Справа № 804/19537/14
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2021-04-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 квітня 2021 року

м. Київ

справа № 804/19537/14

адміністративне провадження № К/9901/30768/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної митної служби України на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2020 року (судді: Мельник В.В., Чепурнов Д.В., Сафронова С.В.) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, Дніпропетровської митниці Державної фіскальної служби, Державної митної служби України про визнання протиправним наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду із позовом до Державної фіскальної служби України (далі - відповідач 1), Дніпропетровської митниці Державної фіскальної служби (далі - відповідач 2), Державної митної служби України (далі - відповідач 3), в якому просив суд:

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства доходів і зборів України від 29 жовтня 2014 року №2160-о про звільнення з посади та податкової міліції полковника податкової міліції ОСОБА_1 , начальника оперативного відділу оперативного управління боротьби з контрабандою та митними правопорушеннями Дніпропетровської митниці Міндоходів;

- поновити ОСОБА_1 в органах податкової міліції на посаді начальника оперативного відділу оперативного управління боротьби з контрабандою та митними правопорушеннями Дніпропетровської митниці Державної фіскальної служби України;

- стягнути з Державної фіскальної служби України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 29 жовтня 2014 року до дня поновлення на роботі;

- зобов`язати Дніпропетровську митницю Державної фіскальної служби України виплатити ОСОБА_1 грошову компенсацію за всі невикористані дні щорічної відпустки за всі роки перебування на службі в податковій міліції.

В обґрунтування позовної заяви зазначено про те, що позивач не погоджується з оскаржуваним наказом від 29 жовтня 2014 року №2160-о про звільнення з посади та податкової міліції, оскільки вказаний наказ не відповідає вимогам законодавства та порушує права позивача, як громадянина України, на подальше проходження служби в органах податкової міліції. Позивач зазначає, що норми Закону України «Про очищення влади» безпідставно обмежують його конституційні права, незважаючи на професійну придатність виконувати таку роботу, наявність достатнього досвіду та освіту, професійну репутацію. При цьому, позивач звертає увагу, що нормативно-правові акти, якими керувався позивач та підпорядковані співробітники в період перебування його на посадах, визначених частиною першою статті 3 зазначеного Закону, чинні до теперішнього часу та до теперішнього часу регламентують порядок проведення заходів підрозділами податкової міліції. Відповідачем не прийнято до уваги досягнуті очолюваним підрозділом економічні показники, динаміка основних показників, за якими здійснюється оцінка результативності робот підрозділу та інші критерії оцінки діяльності як позивача особисто, так і очолюваного підрозділу. Факт перебування особи в певний період часу на певній посаді в державному органі, в разі дотримання чинного законодавства під час призначення її на цю посаду, не є кримінальним правопорушенням та не утворює складу злочину, передбаченого Кримінальним кодексом України. Жодним вироком суду не доведено винуватість позивача у скоєнні будь-якого кримінального правопорушення. Позивач вказує на те, що жодним рішенням, діями або бездіяльністю не здійснював жодного заходу, спрямованого на узурпацію влади ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Позивачем, також, зазначено, що статтею 63 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року №114, не передбачено таку підставу для звільнення, як з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади». Порушенням прав позивача є також той факт, що роботодавець взагалі не повідомив позивача про наступне вивільнення із зазначених в оскаржуваному наказі підстав. Окрім того, відповідачем 2 не дотримано вимоги статті 83 Кодексу законів про працю України в частині виплати грошової компенсації за всі невикористані дні щорічної відпустки.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 березня 2020 року по справі №804/19537/18 адміністративний позов ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, Дніпропетровської митниці Державної фіскальної служби, Державної митної служби України про визнання протиправним наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, зобов`язання вчинити певні дії задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства доходів і зборів України від 29 жовтня 2014 року №2160-0 про звільнення з посади та податкової міліції полковника податкової міліції ОСОБА_1 , начальника оперативного відділу оперативного управління боротьби з контрабандою та митними правопорушеннями Дніпропетровської митниці Міндоходів.

Поновлено ОСОБА_1 на службі в органах податкової міліції на посаді начальника оперативного відділу оперативного управління боротьби з контрабандою та митними правопорушеннями Дніпропетровської митниці Державної фіскальної служби.

Стягнуто з Дніпропетровської митниці Державної фіскальної служби на користь ОСОБА_1 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 29 жовтня2014 року по 12 березня 2020 року у розмірі 463 107 ,89 грн.

Приймаючи рішення суд першої інстанції виходив з того, що звільнення позивача на підставі Закону України «Про очищення влади» 16 вересня 2014 року № 1682-VII було незаконним, оскільки відповідачем 3 не надано оцінки діяльності позивача на посадах в органах податкової міліції та митних органах та не надано доказів того, що позивач своїми діями, рішенням чи бездіяльністю здійснював заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , чи які підривали основи національної безпеки і оборони України або порушували права і свободи демократичного суспільства.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2020 року скасовано рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 березня 2020 року по справі №804/19537/14. Позов ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано протиправним та скасувати наказ Міністерства доходів і зборів України від 29 жовтня 2014 року №2160-0 про звільнення з посади та податкової міліції полковника податкової міліції ОСОБА_1 , начальника оперативного відділу оперативного управління боротьби з контрабандою та митними правопорушеннями Дніпропетровської митниці Міндоходів.

Поновлено ОСОБА_1 на службі в органах податкової міліції на посаді начальника оперативного відділу оперативного управління боротьби з контрабандою та митними правопорушеннями Дніпропетровської митниці Міндоходів.

Стягнуто з Дніпропетровської митниці Міндоходів на користь ОСОБА_1 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 29 жовтня 2014 року по 12 березня 2020 року у розмірі 463107,89 грн.

В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що скасування наказу про звільнення ОСОБА_1 №2160-о від 29 жовтня 2014 року з посади та податкової міліції, в силу вимог частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України, є підставою для його поновлення на попередній роботі, а саме: в податковій міліції та на посаді начальника оперативного відділу оперативного управління боротьби з контрабандою та митними порушеннями Дніпропетровської митниці Міндоходів, що, в свою чергу, спростовує висновок суду першої інстанції про необхідність поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника оперативного відділу оперативного управління боротьби з контрабандою та митними правопорушеннями Дніпропетровської митниці Державної фіскальної служби. Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, саме з Дніпропетровської митниці Міндоходів.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування.

У поданій касаційній скарзі Державна митна служба України з посиланням на неправильне застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати судові рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити в позові повністю.

Державна митна служба України звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, зазначивши підставами касаційного оскарження судових рішень пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Обґрунтовуючи пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, як підставу касаційного оскарження відповідач вказує на те, що Верховним Судом не сформовано практики щодо правовідносин пов`язаних із звільненням працівника відповідно до вимог Закону України «Про очищення влади», а саме судом апеляційної інстанції не застосовано до цих правовідносин норми статей 1, 3 Закону № 1682.

Скаржник зазначає, що позивач у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року перебував на посадах, які відносяться до переліку посад щодо яких застосовуються заборони, які визначені статтями 1 та 3 Закону № 1682, а саме в період з жовтня 2011 по лютий 2012 року обіймав посади заступника начальника управління податкової міліції ДПА у Харківській області і з лютого 2012 року посади першого заступника голови-начальника управління податкової міліції Д11С у Харківській області.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1682 очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Частиною третьою статті 1 Закону № 1682 передбачено, що протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.

Відповідно до критеріїв здійснення очищення влади, визначених пунктом 4 частині другої статті 3 Закону № 1682 заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали посаду (посади) у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах у місті Києві.

При цьому, суд апеляційної інстанцій не застосували до даних правовідносин вказані норми матеріального права, а зазначив в судовому рішенні, що при звільненні позивача не зроблено аналізу діяльності позивача щодо причетності його до антидемократичних процесів з використанням свого службового становища за посадою. Також зазначили, що відсутні докази, що він своїми діями, рішеннями чи бездіяльністю здійснював заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом ОСОБА_2 , відсутні докази, що він підривав основи національної безпеки і оборони України, відсутні докази, що він порушував права і свободи демократичного суспільства. Але, Закон №1682 не містить вищезазначених умов для звільнення посадових осіб.

Позиція інших учасників справи.

Від інших учасників справи відзивів на касаційну скаргу до суду не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Рух касаційної скарги.

Ухвалою Верховного Суду від 29 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної митної служби України на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2020 року.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 28 квітня 2021 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином України, який відповідно до наявної інформації в трудовій книжці позивача серії НОМЕР_1 та довідки, складеної начальником ВПС ПМ та ІОС УП ГУ Міндоходів у Харківській області ОСОБА_3 , працював та проходив службу на наступних посадах:

- серпень 1983 року - липень 1988 року студент Дніпропетровського державного університету;

- серпень 1988 року - грудень1989 року викладач історії СПТУ-11 м. Дніпропетровська;

- грудень 1989 року - січень 1990 року дільничний інспектор інспекції у справах неповнолітніх відділу внутрішніх справ Жовтневого району м. Дніпропетровська;

- січень 1990 року - січень 1992 року старший інспектор по кадрам відділу внутрішніх справ Красногвардійського району м. Дніпропетровська;

- січень 1992 року - січень 1993 року старший інспектор відділу кадрів УВС м. Дніпропетровська;

- січень 1993 року - травень 1994 року старший інспектор з особливих доручень відділу комплектування управління кадрів УВС у Дніпропетровській області;

- травня 1994 року - березнь 1995 року старший оперуповноважений відділення ДСБЕЗ відділу внутрішніх справ Кіровського району м. Дніпропетровська;

- березень 1995 року - грудень 1996 року старший оперуповноважений відділення БКППО Кіровського районного відділу Дніпропетровського міського управління УМВС України в Дніпропетровській області;

- грудень 1996 року - лютий 1999 року старший оперуповноважений оперативного відділення відділу податкової міліції ДПІ у Кіровському районі м. Дніпропетровська;

- лютий 1999 року - червень 2000 року заступник начальника відділу - начальник оперативного відділення відділу податкової міліції ДПІ у Кіровському районі м. Дніпропетровська;

- червень 2000 року - липень 2001 року заступник начальника оперативного управління управління податкової міліції ДПА у Дніпропетровській області;

- липень 2001 року - серпень 2003 року начальник управління по оперативному супроводженню збиткових підприємств управління податкової міліції ДПА у Дніпропетровській області;

- серпень 2003 року - жовтень 2005 року - начальник оперативного управління управління податкової міліції ДПА у Дніпропетровській області;

- жовтень 2005 року - березень 2007 року - заступник начальника Новомосковського відділу податкової міліції управління податкової міліції ДПА у Дніпропетровській області. Призначений на нижчу посаду у зв`язку з організаційно-штатними змінами;

- березня 2007 року - березня 2008 року начальник оперативного управління управління податкової міліції ДПА у Дніпропетровській області;

- березень 2008 року - 2010 рік заступник начальника УПМ - начальник оперативного управління управління податкової міліції ДПА у Дніпропетровській області;

- липень 2010 року - жовтень 2011 року начальник відділу податкової міліції - перший заступник начальника ДПІ у м. Дніпродзержинську;

- жовтень 2011 року - лютий 2012 року заступник начальника УПМ ДПА у Харківській області;

- лютий 2012 року - 2013 рік перший заступник голови - начальник УПМ ДПС у Харківській області;

- 2013 рік - жовтень 2014 року - начальник оперативного відділу оперативного управління боротьби з контрабандою та митними правопорушеннями Дніпропетровської митниці Міндоходів.

На підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі ОСОБА_1 , 29 жовтня 2014 року Міністерством доходів і зборів України винесено наказ №2160-о «Про звільнення ОСОБА_1 », яким відповідно до підпункту 1 пункту 2 прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року №1682-VІІ та пункту 62 підпункту «а» Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 29 липня 1991 року №114, звільнено з посади та податкової міліції, з постановкою на військовий облік: полковника податкової міліції ОСОБА_1 (С-172162), начальника оперативного відділу оперативного управління боротьби з контрабандою та митними правопорушеннями Дніпропетровської митниці Міндоходів.

Не погоджуючись з прийнятим наказом від 29 жовтня 2014 року №2160-о «Про звільнення ОСОБА_1 » та проведеним розрахунком при звільненні, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Релевантні джерела права та акти їхнього застосування.

За частиною другою статті 19 Конституція України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.

Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені Законом України «Про очищення влади».

16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року №1682-VII.

Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону України «Про очищення влади»).

Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону України «Про очищення влади»).

Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону України «Про очищення влади»).

Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ №1096 (1996) звернула увагу держав-членів на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованою на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

У зв`язку з цим, у справі №800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

Також необхідно враховувати, що застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.

Суди зобов`язані відповідно до частини першої статті 129 Конституції України вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) як мінімальних стандартів демократичного суспільства.

Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні ЄСПЛ, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати). Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов`язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою.

Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але відповідно до статті 27 Віденської конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання невиконання нею міжнародного договору.

17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви №58812/15, №53217/16, №59099/16, №23231/18, №47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців із забороною обіймати посади державної служби на підставі приписів Закону України «Про очищення влади», що одразу призвело до втрати всіх своїх здобутків.

У цьому рішенні ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом, які призвели до втручання в право на приватне життя, гарантоване статтею 8 Конвенції. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан Янукович обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом України «Про очищення влади» заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан Віктор Янукович був Президентом України (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 294).

ЄСПЛ підкреслив, що Уряд не зазначив про будь-який розгляд підстав для застосування таких широкомасштабних та обмежувальних заходів під час обговорення Верховною Радою України Закону України «Про очищення влади». Навпаки, у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність». На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 72, 297).

Статтею 2 Закону України «Про очищення влади» передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації). Відповідно до пункту шостого частини першої статті 2 Закону України «Про очищення влади» заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо: начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.

Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону України «Про очищення влади».

Згідно з пунктом 4 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади» заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали посаду (посади) у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах у місті Києві.

Критерії здійснення очищення влади (люстрації), установлені статтею 3 Закону України «Про очищення влади» застосовуються до певної категорії посад без конкретизації їх статусу в структурі органів державної влади.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

Спір у цій справі виник у зв`язку із звільненням позивача з публічної служби за процедурою очищення влади (люстрації).

Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для видання оскаржуваного наказу Міністерства доходів і зборів України від 29 жовтня 2014 року №2160-о про звільнення позивача зазначено Закон України «Про очищення влади», пункту 62 підпункту «а» Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 29 липня 1991 року №114.

Звільнення позивача проведено на підставі результатів перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про перебування позивача на відповідних посадах.

При цьому встановлення фактів особистої протиправної поведінки позивача не було метою цієї перевірки. У свою чергу відповідачі ніколи не стверджували про причетність позивача до будь-яких порушень прав людини чи підтримання останнім антидемократичних заходів.

Будь-яких доказів щодо вчинення позивачем дій та заходів (та/або сприяння їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини матеріали справи не містять.

Системний аналіз положень пункту 3 частини четвертої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу Прикінцеві та перехідні положення Закону №1682-VII дає підстави для висновку, що заборони, встановлені частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII, виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб`єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.

Також із аналізу цих норм вбачається, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття ними посад, передбачених в пункті 3 частини четвертої статті 3 цього Закону, незалежно від того чи сприяли вони своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини.

Складність правових питань, які постали перед судами першої і апеляційної інстанцій у цій справі та з якими національна правова система стикнулася вперше, потребувала висновків Конституційного Суду України, зокрема, в частині суперечності його норм приписам статті 61 Конституції України щодо індивідуалізації юридичної відповідальності.

Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі № 800/186/17 висловив правовий висновок про те, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії, за висновком Суду, не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб.

Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.

Крім іншого, у справі № 800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).

Як підсумок, у справі № 800/186/17 Верховний Суд вказав на те, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

Верховний Суд визнав такі правові висновки застосовними і у справі №817/3431/14 (№К/9901/1400/18), за результатами розгляду якої Верховний Суд у складі судової палати ухвалив постанову від 03 червня 2020 року, в якій сформулював правову позицію про те, що самого лише факту перебування осіб на визначених в Законі посадах та протягом встановленого цим же Законом строку недостатньо для застосування заборон, визначених частиною третьою статті 1 Закону №1682-VІІ.

Також у вказаному судовому рішенні Верховний Суд наголосив на необхідності врахування доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, на чому наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону №1682, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

Крім цього, Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме: особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

Водночас, необхідно враховувати, що застосовані до позивача в цій справі обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції. Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.

Суди зобов`язані, відповідно до частини першої статті 129 Конституції України, вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини, як мінімальних стандартів демократичного суспільства.

Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні Європейського суду з прав людини, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів "згідно із законом" означає, зокрема, що закон не повинен суперечити

Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати). Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов?язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою. Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але, відповідно до статті 27 Віденської конвенції, держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

17 жовтня 2019 року Європейський суд з прав людини ухвалив рішення у справі "Полях та інші проти України" (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі "Полях та інші проти України"), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону №1682-VII.

За оцінкою Європейський суд з прав людини, застосування до заявників заходів на підставі Закону №1682 мало дуже серйозні наслідки для їх здатності встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункт 209).

У вказаній справі Європейський суд з прав людини визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, призюмуючи, що цілі Закону №1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. Європейський суд з прав людини зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони "необхідні у демократичному суспільстві" у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься "необхідним у демократичному суспільстві" для досягнення законної мети, якщо воно відповідає "нагальній суспільній необхідності", та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.

В основу підходу Європейського суду з прав людини до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією "демократії, здатної себе захистити", що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців ("демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована") та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.

Відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм критеріям, розробленим практикою Європейського суду з прав людини у справі "Полях та інші проти України", Суд указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом, а тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан Янукович обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

Європейський суд з прав людини зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом №1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_3 був Президентом України (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункт 294).

Європейський суд з прав людини підсумував недоведеність того, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.

Аналіз цього рішення Європейського суду з прав людини та встановленого у ньому порушення статті 8 Конвенції щодо всіх заявників дозволяє дійти висновку, що законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом №1682, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

Отже, заборона перебування на зазначених у Законі №1682-VII посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність такої заборони меті й принципам Закону №1682-VII, визначеним у його частині другій статті 1.

Аналогічна правова позиція висловлена і Верховним Судом в ухваленому судовою палатою рішенні від 03 червня 2020 року у справі №817/3431/14 (№К/9901/1400/18).

Водночас, у справі, що переглядається Судом в порядку касаційного провадження, до позивача, також застосовано найсуворіший захід очищення влади (люстрації) на підставі Закону №1682, законодавчому механізму якого була надана оцінка Європейським судом з прав людини у зазначеному рішенні, а також Верховним Судом у рішенні від 03 червня 2020 року у справі №817/3431/14 (№К/9901/1400/18).

За цих обставин, Верховний Суд вважає наявними підстави для врахування вказаних висновків Суду, при вирішенні цього спору.

Отже, визначальними для вирішення цього публічно-правового спору є обставини вчинення позивачем конкретних дій, які полягають у сприянні своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини.

Суди попередніх інстанцій встановили, що інформація про перебування позивача на відповідній посадах, не містить відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а спірний наказ про звільнення позивача не містить обґрунтування того, що позивач міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.

Суд уважає за необхідне зазначити, що відсутність у Законі № 1682-VII процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), що кореспондує положенням частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року).

Цей обов`язок висновується із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Підсумовуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуваний наказ відповідача не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.

З урахуванням наведеного, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для визнання протиправним та скасування наказу Міністерства доходів і зборів України від 29 жовтня 2014 року №2160-о про звільнення позивача.

Відповідно до положень статті 235 Кодексу законів про працю України при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

Верховний Суд зазначає, що вимушений прогул визначається як період часу, з якого почалось порушення трудових прав працівника (незаконне звільнення або переведення на іншу роботу, неправильне зазначення формулювання причин звільнення або затримки видачі трудової книжки при звільненні) до моменту поновлення таких прав, тобто ухвалення рішення про поновлення працівника на роботі.

За таких обставин, судом апеляційної інстанції вірно розраховано час вимушеного прогулу позивача з часу незаконного звільнення до ухвалення рішення про поновлення працівника на роботі та вірно зазначено, що законом не передбачено будь-яких підстав для зменшення розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу за певних обставин.

Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

За цих обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

За такого правового регулювання та обставин справи суд касаційної інстанції погоджується з висновками суду апеляційної інстанції.

Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків суду апеляційної інстанції не підтвердилися під час розгляду касаційної скарги у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду.

Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржуване судове рішення ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суд під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної митної служби України залишити без задоволення.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

судді Л.О. Єресько

В.М. Соколов