Справа № 160/12287/20
Суддя: Сафронова С.В.
Дата ухвалення: 2021-05-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Сафронової С.В. (доповідач),
суддів: Мельника В.В., Чепурнова Д.В.,
в с т а н о в и л а:
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 січня 2020 року задоволено. Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 12.04.1996 року №158-р «Про затвердження Переліку пам`яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області» у частині включення в додаток до вказаного розпорядження об`єкту нерухомості, що розташований за адресою: м. Дніпро, вул. Виконкомівська, буд. 17, охоронний номер 9.

Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі: Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, не погодившись з вищезазначеним рішенням суду, подає 22.04.2021 року до суду апеляційної інстанції апеляційну скаргу.

Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року апеляційну скаргу скаргу було залишено без руху та надано апелянту строк для усунення недоліків апеляційної скарги шляхом надання доказів на підтвердження поважності пропуску строку звернення до суду з апеляційною скаргою та надання обгрунтованих поясненнь щодо підстави подання апеляційної скаргою.

Копія ухвали суду від 22 квітня 2021 року отримана скаржником 26 квітня 2021 року, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення.

Станом на 14 травня 2021 року (з урахуванням терміну більшого ніж необхідно на поштовий перебіг) на виконання вимог суду апелянтом до суду апеляційної інстанції було подано заяву щодо наявності у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а відтак і права на звернення до суду з апеляційною скаргою у даній справі, та зазначенно підстави для поновлення строку на апеляційне оскарження.

Колегія суддів, розглянувши клопотання, перевіривши матеріали справи, приходить до наступного.

Спеціальним законом, який визначає виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII).

Частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII).

Згідно з частиною четвертою статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У Рішенні від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Оскільки «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

В постанові від 25 квітня 2018 року (справа №806/1000/17) Верховний Суд зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Зокрема, у першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд висловив правову позицію, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Водночас, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічну правову позицію викладено у постанові Верховного Суду від 20 вересня 2018 року (справа №924/1237/17).

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах є можливою за умови вказівки на докази, що підтверджують підстави звернення до суду із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави встановлюються в кожному окремому випадку. Оцінку цим підставам суд надає з урахуванням характеру спірних правовідносин, застосування необхідного способу захисту права, визначення кола доказів, необхідних для підтвердження наявності конкретного права і обов`язку, та доказів, що підтверджують позов, зокрема фактів матеріально-правового характеру, що визначаються нормами матеріального права, які врегульовують спірні правовідносини, їх виникнення, зміну, припинення.

Колегія суддів зазначає, що апелянтом в даному випадку не доведено обставин порушення інтересів держави, як і не надано обгрунотованих доказів неможливості самостійної реалізації Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради права на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції у цій справі.

З аналізу частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» слідує, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду.

Аналогічний правовий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 липня 2018 року (справа №822/1169/17), від 17 липня 2019 року (справа № 810/3159/18), від 18 липня 2019 року (справа № 826/15794/17).

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що у даній справі заступником прокурора належним чином не зазначено, які саме інтереси держави порушено, а також не надано доказів вжиття прокурором передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави.

Вирішуючи питання поновлення строку на апеляційне оскарження колегія суддів зазначає наступне.

Право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав.

Колегія суддів зазначає, що встановлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій і стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

При цьому, за приписами частини 1 статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

Поняття поважних причин пропуску процесуальних строків є оціночним, а його вирішення покладається на розсуд судді, суду.

Поважними причинами пропуску процесуального строку визнаються обставини, які не залежать від волі заінтересованої особи і перешкодили їй виконати процесуальні дії у межах встановленого законом проміжку часу. До таких обставин відносяться обставини непереборної сили та обставини, які об`єктивно унеможливлюють вчинення процесуальної дії у встановлений строк. Вказані обставини підлягають підтвердженню шляхом подання відповідних документів або їх копій.

Крім того, колегія суддів враховує, що у поданому до суду клопотанні про поновлення строку звернення до суду апелянт зазначає, що про існування спірного рішення суду йому стало відомо 21.01.2021 року з Єдиного державного реєстру судових рішень України та з метою виконання вимог п. 6 ч. 2 ст. 296 КАС України, розуміючи необхідність визначення у чому полягає неправильність чи неповнота дослідження доказів і встановлення обставин у справі та (або) застосування норм права, керуючись положеннями ч. 5 ст. 54 КАС України, прокурор звертався як до суду першої інстанції (заява №15/4-92вих21 від 09.02.2021), так і до суду апеляційної інстанції (заява №15/4-244вих21 від 18.03.2021) з проханням надати можливість ознайомитись з матеріалами справи з метою встановлення підстав для застосування представницьких повноважень та звернення до суду з апеляційною скаргою. Однак судами відмовлено прокурору в ознайомлені з матералами справи (судом першої інстанції - 04.03.2021, судом апеляційної інстанції - 22.04.2021), мотивуючи відмову тим, що він не є строною у справі, та нівелюючи статус прокурора, визначений ст. 53 КАС України та права надані йому законодавцем, зокрема, право знайомитись з матералами справи за позовом іншої особи з метою вступу у вказану справу, чітко передбачене ч. 5 ст. 54 КАС України. Однак встановити обставини, які надали можливість прокурору оскаржити рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.01.2021 у справі №160/12287/20 йому стали відомі лише 21.04.2021 після отримання матеріалів справи від третьої особи у справі - Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації, апеляційну скаргу у цій справі подано лише 22 квітня 2021 року.

Враховуючи вищенаведені обставини скаржника, щодо поважності пропуску строку на апеляційне оскарження, суд апеляційної інстанції вважає необґрунтованими, обставини, які б унеможливлювали звернення прокурора до суду одразу після того, як він дізнався про наявність судового рішення - 21.01.2021 року є не поважними.

Водночас, можливість своєчасного звернення до адміністративного суду з апеляційною скаргою залежала виключно від волевиявлення апелянта, тобто мала суб`єктивний характер. Будь-яких поважних причин, що перешкоджали апелянту своєчасно звернутися до суду з відповідною апеляційною скаргою , судом у цій справі не встановлено.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Початок перебігу строку, встановленого для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень, не пов`язується з моментом створення такого суб`єкта чи наділення його відповідними функціями та компетенцією, адже інше призводить до можливості держави через такі дії практично необмежено у часі реалізувати право на звернення з позовом за власним волевиявленням.

Таким чином, за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків апеляційного оскарження, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

Згідно з ч. 3 ст. 299 Кодексу адміністративного судочинства України, питання про відмову у відкритті апеляційного провадження суд апеляційної інстанції вирішує протягом п`яти днів після надходження апеляційної скарги або з дня закінчення строку на усунення недоліків.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 299 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження у справі, якщо наведені підстави для поновлення строку на апеляційне оскарження визнані судом неповажними.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що у відкритті апеляційного провадження необхідно відмовити.

На підставі наведеного та керуючись ст. ст. 299, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

У Х В А Л И В:

Відмовити у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі: Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради на на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.01.2021 року вадміністративній справі за позовом Благодійної організації "Благодійний фонд "Єврейське майбутнє" до Дніпропетровської обласної державної адміністраці, треті особи: Управління культиру, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації, Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради про визнання протиправним та скасування розпорядження в частині.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий - суддя С.В. Сафронова

суддя В.В. Мельник

суддя Д.В. Чепурнов