Справа № 9901/117/21
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2021-05-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б. та Князєва В. С.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 2 травня 2021 року у справі № 9901/117/21 за позовом Політичної партії «За майбутнє» до Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК, Комісія), треті особи: кандидат у народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі № 87 на проміжних виборах народного депутата України 28 березня 2021 року ОСОБА_1 , кандидат у народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі № 87 на проміжних виборах народного депутата України 28 березня 2021 року ОСОБА_2 , Політична партія «Слуга народу», про визнання дій протиправними, скасування протоколу, зобов`язання вчинити певні дії.
27 квітня 2021 року до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду як суду першої інстанції звернулася Політична партія «За майбутнє» з позовом, у якому просила:
- визнати протиправними дії ЦВК від 22 квітня 2021 року щодо встановлення результатів виборів народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі № 87 на проміжних виборах народного депутата України 28 березня 2021 року;
- визнати неможливим встановлення достовірних результатів проміжних виборів народного депутата України 28 березня 2021 року в одномандатному виборчому окрузі № 87;
- визнати протиправним і скасувати протокол ЦВК від 22 квітня 2021 року про результати виборів народних депутатів України в одномандатному виборчому окрузі № 87;
- зобов`язати ЦВК прийняти рішення про проведення повторних виборів в одномандатному виборчому окрузі № 87.
Під час судового засідання у справі № 9901/117/21 позивачем заявлено клопотання про забезпечення позову в цій справі шляхом заборони ЦВК вчиняти дії з реєстрації ОСОБА_2 народним депутатом України.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 29 квітня 2021 року зазначену заяву Політичної партії «За майбутнє» задовольнив та заборонив ЦВК вчиняти дії з реєстрації ОСОБА_2 народним депутатом України до набрання законної сили рішенням у справі № 9901/117/21.
Задовольняючи заяву про забезпечення позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що реєстрація ОСОБА_2 народним депутатом України, у разі задоволення судом позовних вимог, може істотно ускладнити або унеможливити виконання рішення в цій справі, оскільки Закон України від 17 листопада 2011 року № 4061-VI «Про вибори народних депутатів України» (далі - Закон № 4061-VI) не наділяє ЦВК правом скасовувати реєстрацію особи, обраної народним депутатом.
Суд першої інстанції взяв до уваги, що реєстрація особи народним депутатом тягне правові наслідки у вигляді видачі тимчасового посвідчення та складення присяги, що також, у разі задоволення судом позовних вимог, може істотно ускладнити або унеможливити виконання рішення суду в цій справі.
За висновками суду першої інстанції, встановлення результатів виборів та їх офіційне оприлюднення є завершальною стадією проведення виборів, відтак реєстрація особи обраною відбувається поза межами стадій зазначених у частині четвертій статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) етапів.
Оцінюючи доводи представника відповідача про те, що підстави та предмет позовних вимог позивача в цій справі пов`язані з правовідносинами щодо встановлення ЦВК результатів виборів, натомість заходи забезпечення позову, які пропонує вжити позивач, пов`язані з правовідносинами, що виникають у зв`язку з обранням особи народним депутатом України на проміжних виборах народних депутатів України, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зауважив, що в рамках розгляду цієї справи ним досліджується правомірність рішень та дій посадових осіб ЦВК під час встановлення результатів виборів народного депутата України. У свою чергу, встановлення результатів виборів є передумовою для проведення реєстрації особи обраною народним депутатом.
29 квітня 2021 року до Великої Палати Верховного Суду (через Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду) надійшла апеляційна скарга представника кандидата в народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі № 87 на проміжних виборах народних депутатів України 28 березня 2021 року ОСОБА_2 - ОСОБА_3 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 квітня 2021 року, у якій скаржник, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права та неповне з`ясування обставин справи, допущені судом першої інстанції, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні заяви про забезпечення позову Політичної партії «За майбутнє» відмовити.
В апеляційній скарзі представник кандидата в народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі № 87 на проміжних виборах народних депутатів України 28 березня 2021 року ОСОБА_2 - ОСОБА_3 звертає увагу на те, що ЦВК є суб`єктом виборчого процесу, який на виконання вимог статті 101 Закону № 4061-VI вчиняє дії щодо реєстрації народного депутата України виключно в межах виборчого процесу, оскільки такі дії безпосередньо стосуються виборів, а тому вжиті судом першої інстанції заходи забезпечення позову у спосіб, визначений в ухвалі від 29 квітня 2021 року, на переконання скаржника, порушують процес проведення виборів, що виключає законну можливість застосування таких заходів забезпечення позову в силу частини четвертої статті 151 КАС.
Скаржник вважає, що саме по собі прийняття рішення чи вчинення дій ЦВК щодо реєстрації обраної особи народним депутатом України не є підставою для початку повноважень народного депутата, а тому наголошує, що невжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії постанови ЦВК у частині реєстрації ОСОБА_2 народним депутатом не може свідчити про наявність очевидної небезпеки заподіянню шкоди правам, свободам, інтересам Політичної партії «За майбутнє», які б унеможливили захист її прав, свобод та інтересів без вжиття відповідних заходів.
На переконання скаржника, заявник не зазначив, а суд першої інстанції не встановив, як саме невжиття таких заходів протягом скороченого дводенного строку розгляду виборчого спору зможе істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист чи поновлення порушених, оспорюваних прав або інтересів заявника, за захистом яких позивач звернувся до суду, або завдасть шкоди більшої, ніж невжиття таких заходів забезпечення позову.
Посилаючись на позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 29 серпня 2019 року у справі № 855/376/19, скаржник зауважує, що заява про забезпечення позову не містить посилань, а судом першої інстанції не встановлено такі обставини, настання яких з урахуванням дводенного строку для розгляду виборчого спору, призведе до ситуації, що об`єктивно ускладнить або унеможливить захист прав чи інтересів заявника у випадку задоволення його позову.
В апеляційній скарзі звернуто увагу на те, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду залишив поза увагою той факт, що на дату розгляду заяви про забезпечення позову (29 квітня 2021 року) ЦВК не призначила засідання щодо розгляду питання про реєстрацію ОСОБА_2 народним депутатом України, а тому немає підстав для задоволення заяви позивача.
Скаржник вважає, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права та зробив два взаємовиключні висновки, оскільки заява про реєстрацію ОСОБА_2 подана в межах виборчого процесу та стосується виборчого процесу, що було встановлено судом, проте зроблено неправильні висновки, що частина четверта статті 151 КАС не стосується реєстрації народного депутата.
На переконання скаржника, Закон № 4061-VI та Закон України від 30 червня 2004 року № 1932-IV «Про Центральну виборчу комісію» (далі - Закон № 1932-IV) є спеціальною нормативно-правовою базою в галузі виборчого права, тому суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення питання, оскільки правовідносини, передбачені статтею 101 Закону № 4061-VI, є етапом виборчого процесу.
Скаржник зауважує, що серед позовних вимог відсутня вимога про оскарження визнання особи обраною, офіційного оприлюднення таких результатів як єдиної підстави для реєстрації народного депутата в розумінні положень статті 101 Закону № 4061-VI. Тому, на переконання скаржника, суд першої інстанції, забезпечуючи позов, фактично перейшов на наступну за рівнем процедуру, від тієї, що оскаржується. Відтак забезпечення позову відбулося на тому рівні, який не є предметом оскарження, а отже, і судового дослідження.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 2 травня 2021 року ухвалила рішення, яким апеляційну скаргу представника кандидата в народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі № 87 на проміжних виборах народних депутатів України 28 березня 2021 року ОСОБА_2 - ОСОБА_3 залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 квітня 2021 року - без змін.
Велика Палата Верховного Суду виснувала, що обмеження щодо застосування заходів забезпечення позову під час виборчого процесу визначаються вичерпним переліком стадій, наведеним у частині четвертій статті 151 КАС, а саме процесом призначення, підготовки і проведення виборів.
Більшість суддів Великої Палати Верховного Суду вважає, що доводи скаржника про те, що дії ЦВК як суб`єкта виборчого процесу щодо реєстрації народного депутата України, відповідно до статті 101 Закону № 4061-VI перебувають у межах виборчого процесу, не спростовують того, що вони перебувають за межами стадії проведення виборів.
Відтак немає підстав вважати, що суд першої інстанції прийняв рішення щодо забезпечення позову всупереч вимогам частини четвертої статті 151 КАС, відповідно до якої заходи забезпечення позову, які застосовує суд, не можуть зупиняти, унеможливлювати або в інший спосіб порушувати безперервність процесу призначення, підготовки і проведення виборів, всеукраїнського референдуму.
Відповідно до вимог статті 99 Закону № 4061-VI до ухвалення рішення про реєстрацію обраного депутата ЦВК завершує виконувати свої функції із встановлення результатів виборів. Далі настає реєстрація особи, обраної депутатом. За змістом і зовнішнім виглядом ця дія підпадає під ознаки оформлення і легітимації особи, яку обрали депутатом, містить риси введення такої особи у статус народного депутата України, якого вона набуде кінцево, якщо виконає всі вимоги, передбачені статтею 101 цього Закону.
На етапі реєстрації особи депутатом тривають відносини між ЦВК, яка реєструє особу депутатом, і особою, яку обрали депутатом. Дії Комісії із реєстрації обраного депутата продовжують перебувати у сфері виборчих правовідносин. Проте за змістом і суттю вони вже не утворюють такого правового явища, як встановлення результатів виборів, і не є частиною цієї стадії виборчого процесу, оскільки виборче законодавство не відносить реєстрацію депутата до стадії встановлення результатів виборів та оприлюднення їх результатів.
Оцінюючи доводи скаржника стосовно того, що саме по собі прийняття рішення чи вчинення дій ЦВК щодо реєстрації обраної особи народним депутатом України не є підставою для початку повноважень народного депутата України, більшість суддів Великої Палати Верховного Суду дійшла висновку про те, що хоча правові наслідки дій ЦВК щодо реєстрації особи, обраної народним депутатом України, не є підставою для початку повноважень народного депутата, однак є безпосередньою передумовою для набуття таких повноважень.
Більшість суддів Великої Палати Верховного Суду не погодились із аргументами скаржника про необґрунтованість вжиття заходів забезпечення позову впродовж скороченого дводенного строку розгляду виборчого спору, оскільки останні не відповідають порядку обчислення процесуальних строків.
У підсумку Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у справі про оскарження результатів виборів народного депутата України забезпечення позову шляхом заборони ЦВК вчиняти дії з реєстрації особи, обраної народним депутатом України, є співмірним та ефективним.
Ми не можемо погодитися з позицією більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, які висловилися за ухвалене в постанові Великої Палати Верховного Суду від 2 травня 2021 року рішення, у зв`язку із цим, керуючись частиною третьою статті 34 КАС, вважаємо за необхідне висловити окрему думку з таких міркувань.
Відповідно до вимог частин першої та п`ятої статті 11 Закону № 4061-VIвиборчий процес - це здійснення суб`єктами, визначеними статтею 12 цього Закону, виборчих процедур, передбачених цим Законом.
Із частини першої статті 101 Закону № 4061-VI убачається, що особа, обрана депутатом, для її реєстрації народним депутатом України зобов`язана подати до ЦВК не пізніш як на двадцятий день з дня офіційного оприлюднення результатів виборів депутатів документ про її звільнення з роботи (посади), не сумісної з депутатським мандатом, та (або) копію зареєстрованої заяви про припинення дії іншого представницького мандата, поданої до відповідної ради.
Частина третя статті 101 Закону № 4061-VI передбачає, що при отриманні документів, зазначених у частині першій цієї статті, ЦВК приймає рішення про реєстрацію обраної особи народним депутатом України, а згідно із частиною сьомою статті 101 цього Закону рішення ЦВК про реєстрацію депутата та тимчасове посвідчення народного депутата України є підставою для складення обраною особою присяги народного депутата України.
Таким чином, статтею 101 Закону № 4061-VI детально регламентовано порядок здійснення ЦВК такої стадії виборчого процесу, як реєстрації обраних депутатів.
На нашу думку, вищезазначені положення Закону № 4061-VI дають підстави зробити висновок, що ЦВК є суб`єктом виборчого процесу і на виконання вимог статті 101 цього Закону вчиняє дії щодо реєстрації народного депутата України виключно в межах виборчого процесу, адже такі дії безпосередньо стосуються проведення виборів.
На наше переконання, застосовані Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, з якими погодилася більшість суддів Великої Палати Верховного Суду, заходи забезпечення позову щодо заборони ЦВК вчиняти дії з реєстрації ОСОБА_2 народним депутатом України до набрання законної сили рішенням у справі № 9901/117/21 порушують процес проведення виборів, що виключає законну можливість застосування таких заходів забезпечення позову в силу частини четвертої статті 151 КАС.
Вважаємо за необхідне звернути увагу на статтю 102 Закону № 4061-VI,згідно з якою ЦВК не пізніш як на сьомий день після складення народним депутатом України присяги видає йому посвідчення народного депутата України та нагрудний знак встановленого нею зразка. Водночас відповідно до частили шостої статті 79 Конституції України повноваження народних депутатів України починаються з моменту складення присяги.
З викладеного слідує, що прийняття рішення чи вчинення дій ЦВК щодо реєстрації обраної особи народним депутатом України не є підставою для початку повноважень народного депутата.
Таким чином, можна дійти висновку, що невжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії постанови ЦВК у частині реєстрації ОСОБА_2 народним депутатом України не може свідчити про наявність очевидної небезпеки заподіянню шкоди правам, свободам та інтересам Політичної партії «За майбутнє», які б унеможливили захист її прав, свобод та інтересів без вжиття відповідних заходів.
Крім того, вважаємо за необхідне звернути увагу на те, що станом як на дату розгляду заяви про забезпечення позову - 29 квітня 2021 року, так і на час ухвалення рішення в цій справі щодо забезпечення позову Великою Палатою Верховного Суду - 2 травня 2021 року, ЦВК не було призначено засідання комісії щодо розгляду питання про реєстрацію ОСОБА_2 , народним депутатом, тому і з цих міркувань були відсутні підстави для задоволення заяви позивача, адже відсутня очевидна небезпека у ймовірному порушенні прав позивача - Політичної партії «За майбутнє».
Також слід зазначити, що вибори в Україні є основною формою народного волевиявлення, способом безпосереднього здійснення влади Українським народом.
При цьому має бути забезпечений принцип інституційної безперервності, який означає, що органи державної влади, встановлені Основним Законом України, продовжують функціонувати в інтересах Українського народу та реалізовувати свої повноваження, виконувати завдання і функції, визначені в Конституції України, незалежно від змін, якщо тільки цими змінами не передбачено істотну (докорінну) зміну їх конституційного статусу, у тому числі їх ліквідацію.
Саме тому законодавець з метою не допустити зволікання з формуванням вищих органів державної влади при прийнятті КАС у новій редакції відійшов від чіткого формулювання визначення категорії спорів, щодо яких забороняється вжиття судом заходів забезпечення позову, зазначив у частині четвертій статті 151 КАС (у чинній редакції), що заходи забезпечення позову, які застосовує суд, не можуть зупиняти, унеможливлювати або в інший спосіб порушувати безперервність процесу призначення, підготовки і проведення виборів, всеукраїнського референдуму.
Відповідно до статті 20 Виборчого кодексу України, виборчий процес - це здійснення протягом встановленого цим Кодексом періоду часу суб`єктами, визначеними статтею 22 цього Кодексу, виборчих процедур, пов`язаних із підготовкою і проведенням відповідних виборів, встановленням та офіційним оголошенням (офіційним оприлюдненням) їх результатів. Виборчий процес є безперервним та не може бути скасованим, зупиненим або перенесеним.
Відступлення від такого підходу, як це було запроваджено Великою Палатою Верховного Суду, а саме можливість зупинення судом процедур з формування вищих органів державної влади, яке здійснюється шляхом виборів, може мати непередбачувані наслідки. Зокрема, можуть виникнути ситуації, коли через винесення відповідних ухвал про забезпечення позову судами різних рівнів можуть бути заблоковані процедури формування Верховної Ради України, набуття повноважень Президентом України, що може стати загрозою правовому порядку та внутрішньому суверенітету Держави.
Також варто констатувати, що КАС врегулювано процесуальні питання розгляду адміністративної справи з урахуванням спеціальної норми статті 273 КАС і суд справу розглядає як виборчу справу в межах дводенного строку як таку, що безпосередньо відноситься до питань проведення виборів.
Водночас спеціальною нормативно-правовою базою в галузі виборчого права є Закони № 4061-VIта № 1932-IV, тому судами, на нашу думку, неправильно розтлумачено та застосовано норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення питання, оскільки правовідносини, передбачені статтею 101 Закону № 4061-VI, є етапом виборчого процесу.
Відповідно до частин першої та другої статті 151 КАС позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Варто зазначити, що суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, з наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Таким чином, процесуальний закон наділяє суд повноваженнями на вжиття заходів забезпечення позову шляхом, зокрема, заборони вчиняти певні дії. Водночас в ухвалі про забезпечення позову судом зазначається, що встановлення результатів виборів є передумовою для проведення, реєстрації особи обраною народним депутатом України. А предметом позову в цій справі є дії ЦВК щодо встановлення результатів виборів в одномандатному виборчому окрузі № 87 та протокол ЦВК про результати виборів в одномандатному виборчому окрузі № 87.
Разом з тим серед позовних вимог відсутня вимога про оскарження визнання особи обраною та офіційного оприлюднення таких результатів як єдиної підстави для реєстрації народного депутата України в розумінні положень статті 101 Закону № 4061-VI.
На нашу думку, забезпечуючи позов, суд фактично перейшов на наступну за рівнем процедуру від тієї, що оскаржується. Тому забезпечення позову відбулося на тому рівні, який не є предметом оскарження, а отже, і судового дослідження.
Ми переконані, що наявність тих чи інших можливих порушень при вчиненні дій ЦВК з питань реєстрації народного депутата України, не може свідчити про очевидність ознак протиправності оскарженого рішення, оскільки факти таких порушень можуть бути встановлені виключно під час судового розгляду справи по суті, проте позивачем у справі не було оскаржено дії щодо оприлюднення результатів виборів, визнання особи обраною, тобто відсутній спір щодо реєстрації народного депутата України.
З огляду на викладене вважаємо, що за результатами апеляційного перегляду Великою Палатою Верховного Суду апеляційна скарга повинна бути задоволена, а ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 квітня 2021 року в справі № 9901/117/21 - скасована й ухвалена постанова, якою в задоволенні заяви про забезпечення позову Політичної партії «За майбутнє» відмовлено.
Судді Великої Палати Верховного Суду: О. Б. Прокопенко