Справа № 480/1434/21
Суддя: М.М. Шаповал
Дата ухвалення: 2021-04-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
20 квітня 2021 року Справа № 480/1434/21
Сумський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді - Шаповала М.М., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу № 480/1434/21 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, Виконавчого комітету Сумської міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,-
В С Т А Н О В И В:
ОСОБА_1 просить суд:
- визнати протиправними дії департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради щодо надання позивачу недостовірної публічної інформації за його запитом від 14.01.2021;
- зобов`язати департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради надати позивачу повну, достовірну інформацію про наявність на території Сумської міської територіальної громади вільних земельних ділянок, що можуть бути використані для індивідуального дачного будівництва на запит від 14.01.2021.
Позовні вимоги обґрунтовуються тим, що позивач звернувся до виконавчого комітету Сумської міської ради із запитом про надання публічної інформації від 14.01.2021 щодо надання інформації про наявність на території м. Суми вільних земельних ділянок, що можуть бути передані безоплатно у власність громадян для індивідуального дачного будівництва. 22.01.2021 позивач отримав відповідь від виконавчого комітету Сумської міської ради, що запит надіслано до належного розпорядника. Пізніше позивач отримав відповідь від Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради від 22.01.2021, в якій повідомлялось, що інформація зазначена у запиті - відсутня. На думку позивача виконавчий комітет Сумської міської ради та Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради - не надали доступ до публічної інформації, що стосується інформації про вільні земельні ділянки, що можуть бути передані безоплатно у власність громадян для індивідуального дачного будівництва, у зв`язку з чим позивач звернувся до суду.
Ухвалою суду від 23.02.2021 відкрито провадження в даній справі, призначено справу до судового розгляду по суті за правилами спрощеного позовного провадження та встановлено строк відповідачам для подання відзиву та доказів, які наявні у відповідачів.
На виконання вимог суду представником Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради було надано суду відзив на позовну заяву, в якому проти позовних вимог заперечує та просить відмовити в їх задоволенні, зокрема зазначивши, що визначальним для публічної інформації у розумінні норм цього Закону України "Про доступ до публічної інформації" є те, що інформація вже існує, тобто є готовим інформаційним продуктом, який отриманий або створений виключно в процесі виконання суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством. На момент звернення позивача із запитом інвентаризація земельних ділянок, розташованих на території м. Суми, не проведена та вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під індивідуальну забудову, не було ні сформовано, ні затверджено рішенням Сумської міської ради. Тобто, запитувана інформація не була відображена чи задокументована на будь-яких носіях та не утворена в процесі виконання відповідних повноважень відповідачами як суб`єктами владних повноважень, не знаходилась у їх володінні.
З огляду на те, що відповідач не створював та/або не отримував інформацію про наявність вільних сформованих земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва, така інформація не відображена та не задокументована на будь-яких носіях та не утворена в процесі виконання відповідних повноважень виконавчим комітетом Сумської міської ради і Департаментом, тому згідно з пунктом 1 частини першої статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" Департамент правомірно відмовив у задоволенні запиту позивача.
Суд, дослідивши матеріали справи, проаналізувавши докази у їх сукупності, вважає, що позов не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлено, що 14.01.2021 ОСОБА_1 звернувся до виконавчого комітету Сумської міської ради із запитом (а.с.4), в якому просив надати інформацією про наявність на території Сумської міської громади вільних земельних ділянок, що можуть бути передані безоплатно у власність громадян, з ціллю використання для індивідуального дачного будівництва.
Згідно з частиною третьою статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" копію запиту направлено до Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, як належному розпоряднику запитуваної інформації, про що позивачу повідомлено листом від 22.01.2021 № 7/03.02.03-02 (а.с.6).
22.01.2021 Департаментом забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради надано відповідь на запит (а.с. 5), в якому вказано, що відповідно до статті 122 Земельного кодексу України передача земельних ділянок із земель державної власності у власність або у користування за межами населених пунктів для індивідуального дачного будівництва відноситься до повноважень районних державних адміністрацій.
Зазначено, що ознакою публічної інформації у розмінні цього Закону є її попередня фіксація. Із цього визначення вбачається, що Закон регулює відносини щодо доступу до інформації, яка вже існує і не вимагає у відповідь на запит створювати певну інформацію шляхом узагальнення, аналітичної обробки даних, розпорядник повинен володіти інформацією на момент отримання запиту, така інформація повинна знаходитись на певному матеріальному носію. Публічна інформація має надаватись у тій формі, в якій зберігається.
Враховуючи вищевикладене, запитувана інформація в Департаменті забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради відсутня.
Також у відповіді позивачу роз`яснено порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації, який передбачений статтею 23 Закону України "Про доступ до публічної інформації", а саме: рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівників розпорядника, вищого органу або суду.
Не погоджуючись із такою позицією відповідачів, позивач звернулася із даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з такого.
Відповідно до вимог ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації регулюються Законом України "Про інформацію" від 2 жовтня 1992 року № 2657-ХІI.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, врегульовано Законом України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI).
Відповідно до вимог ст. 1 Закону № 2939-VI публічна інформація це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Вимогами ст. 3 Закону № 2939-VI визначено гарантії забезпечення права на публічну інформацію, зокрема: обов`язок розпорядників інформації надавати інформацію, крім випадків, передбачених законом, визначення розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє, максимальне спрощення процедури подання запиту та отримання інформації.
Відповідно до статті 5 Закону № 2939-VI одним із способів доступу до інформації є надання такої за запитами на інформацію.
За приписами ст. 12 Закону № 2939-VI суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.
Відповідно до вимог п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Пунктом 6 ч.1 ст. 14 Закону № 2939-VI встановлено, що розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.
Згідно з вимогами ч. 1 ст. 19 Закону № 2939-VI запит на інформацію це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Згідно з частиною першою статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.
Отже, за змістом наведених статей можна виділити такі ознаки публічної інформації:
1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством;
2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;
3) така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації;
4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб`єктом владних повноважень не під час виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків;
5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб`єктом владних повноважень.
Отже, визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона має бути заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків. Щодо не суб`єктів владних повноважень, то вони можуть бути тільки розпорядниками такої інформації.
При цьому, якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям "відображеності та задокументованості" і є публічною. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти.
Зокрема, така правова позиція викладена в пункті 1.1 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України "Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації" від 29.09.2016 № 10.
Зі змісту запиту ОСОБА_1 від 14.01.2021 вбачається, що він запитував інформацію про наявність на території Сумської міської громади вільних земельних ділянок, що можуть бути передані безоплатно у власність громадян, з ціллю використання для індивідуального дачного будівництва.
У відповідь на запит позивача повідомлено про те, що відповідач не створював та/або не отримував інформацію про наявність вільних сформованих земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва, така інформація не відображена та не задокументована на будь-яких носіях та не утворена в процесі виконання відповідних повноважень виконавчим комітетом Сумської міської ради і Департаментом, тому у Департаменту запитувана інформація відсутня.
За приписами ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад, організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою, здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою.
Тобто, на момент виникнення спірних правовідносин на органи місцевого самоврядування дійсно було покладено обов`язок надавати за запитом фізичних та юридичних осіб інформацію щодо наявності вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під забудову. Проте, для надання вказаної інформації запитувані відомості повинні бути зафіксовані в офіційному документі, створеному в процесі здійснення своєї діяльності суб`єктом владних повноважень.
Статтею 12 Земельного кодексу України визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; д) організація землеустрою; е) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; є) здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; ж) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; з) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; и) встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; і) інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; ї) внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; й) вирішення земельних спорів; к) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Згідно з частиною першою статті 79 Земельного кодексу України земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.
Відповідно до частин першої-п`ятої статті 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).
Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.
Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Винесення в натуру (на місцевість) меж сформованої земельної ділянки до її державної реєстрації здійснюється за документацією із землеустрою, яка стала підставою для її формування (ч.7 ст. 79-1 ЗК України).
Таким чином, законодавчо розмежовано поняття земельної ділянки, як частини земної поверхні з чітко установленими межами та певним місцем розташування, та землі, за рахунок якої може бути сформована земельна ділянка.
Отже, закріплений частиною п`ятою статті 24 Закону № 3038 обов`язок органу місцевого самоврядування надавати за запитом фізичних та юридичних осіб інформацію щодо наявності вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під забудову, виникає у цього органу виключно у разі наявності сформованих земельних ділянок з установленими межами, певним місцем розташування та внесенням інформації про них до Державного земельного кадастру.
З огляду на відповідь від 22.01.2021, що Сумською міською радою відповідної документації не зумовлювалося, окремий перелік земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва не створювався.
Тобто розпорядник інформації не мав можливість надати запитувану інформацію, оскільки вона не була задокументована та відображена на будь-яких носіях та не утворена у процесі виконання відповідних повноважень.
За таких обставин, аналізуючи питання, поставлені позивачем у запиті на публічну інформацію від 14.01.2021, суд дійшов висновку про правомірність наданої відповідачем інформації від 22.01.2021.
Таким чином підсумовуючи вищенаведене, суд приходить до висновку, що визначальною ознакою публічної інформації, відповідно до статті 1 Закону № 2939, є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовим зафіксованим на певному носії продуктом. Отримувати та/або створювати такий продукт може виключно суб`єкт владних повноважень у процесі здійснення ним своїх владних управлінських функцій. У подальшому володіти цим продуктом може будь-який розпорядник публічної інформації.
Однак, враховуючи обставини справи, що розглядаються, суд дійшов висновку, що на момент виникнення спірних правовідносин відповідачем не була розроблена та затверджена у встановленому порядку документація із землеустрою, на підставі якої підлягають формуванню земельні ділянки, а тому заходи по забезпеченню доступності та повноти інформації повинні були вживатись уповноваженими органами вже після утворення відповідно інформації, яка повинна бути задокументованою.
Аналогічна правова позиція викладена у вищенаведеній постанові Верховного Суду від 27.06.2019 у справі № 522/817/15-а (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР 82685681), яка на підставі частини п`ятої статті 242 КАС України підлягає обов`язковому врахуванню у спірних правовідносинах.
За приписами частини 2 статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Відповідно до пункту 30 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані. Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Згідно вимог ч. 3 ст. 242 КАС України обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені у судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Виходячи з системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.
Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241-246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -
В И Р І Ш И В:
В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, Виконавчого комітету Сумської міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії відмовити.
Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення. Апеляційні скарги до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подаються через Сумський окружний адміністративний суд.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя М.М. Шаповал