Справа № 640/23064/19
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2021-04-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 квітня 2021 року

м. Київ

справа № 640/23064/19

адміністративне провадження № К/9901/29352/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження за наявними в матеріалах справи доказами адміністративну справу № 640/23064/19

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Фін-Інвест Менеджмент" до Міністерства культури України, Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Міністерства культури та інформаційної політики України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 березня 2020 року та додаткове рішення Окружного адміністративного суду від 18 травня 2020 року (головуючий суддя - Кузьменко В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року щодо судових витрат у цій справі (постановлені у складі колегії суддів: головуючого судді Епель О.В., суддів: Губської Л.В., Степанюка А.Г.),-

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У листопаді 2019 року "Фін-Інвест Менеджмент" (далі також-позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства культури України (далі також-відповідач-1), Міністерства культури та інформаційної політики України (далі також-відповідач-1), в якому позивач просив:

-визнати протиправною бездіяльність Міністерства культури України щодо не розгляду заяви ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» на отримання дозволу на проведення земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць від 29 серпня 2019 року №29-08 (зареєстрована 02 вересня 2019 року за вх. №1571/0/60-19) та не видачі дозволу на проведення земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць з метою будівництва об`єкта «Будівництво багатофункціонального комплексу на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі міста Києва» на підставі вказаної заяви;

-зобов`язати Міністерство культури, молоді та спорту України видати ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» дозвіл на проведення земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць з метою будівництва об`єкта «Будівництво багатофункціонального комплексу на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі міста Києва» на підставі заяви від 29 серпня 2019 року №29-08 (зареєстрована 2 вересня 2019 року за вхідним №1571/0/60-19).

В обґрунтування позовних вимог ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» посилався на те, що Міністерством культури України не розглянута заява товариства про отримання дозволу на проведення земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць та відповідачем-1 не виданий такий дозвіл. Така бездіяльність є підставою для зобов`язання видати відповідний дозвіл.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 квітня 2020 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду позов ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» задоволено повністю.

Задовольняючи позов суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що у Міністерства культури України не було правових підстав для відмови позивачу у видачі запитуваного ним дозволу, а також з того, що Міністерство культури, молоді та спорту України отримало повноваження на видачу дозволів на проведення земляних робіт лише після набрання чинності Положенням про Міністерство культури, молоді та спорту України, а саме 31 жовтня 2019 року, тому заяву позивача у місячний строк мало розглянути саме Міністерство культури України.

Суди також висновувались із того, що Міністерство культури України протягом місяця з моменту звернення ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» із заявою на отримання дозволу на проведення земляних робіт не розглянуло таку заяву та не видало дозвіл на проведення земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, з метою будівництва об`єкта «Будівництво багатофункціонального комплексу на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі міста Києва», що свідчить про протиправну бездіяльність.

18 травня 2020 року Окружним адміністративним судом м. Києва також ухвалено додаткове рішення, яким стягнуто на користь позивача понесені ним витрати на правничу допомогу в розмірі 20 000,00 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства культури та інформаційної політики України.

Додаткове рішення залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року.

Стягуючи на користь позивача понесені ним витрати на правничу допомогу в розмірі 20 000,00 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства культури та інформаційної політики України, суди виходили з того, що позивач підтвердив понесення ним витрат на професійну правничу допомогу та заявлені ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» позовні вимоги у цій справі, судовим рішенням задоволені повністю.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу

В листопаді 2020 року Міністерство культури та інформаційної політики України звернулось до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій заявник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 березня 2020 року та додаткове рішення Окружного адміністративного суду від 18 травня 2020 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року щодо судових витрат, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

У скарзі відповідач посилається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

На обґрунтування касаційної скарги зазначив, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі про те, що Міністерство культури України зобов`язане було розглянути заяву та видати позивачу дозвіл на проведення земляних робіт (не мало право відмовити у видачі дозволу) не відповідають нормам чинного законодавства. Покликаючись на викладене, відповідач у касаційній скарзі вказує на помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанції щодо зобов`язання Міністерства видати керівнику ТОВ «ФІН-ІНВЕСТ МЕНЕДЖМЕНТ» дозвіл на проведення земляних робіт в межах історичного ареалу міста Києва, адже суд може зобов`язати Міністерство розглянути заяву та прийняти одне з рішень-або надати дозвіл на проведення робіт або відмовити у наданні дозволу. При цьому, заявник касаційної скарги вказує на те, що питання наявності підстав саме для видачі дозволу при розгляді справи судами не досліджено. Також відповідач у касаційній скарзі звертає увагу суду на тому, що постановою Верховного Суду від 21 серпня 2019 року відмовлено у задоволенні позову ТОВ «ФІН-ІНВЕСТ МЕНЕДЖМЕНТ» про скасування припису Міністерства культури від 19 липня 2018 року №1/22-18, яким Міністерство заборонило товариству проведення будівельних робіт через порушення забудовником норм законодавства про охорону культурної спадщини. За наведедених обставин, відповідач вважає, що у Міністерства наявні підстави саме для відмови у видачі дозволу на виконання робіт.

В скарзі також йдеться про безпідставність ухвалення додаткового судового рішення, яким стягнуто на користь позивача витрати на правничу допомогу.

Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, за змістом якого ТОВ «ФІН-ІНВЕСТ МЕНЕДЖМЕНТ» заперечує проти задоволення касаційної скарги, посилаючись на необгрунтованість, викладених у ній доводів, просить рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Крім того, позивач повідомив, що листом від 16 листопада 2020 року Міністерство культури та інформаційної політики України надано позивачу дозвіл на проведення земляних робіт на об`єкті.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд ухвалою від 9 грудня 2020 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерства культури та інформаційної політики України.

Ухвалою від 27 квітня 2021 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, що 8 жовтня 2007 року між Київською міською радою, як орендодавцем, і ТОВ «ФІН-ІНВЕСТ МЕНЕДЖМЕНТ», як орендарем, укладено договір оренди земельної ділянки, посвідчений приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Мисаком В.І. за реєстровим № 3487 та зареєстрований Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 15 жовтня 2007 року за № 82-6-00454.

За умовами вказаного договору ТОВ «ФІН-ІНВЕСТ МЕНЕДЖМЕНТ» передано в оренду земельну ділянку кадастровий номер :82:068:0061, площею 5984 кв.м., що розташована за адресою: вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва; строк дії договору оренди - 10 років.

28 грудня 2016 року Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видано ТОВ «ФІН-ІНВЕСТ МЕНЕДЖМЕНТ» Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №1780/16/012/009-16 від 28 грудня 2016 року по вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі для будівництва багатофункціонального комплексу.

Листом від 17 листопада 2017 року № 818/10/61-17 Міністерство культури України повідомило ТОВ «ФІН-ІНВЕСТ МЕНЕДЖМЕНТ», що розглянуло подані листом від 3 жовтня 2017 року № 03/10 матеріали та погоджує коригування історико-містобудівного обґрунтування об`єкта «Будівництво багатофункціонального комплексу по вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва» для врахування під час розроблення відповідної проектної документації, зокрема, в частині обмеження максимальної загальної висоти проектованих будівель і споруд на рівні +95,0 м. від рівня денної поверхні (225,0 м. БСВ), а також світлого колористичного вирішення фасадів.

При цьому, Міністерство культури України проінформувало позивача, що історико-містобудівне обґрунтування є лише науково-проектною документацією щодо принципової можливості архітектурних та містобудівних перетворень на території відповідної земельної ділянки в історичному ареалі населеного пункту, яка не є підставою для безпосереднього проведення будівельних робіт. Проектну документацію, щодо вказаного об`єкту будівництва необхідно погодити в порядку, встановленому законодавством і державними нормами, в тому числі з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Дозвіл на проведення земляних робіт отримати у встановленому порядку в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері культурної спадщини.

1 грудня 2017 року між Київською міською радою, як орендодавцем, і ТОВ «ФІН-ІНВЕСТ МЕНЕДЖМЕНТ», як орендарем, укладено договір про поновлення договору оренди земельної ділянки, який посвідчений Кравченко Н.П., приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу 1 грудня 2017 року за реєстровим №368.

Відповідно до пункту 1 вказаного договору сторони вирішили поновити на 10 років договір оренди земельної ділянки, укладений між Київською міською радою, як орендодавцем, і ТОВ «ФІН-ІНВЕСТ МЕНЕДЖМЕНТ», як орендарем, посвідчений Мисаном В.І., приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу 08.10.2007 за реєстровим № 3487 та зареєстрований Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 15.10.2007 за № 82-6-00454.

Згідно з пунктом 3 даного договору сторони вирішили підпункт 2.1 договору оренди викласти в наступній редакції:

« 2.1. Об`єкт оренди відповідно до відомостей Державного земельного кадастру, висновку кадастрової справи № А-23695 постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування до протоколу №17 засідання від 05.09.2017 та цього Договору є Земельна ділянка з наступними характеристиками: кадастровий номер - :82:068:0061; місце розташування - вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва; цільове призначення - 03.10 Для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури (адміністративних будинків, офісних приміщень та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької та іншої діяльності, пов`язаної з отриманням прибутку); категорія земель - землі житлової та громадської забудови; вид використання - для будівництва комплексу адміністративного та соціально-побутового призначення; розмір (площа) - 0,5984 га».

Листом від 1 грудня 2017 року № 873/10/61-17 Міністерство культури України повідомило позивача про погодження проектної документації об`єкта «Будівництво багатофункціонального комплексу по вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва», а також про необхідність отримання дозволу на проведення земляних робіт у встановленому порядку в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері культурної спадщини.

Інститут археології Національної академії наук України у довідці-дозволі від 7 вересня 2018 року № 125/01-15-739 повідомив про закінчення археологічних досліджень по земельній ділянці для будівництва багатофункціонального комплексу по вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва. Археологічних об`єктів та/або археологічного культурного шару не виявлено. Об`єктів культурної спадщини, які підлягають консервації або музеєфікації на місці та подальшому використанню не виявлено. Інститут археології Національної академії наук України в межах своєї компетенції не заперечує проти земляних та будівельних робіт на зазначеній ділянці.

ТОВ «ФІН-ІНВЕСТ МЕНЕДЖМЕНТ» подало до Міністерства культури України заяву на отримання дозволу на проведення земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць від 29 серпня 2019 року № 29-08 (зареєстрована 02.09.2019 за вх. №1571/0/60-19) з метою будівництва об`єкта «Будівництво багатофункціонального комплексу на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі міста Києва».

До вказаної заяви позивач додав наступні документи: копію довідки-дозволу Інституту археології Національної академії наук України №125/01-15-739 від 7 вересня 2018 року; копію листа Міністерства культури України про погодження проектної документації від 1 грудня 2017 року №873/10/61-17; копію титульного листа проекту «Будівництво багатофункціонального комплексу на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі міста Києва», том 1 загальна пояснювальна записка, з погодженням Міністерства культури України; копію титульного листа проекту «Будівництво багатофункціонального комплексу на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі міста Києва», том 2.1 архітектурні рішення, з погодженням Міністерства культури України; копію листа Міністерства культури України щодо погодження Історико-містобудівного обґрунтування від 17 листопада 2017 року №818/10/61-17; копію титульного листа коригування історико-містобудівного обґрунтування проекту «Будівництво багатофункціонального комплексу на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі міста Києва» з погодженням Міністерства культури України.

Упродовж місяця, тобто у строки визначені чинним законодавством, зазначена заява позивача розглянута не була.

Станом на дату вирішення спору в суді першої інстанції за даними Єдиного державного реєстр юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Міністерство культури України знаходиться в стані припинення, однак, ще не припинено.

Позивач, вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо не розгляду вказаної заяви, звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин 1-3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

З приводу позовних вимог в частині оскарження бездіяльності Міністерства культури України щодо не розгляду заяви ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» на отримання дозволу на проведення земляних робіт та висновків судів поперередніх інстанцій про задоволення позову в цій частині. Колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 1805-III), «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06.09.2005 № 2806-IV (далі - Закон № 2806-IV), Положенням про Міністерство культури України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495 (далі - Положення № 495), Порядком видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 316 (далі - Порядок № 316), постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2019 № 829 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» (далі - Постанова № 829), Положенням про Міністерство культури, молоді та спорту України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 № 885 (далі - Положення № 885).

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначає Закон №1805-III.

Згідно з частиною першою статті 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до пункту 1 Положення № 495 Міністерство культури України (Мінкультури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин.

Відповідно до пункту 3 Постанови (опублікованої в газеті "Урядовий кур`єр" від 03.09.2019 № 167) утворено Міністерство культури, молоді та спорту України, шляхом перетворення Міністерства інформаційної політики, та покладено на утворений центральний орган виконавчої влади завдання та функції Міністерства культури і Міністерства молоді та спорту, що ліквідуються.

Згідно з пунктом 4 вказаної Постанови ліквідовано Міністерство культури і Міністерство молоді та спорту.

Відповідно до підпункту 97 пункту 4 Положення №885 (опубліковано в газеті «Урядовий кур`єр» від 31.10.2019 № 208), Міністерство культури, молоді та спорту України відповідно до покладених на нього завдань серед іншого видає дозволи на:

- проведення робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць;

- проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт у межах території, на якій розташовані архітектурні пам`ятки, та в зонах їх охорони, на охоронюваній археологічній території, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою.

Згідно з пунктом 17 частини другої статті 5 Закону № 1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого, належить видання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Частиною першою статті 35 Закону № 1805-III визначено, що проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою, здійснюються за дозволом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, що видається виконавцю робіт - фізичній особі, і за умови реєстрації цього дозволу у відповідному органі охорони культурної спадщини.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 року № 316 затверджено Порядок видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України.

Судами встановлено, не оспорюється учасниками справи, що земельна ділянка за адресою: м. Київ, вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва, на якій позивач проводить будівельні роботи, розташовується в Центральному історичному ареалі міста Києва.

Пунктами 4, 6 Порядку № 316 передбачено, що археологічні розвідки, розкопки, інші земляні роботи на об`єктах культурної спадщини проводяться лише за наявності дозволів, які видаються Мінкультури. Форми дозволів затверджуються Мінкультури.

Дозвіл на проведення інших земляних робіт видається Мінкультури за офіційною заявою органу охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу охорони культурної спадщини обласної, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, дирекції державних заповідників та музеїв-заповідників, інших заінтересованих осіб.

Відповідно до частин першої, другої статті 61 Закону № 1805-III дозволи, погодження і висновки, передбачені цим Законом, надаються органами охорони культурної спадщини безоплатно.

Рішення про надання або про відмову в наданні дозволу, погодження чи висновку приймається органом охорони культурної спадщини протягом одного місяця з дня подання фізичною чи юридичною особою відповідних документів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Зазначене кореспондується із пунктом 7 Порядку №316, яким також встановлено, що Міністерство культури України протягом місяця з дня надходження заяви приймає рішення про видачу дозволу або вмотивовану відмову у його видачі.

Судами встановлено, що 02 вересня 2019 року позивач звернувся до Міністерства культури України із заявою на отримання дозволу на проведення земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць від 29 серпня 2019 року №29-08 з метою будівництва об`єкта «Будівництво багатофункціонального комплексу на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі міста Києва», але у строк, встановлений статтею 61 Закону № 1805-III рішення Міністерством культури України за вказаною заявою не прийнято.

Колегія суддів зазначає, що Міністерство культури України щодо вирішення питання за заявою про видачу дозволу відносно позивача наділено владними управлінськими функціями, які має виконувати в межах повноважень та у спосіб, визначений законом.

За наведених підстав, суди у цій справі дійшли обгрунтованого висновку про те, що, не виконавши дії, яке мало обов`язок виконати, Міністерство культури України, допустило протиправну бездіяльність щодо не розгляду заяви ТОВ «ФІН-ІНВЕСТ МЕНЕДЖМЕНТ» на отримання дозволу на проведення земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць від 29 серпня 2019 року №29-08 (зареєстрована 02 вересня 2019 року за вх. №1571/0/60-19).

В касаційній скарзі, відповідач, оскаржуючи рішення судів попередніх інстанцій в цілому, не наводить доводів на спростування цих висновків судів та встановлених в цій частині обставин, а отже рішення Окружного адміністративного суду від 31 березня 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року в частині визнання протиправної бездіяльності, яка полягає у нерозгляді Мінкультури заяви позивача є законною та обгрунтованою.

З приводу позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності, яка полягає у невидачі дозволу на проведення земляних робіт та зобов`язання Міністерство культури, молоді та спорту України видати ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» дозвіл, колегія суддів зазначає наступне.

Задовольняючи позов в цій частині, суди виходили з того, що за встановлених обставин неприйняття відповідачем у встановлений законом строк, рішення щодо видачі дозволу, у Міністерства виникає обов`язок видати дозвіл за принципом «мовчазної згоди».

Такі висновки судів попередніх інстанцій колегія суддів вважає передчасними, виходячи з такого.

Абзацем 11 статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі-Закон 2806-IV) передбачено, що принцип мовчазної згоди - принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

Відповідно до частини шостої статті 4-1 цього Закону у разі якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі, через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Відмітка в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань про дату прийняття заяви є підтвердженням подання заяви та документів державному адміністратору або дозвільному органу.

Суд бере до уваги, що відповідно до частини п`ятої статті 41 Закону № 2806-IV підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:

- подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;

- виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;

- негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

Отже, з наведеного слідує, що наслідком застосування принципу «мовчазної згоди» є набуття суб`єктом господарювання права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі.

Водночас, саме по собі набуття суб`єктом господарювання права на здійснення діяльності без отримання дозволу за принципом «мовчазної згоди», не свідчить про втрату дозвільним органом дискреційних повноважень щодо прийняття рішення про надання такого дозволу.

Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи №(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи бездіяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. При реалізації дискреційного повноваження суб`єкт владних повноважень зобов`язаний поважати основоположні права особи, додержуватися: конституційних принципів; принципів реалізації відповідної владної управлінської функції; принципів здійснення дискреційних повноважень; змісту публічного інтересу; положень власної компетенції; вказівок, викладених у інтерпретаційних актах; фахових правил, закріплених у нормативних актах; адміністративної практики; судової практики; процедурних вимог.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Проте, надання дозволу на проведення інших земляних робіт є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого дозволу без необхідних дій суб`єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

У цій справі судами, з урахуванням положення статті 41 Закону № 2806-IV, якою передбачений вичерпний перелік підстав для відмови у видачі документа дозвільного характеру, встановлені обставини лише щодо подання позивачем повного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру.

Водночас, судами не перевірені обставини щодо можливого виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей та /або негативного висновку за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, і таким обставинам судами не надана оцінка.

Тому, висновок про те, що в даному випадку, у відповідача відсутні повноваження діяти на власний розсуд (альтернатива прийняття рішення), а отже і відсутні перешкоди у наданні дозволу, є передчасним.

Отже, суди фактично не перевірили наявність підстав для задоволення позову в частині вимог про визнання протиправною бездіяльності щодо невидачі дозволу та зобов`язання видати такий дозвіл.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29.08.2012 № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими.

Суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права щодо повного і всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі, та, як наслідок, висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень в частині задоволення позову про визнання протиправною бездіяльності щодо невидачі дозволу та зобов`язання видати такий дозвіл з направленням справи в цій частині на новий розгляд до суду першої інстанції.

При новому розгляді спору суду необхідно: надати оцінку всім твердженням та аргументам сторін, дослідити надані сторонами докази (у тому числі, вчинити передбачені процесуальним законом дії з метою витребування доказів, необхідних для правильного вирішення спору); на підставі додатково встановлених обставин прийняти законне та обґрунтоване рішення, а також належним чином аргументувати свої висновки.

Щодо касаційної скарги в частині оскарження додаткового рішення Окружного адміністративного суду від 18 травня 2020 року постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року щодо судових витрат, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з частинами першою, другою, третьою, четвертою, п`ятою статті 134 КАС України витрати, пов`язані з правничою допомогою адвоката, несуть сторони, крім випадків надання правничої допомоги за рахунок держави.

За результатами розгляду справи витрати на правничу допомогу адвоката підлягають розподілу між сторонами разом з іншими судовими витратами, за винятком витрат суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката.

Відповідно до частини першої статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

У випадку, передбаченому частиною третьою цієї статті, суд виносить додаткове рішення в порядку, визначеному статтею 252 цього Кодексу.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 252 КАС України суд, що ухвалив судове рішення, може за заявою учасника справи чи з власної ініціативи ухвалити додаткове рішення, якщо судом не вирішено питання про судові витрати.

З огляду на результат касаційного розгляду та скасування судових рішень, якими у цій справі вирішено спір по суті позовних вимог та направлення справи на новий розгляд, додаткові судові рішення також підлягають скасуванню, а питання розподілу судових витрат- вирішенню судами за результатами розгляду справи по суті.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України - задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 березня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року скасувати в частині задоволення позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Фін-Інвест Менеджмент» про визнання протиправною бездіяльності Міністерства культури України щодо не видачі дозволу на проведення земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць з метою будівництва об`єкта «Будівництво багатофункціонального комплексу на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі міста Києва» та зобов`язання Міністерство культури, молоді та спорту України видати дозвіл, а справу в цій частині направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 березня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року залишити без змін.

Скасувати додаткове рішення Окружного адміністративного суду від 18 травня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року щодо судових витрат.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді Т.Г. Стрелець

С.Г. Стеценко