

за позовом ОСОБА_1

до Київської районної в м.Полтаві ради

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати пункт 55 рішення п`ятдесят другої позачергової сесії сьомого скликання Київської районної в м. Полтаві ради від 18 червня 2020 року "Про розгляд заяв громадян із земельних питань" щодо відмови гр. ОСОБА_1 у виділенні земельної ділянки по АДРЕСА_1 , відповідно до наданих графічних матеріалів, у зв`язку з невідповідністю місця розташування земельної ділянки вимогам Законів України та прийнятим відповідно до них нормативно-правових актів, зокрема рішення позачергової двадцять дев`ятої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 20.12.2019 "Про внесення змін до Програми розроблення та оновлення містобудівної документації для м. Полтави на 2018-2020 роки"

- зобов`язати Київську районну в м. Полтаві раду надати дозвіл ОСОБА_1 на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 0,1 га із земель садибної забудови, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 11.01.2021 позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано пункт 55 рішення п`ятдесят другої позачергової сесії сьомого скликання Київської районної в м. Полтаві ради від 18 червня 2020 року "Про розгляд заяв громадян із земельних питань" щодо відмови гр. ОСОБА_1 у виділенні земельної ділянки по АДРЕСА_1 , відповідно до наданих графічних матеріалів, у зв`язку з невідповідністю місця розташування земельної ділянки вимогам Законів України та прийнятим відповідно до них нормативно-правових актів, зокрема рішення позачергової двадцять дев`ятої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 20.12.2019 "Про внесення змін до Програми розроблення та оновлення містобудівної документації для м. Полтави на 2018-2020 роки".

Зобов`язано Київську районну в м. Полтаві раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 20 лютого 2020 року (вх. №Б/04.1-14/4/357 від 28 лютого 2020 року) про виділення земельної ділянки, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , відповідно до схеми розташування земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1 га (10 соток), із земель садибної забудови, без зміни цільового призначення, та надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, відповідно до існуючого цільового призначення земельної ділянки, з урахуванням висновків суду.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

ОСОБА_1 , не погодившись з рішенням суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позову, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити позов.

В обґрунтування зазначив, що суд першої інстанції безпідставно вийшов за межі позову та зобов`язав відповідача повторно розглянути заяву про виділення земельної ділянки та надання дозволу на розробку проекту землеустрою, вважаючи, що вказані питання є дискреційними повноваженнями Київської районної в м. Полтаві ради.

Вважає, що повноваження Київської районної в м. Полтаві ради щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою в даному випадку не мають дискреційного характеру, оскільки позивачем надано достатній обсяг документів для прийняття рішення, з огляду на що ефективним захистом прав позивача є зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.

Київська районна в м. Полтаві рада (далі - відповідач) не подала відзив на апеляційну скаргу.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України справа розглянута в порядку письмового провадження.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено апеляційним судом, що 14.11.2019 ОСОБА_1 звернувся до Київської районної в м. Полтаві ради з заявою виділити йому земельну ділянку, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 , до якої додав схему. (а.с. 53).

26.12.2019 відповідач листом повідомив позивача, що його звернення буде розглянуто на черговому засіданні депутатської комісії з питань розвитку території, використання земельних ресурсів, будівництва, інвестицій та розвитку підприємництва Київської районної в м. Полтаві ради. Також повідомили про те, що проводяться роботи по коригуванню містобудівної документації м. Полтави. (а.с. 15).

У зв`язку з неприйняттям рішення за заявою від 14.11.2019, ОСОБА_1 20.02.2020 повторно подав заяву до відповідача (зареєстровану 28.02.2020), в якій просив виділити йому земельну ділянку, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 із земель садибної забудови, без зміни цільового призначення, та надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд відповідно до існуючого цільового призначення земельної ділянки. Зазначив, що під час подання заяви від 14.11.2019 ним подавалися всі необхідні документи (копії паспорту, карта фізичної особи- платника податків, схеми розташування земельної ділянки) (а.с. 16).

Рішенням Київської районної в м. Полтаві ради від 18.06.2020 (п 55 ) відмовлено ОСОБА_1 у виділенні земельної ділянки по АДРЕСА_1 відповідно до наданих графічних матеріалів у зв`язку з невідповідністю місця розташування земельної ділянки вимогам Законів України та прийнятим відповідно до них нормативно правових актів, зокрема рішення позачергової двадцять дев`ятої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 20.12.2019 «Про внесення змін до Програми розроблення та оновлення містобудівної документації для м. Полтави на 2018-2020 роки» (а.с. 19).

Позивач, не погодившись з відмовою відповідача, звернувся до суду за захистом своїх прав.

Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з неправомірності рішення відповідача.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що належним способом захисту прав позивача є повторний розгляд районною радою заяви ОСОБА_1 від 20.02.2020. про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки це є дискреційними повноваженнями відповідача, а тому вийшов за межі позовних вимог.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної скарги переглядає справу за наявними у ній доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Доводи апеляційної скарги стосуються виключно втручання суду у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень, рішення чи дії якого оскаржуються.

Таким чином, рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог апеляційним судом не переглядається.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо обраного судом способу захисту прав позивача виходячи з наступного.

Згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06.11.2019 у справі №509/1350/17 оцінюючи ефективність обраного судом способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) зазначила, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. При цьому застосування такого способу захисту вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою. Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу. Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою (п. 36-39).

За загальним правилом, застосування такого способу захисту прав та інтересів позивача як зобов`язання уповноваженого органу прийняти конкретне рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є правильним, коли уповноважений орган розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким протиправно відмовив в його задоволенні.

З іншого боку, відсутні підстави для зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою (прийняти рішення такого змісту), якщо уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом і немає обґрунтованих сумнівів вважати, що він не надасть дозвіл, розглянувши заяву повторно.

Суб`єкт владних повноважень повинен сам виправляти свої помилки і відновлювати права осіб, що звернулися до нього, і щодо яких мали місце порушення. Тим більше після того, як неправомірність рішення (дії, бездіяльності) встановлено судом.

Слід зазначити, що метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (стаття 2 КАС України). Відтак, обираючи спосіб захисту прав позивача, суди мали б зважати на ефективність такого захисту.

Ця мета перекликається зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція), відповідно до якої кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїх численних рішеннях сформував сталу практику оцінки ефективності засобу юридичного захисту, згідно з якою засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13 Конвенції, має бути «ефективним» як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13 Конвенції, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (рішення від 15.10.2009 у справі "Юрій Миколайович Іванов проти України", п. 64).

Засіб юридичного захисту має бути "ефективним" в теорії права та на практиці, зокрема, в тому сенсі, що можливість його використання не може бути невиправдано ускладнена діями або бездіяльністю органів влади держави-відповідача (рішення від 18.12.1996 у справі "Аксой проти Туреччини" (Aksoy v. Turkey), п. 95).

При оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий і політичний контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника (рішення від 24.07.2012 у справі "Джорджевич проти Хорватії", п. 101; рішення від 06.11.1980 у справі "Ван Остервійк проти Бельгії", п.п. 36-40). Отже, ефективність засобу захисту оцінюється не абстрактно, а з урахуванням обставин кожної конкретної справи та ситуації, в якій опинився позивач після порушення.

Відповідно до частини першої статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. При цьому за своєю суттю правосуддя визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 п. 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 №3-рп/2003).

Частиною 4 статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

При цьому застосування такого способу захисту у цій справі вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Колегія суддів зазначає, що оцінка правомірності відмови виділенні земельної ділянки та наданні дозволу на розробку проекту землеустрою судом першої інстанції стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні.

При цьому відповідачем не зазначено чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу та чи надано позивачем достатній обсяг документів, для прийняття рішення.

Таким чином, оскільки спірне рішення про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою відповідачем прийнято без дослідження всіх обставин, що мають значення для його прийняття, наявність чи відсутність підстав, передбачених ст.118 Земельного кодексу України відповідачем фактично не перевірялась, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про виділення земельної ділянки із земель садибної забудови, без зміни цільового призначення та надання дозволу на розробку землеустрою, з урахуванням висновків суду.

Посилання апелянта на постанови Верховного Суду від 06.08.2019 по справі № 140/1992/18, від 08.08.2019 по справі № 808/3080/17 колегія суддів відхиляє, оскільки у зазначених справах позивачу було повторно відмовлено у наданні дозволу на розробку землеустрою, що свідчило про відсутність наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення, а тому суд визнав належним способом захисту зобов`язання відповідача надати йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою. Отже, встановлені обставини у вказаних справах не є аналогічними обставинам справи № 440/6033/20.

Щодо доводів апеляційної скарги про необхідність врахування постанови Верховного Суду від 08.08.2019 у справі № 806/2253/15 колегія суддів зазначає, що згідно висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 30.01.2019 по справі № 755/10947/17, суди при вирішенні спорів мають враховувати останню правову позицію Верховного Суду.

Таким чином доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги спростовані наведеними вище обставинами та нормативно - правовим обґрунтуванням, у зв`язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.

Керуючись ст.ст. 311, 315, 316, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 11.01.2021 по справі № 440/6033/20 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя В.Б. Русанова
Судді С.П. Жигилій Я.В. П`янова