Справа № 9901/114/21
Суддя: Гриців Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2021-05-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Британчука В. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Прокопенка О. Б.
на ухвалу Великої Палати Верховного Суду від 14 травня 2021 року у справі № 9901/114/21 за заявою Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК, Комісія відповідно) про роз`яснення постанови Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) від 01 травня 2021 року у цій же справі за позовом кандидата в народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі № 87 на проміжних виборах народного депутата України 28 березня 2021 року ОСОБА_1 до ЦВК, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: кандидат в народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі (далі - ОВО) № 87 на проміжних виборах народного депутата України 28 березня 2021 року ОСОБА_2 , Політична партія «СЛУГА НАРОДУ», про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.
25 квітня 2021 року кандидат в народні депутати України в ОВО № 87 ОСОБА_1 через свого представника - адвоката Попова А. С. звернувся до суду з адміністративним позовом до ЦВК, у якому просив:
- визнати протиправними дії ЦВК від 22 квітня 2021 року щодо встановлення результатів виборів народного депутата України в ОВО № 87 на проміжних виборах народного депутата України 28 березня 2021 року;
- визнати протиправним і скасувати протокол ЦВК від 22 квітня 2021 року про результати виборів народних депутатів України в ОВО № 87;
- зобов`язати ЦВК продовжити дії зі встановлення результатів виборів народного депутата України в ОВО № 87 на проміжних виборах народного депутата України 28 березня 2021 року;
- зобов`язати ЦВК прийняти рішення, яким зобов`язати Окружну виборчу комісію (далі - ОВК) № 87 внести зміни до встановлених підсумків голосування виборців у межах ОВО № 87 шляхом складення протоколу з поміткою «Уточнений» про підсумки голосування в ОВО № 87 з урахуванням відомостей про підрахунок голосів виборців, зазначених у протоколах дільничних виборчих комісій (далі - ДВК) по виборчих дільницях номери 260019, 260025, 260028, 260536, 261029, 261030 (далі - спірні виборчі дільниці).
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 27 квітня 2021 року відмовив у задоволенні позовних вимог повністю.
Позивач не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив його скасувати та задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 01 травня 2021 року ухвалила рішення, яким апеляційну скаргу кандидата в народні депутати України в ОВО № 87 на проміжних виборах народного депутата України 28 березня 2021 року ОСОБА_1 задовольнила частково: рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 квітня 2021 року скасувала, прийняла нове, яким позовні вимоги задовольнила частково. Визнала протиправними дії ЦВК щодо встановлення результатів виборів народного депутата України в ОВО № 87 на проміжних виборах народного депутата України 28 березня 2021 року та протиправним і скасувала протокол ЦВК від 22 квітня 2021 року про результати виборів народних депутатів України в ОВО № 87.
11 травня 2021 року до Великої Палати Верховного Суду надійшла заява ЦВК про роз`яснення постанови Великої Палати від 01 травня 2021 року.
У зазначеній заяві її автор вказує, що у пункті 111 цієї постанови вказано, що «З огляду на зазначені вище завдання ЦВК цей орган має вчинити всі можливі дії задля забезпечення законності під час проведення виборів, а тому за наявності інформації про спотворення волевиявлення виборців має всі можливості для відновлення порушених прав виборців будь-яким законним шляхом». Одночасно у пункті 115 цього ж судового рішення вказано, що «Відповідно до частини четвертої статті 99 та розділу ХІІ Закону України від 17 листопада 2011 року № 4061-VI «Про вибори народних депутатів» (чинного на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 4061-VI), якщо в одномандатному окрузі найбільшу кількість голосів набрали два або більше кандидатів у депутати, ЦВК приймає рішення про проведення в окрузі повторного голосування по цих кандидатурах. Велика Палата вважає, що за аналогією інститут повторного голосування може бути використаний і на окремих виборчих дільницях, коли через вказані вище обставини під час підрахунку голосів на виборчих дільницях не буде можливо встановити, хто з кандидатів на цих дільницях набрав найбільшу кількість голосів.».
У взаємозв`язку із положеннями частини четвертої статті 99, частин другої, третьої статті 103 Закону № 4061-VI просить розтлумачити зміст пункту 115 вказаної постанови щодо можливості ЦВК організувати повторне голосування на окремих виборчих дільницях без законодавчого врегулювання такої процедури, а також визначати порядок фінансування повторного голосування на окремих виборчих дільницях. У такому разі уточнити, чи повторне голосування передбачає голосування лише по двох кандидатурах у народні депутати України, які набрали найбільшу кількість голосів виборців відповідно до протоколу ОВК з поміткою «Уточнений» від 14 квітня 2021 року; чи щодо всіх зареєстрованих кандидатів у народні депутати України в ОВО № 87.
Далі мовить про те, що у пункті 110 згаданої постанови Великої Палати йдеться про те, що «у тих випадках, коли в ролі органу з розгляду заяв про оскарження виступає вища виборча комісія, вона повинна мати можливість ex officio виправляти або анулювати рішення нижчих виборчих комісій (підпункт «і» пункту 3.3 розділу ІІ «Умови реалізації принципів» Керівних принципів щодо виборів; пункт 102 Пояснювальної доповіді стосовно пункту 3.3 розділу ІІ «Умови реалізації принципів» Керівних принципів щодо виборів)». Натомість пункт 116 мотивувальної частини цієї постанови містить висновок щодо того, що «за змістом пункту 101 вказаної вище Пояснювальної доповіді (стосовно підпункту «е» пункту 3.3 «Існування дієвої системи оскарження» розділу ІІ «Умови реалізації принципів» Керівних принципів щодо виборів) не обов`язково анулювати результати по всьому округу: цілком можливо анулювати результати лише на якійсь виборчій дільниці. Це дозволяє уникнути двох крайнощів: анулювання виборів взагалі у ситуації, коли порушення вплинули лише на невелику територію, і відмови від анулювання під приводом, що територія, на якій порушення далися взнаки, була досить малою».
З урахуванням того, що визнання недійсним голосування на виборчій дільниці належить до повноважень дільничних виборчих комісій (пункт 10 частини другої статті 32 Закону № 4061-VI) та окружних виборчих комісій (пункт 17 частини другої статті 31 цього ж Закону) у випадках, передбачених частиною першою статті 92 Закону № 4061-VI, просить роз`яснити пункт 116 судового рішення у контексті можливості ЦВК прийняти рішення про визнання недійсним голосування на окремих виборчих дільницях (щодо яких окружною виборчою комісією було складено акти про невідповідність кількості виборців, які взяли участь у голосування по виборчій дільниці, сумі кількостей недійсних виборчих бюлетенів з виборів народних депутатів України для голосування в одномандатному виборчому окрузі) та встановити результати в ОВО № 87 на проміжних виборах народного депутата України 28 березня 2021 року без урахування голосування на таких виборчих дільницях.
У пункті 113 постанови вказується, що «ЦВК має компетенцію, в тому числі дискреційні повноваження, щодо встановлення результатів виборів або прийняття будь-якого рішення задля забезпечення права на вільне волевиявлення громадян України. Проте такі дії (встановлення результатів виборів) за наявності встановлених фактів спотворення реального волевиявлення виборців, мають вчинятися з дотриманням мети виборів.»
Покликаючись на висновок Венеційської Комісії, висловлений в Доповіді «Верховенство права» 25-26 березня 2011 року, положення абзацу другого підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 лютого 2018 року № 1-рп/2018, просить пояснити, чи компетентна ЦВК прийняти рішення, яке не передбачено законом, але відповідає меті виборів.
Велика Палата за наслідками розгляду вказаної заяви прийняла ухвалу, якою відмовила у її задоволенні.
Ухвалюючи таке рішення, Велика Палата зазначила, що під час розгляду вказаної справи вона встановила обставини, які свідчили про неможливість визначення дійсного волевиявлення виборців на відповідних виборчих дільницях у відповідному одномандатному окрузі, що ставить під сумнів результати виборів у цілому, зокрема, зазначила, що відсутність (втрата) 504 виборчих бюлетенів з голосами за одного кандидата, безперечно, за наявності встановлених виборчими комісіями кількості поданих голосів за кожного кандидата в народні депутати, впливає на встановлення результатів виборів в окрузі № 87, і встановлення результатів виборів з урахуванням цих дільниць не може вважатися достовірним, у тому числі, через необхідність врахування дійсних голосів виборців.
У постанові Великої Палати від 01 травня 2021 року наголошено на тому, що чинним законодавством для ЦВК визначено достатньо повноважень для виконання покладених на неї завдань, однак, зважаючи на те, що положення Закону № 4061-VI не визначають безпосереднього механізму вирішення цієї ситуації, Велика Палата, не втручаючись у дискреційні повноваження ЦВК щодо встановлення результатів виборів, навела ймовірні варіанти розв`язання проблемних питань.
Означені в постанові висновки зводяться не до можливості діяти в не передбачений законом спосіб, а стосуються можливості, діючи в межах закону, застосувати свої дискреційні повноваження з врахуванням міжнародних принципів щодо виборів, з неухильним дотриманням засад верховенства права.
При цьому реалізація таких дискреційних повноважень передбачає прийняття рішення безпосередньо Комісією, а не іншими суб`єктами, з метою встановлення дійсних результатів волевиявлення.
Ми не можемо погодитися з позицією більшості суддів Великої Палати, які висловилися за прийняття ухвали Великої Палати від 14 травня 2021 року з огляду на встановлені обставини у цій справі, окреслені межі позовних вимог та нормативне регулювання спірних відносин. У зв`язку із цим, керуючись частиною третьою статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважаємо за необхідне висловити окрему думку з таких міркувань.
Передусім слід нагадати, що позивач, звертаючись до суду за захистом своїх порушених прав, по суті бажав, щоб ЦВК прийняла рішення, яким би зобов`язала ОВК № 87 внести зміни до встановлених підсумків голосування з урахуванням даних ДВК на виборчих дільницях № 260019, 260025; 260028; 260536, 261029, 261030, а не вчиняла будь-які інші дії, зокрема здійснювала повторний підрахунок голосів з урахуванням втрати 504 виборчих бюлетенів, або ж визнавала результати виборів на цих дільницях недійсними.
Суд першої інстанції відмовив у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Велика Палата як суд апеляційної інстанції, як вже зазначалося, 01 травня 2021 року прийняла постанову, якою задовольнила апеляційну скаргу позивача частково: рішення суду першої інстанції скасувала та ухвалила нове, яким позовні вимоги задовольнила частково. Визнала протиправними дії ЦВК щодо встановлення результатів виборів народного депутата України в ОВО № 87 на проміжних виборах народного депутата України 28 березня 2021 року та протиправним і скасувала протокол ЦВК від 22 квітня 2021 року про результати виборів народних депутатів України в одномандатному виборчому окрузі № 87. В решті позовних вимог відмовила.
Ухвалюючи таке рішення, Велика Палата проаналізувала положення Закону № 4061-VI, Закону України від 30 червня 2004 року № 1932-IV «Про Центральну виборчу комісію» (далі - Закон № 1932-IV) й визнала, що з огляду на сформульовані в цих законодавчих актах завдання ЦВК цей орган має вчинити всі можливі дії задля забезпечення законності під час проведення виборів, а тому за наявності інформації про спотворення волевиявлення виборців має всі можливості для відновлення порушених прав виборців будь-яким законним шляхом.
Враховуючи мету та завдання проведення виборів, ЦВК, керуючись повноваженнями, зокрема, щодо забезпечення реалізації і захисту виборчих прав громадян України, забезпечення принципів і засад виборчого процесу та процесу референдуму, здійснення контролю за додержанням вимог законодавства України про вибори і референдуми, мала б зважити на те, що відсутність такої кількості виборчих бюлетенів, з урахуванням незначної різниці голосів, свідчить про сумніви у перемозі будь-якого кандидата у народні депутати в розумінні чесних, прозорих виборів, таких, які відображають реальне волевиявлення виборців.
При цьому реалізація таких нормативних положень має бути здійснена у такий спосіб, щоб це дозволяло встановити дійсне волевиявлення виборців, адже в іншому випадку, навіть за формального дотримання законодавчих вимог, створюється лише видимість реалізації громадянами конституційного права обирати та бути обраним.
Велика Палата вважає також, що ЦВК мала законні підстави дійти висновку про неможливість достовірного встановлення волевиявлення виборців в ОВО № 87 у зв`язку з порушеннями принципів та засад виборчого процесу. Хоча такі дії прямо не встановлені законодавством, однак вони відповідають принципу верховенства права та знаходяться в межах мети діяльності ЦВК.
ЦВК за наслідками перевірки всіх обставин, виявлених під час виборчого процесу, мала б прийняти рішення, яке б відповідало принципам, меті та завданню проведення виборів, задля збереження цінності виборів як безпосереднього демократичного прояву народовладдя.
Надалі Велика Палата зробила висновок, що за аналогією інститут повторного голосування може бути використаний і на окремих виборчих дільницях, коли через вказані вище обставини під час підрахунку голосів на виборчих дільницях не буде можливо встановити, хто з кандидатів на цих дільницях набрав найбільшу кількість голосів.
Крім того, заначила, що за змістом пункту 101 Пояснювальної доповіді (стосовно підпункту «е» пункту 3.3 «Існування дієвої системи оскарження» розділу ІІ «Умови реалізації принципів» Керівних принципів щодо виборів) не обов`язково анулювати результати по всьому округу: цілком можливо анулювати результати лише на якійсь виборчій дільниці. Це дозволяє уникнути двох крайнощів: анулювання виборів взагалі у ситуації, коли порушення вплинули лише на невелику територію, і відмови від анулювання під приводом, що територія, на якій порушення далися взнаки, була досить малою.
Тобто Велика Палата у постанові, яку ЦВК просить роз`яснити, встановила (запровадила) нові підстави для проведення повторного голосування, фактично орієнтувала ЦВК на вчинення дій, які не вправі була рекомендувати, оскільки інститут повторного голосування і роль ЦВК на цьому етапі виборчого процесу врегульовані положеннями Закону № 4061-VI та Закону № 1932-ІV.
Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 1932-ІVКомісія є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України та законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів народних депутатів України в порядку та в межах, встановлених законами України.
ЦВК та її члени зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 3 названого Закону).
За змістом статті 92 Основного Закону України організація і порядок проведення виборів визначаються виключно законами України. Спеціальним законом, за положеннями якого здійснюється організація підготовки та проведення проміжних виборів народного депутата України 28 березня 2021 року в одномандатному виборчому окрузі № 87, є Закон № 4061-VI, який згідно з підпунктом 2 пункту 2 розділу ХХХХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Виборчого кодексу України є чинним щодо організації та проведення проміжних виборів і заміщення народних депутатів України, обраних у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, повноваження яких достроково припинені.
Цей закон є спеціальним (профільним) у нормативно-правовому регулюванні правовідносин в галузі виборчого права, його норми сформульовані з достатньою чіткістю, є однозначними, їхнє тлумачення не викликає сумнів чи труднощів у суб`єктів виборчого процесу.
З огляду на те, що Велика Палата запропонувала як варіант вирішення питання щодо встановлення істинних результатів голосування на спірних виборчих дільницях шляхом проведення повторного голосування тільки між кандидатами, які набрали найбільшу кількість голосів на спірних виборчих дільницях (що не передбачено жодним законодавчим актом), і не вказала (запропонувала) іншого механізму встановлення результатів виборів з урахуванням окреслених обставин (відсутності 504 виборчих бюлетенів) та водночас вказала про відсутність підстав для анулювання результатів виборів на спірних виборчих дільницях, вважаємо, що ЦВК слушно звернулася із заявою про роз`яснення рішення суду, і Велика Палата мала б задовольнити таку заяву і конкретизувати своє бачення вирішення спірної ситуації.
З метою забезпечення реалізації конституційної гарантії обов`язковості судового рішення передбачено, зокрема, такий процесуальний механізм, як роз`яснення судового рішення, який полягає у виправленні формальних недоліків, усуненні неясності судового акта, викладенні рішення суду в більш ясній та зрозумілій формі; як наслідок, учасники справи та особа, на яку покладається виконання судового рішення, мають можливість зрозуміти спосіб і порядок виконання та неухильно цього дотримуватись.
Відповідно до частини першої статті 254 КАС України за заявою учасника справи, державного виконавця суд роз`яснює ухвалене ним судове рішення, яке набрало законної сили, не змінюючи змісту судового рішення, шляхом постановлення ухвали.
Основним критерієм, за наявності якого судове рішення підлягає роз`ясненню, є його незрозумілість, і в ухвалі суд роз`яснює ті частини рішення, в розумінні яких у учасника справи виникають труднощі, але при цьому зміст самого рішення судом не змінюється.
Незрозумілість судового рішення означає, що таке рішення містить положення, які викликають суперечки щодо його розуміння та під час виконання. Тобто це стосується випадків, коли не дотримано вимоги ясності, визначеності такого рішення суду. Невизначеність судового рішення означає, що воно містить положення, що викликають суперечки щодо його розуміння під час виконання.
Крім того, за відсутності в судовому рішенні ясності такий недолік може не лише ускладнити виконання рішення, а навіть зробити його виконання неможливим взагалі.
Резолютивна частина рішення повинна логічно узгоджуватись та відповідати мотивувальній частині, оскільки в подальшому це впливатиме на спосіб та порядок виконання судового рішення.
Ясність судового рішення полягає у логічному, чіткому, переконливому і зрозумілому викладенні змісту рішення. Недотримання цих вимог може ускладнити або взагалі унеможливити виконання рішення суду. Вимога логічності, зокрема, передбачає, що текст рішення має відображати причинно-наслідкові зв`язки у межах речення чи всього документа. Зокрема, при виконанні такого рішення не повинно виникати неоднозначного трактування (кількох варіантів тлумачення), або необхідності виходити за межі повноважень чи суперечити законодавству, яке регулює спірні правовідносини.
Роз`яснення судового рішення за своєю правовою суттю є одним із способів усунення його недоліків, яке не передбачає виправлення і постановлення додаткового рішення цим же судом. Фактично роз`ясненням рішення є зміна форми його викладення таким чином, щоб ті частини судового акта, які викликають труднощі для розуміння, були висвітлені ясніше та зрозуміліше.
В ухвалі про роз`яснення судового рішення суд викладає більш повно та зрозуміло ті частини рішення, розуміння яких викликає труднощі, не змінюючи при цьому суть рішення і не торкаючись питань, які не були предметом судового розгляду.
Таким чином, умовою для роз`яснення рішення суду є те, що воно є незрозумілими для тих, кого зобов`язано його виконувати, і органу, який буде його виконувати.
Статтею 99 Закону № 4061-VI встановлений обов`язок ЦВК на підставі протоколів ОВК про підсумки голосування в одномандатних виборчих округах встановити результати виборів народних депутатів України.
ЦВК, виконуючи свої повноваження щодо встановлення результатів виборів, після повторного підрахунку встановила результати голосування по вказаному виборчому округові, крім того, з урахуванням обставин щодо відсутності виборчих бюлетенів ЦВК прийняла постанову № 164 «Про звернення до Національної поліції України», позаяк Комісія вбачала наявність можливих ознак вчинення кримінальних правопорушень, відповідальність за які встановлено статтею 158-3 Кримінального кодексу України (фальсифікація, підроблення, викрадення, пошкодження або знищення виборчої документації).
Зі змісту судового рішення вбачається, що ЦВК під час визначення результатів голосування в межах повноважень, визначених виборчим законодавством, врахувала всі обставини, виявлені під час виборчого процесу, зокрема, відсутність 504 виборчих бюлетенів, невелику різницю між переможцем та наступним кандидатом у кількості лише 422 голоси, наявність кримінальних проваджень та висновків судів за результатами перегляду дій ОВК під час підрахунку голосів на спірних виборчих дільницях.
Також в судовому рішенні наведено нормативно-правове регулювання діяльності ЦВК, і Велика Палата зробила висновок, що ЦВК, визначаючи результати голосування, діяла незаконно (протиправно), без дотримання мети проведення виборів, і зазначила, що ЦВК у межах своєї дискреції може запровадити за аналогією повторне голосування на спірних дільницях між двома кандидатами, які набрали найбільшу кількість голосів.
Проте таке голосування (повторне голосування на окремих виборчих дільницях) виборчим законодавством не передбачено і його проведення потребує врегулювання питань, що випливають із організації цієї процедури, зокрема і фінансування.
Вважаємо, що Велика Палата, визнавши, що ЦВК діяла протиправно, мала би в резолютивній частині свого рішення окреслити законодавчі орієнтири діяльності ЦВК, які б дозволяли в рамках правового поля виконати рішення суду, яке є обов`язковим для виконання і невиконання якого тягне відповідальність.
І здійснити це можна було за допомогою процесуального механізму - такого, як роз`яснення судового рішення, яке полягає в усуненні неясності судового рішення і дає можливість зрозуміти спосіб і порядок виконання такого рішення.
В ухвалі, якою відмовлено у задоволенні заяви ЦВК про роз`яснення постанови від 01 травня 2021 року, Велика Палата зазначила, що означені в постанові висновки зводяться не до можливості діяти в непередбачений законом спосіб, а стосуються можливості, діючи в межах закону, застосувати свої дискреційні повноваження з урахуванням міжнародних принципів щодо виборів, з неухильним дотриманням засад верховенства права.
При цьому реалізація таких дискреційних повноважень передбачає прийняття рішення безпосередньо Комісією, а не іншими суб`єктами, з метою встановлення дійсних результатів волевиявлення.
Проте у постанові, яку ЦВК просить роз`яснити, Велика Палата не навела (не запропонувала), які дії в межах своїх дирекційних повноважень Комісія може здійснити щодо визначення результатів голосування з урахуванням відсутності 504 виборчих бюлетенів, яку виявлено під час повторного перерахунку голосів членами ОВК, і відновлення (повернення) яких законодавством не врегульовано, і щоб ці дії узгоджувалися б з чіткими вимогами виборчого законодавства.
З огляду на викладене вважаємо, що за результатами розгляду заяви ЦВК про роз`яснення рішення суду Велика Палата мала б задовольнити її та роз`яснити (розтлумачити) ухвалене нею 01 травня 2021 року рішення.
Судді Великої Палати Верховного Суду: В. В. Британчук