Справа № 420/3110/20
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2021-04-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 квітня 2021 року

м. Київ

справа № 420/3110/20

адміністративне провадження № К/9901/34929/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 420/3110/20

за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування рішення

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Стас Л.В., суддів Шеметенко Л.П., Турецької І.О.

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У квітні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач, МЮ України), у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила:

1.1. визнати протиправним та скасувати рішення МЮ України, оформлене листом від 06 березня 2020 року № 11298/1167-26-20/10.2.3, щодо затвердження результатів спеціальної перевірки, за яким ОСОБА_1 вважається такою, що не пройшла спеціальну перевірку у Державному реєстрі прав.

2. В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що не погоджується з оскарженим рішенням та вважає його прийнятим не на підставі, не у межах повноважень і не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, не обґрунтовано, тобто без урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року позов задоволено.

4. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що Постановою Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року № 1125 були затверджені зміни до Постанови Кабінети Міністрів України від № 990 та викладено у новій редакції Порядок здійснення Міністерством юстиції контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державне ї реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - Порядок № 990, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин), відповідно до якої встановлено процедуру спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора. Враховуючи ту обставину, що проведення спеціальної перевірки застосовується до осіб, що вже мають статус державного реєстратора, предметом перевірки є дотримання законності під час здійснення повноважень державного реєстратора, а можливим результатом, з урахуванням укладеного між державним реєстратором та суб`єктом реєстрації, контракту (трудового договору) - фактичне звільнення із відповідної посади та позбавлення відповідного доступу до такої професії, суд першої інстанції дійшов висновку, що процедура проведення такої перевірки є видом дисциплінарного провадження.

4.1. Водночас, суд першої інстанції звернув увагу на те, що відповідно до спірного рішення в ході проведення спеціальної перевірки за період з 01 вересня 2019 року по 31 жовтня 2019 року в діях позивачки встановлено низку порушень законодавства. При цьому, на момент здійснення реєстраційних дій, за заявами № 35862039, 36410556, Постанова Кабінету Міністрів України №1125 не була прийнята, а інститут спеціальних перевірок державних реєстраторів не був впроваджений. У цьому контексті, суд першої інстанції, урахувавши правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 19 червня 2018 року у справі №826/12868/17, від 07 серпня 2019 року у справі №820/2306/17 та від 26 лютого 2020 року у справі № 826/7866/17, дійшов висновку, що положення пункту 8 Порядку № 990 не можуть застосовуватися до дій (правовідносин), що здійснені до набрання ними чинності, адже закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі.

4.2. Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку про порушення встановленої процедури проведення спеціальної перевірки, яке виявилося у прийнятті відповідачем спірного рішення з порушенням строків проведення спеціальної перевірки, оскільки запит відповідний Староказацької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області був зареєстрований 17 січня 2020 року, а спірне рішення було прийнято 06 березня 2020 року, тобто поза межами строку у 25 календарних днів, встановленого у пункті 8 Порядку № 990.

4.3. Також, суд першої інстанції указав, що відповідачем не встановлено об`єктивної сторони дисциплінарного проступку, оскільки в обґрунтування спірного рішення відповідач посилався на порушення позивачкою вимог статті 5 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 01 липня 2004 року № 1952-IV (далі - Закон № 1952-IV, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) та пункту 58 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127 (далі - Порядок № 1127, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин), однак не зазначив у чому саме полягає порушення закону.

4.4. Суд першої інстанцій також установив, що під час проведення спеціальної перевірки у позивачки не відбиралися відповідні пояснення, не враховані обставини щодо успішного проходження позивачкою тестування на знання вимог законодавства у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, а також результатів камеральної перевірки, проведеної відносно позивачки як державного реєстратора наприкінці 2019 року, та відсутність інших порушень законодавства.

4.5. У підсумку, суд першої інстанції дійшов висновку, що спірне рішення прийнято відповідачем без урахування принципу пропорційності, є невмотивованим, необґрунтованим та, відповідно, протиправним.

5. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, МЮ України подало апеляційну скаргу.

6. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року апеляційну скаргу МЮ України задоволено частково, рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нову постанову, якою провадження у справі №420/3110/20 закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

7. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що викладена у листі відповідача від 06 березня 2020 року № 11298/1167-26-20/10.2.3 інформація не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, оскільки інформація за наслідками перевірки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому її висновки не можуть бути предметом спору. За оцінкою суду, відсутність спірних відносин, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Інформація за наслідками перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення діяльності державного реєстратора, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка Інформації, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо її складання, викладення у ній висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такої Інформації. Тобто, викладена у листі відповідача від 06 березня 2020 року №11298/1167-26-20/10.2.3 інформація сама по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для учасників цих правовідносин та інших осіб, тому оскарження інформації за результатом спеціальної перевірки державного реєстратора, не може бути предметом розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції

8. 18 грудня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій скаржниця просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року - залишити без змін.

9. Касаційну скаргу умотивовано тим, що відповідно до пункту 8 Порядку № 990 спеціальна перевірка є комплексом дій посадових осіб МЮ України, які складаються з декількох стадій: 1) приймання та опрацювання запиту, що надійшов до Мінюсту від суб`єкта державної реєстрації, перевірка щодо наявності усіх необхідних відомостей, що зазначаються у відповідності до пункту 8 (абзац 1) Порядку; 2) здійснення спеціальної перевірки, яка повинна бути проведена у встановлений Порядком строк - 25 днів, та має предметом - реєстраційні дії реєстратора за період обіймання посади державного реєстратора. В результаті проведення вказаної спеціальної перевірки МЮ України може кваліфікувати реєстраційні дії державного реєстратора як такі, що не містять ознак порушення законів; як такі, що містять одноразове негрубе порушення; як такі що містять одноразове грубе або/та неодноразове порушення законів; 3) встановлення результатів спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора, яка зазначається в єдиному матеріальному носії - листі МЮ України, адресованому суб`єкту державної реєстрації, який надіслав відповідний запит.

9.1. При цьому, скаржниця вказує на те, що юридичний факт затвердження негативних висновків спеціальної перевірки напряму порушує її права, оскільки породжує правові наслідки у вигляді неможливості виконувати свої посадові обов`язки як державного реєстратора. Крім того, негативний висновок спеціальної перевірки перебуває у безпосередньому причинно-наслідковому зв`язку з негативним для скаржниці наслідком у вигляді неможливості бути призначеною на посаду державного реєстратора та виконувати функції державного реєстратора. Відтак, на переконання скаржниці, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що дії зі складення інформації про результати спеціальної перевірки, є обов`язковими, тоді як самі висновки такими не є.

9.2. На думку ОСОБА_1 , ухвалюючи оскаржуване рішення, суд апеляційної інстанції не дослідив правову природу спірного акта, не встановив правові наслідки його прийняття, а отже не виконав вимоги процесуального закону в частині постановлення законного та обґрунтованого рішення.

9.3. Скаржниця наполягає, що таким чином всупереч усталеній практиці, в тому числі і Європейського суду з прав людини, її неправомірно обмежено у праві доступу до правосуддя.

9.4. Водночас скаржниця наголошує, що, закриваючи провадження по справі, суд апеляційної інстанції не переслідував легітимну мету, оскільки жодним нормативно-правовим актом не передбачено неможливість оскарження результатів спеціальної перевірки в судовому порядку. Крім того, судом апеляційної інстанції не враховано, що відповідно до заявлених позовних вимог, предметом спору був не лист, а рішення МЮ України, оформлене листом від 06 березня 2020 року №11298/1167-26-20/10.2.3, що не є тотожнім.

10. 18 грудня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.

11. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

12. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 26 квітня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог пункту 5 частини 1 статті 340 та статті 345 КАС України.

Позиція інших учасників справи

13. 15 січня 2021 року від МЮ України надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач проти доводів та вимог касаційної скарги заперечує і просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанцій - без змін.

13.1. Зокрема, зазначає, що оскаржуваний лист відповідача за своєю правовою природою є відповіддю на запит, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта перевірки та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні статті 19 КАС України. А дії посадових осіб відповідача щодо включення до інформації у вигляді листа певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді.

Установлені судами фактичні обставини справи

14. ОСОБА_1 виконувала функції та завдання державного реєстратора при Староказацькій сільській раді Білгород-Дністровського району Одеської області, на підставі контракту від 19 листопада 2019 року.

15. 14 січня 2020 року Староказацькою сільською радою Білгород-Дністровського району Одеської області був направлений запит до МЮ України щодо проведення спеціальної перевірки її діяльності як державного реєстратора в Державному реєстрі речових прав.

16. 17 січня 2020 року запит надійшов на адресу МЮ України та був зареєстрований за №1167-26-20.

17. Листом МЮ України від 06 березня 2020 року № 11298/1167-26-20/19.2.3 Староказацьку сільську раду Білгород-Дністровського району Одеської області було повідомлено, що в ході проведення вибіркової перевірки реєстраційних дій у Державному реєстрі, враховуючи наявність обставин, що викликають сумнів у неупередженості, об`єктивності та належній готовності до виконання функції державного реєстратора, з огляду на серйозний характер порушень у сфері державної реєстрації, ОСОБА_1 вважається такою, що не пройшла спеціальну перевірку у Державному реєстрі прав.

18. Вважаючи таке рішення (оформлене листом від 06 березня 2020 року №11298/1167-26-20/10.2.3) протиправним та таким, що суперечить вимогам діючого законодавства, позивачка звернулася до суду із цим позовом.

Позиція Верховного Суду

Джерела права. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

19. Згідно з частиною першою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

20. Відповідно до ухвали Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, зокрема статей 19 та 238 КАС України, а також не правильне застосування норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.

22. На стадії касаційного провадження спірними є питання правової природи листа МЮ України від 06 березня 2020 року №11298/1167-26-20/10.2.3 щодо результатів спеціальної перевірки, за яким ОСОБА_1 як державний реєстратор вважається такою, що не пройшла спеціальну перевірку у Державному реєстрі прав, а також можливості розгляду вимоги про його скасування у порядку адміністративного судочинства.

23. Верховний Суд звертає увагу, що гарантоване статтею 55 Конституції України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

24. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

25. Пунктами 1, 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна із сторін здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна із сторін є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

26. Відповідно до приписів частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

27. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

28. При цьому, у контексті положень КАС України правовий акт індивідуальної дії необхідно розуміти як акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

29. Тобто, обов`язковою ознакою правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

30. Ухвалюючи оскаржуване рішення про закриття провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що спірний лист, у якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання інформації про результати спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в реєстрах, яка надсилається Мін`юстом до суб`єкта державної реєстрації, який надіслав відповідний запит, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта перевірки, та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 19 КАС України, а тому дії службової особи щодо включення до інформації у вигляді листа певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді.

31. Верховний Суд уважає вказані висновки суду апеляційної інстанції помилковими з огляну на таке.

32. Відповідно до положень частин першої, четвертої статті 37-1 Закону №1952-IV контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється МЮ України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав.

Порядок здійснення контролю, проведення камеральних перевірок, під час здійснення контролю та проведення перевірок, критерії, за якими здійснюється моніторинг, критерії, за якими визначається ступінь відповідальності за відповідні порушення, допущені в сфері державної реєстрації, визначаються Кабінетом Міністрів України.

33. Отже, указаною правовою нормою МЮ України наділено владною управлінською функцією щодо здійснення контролю у сфері державної реєстрації прав, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, а також визначення ступеню відповідальності за відповідні порушення, допущені в сфері державної реєстрації.

34. Спеціальна перевірка діяльності державних реєстраторів у реєстрах проводиться МЮ України у відповідності до Порядку здійснення Міністерством юстиції контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2016 № 990 (у редакції,чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок № 990).

35. Наказом Міністерства юстиції України від 29 грудня 2015 року № 2790/5, зареєстрованим у МЮ України 31 травня 2015 року за № 1667/28112, затверджено Кваліфікаційні вимоги до державного реєстратора (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Кваліфікаційні вимоги).

36. Відповідно до Кваліфікаційних вимог для державних реєстраторів, крім вимог, передбачених Законами України «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про державну службу» та іншими законами України, встановлюються такі вимоги:

- стаж роботи у сфері права не менше трьох років або на посаді державного реєстратора чи на іншій посаді, що передбачає виконання функцій державного реєстратора, не менше одного року;

- успішне проходження спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань в порядку здійснення контролю, визначеному Кабінетом Міністрів України (для осіб, які до призначення на посаду державного реєстратора перебували на посаді державного реєстратора в іншого суб`єкта державної реєстрації).

37. Так, за змістом абзацу першого пункту 4 Порядку № 990 контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації, зокрема щодо відповідності державних реєстраторів кваліфікаційним вимогам, визначеним законодавством, здійснюється, серед іншого шляхом проведення спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в реєстрах.

38. Згідно з пунктом 8 Порядку № 990 спеціальна перевірка діяльності державного реєстратора в реєстрах проводиться у строк, що не перевищує 25 календарних днів з дати надходження до МЮ України від суб`єкта державної реєстрації, на посаду державного реєстратора або на виконання функцій державного реєстратора в якому претендує особа, відповідного запиту <…>.

Спеціальна перевірка діяльності державного реєстратора в реєстрах проводиться шляхом перевірки реєстраційних дій такого реєстратора в реєстрах із застосуванням вибіркового підходу та охоплює період обіймання посади державного реєстратора або виконання функцій державного реєстратора не більше двох місяців.

Інформація про результати спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в реєстрах надсилається МЮ України до суб`єкта державної реєстрації, який надіслав відповідний запит.

Особа, у діях якої за результатами спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в реєстрах виявлено одноразове грубе або неодноразове порушення законів під час проведення реєстраційних дій в реєстрах, вважається такою, що не пройшла спеціальну перевірку та не може бути призначена на посаду державного реєстратора або виконувати функції державного реєстратора.

39. Аналіз наведених положень Порядку № 990 свідчить, що інформація про результати спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в реєстрах є рішенням (висновком), сформованим МЮ України як суб`єктом владних повноважень внаслідок реалізації своєї компетенції (завдань і функцій контролю у сфері державної реєстрації прав відповідно до законодавства), яке містить чіткі, конкретні і зрозумілі приписи як на адресу суб`єкта державної реєстрації, на посаду державного реєстратора у якому претендує особа, або виконання нею функцій державного реєстратора, так і на адресу особи, компетенція якої оцінювалася.

40. Відтак, ураховуючи те, що суб`єкти владних повноважень можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, які рівною мірою можуть бути предметом адміністративного судового розгляду, то таке обов`язкове до виконання рішення компетентного органу як інформація про результати спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в реєстрах підпадає під ознаки другої з двох вказаних категорій рішень.

41. Згідно з абзацом другим пункту 4 Порядку забезпечення доступу осіб, уповноважених на здійснення реєстраційних дій, до Єдиних та Державних реєстрів, створення та забезпечення функціонування яких належить до компетенції Міністерства юстиції України, затвердженого наказом МЮ Українивід 15 грудня 2015 року № 2586/5, зареєстрованим у МЮ України 15 грудня 2015 року за № 1568/28013 (у редакції наказу МЮ України від 03 лютого 2020 року № 340/5) доступ до реєстрів надається користувачу виключно за умови відсутності щодо такого користувача діючих рішень про тимчасове блокування чи анулювання доступу до реєстрів, а також у випадках, передбачених законодавством, за умови успішного проходження ним спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в реєстрах чи успішного проходження тестування на знання законодавства у сферах державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень та/або державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємцівта громадських формувань.

42. Резюмуючи наведене, Верховний Суд зауважує, що успішне проходження спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора є кваліфікаційною вимогою до державного реєстратора, з якою пов`язана можливість зайняття посади державного реєстратора або перебування на цій посаді.

43. Таким чином, з огляду на з`ясовану в ході здійсненого законодавчого аналізу правову природу інформації про результати спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в реєстрах, можна констатувати, що вона безумовно породжує правові наслідки для підконтрольного суб`єкта (претендента на посаду державного ресторатора/державного реєстратора) - визнання таким, що пройшов або не пройшов спеціальну перевірку, що, водночас, перебуває у нерозривному причинно-наслідковому зв`язку із можливістю його призначення на посаду державного реєстратора або виконання функцій державного реєстратора, тобто пов`язано з правом бути прийнятим та проходити публічну службу. Відтак, інформація про результати спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в реєстрах наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) та може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства.

44. У підтвердження такого висновку колегія суддів уважає за можливе звернути увагу на ту обставину, що Постановою Кабінету Міністрів України від 20 січня 2021 року № 34 було внесено ряд змін до Порядку № 990, зокрема доповнено новим пунктом 34, яким визначено порядок забезпечення МЮ України повторного проведення спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в реєстрах у разі скасування судом рішення Мін`юсту за результатами проведення такої перевірки.

45. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що МЮ України на запит Староказацької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області, при якій ОСОБА_1 на підставі контракту виконувала функції та завдання державного реєстратора, проведено спеціальну перевірку діяльності останньої як державного реєстратора в Державному реєстрі речових прав. Рішенням МЮ України, оформленим листом від 06 березня 2020 року №11298/1167-26-20/10.2.3., ОСОБА_1 визнано такою, що не пройшла спеціальну перевірку у Державному реєстрі прав.

46. У контексті наведеного, колегія суддів наголошує, що юридичним наслідком винесення відповідачем спірного рішення, оформленого листом від 06 березня 2020 року №11298/1167-26-20/10.2.3, є неможливість ОСОБА_1 виконувати функції державного реєстратора, тобто проходити публічну службу на відповідній посаді.

47. З огляду на наведене, колегія суддів зауважує, що статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод задекларовано право на ефективний засіб юридичного захисту, а саме передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

48. У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об`єднаного Королівства» (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) ЄСПЛ зазначив, що стаття 13 Конвенції гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.

49. Отже, суть цієї статті зводиться до вимоги надати заявникові такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органові розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави-учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечують при цьому виконання своїх зобов`язань. Крім того, Суд указав на те, що за деяких обставин вимоги статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачаються національним правом.

50. Конституційний Суд України у рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011, серед іншого, відзначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

51. Рішення прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

52. Отже, спір, що виник у цій справі між ОСОБА_1 та МЮ України, яке у спірних правовідносинах безпосередньо реалізує надані законодавством владні управлінські функції, про визнання протиправним та скасування рішення, оформленого листом від 06 березня 2020 року №11298/1167-26-20/10.2.3, як акта індивідуальної дії, є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

53. Таким чином, ураховуючи суть та суб`єктний склад спірних правовідносин, Верховний Суд дійшов висновку, що вказаний спір належить до юрисдикції адміністративних судів, і вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження у цій справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України, що призвело до порушення норм процесуального права та ухвалення незаконної постанови, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

54. При цьому, вимога касаційної скарги про залишення у силі рішення суду першої у цій справі не може бути задоволена судом касаційної інстанції, позаяк висновки суду першої інстанції по суті спору, у наслідок полилкового висновку суду апеляційної інстанції щодо неможливості розгляду позовних вимог у цій справі у суді, не були предметом розгляду в апеляційному порядку.

55. Ураховуючи викладене, касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає частковому задоволенню шляхом скасування оскаржуваної постанову суду апеляційної інстанції та направлення справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

56. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу для продовження розгляду.

57. За правилами частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

58. Ураховуючи наведене, касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає частковому задоволенню, а постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року - скасуванню з направленням справи до П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Висновки щодо розподілу судових витрат

59. З огляду на результат касаційного розгляду у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року скасувати, а справу № 420/3110/20 направити для продовження розгляду до П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов