Справа № 805/1505/17-а
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2021-04-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 квітня 2021 року

м.Київ

справа №805/1505/17-а

адміністративне провадження №К/9901/68810/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Уханенка С.А.,

суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до прокуратури Донецької області, Генеральної прокуратури України, Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб: Управління державної казначейської служби в Донецькій області, Міністерства фінансів України про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрите

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року, ухвалену у складі головуючого судді Аляб`єва І.Г., суддів Бабаш А.П., Голошивця І.О. і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, ухвалену у складі головуючого судді Сіваченка І.В., суддів Шишова О.О., Блохіна А.А.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. У квітні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до прокуратури Донецької області, Генеральної прокуратури України, Кабінету Міністрів України, в якому просив:

- визнати неправомірною бездіяльність Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), яка виявилась у не приведенні постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 (далі - Постанова №505) відповідно до Закону України від 14.10.2014 №1697-VІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VІІ);

- визнати неправомірною бездіяльність КМУ, яка виявилась у не передбаченні і не включенні видатків на збільшення заробітної плати працівників прокуратури у проєктах законів про Державний бюджет на 2015-2017 року;

- визнати неправомірною бездіяльність Генеральної прокуратури України, яка виявилась у не передбаченні видатків на збільшення заробітної плати працівників прокуратури під час формування та подання бюджетних запитів до Міністерства фінансів України для формування та затвердження бюджету на 2015 рік, 2016 рік, 2017 рік;

- зобов`язати КМУ привести Постанову №505 у відповідність до Закону №1697-VІІ ;

- зобов`язати прокуратуру Донецької області здійснити перерахунок та виплату заробітної плати в повному обсязі з урахуванням премій, встановлених щомісячно відповідними наказами, та усіх надбавок, що нараховуються залежно від розміру посадового окладу: 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат, з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних розмірів заробітних плат, з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат, з урахуванням фактично виплаченої заробітної плати.

2. На обґрунтування позову зазначає про встановлення з 01.07.2015 Законом №1697-VІІ нових розмірів посадових окладів працівників прокуратури, однак, КМУ не виконав обов`язку, покладеного на нього приписами підпунктів 1, 2 пункту 13 Перехідних положень Закону №1697-VII. І виплати здійснювалися на підставі постанови №505 у меншому розмірі, у зв`язку з її не приведенням Кабінетом Міністрів України у відповідність до Закону №1697-VІІ.

ІІ. Встановлені судами обставини справи

3. ОСОБА_1 з 2009 року працював в органах прокуратури Донецької області, а 17 лютого 2017 року був звільнений із займаної посади та органів прокуратури за власним бажанням.

4. В 2015-2017 роках виплата заробітної плати позивача здійснена без урахування приписів статті 81 Закону №1697-VІІ.

5. Заробітна плата в період 2015-2017 років нараховувалася та виплачувалась позивачу відповідно до Постанови № 505.

5. Суть спору полягає у визначенні наявності протиправної бездіяльності КМУ щодо не приведення Постанови № 505 у відповідність із Законом №1697-VІІ та не передбачення і не включення видатків до проектів законів про Державний бюджет на 2015-2017 років.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

6. Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року за клопотанням позивача залишено без розгляду позовні вимоги до Генеральної прокуратури України щодо визнання неправомірною бездіяльності, яка виявилась у не включенні видатків на збільшення заробітної плати працівників прокуратури під час формування та подання бюджетних запитів до Міністерства фінансів України на 2016-2017 роки.

7. Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року, яку залишено без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено, з огляду на відсутність визначеної позивачем неправомірної бездіяльності відповідачів.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги і аргументи сторін

8. Не погоджуючись з судовими рішеннями судів першої і апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права просить скасувати оскаржені судові рішення і ухвалити нове рішення, яким задовольнити у повному обсязі адміністративний позов.

V. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

9. Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з наступного.

10. Відповідно до ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

11. Згідно з частиною 1 статті 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року № 794-VII (далі - Закон № 794-VII) Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

12. Частиною 1 статті 49 Закону № 794-VII встановлено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

13. У частині 2 статті 49 Закону № 794-VII зазначено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

14. Отже, Кабінет Міністрів України уповноважений видавати акти нормативного характеру видаються у формі постанов на основі та на виконання, зокрема законів України.

15. 14.10.2014 був прийнятий Закон України "Про прокуратуру" №1697-VII, який набрав чинності 15.07.2015.

16. Згідно з частиною першою статті 81 Закону №1697-VІІ заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

17. Частиною першою статті 81 Закону №1697-VІІ визначено структуру заробітної плати відповідно до якої заробітна плата прокурора складається з посадового окладу та доплат за:

1) вислугу років;

2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.

18. Відповідно до частини 3 статті 81 Закону №1697-VІІ посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.

19. Таким чином, з липня 2015 року структура та розмір посадового окладу прокурорів встановлений Законом №1697-VІІ.

20. Водночас, підпунктом 1 пункту 3 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону №1697-VII визнано Закон України «Про прокуратуру» № 1789-XII від 05.11.1991 таким, що втратив чинність, крім, зокрема, ч. 1 ст. 49 Закон України «Про прокуратуру» № 1789-XII від 05.11.1991.

21. Згідно з частиною першою статті 49 Закон України «Про прокуратуру» № 1789-XII від 05.11.1991, заробітна плата прокурорів і слідчих прокуратури складається із посадових окладів, надбавок за класні чини, вислугу років і має забезпечувати достатні матеріальні умови для незалежного виконання службових обов`язків, а так само закріплення кваліфікованих кадрів. Надбавки за вислугу років встановлюються також іншим працівникам прокуратури (спеціалістам, службовцям, робітникам). Розміри посадових окладів, надбавок за класні чини та вислугу років затверджуються Кабінетом Міністрів України.

22. Таким чином Законом України «Про прокуратуру» № 1789-XII від 05.11.1991 не було визначено розмір посадового окладу прокурорів і повноваження щодо його визначення були надані КМУ.

23. На виконання своїх повноважень КМУ Постановою №505 затвердив схему посадових окладів працівників органів прокуратури.

24. Тобто приписами частини першої статті 49 Закон України «Про прокуратуру» № 1789-XII від 05.11.1991 було встановлено інші складові заробітної плати прокурів, без визначення розміру посадового окладу, повноваження щодо визначення якого надані КМУ, у межах яких була прийнята Постанова №505, яка визначила відповідні розміри посадових окладів.

25. Саме не приведення Кабінетом Міністрів України Постанови №505 у відповідність до Закону №1697-VII в частині встановленої статтею 81 заробітної плати визначено позивачем підставою для визнання протиправної бездіяльності КМУ.

26. Так підпунктом 1 пункту 13 Перехідних положень Закону №1697-VII доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.

27. Водночас аналіз викладених приписів законодавчих норм свідчить, що Законом №1697-VІІ встановлені структура та розмір посадового окладу прокурорів, які не можуть визначатися іншими нормативно-правовими актами.

28. Таким чином викладені обставини виключають можливість та необхідність приведення Постанови №505 у відповідність із Законом №1697-VII у визначений позивачем спосіб.

29. Також в обґрунтування позову позивачем зазначено про невиконання КМУ передбаченого підпунктом 2 пункту 13 Розділу XIII Перехідних положень Закону №1697-VII, яким було доручено КМУ у двомісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, внести на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом, у тому числі з метою забезпечення збільшення видатків Державного бюджету України на оплату праці працівників прокуратури.

30. Так, згідно з підпунктом 2 пункту 13 Розділу XIII Перехідних положень Закону №1697-VII КМУ надано доручення у двомісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, внести на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом, у тому числі з метою:

забезпечення збільшення видатків Державного бюджету України на діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у розмірі, необхідному для забезпечення здійснення ним своїх повноважень;

забезпечення збільшення видатків Державного бюджету України на оплату праці працівників апаратів судів та встановлення їм посадових окладів у розмірі, не меншому за передбачені Законом України "Про судоустрій і статус суддів";

забезпечення збільшення видатків Державного бюджету України на формування та функціонування системи безоплатної правової допомоги, оплату діяльності суб`єктів надання безоплатної вторинної правової допомоги в розмірі, необхідному для створення та забезпечення функціонування районних, міжрайонних, міських, міськрайонних, міжрайонних у містах центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги і надання адвокатами безоплатної вторинної правової допомоги всім категоріям осіб, визначеним статтею 14 Закону України "Про безоплатну правову допомогу".

31. Отже, викладені приписи Закону №1697-VII не містять доручення КМУ щодо забезпечення збільшення видатків Державного бюджету України на оплату праці працівників прокуратури.

32. Водночас, аналіз викладених приписів свідчить, що ними передбачено приведення законодавчих актів відповідно до цього Закону, тобто законодавчих актів діючих на момент прийняття Закону №1697-VII.

33. При цьому, передбачена Законом №1697-VII зміна структури та розміру посадового окладу прокурорів плати прокурорів запроваджувалась з липня 2015 року.

34. Крім того, частинами 1, 2 ст. 23 Бюджетного кодексу України визначено, що будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

35. Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28.12.2014 року №79-VIII внесено зміни до Бюджетного кодексу України, розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» якого доповнено пунктом 26, яким встановлено, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

36. Таким чином, внесені зміни, які були чинними на час виникнення спірних відносин та неконституційними не визнавались, визначили інше правове регулювання питання оплати праці прокурорів.

37. Також з огляду на встановлення іншого порядку та умов регулювання виплати та розміру заробітної плати прокурорам та відсутність прийнятих на його виконання нормативно-правових актів у спірний період, відсутні підстави для задоволення позовних вимог про зобов`язання прокуратури Донецької області здійснити їх нарахування.

38. Суд відхиляє аргумент позивача щодо невідповідності постанови КМУ N 268, від 09.03.2006 Закону №1697-VII, позаяк вказана Постанова не була предметом спору у цій справі.

39. Доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій не спростовують.

40. Зважаючи на викладене, Суд дійшов висновку, що суди попередніх інстанцій під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи, в тому числі таких порушень, які є обов`язковою підставою для скасування судових рішень.

41. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржені судові рішення - без змін.

42. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, Суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

43. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не підлягає оскарженню.

Головуючий: С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська