Справа № 320/7653/20
Суддя: Лапій С.М.
Дата ухвалення: 2021-04-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

29 квітня 2021 року № 320/7653/20

Суддя Київського окружного адміністративного суду Лапій С.М., розглянувши в м. Києві за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом гр. ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернулась гр. ОСОБА_1 з позовом, в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області щодо ненарахування та невиплати їй із 22.07.2020 підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території зони посиленого радіоекологічного контролю у розмірі однієї мінімальної заробітної плати (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік), відповідно до статті 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи";

- зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України у Київській області здійснити з 22.07.2020 нарахування та виплату їй підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території зони посиленого радіоекологічного контролю у розмірі однієї мінімальної заробітної плати (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік), відповідно до статті 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" з урахуванням вже виплачених сум.

На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що вона як непрацюючий пенсіонер, який постійно проживає на території радіоекологічного забруднення, набула з 22.07.2020 право на отримання підвищення до пенсії у зв`язку із визнанням рішенням Конституційного Суду України №6-р/2018 від 17.07.2018 неконституційними положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону України від 28.12.2014 №76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" (далі - Закон №76-VIII), відповідно до якого було виключено ст. 39 Закону України №796-ХІІ "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (далі - Закон №796-ХІІ).

На думку позивачки, починаючи з 17.07.2018 відновлено дію ст. 39 Закону №796-ХІІ у редакції від 01.01.2015, а тому у органу Пенсійного фонду України виник обов`язок здійснити з 22.07.2020 нарахування і виплату підвищення до пенсії в розмірі, що дорівнює одній мінімальній заробітній платі.

Проте, підвищення у вказаному розмірі з 22.07.2020 не нараховується і не виплачується.

Відтак, на думку позивачки, відповідачем протиправно відмовлено у щомісячному нарахуванні та виплаті підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, що порушує її право на належний соціальний захист.

Відповідач позов не визнав, подав до суду відзив на позовну заяву, в якому просив суд відмовити у задоволенні позову з тих підстав, що оскільки Закон №987-VIII є чинним, не визнавався таким, що не відповідає Конституції України, тому починаючи з 01.01.2016 ст. 39 Закону №796-ХІІ діє в редакції Закону №987-VIII, яка передбачає встановлення доплати виключно громадянам, які працюють у зоні відчуження, а позивач до цієї категорії осіб не належить. Більш того внесені Законом №76 зміни до ст. 2 Закону України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи", яка дає визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій виключено абз. 5 ч. 2, який визначав зону посиленого радіоекологічного контролю. Дана зміна не визнавалась неконституційною, тобто є чинною.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 31.08.2020 відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Судом встановлено, що позивачка є пенсіонером, перебуває на обліку в Головному управління Пенсійного фонду України у Київській області та отримує пенсію за віком, що підтверджується пенсійним посвідченням.

Згідно з постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23 липня 1991 року №106 "Про організацію виконання постанов Верховної Ради Української РСР про порядок введення в дію законів Української РСР "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" та "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" м. Славутич Київської області належить до зони посиленого радіоекологічного контролю.

Позивачка зазначає, що у зв`язку з прийняттям рішення Конституційним Судом України від 17.07.2018 №6-р/2018 Головне управління Пенсійного фонду України у Київській області повинно було з 17.08.2018 нараховувати та виплачувати їй підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території посиленого радіоекологічного контролю в розмірі однієї мінімальної заробітної плати відповідно до ст. 39 Закону №796-ХІІ.

Позивачка звернулася до Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області із заявою про нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який постійно проживає на території радіоекологічного забруднення.

Листом від 14.08.2020 № 5100-8087/Д-02/8-1000/20 відповідач повідомив позивачку про те, що виплата пенсії здійснюється згідно вимог закону, а підстави для нарахування та виплати підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який постійно проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному ст. 39 Закону №796-ХІІ, відсутні.

Вважаючи відмову протиправною, позивачка звернулася з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

За змістом статті 19 Конституції України органи державної влади, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стаття 39 Закону №796-ХІІ, у редакції чинній до 1 січня 2015 року, передбачала:

"Громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах:

- у зоні безумовного (обов`язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати;

- у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати;

- у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.

Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати.

Громадянам, які працюють у зоні відчуження, а також у зоні безумовного (обов`язкового) відселення після повного відселення жителів, за рішенням Адміністрації зони відчуження, встановлюється доплата згідно з положенням, затвердженим Кабінетом Міністрів України.".

28 грудня 2014 року прийнято Закон №76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України", який набрав чинності 01 січня 2015 року, підпунктом 7 пункту 4 Розділу І якого внесено зміни до Закону №796-ХІІ шляхом виключення статей 31, 37, 39 та 45.

4 лютого 2016 року прийнято Закон №987-VIII "Про внесення зміни до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", який згідно з Прикінцевими положеннями, набрав чинності з 1 січня 2016 року, яким включено до Закону №796-ХІІ статтю 39 такого змісту:

"Стаття 39. Доплата громадянам, які працюють у зоні відчуження

Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України".

Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2018 від 17 липня 2018 року визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону №76-VІІІ. Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону №76-VІІІ визнані неконституційними та втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Згідно ч. 1, ч. 2 ст. 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Водночас Закон №796-ХІІ не регулює питання поділу території на відповідні зони, режим їх використання та охорони, умови проживання та роботи населення, господарську, науково - дослідну та іншу діяльність у цих зонах тощо.

Зазначені правовідносини, зокрема питання поділу території на відповідні зони врегульовано Законом України від 27.02.1991 №791а-ХІІ "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" (далі - Закон №791а).

Визначення категорій зон радіоактивного забруднення передбачено статтею 2 Закону №791а.

Частина перша цієї статті, у редакції чинній до 01.01.2015, визначала чотири зони радіоактивного забруднення, а саме: зона відчуження; зона безумовного (обов`язкового) відселення; зона гарантованого (добровільного) відселення; зона посиленого радіоекологічного контролю.

Відповідно до ч. 2, ч. 3 ст. 2 Закону №791а, повноваження щодо установлення меж цих зон, визначення переліку населених пунктів, які відносяться до конкретної зони радіоактивного забруднення делеговані Кабінету Міністрів України.

Перелік населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення затверджено постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23.07.1991 №106. Відповідно до додатку 1 Переліку м. Славутич Київської області, де проживає позивачка, віднесено до зони посиленого радіоекологічного контролю (4 зона).

Пунктом 2 розділу І Закону №76-VIII у ст. 2 Закону №791а внесено зміни, якими абз.5 ч. 2 ст. 2 цього закону виключено. Зазначені зміни набрали законної сили з 01.01.2015.

Отже, з 01.01.2015 ст. 2 Закону №791 визначає такі категорії зон радіоактивного забруднення територій:

1) зона відчуження - це територія, з якої проведено евакуацію населення в 1986 році;

2) зона безумовного (обов`язкового) відселення - це територія, що зазнала інтенсивного забруднення довгоживучими радіонуклідами, з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 15,0 Кі/км-2 та вище, або стронцію від 3,0 Кі/км-2 та вище, або плутонію від 0,1 Кі/км-2 та вище, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 5,0 мЗв (0,5 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період;

3) зона гарантованого добровільного відселення - це територія з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 5,0 до 15,0 Кі/км-2, або стронцію від 0,15 до 3,0 Кі/км-2, або плутонію від 0,01 до 0,1 Кі/км-2, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 1,0 мЗв (0,1 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період.

Отже, з 01.01.2015 зона посиленого радіоекологічного контролю виключена з переліку зон радіоактивного забруднення територій, визначених Законом №791а.

Законом України від 28.12.2014 №76-VIII виключено, також, ст. 23 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", яка встановлювала компенсації та пільги громадянам, віднесеним до категорії 4.

Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2018 від 17.07.2018, яке стало однією з підстав звернення до суду з даним позовом, визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 2, абзаци перший, другий підпункту 3, підпункт 4, абзаци перший, другий підпункту 5, абзаци перший - четвертий підпункту 6, підпункт 7 пункту 4 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року №76-VIII.

Водночас жодні зміни, внесені Законом №76-VIII до Закону №791а "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" неконституційними не визнавались.

Отже, чинна на момент звернення до суду редакція ст. 2 Закону №791а не змінювалась, не виключалась іншими законами та не визнавалась неконституційною.

При цьому судом встановлено, що до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23.07.1991 №106, зміни щодо виключення зони посиленого радіоекологічного контролю не вносилися.

Відтак, станом на час звернення до суду із зазначеним позовом, м. Славутич Київської області згідно з вказаним Переліком відноситься до зони посиленого радіоекологічного контролю, яка, передусім, виключена із Закону №791а.

Конституція України не встановлює пріоритету застосування того чи іншого закону, у тому числі залежно від предмета правового регулювання. Немає також закону України, який би регулював питання подолання колізії норм законів, що мають однакову юридичну силу.

Водночас Конституційний Суд України у п. 3 мотивувальної частини рішення від 03.10.1997 №4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України зазначив: "Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше".

Суд зазначає, що у разі існування неузгодженості між нормами, виданими одним і тим самим нормотворчим органом, застосовується акт, виданий пізніше, навіть якщо прийнятий раніше акт не втратив своєї чинності. Така неузгодженість може виникнути внаслідок того, що прийняття нової норми не завжди супроводжується скасуванням "застарілих" норм з того самого питання.

У разі існування суперечності між актами, прийнятими різними за місцем в ієрархічній структурі органами, застосовується акт, прийнятий вищим органом, як такий, що має більшу юридичну силу.

Згідно зі ст. 75 Конституції України, Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні.

Вирішуючи зазначену правову колізію, суд вказує, що Закон №791а "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" має вищу юридичну силу порівняно з постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23.07.1991 №106.

Відтак, незважаючи на відсутність змін щодо виключення зони посиленого радіоекологічного контролю, внесених до Переліку, застосуванню підлягає саме Закон №791а в редакції зі змінами, внесеними Законом №76-VIII.

З аналізу ч. 2, ч. 3 ст. 2 Закону №791а вбачається, що повноваження щодо установлення меж цих зон, визначення переліку населених пунктів, які відносяться до конкретної зони радіоактивного забруднення делеговані Кабінету Міністрів України, однак Кабінет Міністрів України не наділений повноваженнями визначати додаткові зони радіоактивного забруднення, ніж ті, що визначені Законом №791а.

Підвищення пенсії, передбачене ст. 39 Закону №796 є соціальною пільгою, яка встановлена за проживання на території радіоактивного забруднення, водночас станом на день звернення до суду з даним позовом, м. Славутич Київської області не відноситься до території радіоактивного забруднення, а позивачка, відповідно, не є особою, яка проживає на такій території.

Відтак, суд дійшов висновку, що відновлення дії ст. 39 Закону №796 у редакції чинній до 01.01.2015 не надає права на отримання підвищення пенсії у розмірі однієї мінімальної заробітної плати непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території, що відносилась до зони посиленого радіоекологічного контролю.

Такого ж правового висновку щодо спірних правовідносин дійшов Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у рішенні від 23.09.2020 у зразковій справі №580/2371/20 (адміністративне провадження №Пз/9901/21/20).

Відповідно до ч. 10 ст. 290 КАС України, у рішенні суду, ухваленому за результатами розгляду зразкової справи, Верховний Суд додатково зазначає: 1) ознаки типових справ; 2) обставини зразкової справи, які обумовлюють типове застосування норм матеріального права та порядок застосування таких норм; 3) обставини, які можуть впливати на інше застосування норм матеріального права, ніж у зразковій справі.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у рішенні від 23.09.2020 у зразковій справі №580/2371/20 вказав ознаки типових справ. Так, це рішення суду є зразковим для справ, у яких предметом спору є виплата пенсійними органами непрацюючим пенсіонерам, які проживають на територіях радіоактивного забруднення, підвищення до пенсії у розмірах, встановлених ч. 2 ст. 39 Закону №796-ХІІ в редакції, чинній до 01.01.2015.

Обставини зразкової справи, які обумовлюють типове застосування норм матеріального права:

а) позивач є особою, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи;

б) позивач проживає на території, що до 01.01.2015 відносилась до зони посиленого радіоекологічного контролю;

в) позивач є непрацюючим пенсіонером;

г) відповідачем є відповідне управління Пенсійного фонду України;

д) предметом спору є нарахування та виплата з 17.07.2018 підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, у розмірі визначеному ч. 2 ст. 39 Закону №796-ХІІ в редакції чинній до 01.01.2015.

Конституційний Суд України у рішенні від 26.12.2011 №20-рп/2011 наголосив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства.

Також суд не приймає посилання позивача на рішення Верховного Суду у зразковій справі №240/4937/18 через фактичну відмінність обставин порівняно із розглядуваною, оскільки однією з ознак зразкової справи є проживання позивача на території радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, тоді як у цій справі вказана ознака на момент виникнення спірних правовідносин відсутня.

Суд зазначає, що надання правової оцінки факту визнання неконституційними положень Закону №76-VІІІ, якими з 01.01.2015 виключено, зокрема, ст. 39 Закону №796-ХІІ, у контексті права на виплату підвищення до пенсії громадянам, які проживають на території, що відносилась до зони посиленого радіоекологічного контролю, нерозривно пов`язано з тим, що скасування законодавчого визначення відповідної зони неконституційним не визнано та вказана норма є чинною.

Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що у позивачки із 22.07.2020 не виникло права на отримання підвищення до пенсії як непрацюючого пенсіонера на підставі ст. 39 Закону №796-ХІІ через відсутність ознаки проживання на території радіоактивного забруднення.

Згідно з ч. 1 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до вимог статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Тобто, ці норми одночасно покладають обов`язок на сторін доводити суду обґрунтованість своїх тверджень або заперечень.

Проте, позивачкою не було доведено суду обґрунтованості своїх позовних вимог.

З огляду на зазначене, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку, що у задоволенні адміністративного позову слід відмовити.

Підстави для вирішення судом питання про розподіл між сторонами судових витрат у відповідності до ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України відсутні.

Керуючись статтями 9, 14, 73-78, 90, 139, 143, 242 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

в и р і ш и в:

У задоволенні адміністративного позову відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Лапій С.М.