Справа № 440/4321/20
Суддя: Мінаєва О.М.
Дата ухвалення: 2021-04-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 квітня 2021 р. Справа № 440/4321/20
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Мінаєвої О.М.,

Суддів: Калиновського В.А. , Макаренко Я.М. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15.10.2020, головуючий суддя І інстанції: І.Г. Ясиновський, м. Полтава, повний текст складено 15.10.20 по справі № 440/4321/20

за позовом ОСОБА_1

до Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області

про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, ОСОБА_1 , звернулась до суду з адміністративним позовом до Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області (далі відповідач), в якому просила суд:

- визнати протиправними дії та бездіяльність Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області щодо неналежного та тривалого розгляду упродовж з липня 2018 року по травень 2020 року її заяви від 27.07.2018 р. про затвердження проекту землеустрою земельної ділянки, якій присвоєно кадастровий номер :00:028:0059;

- визнати протиправними та скасувати рішення тридцять третьої сесії сьомого скликання Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 26.05.2020 р. Про відмову в наданні дозволу на затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким відмовлено їй у затвердженні проекту землеустрою;

- зобов`язати Щербанівську сільську раду Полтавського району Полтавської області упродовж місяця з дня вступу рішення суду в законну силу розглянути на сесії та прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, якій присвоєно кадастровий номер :00:028:0059, у власність ОСОБА_1 з земель сільськогосподарського призначення комунальної власності для ведення особистого селянського господарства (код згідно КВЦПЗ-01. 03) на території Тростянецької сільської ради Полтавського району Полтавської області;

- стягнути з Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області на користь ОСОБА_1 17416,40 грн в рахунок відшкодування матеріальної шкоди та 12000 грн в рахунок відшкодування моральної шкоди.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 15.10.2020 у справі № 440/4321/20 відмовлено у задоволенні адміністративного позову.

Позивач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, просить суд апеляційної інстанції рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15.10.2020 у справі № 440/4321/20 скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач посилається на те, що судом першої інстанції будь-яким чином не надано оцінки наявності конкуренції норм Земельного кодексу України, де ст. 118 цього Кодексу є однозначно спеціальною у питанні безоплатної приватизації землі громадянами, однак, судом першої інстанції, як підставу законності дій та рішення відповідача, було застосовано ч. 3 ст. 136 Земельного кодексу України.

Стосовно посилань суду першої інстанції на висновки Верховного Суду, викладених у постановах у справам № 806/3708/15, 823/1120/16 та 805/3195/17-а, позивач зазначив про неможливість застосування їх висновків до спірних правовідносин, оскільки у даній справі спірними є рішення уповноваженого органу про відмову у затверджені проекту землеустрою, як кінцевого етапу приватизації землі, а висновки Верховного Суду у вищевказаних справах стосувались питання початкового етапу отримання земельної ділянки надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Також позивач зазначив, що органом місцевого самоврядування не було подано жодного доказу про те, що спірна земельна ділянка виставлена на земельні торги, оскільки рішенням останнього від 13.03.2019 р. Про організаційні заходи щодо підготовки документації до земельних торгів (аукціону) визначено лише організаційні заходи щодо підготовки документації до земельних торгів (аукціону), а оголошення про проведення аукціону щодо спірної земельної ділянки на відповідних електронних майданчиках взагалі відсутнє. Саме невиконання вказаного рішення на протязі понад півтора року, дає підстави свідчити про його фіктивність та намагання унеможливити реалізацію конституційного права позивача на приватизацію землі.

Окрім того, судом першої інстанції не враховано того факту, що саме на підставі виготовленого ним проекту землеустрою було зареєстровано право власності територіальної громади на земельну ділянку, як і не було взагалі розглянуто позовну вимогу, стосовно відшкодування вартості її виготовлення.

Стосовно відхилення позовної вимоги про відшкодування позивачу моральної шкоди, останній зазначив, що звернення до суду відбулось не як власника земельної ділянки, а як фізичної особи, права якої були порушені протиправною бездіяльністю та рішенням відповідача.

Відповідачем надано відзив на апеляційні скарги, в якому зазначено доводи щодо безпідставності вимог апеляційних скарг.

На підставі положень п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) справа розглянута в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Розглянувши матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів апеляційної інстанції, переглядаючи судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги у відповідності до ч.1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що наказом Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 12.06.2017 р. № 5552-СГ "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою" надано дозвіл громадянці ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га сіножатей земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Тростянецької сільської ради Полтавського району Полтавської області за межами населених пунктів (а.с. 15).

У 2017 році на замовлення ОСОБА_1 виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03) на території Тростянецької сільської ради Полтавського району Полтавської області за межами населених пунктів (а.с. 39-85).

У січні 2018 року було створено Щербанівську об`єднану територіальну громаду, шляхом злиття Тростянецької та Щербанівської сільських рад.

27.07.2018 р. ОСОБА_1 звернулася до Щербанівської сільської ради із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га, яка розташована на території Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області (кадастровий номер :00:028:0059) (а.с. 103).

05.11.2018 р. зареєстровано право комунальної власності на земельну ділянку з кадастровим номером :00:028:0059 площею 2 га за територіальною громадою в особі Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області (а.с. 22).

Рішенням п`ятнадцятої сесії сьомого скликання Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 01.02.2019 р. "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки" знято з порядку денного питання щодо розгляду заяв гр. ОСОБА_2 , гр. ОСОБА_3 , гр. ОСОБА_1 , гр. ОСОБА_4 по затвердженню проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок на території Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області.

Рішенням шістнадцятої сесії сьомого скликання Щербанівської сільської ради від 13.03.2019 р. "Про організаційні заходи щодо підготовки документації до земельних торгів (аукціону)" визначено земельні ділянки комунальної власності орієнтовною площею 468,6057 га, (125 земельних ділянок) за рахунок земель, не наданих у власність чи користування, які розташовані на території Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області, право оренди на яку підлягає продажу на земельних торгах (аукціоні), зокрема, до списку ділянок для аукціону включено земельну ділянку з кадастровим номером :00:028:0059 площею 2 га (а.с. 161-165).

Не погодившись з рішенням п`ятнадцятої сесії сьомого скликання Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 01.02.2019 р. "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки", ОСОБА_1 звернулася з позовом до Полтавського окружного адміністративного суду.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 30.01.2020 у справі №440/2281/19, яке набрало законної сили 03.03.2020 р., позовні вимоги ОСОБА_1 до Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення п`ятнадцятої сесії сьомого скликання Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 01 лютого 2019 року "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки" у частині зняття з порядку денного питання щодо розгляду заяви гр. ОСОБА_1 по затвердженню проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на території Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області. Зобов`язано Щербанівську сільську раду Полтавського району Полтавської області розглянути заяву ОСОБА_1 від 27 липня 2018 року (вх. №02-13/3132 від 30 липня 2018 року) про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га, яка розташована на території Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області, та прийняти рішення відповідно до статті 118 Земельного кодексу України. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено (а.с. 23-26).

Розглянувши на виконання рішення суду заяву гр. ОСОБА_1 від 27.07.2018 р., керуючись Земельним кодексом України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", Законом України "Про Державний земельний кадастр", Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", протоколом засідання постійної комісії з питань агропромислового комплексу, регулювання земельних відносин, охорони навколишнього середовища від 22.05.2020 р. №8, та оскільки рішенням шістнадцятої сесії сьомого скликання Щербанівської сільської ради від 13.03.2019 р. вирішено земельну ділянку з кадастровим номером :00:028:0059, передати в оренду на земельних торгах (аукціоні), рішенням тридцять третьої сесії сьомого скликання Щербанівської сільської ради від 26.05.2020 р. "Про відмову в наданні дозволу на затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки" вирішено відмовити гр. ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у приватну власність, для ведення особистого селянського господарства, площею 2,0 га, яка розташована на території Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області, яка має кадастровий номер :00:028:0059, у зв`язку з тим, що вказану земельну ділянку рішенням шістнадцятої сесії сьомого скликання Щербанівської сільської ради від 13.03.2019 р. вирішено передати юридичним, фізичним особам в оренду на земельних торгах (аукціоні) (а.с. 17).

Вважаючи протиправними дії та бездіяльність Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області щодо неналежного та тривалого розгляду упродовж з липня 2018 року по травень 2020 року заяви ОСОБА_1 від 27.07.2018 р. про затвердження проекту землеустрою земельної ділянки, якій присвоєно кадастровий номер :00:028:0059, а також не погодившись з рішенням тридцять третьої сесії сьомого скликання Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 26.05.2020 р. "Про відмову в наданні дозволу на затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки", яким відмовлено ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою, позивачка звернулася до суду з даним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з правомірність відмови позивачу у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у приватну власність, для ведення особистого селянського господарства, площею 2,0 га, яка розташована на території Тростянецької сільської ради Полтавського району Полтавської області, яка має кадастровий номер :00:028:0059.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції на підставі наступного.

У відповідності до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 14 Конституції України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Згідно ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України (далі ЗК України) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Відповідно до ч. 1 ст. 117 ЗК України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

Статтею 118 ЗК України визначений порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Так, за правилами ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

У відповідності до ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Відповідно до ч. 1 ст. 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Відповідно до частини другої цієї ж статті формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності.

Згідно з ч. 1 ст. 50 Закону України Про землеустрій проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються лише у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок..

Відповідно до частин першої, четвертої, п`ятої ст. 186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин.

Розробник подає на погодження до органу, визначеному в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.

Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.

Згідно з ч. 8 ст. 186-1 ЗК України у висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).

Органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки.

З вищенаведених норм ЗК України встановлено, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому ст. 186-1 ЗК України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку ст. 186-1 ЗК України, норми ст. 118 ЗК України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватися саме на етапі погодження такого проекту.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 27.10.2020 року № 480/313/19.

Відповідно до ч. 9 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність, а відповідно до частини 10 цієї ж статті ЗК України передбачено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

При цьому, колегія суддів звертає увагу на ту обставину, що право власності на земельну ділянку з кадастровим номером :00:028:0059 зареєстровано за територіальною громадою в особі Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області 05.11.2018 року, № запису про право 28789881 (а.с. 22).

Колегія суддів погоджується з доводами відповідача про те, що приписи ст. 136 ЗК України, якою визначено порядок добору земельних ділянок державної чи комунальної власності та підготовка лотів для продажу на земельних торгах, свідчать про те, що віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.

Колегія суддів також ураховує висновок, сформульований Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 29.09.2020 року по справі № 688/2908/16-ц про те, що рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою не є правовстановлюючим актом і не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття права власності чи користування на земельну ділянку.

При цьому колегія суддів також звертає увагу на ту обставину, що 26.05.2020 року Щербанівська сільська рада розглядала заяву позивача про затвердження проекту землеустрою від 27.07.2018 року і станом на 27.07.2018 року земельна ділянка з кадастровим номером :00:028:0059 не була віднесена відповідачем до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної/комунальної власності для продажу прав на неї на земельних торгах.

Водночас колегія суддів зазначає, що ч. 3 ст. 134 ЗК України унормовано, що земельні торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадках, передбачених статтями 34, 36 та 121 цього Кодексу, а також передачі земель загального користування садівницькому товариству та дачному кооперативу. Земельні торги не проводяться при безоплатній передачі земельних ділянок особам, статус учасника бойових дій яким надано відповідно до пунктів 19 - 21 частини першої статті 6 Закону України Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту.

Згідно ч. 1 ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах, зокрема п. б), для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 29.09.2020 року у справі № 688/2908/16-ц зазначено, що відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Відповідно до пунктів б, ґ статті 5 ЗК України земельне законодавство базується на принципах, зокрема, забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; забезпечення гарантій прав на землю. Земля є унікальним обмеженим природним ресурсом. Земля є базисним ресурсом, на якому будується добробут суспільства. Отже, розподіл землі є особливо чутливим до принципів справедливості, розумності і добросовісності (пункт 6 частини першої статті 3 ЦК України).

Колегія суддів зазначає, що неприйняття Щербанівською сільською радою до 26.05.2020 року рішення за клопотаннями позивача у строк, закріплений Земельним кодексом України, ставить його у правову невизначеність, що є недопустимим у відповідності до змісту та сутності принципів верховенства права та законності, а також порушує конституційні права позивача щодо розгляду його звернення органом місцевого самоврядування, а також права на безоплатне отримання земельної ділянки.

Згідно з положеннями ч. 2 ст. 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Таким чином колегія суддів не погоджуючись з висновком суду першої інстанції щодо необґрунтованості вимог позивача про визнання протиправними дій та бездіяльності відповідача щодо неналежного та тривалого розгляду упродовж з липня 2018 року по травень 2020 року заяви від 27.07.2018 року про затвердження проекту землеустрою земельної ділянки, якій присвоєно кадастровий номер :00:028:0059, та про визнання протиправним та скасування рішення тридцять третьої сесії Щербанівської сільської ради сьомого скликання від 26.05.2020 року Про відмову в наданні дозволу на затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки бездіяльність та рішення відповідача не відповідає положенням ч. 2 ст. 2 КАС України.

Колегія суддів не приймає до уваги посилання суду першої інстанції на правові висновки, викладені в постановах Верховного Суду: від 02.10.2018 року у справі № 806/3708/15 та від 17.10.2019 року у справі № 823/1120/16, оскільки предметом спору в означених справах була відмова компетентного органу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, а не відмова затвердити цей проект.

Щодо позовної вимоги про зобов`язання відповідача упродовж місяця з дня вступу рішення суду в законну силу розглянути на сесії та прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, якій присвоєно кадастровий номер :00:028:0059, у власність ОСОБА_1 з земель сільськогосподарського призначення комунальної власності для ведення особистого селянського господарства на території Тростянецької сільської ради Полтавського району Полтавської області, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі що розглядається, позивач просить зобов`язати відповідача прийняти рішення про задоволення його заяви від 27.07.2018 року про затвердження проекту землеустрою. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини.

При цьому, суд вважає за необхідне зазначити, що спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Зазначена позиція повністю кореспондується з висновками Європейського суду з прав людини, відповідно до яких, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).

Засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути «ефективним» як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (рішення від 15.10.2009 у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України", п. 64).

Засіб юридичного захисту має бути «ефективним» в теорії права та на практиці, зокрема, в тому сенсі, що можливість його використання не може бути невиправдано ускладнена діями або бездіяльністю органів влади держави-відповідача(рішення від 18.12.1996 у справі «Аксой проти Туреччини» (Aksoy v. Turkey), п. 95).

При оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий і політичний контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника(рішення від 24.07.2012 у справі «Джорджевич проти Хорватії», п. 101; рішення від 06.11.1980 у справі «Ван Остервійк проти Бельгії», п.п. 36-40).Отже, ефективність засобу захисту оцінюється не абстрактно, а з урахуванням обставин конкретної справи та ситуації, в якій опинився позивач після порушення.

Відповідно до частини першої статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. При цьому за своєю суттю правосуддя визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах(абзац 10 п. 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 № 3-рп/2003).

Питання ефективності правового захисту аналізувалося у рішеннях національних судів. Зокрема, у рішенні від 16.09.2015 у справі № 21-1465а15 Верховний Суд України дійшов висновку, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду. Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово посилався на те, що «ефективний засіб правового захисту» у розумінніст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає зазначеній нормі Конвенції.(Постанова Великої палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі № 705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18.04.2018 у справі №826/14016/16 СМ, від 11.02.2019 у справі № 2а-204/12).

З огляду на необхідність обрання ефективного способу захисту порушеного права, колегія суддів відзначає наступне.

Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

За приписами вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

Такий підхід, встановлений процесуальним законодавством, є прийнятним не тільки при розгляді вимог про протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень, але і у випадку розгляду вимог про зобов`язання вчинити дії після скасування його адміністративного акту.

Колегія суддів зазначає, що фактичні обставини справи підтверджують, що на протязі двох років відповідач фактично ухиляється від належного розгляду заяви позивача від 27.07.2018 року з прийняттям рішення по суті звернення, з урахуванням всіх обставин, що мають значення для вирішення цього питання (п. 3 ч. 2 ст. 2 КАС України). Разом з тим, колегія суддів вважає, що суд не може підміняти собою орган місцевого самоврядування та надавати оцінку тим обставинам, які не були досліджені цим суб`єктом владних повноважень.

Таким чином, колегія суддів вважає, що для ефективності правового захисту позивача необхідно зобов`язати Щербанівську сільську раду Полтавського району Полтавської області на найближчій позачерговій/черговій сесії сільської ради повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 27.07.2018 року про затвердження проекту землеустрою земельної ділянки, якій присвоєно кадастровий номер :00:028:0059, вирішивши питання щодо якого звернулась позивач, з урахуванням правової оцінки, наданої судом.

Стосовно вимоги позивача про стягнення моральної та матеріальної шкоди, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст. 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Положеннями ч. 5 ст. 21 КАС України передбачено, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.

В матеріалах справи відсутні докази завдання відповідачем матеріальної шкоди у розмірі 17416,40 грн позивачу.

Згідно зі ст. 23 Цивільного кодексу України особа має право на відшкодування моральної шкоди, завданої внаслідок порушення її прав.

Моральна шкода полягає: 1) у фізичному болю та стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку з каліцтвом або іншим ушкодженням здоров`я; 2) у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім`ї чи близьких родичів; 3) у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку із знищенням чи пошкодженням її майна; 4) у приниженні честі та гідності фізичної особи, а також ділової репутації фізичної або юридичної особи.

Розмір грошового відшкодування моральної шкоди визначається судом залежно від характеру правопорушення, глибини фізичних та душевних страждань, погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливості їх реалізації, ступеня вини особи, яка завдала моральної шкоди, якщо вина є підставою для відшкодування, а також з урахуванням інших обставин, які мають істотне значення. При визначенні розміру відшкодування враховуються вимоги розумності і справедливості.

Відповідно до ст. 1173 ЦК України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.

Відповідно до пункту 3 Постанови Пленуму Верховного Суду України від 31.03.1995 №4 «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди» під моральною шкодою слід розуміти втрати немайнового характеру внаслідок моральних чи фізичних страждань, або інших негативних явищ, заподіяних фізичній чи юридичній особі незаконними діями або бездіяльністю інших осіб.

Пункт 5 Постанови Пленуму Верховного Суду України від 31.03.1995 № 4 «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди» передбачає, що відповідно до загальних підстав цивільно-правової відповідальності обов`язковому з`ясуванню при вирішенні спору про відшкодування моральної (немайнової) шкоди підлягають: наявність такої шкоди, протиправність діяння її заподіювача, наявність причинного зв`язку між шкодою і протиправним діянням заподіювача та вини останнього в її заподіянні. Суд, зокрема, повинен з`ясувати, чим підтверджується факт заподіяння позивачеві моральних чи фізичних страждань або втрат немайнового характеру, за яких обставин чи якими діями (бездіяльністю) вони заподіяні, в якій грошовій сумі чи в якій матеріальній формі позивач оцінює заподіяну йому шкоду та з чого він при цьому виходить, а також інші обставини, що мають значення для вирішення спору.

Загальні підходи до відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади, були сформульовані Верховним Судом у постанові від 10.04.2019 у справі № 464/3789/17. Зокрема, Суд дійшов висновку, що адекватне відшкодування шкоди, зокрема й моральної, за порушення прав людини є одним із ефективних засобів юридичного захисту. Моральна шкода полягає у стражданні або приниженні, яких людина зазнала внаслідок протиправних дій. Страждання і приниження - емоції людини, змістом яких є біль, мука, тривога, страх, занепокоєння, стрес, розчарування, відчуття несправедливості, тривала невизначеність, інші негативні переживання. Порушення прав людини чи погане поводження із нею з боку суб`єктів владних повноважень завжди викликають негативні емоції. Проте не всі негативні емоції досягають рівня страждання або приниження, які заподіюють моральну шкоду. Оцінка цього рівня залежить від усіх обставин справи, які свідчать про мотиви протиправних дій, їх інтенсивність, тривалість, повторюваність, фізичні або психологічні наслідки та, у деяких випадках, стать, вік та стан здоров`я потерпілого. У справах про відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади або органом місцевого самоврядування, суд, оцінивши обставин справи, повинен встановити чи мали дії (рішення, бездіяльність) відповідача негативний вплив, чи досягли негативні емоції позивача рівня страждання або приниження, встановити причинно-наслідковий зв`язок та визначити співмірність розміру відшкодування спричиненим негативним наслідкам.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що матеріали справи не дають можливості дійти висновку, що негативні емоції позивача від дій (відповідача) досягли рівня страждання або приниження, які заподіяли моральну шкоду позивачу, не містять обґрунтування розміру заявленої моральної шкоди. Позивачем достатніх доказів на підтвердження заподіяння моральних страждань та причинного зв`язку між діями відповідача і заподіянням моральної шкоди не надано, у зв`язку з чим підстави для задоволення позову у частині позовних вимог про стягнення з відповідача на користь позивача моральної шкоди в розмірі 12000,00 грн.

На підставі вищевикладеного колегія суддів погоджується з висновком суде першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог в цій частині.

Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

У відповідності до ч. 1 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Таким чином, колегія суддів вважає, що рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15.10.2020 у справі № 440/4321/20 підлягає скасуванню із прийняттям постанови про часткове задоволення позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 326 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15.10.2020 по справі № 440/4321/20 скасувати.

Прийняти постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 до Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії задовольнити частково.

Визнати протиправними дії та бездіяльність Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області щодо неналежного та тривалого розгляду упродовж з липня 2018 року по травень 2020 року заяви ОСОБА_1 від 27.07.2018 р. про затвердження проекту землеустрою земельної ділянки, якій присвоєно кадастровий номер :00:028:0059.

Визнати протиправними та скасувати рішення тридцять третьої сесії сьомого скликання Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 26.05.2020 р. Про відмову в наданні дозволу на затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким відмовлено ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою.

Зобов`язати Щербанівську сільську раду Полтавського району Полтавської області на найближчій позачерговій/черговій сесії сільської ради повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 27.07.2018 року про затвердження проекту землеустрою земельної ділянки, якій присвоєно кадастровий номер :00:028:0059, вирішивши питання щодо якого звернулась ОСОБА_1 , з урахуванням правової оцінки, наданої судом.

В іншій частині в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Мінаєва
Судді В.А. Калиновський Я.М. Макаренко