Справа № 640/10746/20
Суддя: Кучма Андрій Юрійович
Дата ухвалення: 2021-05-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 травня 2021 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Кучми А.Ю.,

суддів Аліменка В.О., Безименної Н.В.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 лютого 2021 року (м. Київ, дата складання повного тексту не зазначається) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Київській області про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії,-

В С Т А Н О В И Л А :

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просить:

- визнати таким, що не відповідає закону та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Київській області №10- 2723/15-20-сг від 05.03.2020 про відмову у наданні позивачу дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га (цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства);

- зобов`язати Головне Управління Держгеокадастру у Київській області надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства) площею 2,0 га, яка знаходиться за межами Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, згідно з доданим до заяви-клопотання графічним матеріалом, в порядку і спосіб, передбачені статтею 118 Земельного кодексу України.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відмова Головного управління Держгеокадастру у Київській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки є необґрунтованою та незаконною, а Головне управління Держгеокадастру у Київській області необхідно зобов`язати прийняти рішення надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки в порядку безкоштовної приватизації, передбаченої Земельним Кодексом України. Також вказано, що вичерпний перелік підстав, визначений частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України та за наявності яких заявнику може бути відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не визначає «включення масиву земель, на якому розміщена земельна ділянка до переліку земельних ділянок, права на які буде виставлено на земельні торги» як підставу для відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки. На думку позивача, відповідачем було відступлено від положень статті 118 Земельного кодексу України та фактично надано неправомірну та необґрунтовану відмову у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.

Відповідачем подано відзив на позовну заяву, в якому останній проти задоволення позовних вимог заперечував, зазначивши, що відмова позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення відповідної земельної ділянки є правомірною та відповідає приписам чинного законодавства.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 лютого 2021 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Київській області від 05.03.2020 №10-2723/15-20-сг про відмову у наданні позивачу дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га (цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства). Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Київській області повторно розглянути клопотання позивачу про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства) площею 2,0 га, яка знаходиться за межами Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, з належним та обгрунтованим мотивуванням підстав винесення свого рішення за результатами його розгляду. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Позивач не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить зазначене рішення скасувати в частині позовних вимог про зобов`язання Головного Управління Держгеокадастру у Київській області надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та прийняти в цій частині нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю. При цьому вказує на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зазначає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що повноваження відповідача є дискреційними, оскільки відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

Позивач посилається на положення частин третьої та четвертої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акту суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду. У випадку, визначеному пунктом 4 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Отже, позивач вважає, що у випадку прийняття рішення на його користь, суб`єкт владних повноважень не вправі діяти на власний розсуд, тому суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень позитивно вирішити питання щодо якого звернувся позивач, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено про безпідставність доводів апеляційної скарги, відсутність підстав для її задоволення та відсутність підстав для скасування рішення суду першої інстанції.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін.

Згідно ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, позивач 03.02.2020 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Київській області із заявою-клопотанням, в якій просив відповідно до статті 14 Конституції України, статей 118, 122 Земельного Кодексу України надати йому дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га (цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства), яка знаходиться за межами населеного пункту в межах Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області та місце розташування якої орієнтовно зазначено на графічних матеріалах (додаються), відповідно до вимог статті 118 Земельного Кодексу України. Також повідомлено, що право безоплатної передачі у власність земельної ділянки за вказаним цільовим призначенням в порядку, визначеному законодавством, не використав.

В додаток до вказаної заяви позивачем додано: графічні матеріали, на яких орієнтовно зазначена земельна ділянка орієнтовною площею 2,0 га, паспорт та довідка про присвоєння ідентифікаційного коду.

Наказом від 05.03.2020 №10-2723/15-20-сг Головне управління Держгеокадастру у Київській області, відповідно до статей 15-1, 118, 122, 123, 134, 136 Земельного кодексу України, Положення про Головне управління Держгеокадастру у Київській області, затвердженого наказом Держгеокадастру від 17.11.2016 №308 (у редакції наказу Держгеокадастру від 20.02.2020 №53), відмовлено позивачу у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, розташованої на території Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, орієнтовний розмір земельної ділянки 2.0000 га, із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства, з таких підстав: бажана до відведення у власність земельна ділянка розміщена в масиві земель що включено до переліку земельних ділянок державної власності сільськогосподарського призначення права на які буде виставлено на земельні торги; зазначена на графічному матеріалі земельна ділянка не відноситься до Білогородської сільської ради Києво- Святошинського району Київської області.

Позивач, не погоджуючись з вищевказаним наказом, вважаючи його протиправним та таким, що підлягає скасуванню, звернувся до суду із даним позовом.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не надано жодних належних доказів, які б підтверджували правомірність винесення оспорюваного наказу, а тому наказ Головного управління Держгеокадастру у Київській області 05.03.2020 №10-2723/15-20-сг є протиправним та таким, що не ґрунтується на об`єктивних фактах та прийнятий без належного його мотивування. Крім того, наявними є підстави для зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача з належним мотивуванням підстав прийняття цього наказу.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги

Враховуючи, що рішення суду першої інстанції не оскаржувалось позивачем в частині задоволення позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Київській області №10- 2723/15-20-сг від 05.03.2020, в цій частині судове рішення не переглядається судом апеляційної інстанції.

Отже, колегією суддів переглядається рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 лютого 2021 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог позивача щодо зобов`язання Головного Управління Держгеокадастру у Київській області надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства) площею 2,0 га, яка знаходиться за межами Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, згідно з доданим до заяви-клопотання графічним матеріалом, в порядку і спосіб, передбачені статтею 118 Земельного кодексу України.

В частині мотивувань суду першої інстанції щодо визначення у даному випадку повноважень відповідача щодо надання дозволів на розроблення проектів землеустрою як дискреційних, щодо яких суд не має права втручання, колегія суддів зазначає наступне.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акту.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:

1) за допомогою оціночних понять, наприклад: «за наявності поважних причин орган вправі надати …», «у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…», «рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…» тощо;

2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;

3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;

4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

У даній справі відповідач зобов`язаний судом першої інстанції до вчинення конкретних дій, а саме: повторно розглянути клопотання позивачу про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства) площею 2,0 га, яка знаходиться за межами Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, з належним та обґрунтованим мотивуванням підстав винесення свого рішення за результатами його розгляду.

Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач при цьому наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву та прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

Зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

Дійсно, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання ухвалити рішення.

Однак, як і будь-який інший спосіб захисту, зобов`язання відповідача ухвалити рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

Частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним.

Зобов`язання судом відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може мати місце лише у випадку, якщо судом буде встановлено відсутність таких підстав для відмови у видачі дозволу, які передбачені законом.

Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, ч. 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному п. 4 ч. 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Верховний Суд у постанові від 24.12.2019 у справі № 823/59/17 зробив наступний правовий висновок: «…повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен прийняти відповідне рішення про надання такого дозволу. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл на розробку земельної ділянки або відмовити у наданні такого дозволу, якщо для цього є законні підстави.

Втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб`єкта владних повноважень.

Аналогічні висновки викладені у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 02 липня 2020 року у справі № 825/2228/18.

За таких обставин, з урахуванням викладеного вище, колегія суддів приходить до висновку, що враховуючи фактичні обставини, встановлені у даній справі, судом першої інстанції повно та ефективно захищено права позивача на належний розгляд поданої заяви, та правомірно відмовлено в іншій частині позовних вимог.

Крім того, колегія суддів звертає увагу, що згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Згідно з вимогами частини другої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

З аналізу наведених норм вбачається, що дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки надається відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування. При цьому, чинним законодавством передбачено, що рішення про надання дозволу або відмову у наданні такого дозволу орган місцевого самоврядування приймає виключно на пленарних засіданнях відповідної ради.

Суд не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) відповідача поза межами перевірки за критеріями відповідності прийняття ним рішень (вчинення дій), передбаченими частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, підміняти його і перебирати на себе повноваження, надані Законом, оскільки завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог прав осіб, що звертаються до суб`єктів владних повноважень, без порушень принципу розподілу влади.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду є законним і обґрунтованим, ухваленим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстав для його скасування не має.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 251, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 лютого 2021 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328, 329 КАС України.

Повний текст постанови виготовлено 14.05.2021.

Головуючий суддя: А.Ю. Кучма

В.О. Аліменко

Н.В. Безименна