Справа № 640/5473/20
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2021-04-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 квітня 2021 року

м. Київ

справа № 640/5473/20

адміністративне провадження № К/9901/4116/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М.,

за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,

представника позивача Гуриненка О.М.

представника відповідача Кубіва С.І.,

розглянувши у судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 640/5473/20

за позовом ОСОБА_1

до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

про визнання протиправним та скасування наказу

за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Кузьменко А.І. від 22 жовтня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Коротких А.Ю., Сорочка Є.О., Чаку Є.В. від 21 січня 2021 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У березні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач, Департамент), в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту від 28 грудня 2019 року № 299 «Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, та декларації про готовність до експлуатації об`єкта».

В обґрунтування позивних вимог позивач зазначає, що наказ Департаменту від 28 грудня 2019 року № 299 «Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, та декларації про готовність до експлуатації об`єкта» винесений з порушенням встановленого законом порядку, без належних на те підстав, є протиправним та таким, що порушує права та інтереси позивача.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2021 року, позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем безпідставно застосовано до спірних правовідносин положення частини другої статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки відсутні будь-які правові підстави вважати об`єкт будівництва самочинним.

З урахуванням правової позиції, висловленої Верховним Судом у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 814/1914/16, від 26 червня 2018 року у справі № 826/20445/16, від 18 жовтня 2018 року у справі № 695/3442/17, від 23 жовтня 2018 року у справі № 826/9275/17, від 13 грудня 2018 року у справі № 522/6212/17, від 22 січня 2019 року у справі № 826/17907/17, суди зазначили, що вчинення суб`єктом містобудування порушень містобудівного законодавства, які не свідчать про самочинність будівництво, не є підставою для скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об`єкта до експлуатації, а можуть бути підставою для притягнення до іншої відповідальності.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2020 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2021 року, посилаючись на порушення судами норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, Департамент звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій, ухвалюючи оскаржувані судові рішення, неправильно застосували положення статті 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статей 1, 26, 29, 31, 36, 39, 39-1, 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статей 1, 9, 23 Закону України «Про архітектурну діяльність», Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (далі - Порядок № 466), Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461 (далі - Порядок № 461), Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).

Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій внаслідок неправильного застосування наведених вище норм матеріального права дійшли необґрунтованого висновку про відсутність правових підстав вважати об`єкт будівництва самочинним, оскільки судами не враховано, що замовником будівництва наведено недостовірні дані у повідомленні про початок будівельних робіт та декларації про готовність до експлуатації об`єкта в частині належно розробленої та затвердженої проєктної документації з огляду на те, що остання розроблена та затверджена без отримання інформації щодо раніше запроєктованих проєктних рішень та мереж в районі об`єкта будівництва, а в матеріалах справи відсутні докази того, що замовник звертався до Департаменту щодо виконання відповідної вибірки.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу до суду подано 2 лютого 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду від 1 березня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі № 640/5473/20, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу Департаменту.

Ухвалою Верховного Суду від 7 квітня 2021 року справу № 640/5473/20 призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 27 квітня 2021 року о 15 годині 00 хвилин.

Від Департаменту надійшло клопотання про зупинення виконання рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2020 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2021 року до закінчення розгляду справи у касаційному порядку, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 7 квітня 2021 року.

Від ОСОБА_1 надійшла заява про закриття касаційного провадження у справі № 640/5473/20 у зв`язку з тим, що у спірних правовідносинах вже сформульований правовий висновок Верховного Суду щодо того, які об`єкти будівництва слід вважати самочинними, та відповідно за наявності яких підстав орган державного архітектурно-будівельного контролю уповноважений приймати рішення про скасовування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, та декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

Від Департаменту надійшли пояснення щодо заяви ОСОБА_1 про закриття касаційного провадження у справі, в яких скаржник заперечує проти задоволення клопотання з огляду на безпідставність останнього.

Вирішуючи клопотання ОСОБА_1 про закриття касаційного провадження у справі № 640/5473/20 на підставі того, що у спірних правовідносинах вже сформульований правовий висновок Верховного Суду, колегія суддів виходить з наступного.

У клопотанні про закриття касаційного провадження у справі ОСОБА_1 зазначає, що у постановах Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № 814/1914/16, 26 червня 2018 року у справі № 826/20445/16, від 18 жовтня 2018 року у справі № 695/3442/17, від 23 жовтня 2018 року у справі № 826/9275/17, від 13 грудня 2018 року у справі № 522/6212/17, від 22 січня 2019 року у справі № 826/17907/17 вже сформульовано правовий висновок щодо того, які об`єкти будівництва слід вважати самочинними, та, відповідно, за наявності яких підстав орган державного архітектурно-будівельного контролю уповноважений приймати рішення про скасовування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, та декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

Водночас колегія суддів враховує, що відповідно до ухвали Верховного Суду від 1 березня 2021 року касаційне провадження у справі № 640/5473/20 відкрито з огляду на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування положень статті 376 ЦК України, статей 1, 9, 23 Закону України «Про архітектурну діяльність», статей 1, 26, 29, 31, 36, 39, 39-1, 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку № 466, Порядку № 461 та Порядку № 553 та неправильного, на думку скаржника, їх застосування судами попередніх інстанцій.

Зокрема, підставою для касаційного оскарження постанови визначено відсутність правового висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме - щодо необхідності виконання суб`єктом містобудування вимог вихідних даних для проєктування: містобудівних умов та обмежень, зокрема щодо виконання вибірки запроєктованих проєктних рішень та мереж, віднесення об`єкта будівництва до самочинного у зв`язку з неналежним чином розробленим та затвердженим проєктом та недотриманням вимог містобудівних умов та обмежень.

Оскільки вищезазначені правові позиції Верховного Суду не охоплюють підстави відкриття касаційного провадження у справі в аспекті надання правової оцінки нездійснення вибірки раніше запроєктованих проєктних рішень та мереж як підстави вважати об`єкт будівництва самочинним, колегія суддів доходить висновку про необхідність відмови у задоволенні клопотання про закриття касаційного провадження у цій справі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ОСОБА_1 є власником житлового будинку по АДРЕСА_1 , загальною площею 67,80 кв. м, що підтверджується договором купівлі-продажу № 1811 від 12 вересня 2012 року та є власником земельної ділянки за вказаною адресою, що також підтверджується договором купівлі-продажу № 1814 від 12 вересня 2012 року та державним актом серії КВ № 130327 з відміткою про перехід права власності.

28 листопада 2019 року Департаментом зареєстровано повідомлення позивача про початок виконання будівельних робіт щодо об`єкта «Реконструкція житлового будинку по АДРЕСА_1 », що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) (далі - об`єкт).

13 грудня 2019 року ОСОБА_1 до Департаменту подано декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) № КВ 69 на об`єкт будівництва по АДРЕСА_1 .

Наказом Департаменту від 6 грудня 2019 року № 974 для необхідності проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) від 28 листопада 2019 року № КВ 34, призначено проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва: «Реконструкція житлового будинку на АДРЕСА_1 ».

Під час виїзду на місце посадової особи Департаменту замовник будівництва Захарова Т. О. або уповноважені особи замовника будівництва були відсутні.

У подальшому Департамент листом від 20 грудня 2019 року № 073-11704 через систему електронного документообігу «АСКОД» звернувся до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо надання інформації стосовно звернення ОСОБА_1 для отримання інформації стосовно раніше запроєктованих мереж в районі об`єкта для проєктування об`єкта будівництва по АДРЕСА_1 .

Листом від 26 грудня 2019 року № 005-15496 Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надано відповідь про те, що станом на 24 грудня 2019 року заявка на проведення вибірки по вищевказаному об`єкту будівництва не реєструвалась, вибірка не проводилась.

Враховуючи виявлені порушення, наказом Департаменту № 299 від 28 грудня 2019 року скасовано право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), від 28 листопада 2019 року № КВ 34, та декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), від 13 грудня 2019 року № КВ 69 на об`єкт будівництва по АДРЕСА_1 .

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2021 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Предметом судового розгляду у цій справі є правомірність наказу Департаменту від 28 грудня 2019 року № 299 «Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, та декларації про готовність до експлуатації об`єкта».

Суди попередніх інстанцій, розглянувши справу, дійшли висновку про протиправність оскаржуваного наказу та необхідність його скасування з огляду на відсутність підстав вважати об`єкт будівництва по АДРЕСА_1 , самочинним, а також недотримання відповідачем встановленого порядку проведення державного архітектурно-будівельного контролю, за результатом якого може бути прийнято оскаржуване рішення.

Скаржник у касаційній скарзі стверджує, що такий висновок судів попередніх інстанцій ґрунтується на неправильному застосуванні статті 376 ЦК України, статей 1, 9, 23 Закону України «Про архітектурну діяльність», статей 1, 26, 29, 31, 36, 39, 39-1, 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку № 466, Порядку № 461 та Порядку № 553.

Одним із доводів касаційної скарги, зокрема, є те, що невиконання позивачем та проєктною організацією вимоги містобудівних умов та обмежень про здійснення вибірки щодо раніше запроєктованих проєктних рішень та мереж в районі об`єкта будівництва, свідчить про те, що розробка проєкту будівництва здійснена без урахування усіх положень містобудівних умов та обмежень, що є підставою вважати об`єкт будівництва самочинним, оскільки він фактично будується за відсутності належним чином затвердженого проєкту будівництва.

Надаючи правову оцінку виявленому відповідачем порушенню, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

Згідно частини першої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.

Частиною другою статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проєкту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.

Аналогічні положення викладені у пункті 22 Порядку № 461 та пункті 15 Порядку № 466 (в редакціях, чинних на момент прийняття оскаржуваного наказу).

Відповідно до частини першої статті 376 ЦК України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проєкту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

Системний аналіз наведених правових норма дає підстави зробити висновок про те, що виключною підставою для скасування декларації про початок виконання будівельних робіт та про введення об`єкта до експлуатації є встановлений факт здійснення самочинного будівництва. Ознаками самочинного будівництва, зокрема, є: 1) будівництво здійснюється на земельній ділянці, що невідведена для цієї мети; 2) будівництво здійснюється за відсутності документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) будівництво здійснюється за відсутності затвердженого проєкту або будівельного паспорту; 4) скасовано містобудівні умови та обмеження.

При цьому наявність порушень, які не свідчать про самочинне будівництво, не є підставою для скасування реєстрації декларацій, однак може бути підставою для притягнення до відповідальності іншого характеру.

Аналогічний висновок сформульований Верховним Судом, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 814/1914/16, від 26 червня 2018 року у справі № 826/20445/16, від 18 жовтня 2018 року у справі № 695/3442/17, від 23 жовтня 2018 року у справі № 826/9275/17, від 13 грудня 2018 року у справі № 522/6212/17, від 22 січня 2019 року у справі № 826/17907/17.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що земельна ділянка з кадастровим номером :82:248:0127 та цільовим призначенням «Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд» належить на праві власності позивачу на підставі державного акта на право власності на земельну ділянку серія КВ № 130327; проєктна документація на реконструкцію об`єкту розроблена відповідно до державних будівельних норм, стандартів та правил та затверджена в установленому законом порядку; об`єкт споруджений на підставі зареєстрованого повідомлення від 28 листопада 2019 року № КВ І-3320434 та введений в експлуатацію на підставі декларації від 13 грудня 2019 року № КВ 69. Крім того, видані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки є чинними та не були скасованими органом, що їх видав.

Колегія суддів зазначає, що вибірка раніше запроєктованих проєктних рішень та мереж стосується інженерно-транспортної інфраструктури міста, а тому відсутність такої вибірки не є у розумінні частини другої статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» ознакою здійснення позивачем самочинного будівництва.

З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що об`єкт будівництва не відповідає встановленим законом ознакам самочинного будівництва.

Стосовно доводів скаржника про те, що суди попередніх інстанцій надали неправильну правову оцінку тому, що позивачем та проєктною організацією під час розробки та затвердження проєкту будівництва не виконано усі вимоги містобудівних умов та обмежень, що свідчить про те, що будівництво здійснюється за відсутності затвердженого проєкту, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про архітектурну діяльність» проєкт - документація для будівництва об`єктів архітектури, що складається з креслень, графічних і текстових матеріалів, інженерних і кошторисних розрахунків, які визначають містобудівні, об`ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні та технологічні рішення, вартісні показники конкретного об`єкта архітектури, та відповідає вимогам державних стандартів, будівельних норм і правил.

Згідно частини першої статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проєктної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Частиною другою статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проєктування і будівництва об`єктів.

Відповідно до частини першої статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» проєктна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.

Згідно статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проєктування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією;

Частиною п`ятою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що містобудівні умови та обмеження містять:

1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта;

2) інформацію про замовника;

3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні;

4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах;

5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки;

6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону);

7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проєктується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд;

8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони);

9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проєктується, до існуючих інженерних мереж.

Перелік зазначених умов є вичерпним.

Абзацом третім частини першої статті 23 Закону України «Про архітектурну діяльність» також передбачено, що замовник має право затверджувати проєкт, якщо він не суперечить законодавству, містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб`єкти містобудування, які здійснюють проєктування об`єктів, експертизу проєктів будівництва, несуть відповідальність у вигляді штрафу, зокрема, за передачу замовнику проєктної документації для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проєктування об`єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Згідно пункту 3 Порядку розроблення проєктної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 травня 2011 року № 45 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), для забезпечення проєктування об`єкта будівництва замовник повинен надати генпроєктувальнику (проєктувальнику) вихідні дані на проєктування.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що проєкт будівництва має відповідати вимогам законодавства, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, містобудівній документації, у тому числі містобудівним умовам та обмеженням. Відповідальність за відповідність проєктної документації вимогам законодавства, містобудівній документації тощо несе розробник проєктної документації. До обов`язків замовника належить надання проєктувальнику вихідних даних на будівництво та затвердження поданого проєкту.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, замовником будівництва передано проєктній організації - ТОВ «Інженерно-будівельна компанія «Алтана» містобудівні умови та обмеження, у пункті 7 яких зазначено про необхідність виконати вибірку раніше запроєктованих проєктних рішень та мереж в управлінні інженерно-транспортної інфраструктури міста Департаменту містобудування та архітектури.

На запит Департаменту листом від 26 грудня 2019 року № 055-15496 Департаментом містобудування та архітектури надано відповідь про те, що звернень замовника будівництва для отримання інформації стосовно раніше запроєктованих мереж в районі об`єкта для проєктування об`єкта будівництва «Реконструкція житлового будинку на вул. Товарній, 6 у Печерському районі м. Києва» не реєструвалось, вибірка не проводилась. Вказаний лист став єдиною підставою для винесення оскаржуваного наказу Департаменту про скасування права на початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

При цьому колегія суддів звертає увагу, що відповідачем не зазначено, до яких відхилень у проєктній документації, що дають підставу стверджувати про невідповідність останньої вимогам містобудівного законодавства, будівельних норм, державних стандартів та правил, призвела відсутність вибірки раніше запроєктованих проєктних рішень та мереж з урахуванням того, що судами встановлено, що проєктом реконструкції передбачено збереження існуючих інженерних мереж.

З огляду на таке, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що невиконання вимоги пункту 7 містобудівних умов та обмежень щодо здійснення вибірки раніше запроєктованих проєктних рішень та мереж не свідчать про те, що об`єкт будівництва «Реконструкція житлового будинку по вул. Товарній, 6 у Печерському районі м. Києва» належить до самочинного будівництва та, відповідно, що зазначене може слугувати самостійною підставою для скасування права на початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

Водночас таке порушення у разі його підтвердження у встановленому порядку, а саме - шляхом проведення перевірки, може бути підставою для притягнення проєктної організації до відповідальності за частиною першою статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Колегія суддів звертає увагу, що інших відхилень або невідповідності проєктної документації іншим вимогам містобудівних умов та обмежень, містобудівному законодавству, державних стандартів і правил відповідачем не визначено.

Крім того, суд враховує, що, за загальним правилом, реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт є актом одноразового застосування, який передбачає настання певних правових наслідків, в даному випадку вчинення позивачем дій щодо реалізації наданого йому цією декларацією права на проведення будівельних робіт. З моменту реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, з якою пов`язується закінчення будівництва об`єкта містобудування, декларація про початок виконання будівельних робіт вважається такою, що вичерпала свою дію.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі № 804/1510/16, від 2 жовтня 2018 року у справі № 465/1461/16-а, від 5 червня 2019 року у справі № 815/3172/18, від 23 липня 2019 року у справі № 826/5607/17.

Отже, з огляду на те, що позивачем до Департаменту подано декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), яка зареєстрована відповідачем 13 грудня 2019 року за № КВ 69, правильним за встановлених судами обставин є висновок судів попередніх інстанцій про те, що повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 28 листопада 2019 року вичерпало свою дію, а тому не може бути скасоване Департаментом.

Колегія суддів також враховує, що відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, Департаментом не проводилась перевірка позивача, у зв`язку з чим право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, не може бути скасоване на підставі пункту 3 частини сьомої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Відповідно до цієї норми Закону право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, може бути скасовано відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі, зокрема, встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проєктній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.

Частинами першою та другою статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 2 Порядку № 553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проєктної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проєктною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.

Порядком визначено процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Так, відповідно до пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Згідно з пунктом 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Відповідно до пунктів 16, 17 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).

У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, Департаментом на виконання наказу від 6 грудня 2019 року № 974, яким призначено проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва: «Реконструкція житлового будинку на вул. Товарній, 6 у Печерському районні в м. Києві», було здійснено вихід на місце розташування об`єкта. Проте у зв`язку з відсутністю суб`єкта містобудування перевірку проведено не було. Інших заходів, необхідних для проведення перевірки, відповідачем не здійснено, будь-яких документів, у тому числі акта про недопуск посадових осіб Департаменту на об`єкт перевірки, складено не було.

Зазначене підтверджує висновки судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуваний наказ від 28 грудня 2019 року № 299 прийнятий Департаментом не у результаті проведення перевірки.

Колегія суддів враховує, що згідно зі статей 3 та 4 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (ратифіковано згідно із Законом № 1678-VII від 16.09.2014) зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та доброго (належного) врядування, прав людини та основоположних свобод відносяться до головних ціннісних орієнтирів для взаємовідносин між Сторонами

Конституцією України та КАС України прямо передбачений обов`язок суб`єктів владних повноважень дотримуватися принципу належного урядування, відповідно, адміністративні суди під час розгляду та вирішення спорів, що виникають у сфері публічно-правових відносин, мають перевіряти дотримання цього принципу у всіх його аспектах з урахуванням конкретних обставин справи. Фактичне застосування принципу належного урядування є своєрідним «маркером» того як в Україні гарантуються статті 1, 3, 6, 8, 19, 55, 56, 124 Конституції України, а суди застосовують частину другу статті 2 КАС України та статті 3 і 4 Угоди про асоціацію з ЄС.

Крім того, у постанові від 28 лютого 2020 року у справі № П/811/1015/16 сформульовано правову позицію Верховного Суду, відповідно до якої принцип належного урядування має надзвичайно важливе значення для забезпечення правовладдя в Україні; неухильне дотримання основних складових принципу належного урядування забезпечує прийняття суб`єктами владних повноважень легітимних, справедливих та досконалих рішень; принцип належного урядування підкреслює те, що між людиною та державою повинні бути вибудовані саме публічно-сервісні відносини, у яких інституції та процеси служать всім членам суспільства.

З огляду на вищезазначене, скасування Департаментом права позивача на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, та декларації про готовність до експлуатації об`єкта у зв`язку з непроведенням вибірки раніше запроєктованих проєктних рішень та мереж не відповідає засадам належного урядування, визначеним, зокрема, частиною другою статті 2 КАС України, а тому не може вважатися правомірним.

На цій підставі колегія суддів зазначає про те, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про те, що відповідачем безпідставно застосовано до спірних правовідносин положення частини другої статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки відсутні будь-які правові підстави вважати об`єкт «Реконструкція житлового будинку по вул. Товарній, 6 у Печерському районі м. Києва» самочинним будівництвом, а перевірка на вказаному об`єкті не проводилась, що є самостійною підставою для визнання протиправним та скасування наказу Департаменту від 28 грудня 2019 року № 299.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо такі рішення ухвалені без порушень норм матеріального і процесуального права.

Оскільки при ухваленні судових рішень суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального або порушень норм процесуального права, суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, у пункті 80 рішення у справі «Перес проти Франції» («Perez v. France», заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі «Артіко проти Італії» (Artico v. Italy) серія A. 37, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі «Ван де Хурк проти Нідерландів» (Van de Hurk v. Netherlands) серія A. 288, заява № 16034/90, пункт 59).

Також у пункті 71 рішення у справі «Пелекі проти Греції» (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 139, 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Відмовити у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про закриття касаційного провадження в адміністративній справі № 640/5473/20.

Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

С.М. Чиркін