Справа № 480/9182/20
Суддя: Л.М. Опімах
Дата ухвалення: 2021-03-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
29 березня 2021 року Справа № 480/9182/20
Сумський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Опімах Л.М.,
за участю секретаря судового засідання - Бондаренко Л.В,
позивача ОСОБА_1 ,
представника відповідача Серебрякової Н.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу №480/9182/20 за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань праці, третя особа без самостійних вимог на стороні відповідача Управління Держпраці у Сумській області про визнання протиправним та скасування рішення в частині,-
В С Т А Н О В И В:
18 грудня 2020 року позивач ОСОБА_1 , звернулася до суду з адміністративним позовм, який підтримала в судовому засіданні, мотивуючи позовні вимоги тим, що перебуває на публічній службі в органах місцевого самоврядування на посаді головного спеціаліста відділу з питань праці Управління з питань праці Сумської міської ради з 22 червня 2018 року.
Відповідно до своїх посадових обов`язків забезпечує реалізацію в місті Суми державної політики у сфері державного контролю за додержанням законодавства про працю щодо своєчасної та у повному обсязі оплати праці, оформлення трудових відносин, додержання мінімальних гарантій, оформлення трудових відносин.
26.10.2020 Державною службою України з питань праці прийняте рішення «Про розгляд подання Управління Держпраці у Сумській області від 23.09.2020 № 18-28/03/6958/2020 щодо скасування посвідчень інспекторів праці Управління з питань праці Сумської міської ради ОСОБА_2 (службове посвідчення № 830) та ОСОБА_1 (службове посвідчення № 1444)», яким позивачу скасоване посвідчення інспектора. Підставою для його прийняття стали порушення вимог пункту 16 та пункту 17 Порядку контролю та порушення вимог статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо оформлення направлення на проведення інспекційного відвідування.
Позивач просить визнати протиправним і скасувати зазначене рішення Державної служби України з питань праці, зазначаючи, що зазначені порушення були зафіксовані Управлінням Держпраці у Сумській області у Висновку від 04.11.2019 № СМ07/174/185/ВП та у Висновку від 13.08.2020 № СМ04/660/185/ВП. Однак, з цих висновків неможливо встановити за які конкретно правопорушення головного спеціаліста відділу з питань праці Управління з питань праці Сумської міської ради ОСОБА_1 було притягнуто до відповідальності у вигляді скасування службового посвідчення. При цьому, оформлення направлення на проведення інспекційного відвідування не входить до посадових обов`язків позивача. Відповіднодо ч. 2 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» направлення видається та підписується керівником органу державного нагляду, а не головним спеціалістом, тому позивач не може бути суб`єктом зазначеного правопорушення.
Відповідач подав відзив на позов, в якому проти задоволення позовних вимог заперечив, представник відповідача в судовому засіданні пояснив, що пунктом 2 Порядку здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 № 823 (далі Порядок нагляду), визначено, що основною метою державного нагляду є виявлення порушень та недоліків під час здійснення виконавчими органами міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та центральними органами виконавчої влади (далі - об`єкт нагляду) повноважень, визначених відповідно частиною третьою статті 34 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні та частиною другою статті 259 Кодексу законів про працю України (далі - контрольні повноваження).
Пунктами 4, 5 Порядку нагляду, зокрема, визначено, що державний нагляд здійснюють посадові особи Держпраці та її територіальних органів, посадовими обов`язками яких передбачено здійснення повноважень державного нагляду за додержанням законодавства про працю (далі - уповноважена посадова особа), що підтверджується службовим посвідченням такої посадової особи.
Пунктом 22 Порядку нагляду визначено, що у разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих висновком, після розгляду зауважень об`єкта нагляду (у разі їх надходження) уповноважена посадова особа проводить аналіз зібраних матеріалів, за результатами якого вносить вимогу та/або вживає заходів до ініціювання притягнення до відповідальності посадової особи за порушення законодавства під час здійснення контрольних повноважень.
У разі систематичного невиконання або неналежного виконання інспектором праці без поважних причин контрольних повноважень Держпраці на підставі відповідних висновків уповноважених посадових осіб скасовує службове посвідчення такого інспектора праці.
Так, відповідно до пункту 2, 3 Порядку нагляду посадовими особами Управління Держпраці у Сумській області проведено виїзні перевірки за додержанням законодавства про працю Управлінням з питань праці Сумської міської ради. За результатами проведених перевірок складені висновки щодо порушень об`єктом нагляду вимог законодавства про працю під час здійснення контрольних повноважень та проведення інспекційних відвідувань суб`єктів господарювання № СМ 07/174185/ВП, № СМ 04/660/185/ВП.
Висновком № СМ 07/174/185/ВП, серед іншого, встановлено наступні порушення допущені головним спеціалістом відділу з питань праці Управління з питань праці Сумської міської ради Овсієнко Д.Ю.:
- частини першої та другої статті 7 Закону № 877 : предмет заходу контролю ДУ «Сумська виправна колонія (№ 116)», що зазначений у наказі та направленні на проведення заходу контролю є різними.
- частини третьої статті 7 Закону № 877, у направленнях на проведення заходу контролю не зазначені тип заходу та/або дата закінчення заходу контролю, за направленням від 03.12.2018 № ОМС-СМ2363.
Висновком № СМ 04/660/185/ВП встановлено повторні порушення головним спеціалістом відділу з питань праці Управління з питань праці Сумської міської ради Овсієнко Д.Ю. законодавства про працю:
- частини 3 статті 7 Закону № 877: у направленнях на проведення заходу контролю не вказана/не вірно вказана підстава для здійснення заходу контролю, зокрема: у направленнях на проведення інспекційного відвідування Північно регіональної філії ДП «УкрДАГП», ТОВ «Хімбуд-2»;
- частини 2 статті 7 Закону № 877: направлення на проведення заходу контролю щодо КНП СОР «Сумський обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» від 22.06.2020 № ОМС-СМ8545/9 не засвідчено печаткою;
- пункту 16 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю затвердженого Постановою КМУ № 823 : за результатами заходу контролю КНП СОР «Сумський обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф», в ході якого перевірялось питання оплати праці, інспектором праці винесено попередження, що суперечить вимогам Порядку контролю та статті 265 КЗпП України.
23.09.2020 Управлінням Держпраці у Сумській області на адресу Держпраці направлено лист № 18-28/03/6958/2020 про скасування посвідчень інспектора праці, яким повідомлено Держпраці, що у порядку визначеному пунктом 22 Порядку нагляду, за результатами заходів державного нагляду, ініціювалось питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання контрольних повноважень посадових осіб Управління з питань праці Сумської міської ради, зокрема головного спеціаліста відділу з питань праці Овсієнко Д.Ю. та повідомлено про відсутність вжитих заходів реагування на численні порушення Позивача.
Третя особа без самостійних вимог на стороні відповідача Управління Держпраці у Сумській області, надала пояснення, аналогічні за змістом поясненням відповідача.
Заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши письмові докази у справі, суд вважає, що позовні вимоги підлягають задовленню, виходячи з наступного.
Судом встановлено, що 26 жовтня 2020 року Державною службою України з питань праці на підставі подання Управління Держпраці у Сумській області від 23.09.2020 прийняте рішення про скасування посвідчення інспектора праці Управління з питань праці Сумської міської ради ОСОБА_1 , ( службове посвідчення №1444). Зі змісту рішення вбачається, що за результатами державного нагляду за додержанням законодавства про працю під час здійснення контрольних повноважень посадовими особами Управління у 2020 році в Управління з питань праці Сумської міської ради встановлено порушення ОСОБА_2 ( службове посвідчення №830) та ОСОБА_1 ( службове посвідчення № 1444) вимог пункту 16 та пункту 17 Порядку контролю та порушення вимог Закону щодо оформлення направлення на проведення інспекційного відвідування, що відповідно до п.22 Порядку нагляду є підставою для скасування службового посвідчення інспектора праці (а.с.25).
Зазначене рішення суд вважає протиправним і таким, що підлягає скасуванню, з огляду на таке.
Відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 № 823. Відповідно до пунктів 1, 2 Порядку визначає основні завдання та процедуру здійснення Держпраці та її територіальними органами державного нагляду за додержанням законодавства про працю.
Основною метою державного нагляду є виявлення порушень та недоліків під час здійснення виконавчими органами міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та центральними органами виконавчої влади (далі - об`єкт нагляду) повноважень, визначених відповідно частиною третьою статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та частиною другою статті 259 Кодексу законів про працю України (далі - контрольні повноваження).
Відповіднодо п.4 Порядку нагляду державний нагляд здійснюють посадові особи Держпраці та її територіальних органів, посадовими обов`язками яких передбачено здійснення повноважень державного нагляду за додержанням законодавства про працю (далі - уповноважена посадова особа), що підтверджується службовим посвідченням такої посадової особи.
Пунктом 11 Порядку нагляду передбачено, що у разі виявлення порушення та/або недоліків під час здійснення об`єктами нагляду контрольних повноважень уповноважені посадові особи мають право:
1) вносити керівнику об`єкта нагляду обов`язкову для виконання вимогу;
2) ініціювати притягнення посадових осіб об`єкта нагляду до відповідальності за порушення законодавства під час здійснення контрольних повноважень;
3) ініціювати скасовування чи зупинення дії рішень, прийнятих посадовими особами об`єкта нагляду під час здійснення контрольних повноважень, якщо вони суперечать законодавству про працю.
Відповідно до п.16 Порядку нагляду за результатами здійснення державного нагляду складається висновок.
У разі виявлення порушень законодавства про працю та/або недоліків під час здійснення контрольних повноважень також складається вимога.
Відповідно до п.22 Порядку нагляду у разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих висновком, після розгляду зауважень об`єкта нагляду (у разі їх надходження) уповноважена посадова особа проводить аналіз зібраних матеріалів, за результатами якого вносить вимогу та/або вживає заходів до ініціювання притягнення до відповідальності посадової особи за порушення законодавства під час здійснення контрольних повноважень.
У разі систематичного невиконання або неналежного виконання інспектором праці без поважних причин контрольних повноважень Держпраці на підставі відповідних висновків уповноважених посадових осіб скасовує службове посвідчення такого інспектора праці.
Постановою Кабінету Міністрів Укарїни № 96 від 11 лютого 2015 року завтерджене Положення про Державну службуУкраїни з питань праці ( далі Положення ).
Відповідно до пунку 1 Положення Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Держпраці відповідно до покладених на неї завдань, серед іншого, здійснює державний нагляд за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення виконавчими органами міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та центральними органами виконавчої влад ( підпункт 6-1 пункту 4 Положення). Видає та скасовує службові посвідчення інспекторів праці, веде їх реєстр ( підпункт 54-4 пункту 4 Положення).
Пунктом 9 Положення визначено, що Держпраці у межах повноважень, передбачених законом, на основі та на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, наказів Мінекономіки видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує і контролює їх виконання.
Відповіднодо п.11 Положення накази Держпраці підписує Голова Держпраці ( підпункт 20).
Відповідно до Наказу Державної служби України з питань праці від 13.07.2020 № 73 «Про затвердження розподілу обов`язків між Головою, першим заступником Голови та заступниками Голови Державної служби України з питань праці» підписання наказів Держпраці віднесено до повноважень Голови Держпраці. До переліку повноважень заступника Голови І.Дегнери повноваження на підписання наказів Держпраці не входить ( а.с.135-138).
Виходячи із системного аналізу наведених норм, суд приходить до висновку, що рішення Держпраці про скасування посвідчення інспектора праці має бути ухвалене у формі наказу за підписом Голови Держпраці. При цьому, оспорюване позивачем рішення не відповідає встановленій формі та підписане неуповноваженою особою.
Крім того, зазначене рішення суб`єкта владних повноважень є індивідуальним актом в розумінні п.19 ч.1 ст.19 Кодексу адміністративного судочинства України. Відповідно це рішення має виражати волю суб`єкта владних повноважень, його владні приписи, повинне мати офіційний характер, обов`язковий до виконання, має регулювати певні суспільні відносини, спричиняти правові наслідки, повинне бути зрозумілим для учасників суспільних відносин і юридично оформлене у визначеній формі.
Судом встановлено, що зазначене рішення прийняте стосовно двох осіб, не містить розмежувань між допущеними кожним із них , на думку відповідача, порушеннями, не містить кваліфікації за відповідними нормами законодавства.
Крім того, зазначаючи у своєму рішенні про допущення позивачем порушення щодо оформлення направлення на проведення інспекційного відвідування, відповідач не довів факту вчинення такого порушення, саме позивачем. При цьому, відповідно до ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду ( контролю) у сфері господарської діяльності» ( далі Закон №877) посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю) є розпорядчим документом органів державного нагляду (контролю). Відповідно до частини другої статті 7 Закону № 877 на підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
Таким чином, виходячи з викладеного, суд вважає, що відповідач дійшов необгрунтованого висновку про вчинення позивачем порушення.
Також, вирішуючи питання 26 жовтня 2020 року про скасування посвідчення інспектора праці за допущені, на думку відповідача, порушення, відповідачем не дотримано розумних строків притягнення позивача до відповідальності. Так, відповідач у своєму рішенні посилається на порушення, допущені у 2018 та 2019 роках, не встановивши при цьому конретний час, що є порушенням принципу юридичної визначеності.
Аналізуючи дотримання вимог якості закону, ЄСПЛ зазначив, зокрема, таке : у контексті дисциплінарного права при оцінці чіткості законодавчих актів має існувати розумний підхід, оскільки загальне формулювання actus reus таких правопорушень є питанням об`єктивної необхідності. У протилежному випадку законодавчий акт не буде всебічно охоплювати питання та вимагатиме постійного перегляду та внесення змін, щоб відповідати новим обставинам, що виникають у практиці […]. У цьому відношенні Суд нагадує, що наявність конкретної і послідовної практики тлумачення відповідного положення закону була фактором, який призвів до висновку щодо передбачуваності зазначеного положення (див. рішення у справі Гудвін проти Сполученого Королівства,п. 33). Хоча цей висновок був зроблений у контексті системи загального права, тлумачення, здійснюване судовими органами, не може не дооцінюватися й у системах континентального права при забезпеченні передбачуваності законодавчих положень. Саме ці органи повинні послідовно тлумачити точне значення загальних положень закону та розсіювати будь-які сумніви щодо його тлумачення (див., mutatis mutandis, рішення у справі Гожелік та інші проти Польщі, п. 65); суд також вважає, що необхідні процедурні гарантії, які б могли запобігти свавільному застосуванню відповідного матеріального законодавства, не були запроваджені. Зокрема, національне законодавство не передбачало будь-яких обмежень строків ініціювання та здійснення провадження щодо судді за порушення присяги. Відсутність будь-яких строків давності, що розглядалася вище за статтею 6 Конвенції, давала дисциплінарним органам повну свободу дій та порушила принцип юридичної визначеності.
Положенням №823 не передбачено граничних строків застосування до інспекторів праці відповідальності у вигляді скасування посвідчення інспектора праці за допущені порушення вимог Закону №877 чи Порядку №823, не визначена процедура розгляду таких матеріалів. Разом із тим, згідно Порядку №823 скасування посвідчення є наслідком саме встановлення відповідних порушень у діяльності інспектора праці при виконанні ним своїх посадових обов`язків.
Зважаючи, що спірне рішення фактично унеможливлює виконання позивачем службових обов`язків, впливає на його права та інтереси в частині проходження служби в органах місцевого самоврядування, застосування відповідачем такого заходу, на думку суду, є одним з видів дисципілнарної відповідальності. Водночас, відсутність процедури притягнення до відповдальності у Порядку №823 фактично унеможливлює визначитися із граничними строками накладення таких обмежень до інспекторів праці, що є неприпустимим та не відповідає принципу юридичної визначеності.
Відповідно до ст.7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", цим та іншими законами України.
Посадові особи місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією України і законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, актами органів місцевого самоврядування, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
На посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України "Про запобігання корупції" та законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
Положення щодо проходження служби в органах місцевого самоврядування та службової кар`єри закріплені також і розділом ІІІ Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Відповідно до ст.7 цього Закону правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", цим та іншими законами України.
Посадові особи місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією України і законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, актами органів місцевого самоврядування, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
На посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України "Про запобігання корупції" та законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом. Відповідно до ст.19 цього Закону особливості дисциплінарної відповідальності забезпечуються у порядку, передбаченому законом.
Частиною третьою статті 34 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні встановлено, що до відання виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад, крім повноважень, визначених пунктом б частини першої цієї статті, належать здійснення на відповідних територіях контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством; накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством.
Строки притягнення до відповідальності передбачено ст. 148 КЗпП України, відповідно до якої дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.
На підставі викладеного, суд вважає, що Рішення Держпраці «Про розгляд подання Управління Держпраці у Сумській області від 23.09.2020 № 18-28/03/6958/2020 щодо скасування посвідчень інспекторів праці Управління з питань праці Сумської міської ради ОСОБА_2 (службове посвідчення № 830) та ОСОБА_1 (службове посвідчення № 1444)» в частині скасування посвідчення ОСОБА_1 не відповідає критеріям, визначеним у частині 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, відтак є протиправним та підлягає скасуванню.
На підставі ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. Оскільки позивачем при зверненні до суду з даним позовом спалчено судовий збір у розмірі 840,80 грн. ( а.с.44), то саме така сума підлягає стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Державної служби України з питань праці.
Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241-246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -
В И Р І Ш И В:
Визнати протиправним і скасувати Рішення Державної служби України з питань праці від 26 жовтня 2020 року Про розгляд подання Управління Держпраці у Сумській області від 23.09.2020 №18-28/03/6958/2020 щодо скасування посвідчень інспекторів праці Управління з питань праці Сумської міської ради в частині скасування посвідчення ОСОБА_3 "ї ОСОБА_4 ( службове посвідчення №1444).
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Державної служби України з питань праці на користь ОСОБА_3 840,80грн., в рахунок відшкодування судових витрат.
Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення. Апеляційні скарги до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подаються через Сумський окружний адміністративний суд.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повне рішення складене 12 квітня 2021 року.

Суддя Л.М. Опімах