Справа № 9901/314/20
Суддя: Радишевська О.Р.
Дата ухвалення: 2021-04-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

Іменем України

22 квітня 2021 року

Київ

справа №9901/314/20

адміністративне провадження №П/9901/314/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

головуючого судді - Радишевської О.Р.,

суддів - Мацедонської В.Е., Кашпур О.В., Уханенка С.А., Шевцової Н.В.,

за участю:

секретаря судового засідання: Волощука В.В.,

представника позивача: Осколкова І.Л.,

представника відповідача: Мовіле О.С.,

розглянув у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження як суд першої інстанції адміністративну справу за позовом Приватного акціонерного товариства «Мако Холдінг» до Президента України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Приватне акціонерне товариство «Мако Холдінг» (далі - позивач, ПрАТ «Мако Холдінг») звернулося до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України (далі - відповідач) з вимогами: визнати протиправними дії Президента України щодо неналежного розгляду скарги ПрАТ «Мако Холдінг» від 08.04.2020 на рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО України) від 19.03.2019 та Указ Президента України від 19.03.2019 №82/2019; визнати протиправними дії Президента України щодо направлення скарги ПрАТ «Мако Холдінг» від 08.04.2020 на рішення РНБО України від 19.03.2019 та Указ Президента України від 19.03.2019 №82/2019 до РНБО України; зобов`язати Президента України належним чином розглянути скаргу ПрАТ «Мако Холдінг» від 08.04.2020 на рішення РНБО України від 19.03.2019 та Указ Президента України від 19.03.2019 №82/2019.

ІІ. Процесуальні дії в справі

2. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 вересня 2020 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів Верховного Суду: суддю-доповідача Радишевську О.Р., суддів Мацедонську В.Е., Кашпур О.В., Уханенка С.А., Шевцову Н.В.

3. Ухвалою Верховного Суду від 05 жовтня 2020 року відкрито провадження в адміністративній справі за вказаною позовною заявою та призначено справу до розгляду в судовому засіданні. Цією ж ухвалою Суд установив відповідачу п`ятнадцятиденний строк з дня отримання копії ухвали про відкриття провадження в справі для подання відзиву на позовну заяву.

4. 26 жовтня 2020 року до Суду надійшов відзив на позовну заяву.

5. У судовому засіданні 11 лютого 2021 року Суд протокольною ухвалою витребував від відповідача письмові пояснення щодо нормативного врегулювання процедури внесення Президентом України на розгляд РНБО України пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій.

6. 25 лютого 2021 року від відповідача надійшли витребувані Судом документи.

ІІІ. Аргументи сторін

7. На обґрунтування позовних вимог позивач указує, що він звернувся до відповідача відповідно до його функціональних обов`язків зі скаргою з метою поновлення своїх порушених прав і захисту законних інтересів, а саме з проханням: вжити заходів щодо скасування або внесення змін до рішення РНБО України від 19.03.2019 «Про застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» та Указу Президента України від 19.03.2019 №82/2019, яким введене в дію таке рішення. Однак скарга позивача не була розглянута належним чином і протиправно направлена до РНБО України.

8. Позивач наголошує, що Президент України, у порушення вимог статті 7 Закону України «Про звернення громадян», направив скаргу до органу, до компетенції якого не входить вирішення питання, поставленого у скарзі, і рішення якого оскаржується.

9. Відповідач позов не визнав. У відзиві на позовну заяву зазначив, що Президент України під час розгляду скарги позивача діяв у межах повноважень та у спосіб, визначений Конституцією та законами України. Пояснює, що в скарзі позивача викладені пропозиції щодо вжиття заходів з метою скасування санкцій, застосованих рішенням РНБО України до ПрАТ «Мако Холдінг». Водночас Президент України самостійно не запроваджує персональні санкції щодо юридичних та фізичних осіб, особисто не здійснює перевірку фактів та відомостей, що стали підставою для застосування цих санкцій. Оскільки уповноваженим органом на прийняття рішення щодо скасування та внесення змін до санкцій стосовно певних суб`єктів є РНБО України, тому скарга позивача була правомірно направлена до апарату цього органу після опрацювання її відповідачем.

10. Також відповідач звертає увагу на те, що Закон України «Про звернення громадян» не поширюється на порядок розгляду звернень юридичних осіб, а отже, посилання позивача на порушення Президентом України під час розгляду його скарги норм цього Закону є необґрунтованим.

IV. Установлені судом фактичні обставини справи

11. Указом Президента України від 19.03.2019 №82/2019 введено в дію рішення РНБО України від 19.03.2019 «Про застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

12. Згідно з пунктом 220 додатку №2 до вказаного рішення РНБО України стосовно ПрАТ «Мако Холдінг» (, адреса реєстрації: Донецька область, м. Краматорськ, вул. Олекси Тихого, буд. 10) терміном на три роки застосовано обмежувальні заходи відповідно до Закону України «Про санкції» у вигляді: 1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; 2) обмеження торговельних операцій; 3) запобігання виведенню капіталів за межі України.

13. ПрАТ «Мако Холдінг» звернулося до Президента України зі скаргою від 08.04.2020, в якій просило вжити заходи щодо скасування або внесення змін до Указу Президента України «Про рішення РНБО України від 19.03.2019 «Про застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» від 19.03.2019 №82/2019 та рішення РНБО України від 19.03.2019 у частині застосування санкцій до ПрАТ «Мако Холдінг» або щодо прийняття РНБО України рішення про внесення змін до таких санкцій.

14. Скарга була надіслана на адресу відповідача поштою 09.04.2020.

15. У відповідь Офіс Президента України листом від 09.06.2020 №44-01/2345 повідомив позивача, що його скаргу на рішення РНБО України від 19.03.2019 «Про застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», уведеного в дію Указом Президента України від 19.03.2019 №82/2019, в якій викладені пропозиції щодо вжиття заходів з метою скасування санкцій до ПрАТ «Мако Холдінг», розглянуто та надіслано до апарату РНБО України для опрацювання порушеного питання й інформування про результати.

16. Уважаючи дії відповідача щодо розгляду такої скарги протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

17. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Статтею 40 Конституції України визначено, що всі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

19. Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

20. Повноваження Президента України визначені у статті 106 Конституції України.

21. Пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України передбачено, що для здійснення своїх повноважень Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

22. Відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

23. Частинами першою та третьою статті 107 Конституції України встановлено, що Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України.

24. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України (частина сьома статті 107 Конституції України).

25. Верховною Радою України, виходячи з положень Конституції України, Декларації про державний суверенітет України та загальновизнаних міжнародних норм і правил, прийнято Закон України «Про санкції» (далі - Закон №1644-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

26. За приписами статті 1 Закону №1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції). Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

27. Відповідно до пунктів 1, 2 та 4 частини першої статті 4 Закону №1644-VII видами санкцій, згідно із цим Законом, є, зокрема: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; обмеження торговельних операцій; запобігання виведенню капіталів за межі України.

28. Згідно з частиною першою статті 5 Закону №1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд Ради національної безпеки та оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.

29. Частиною третьою статті 5 Закону №1644-VII визначено, що рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.

30. Рішення про внесення змін до санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті (частина шоста статті 5 Закону №1644-VII).

31. Рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування (частина сьома статті 5 Закону №1644-VII).

32. Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулює Закон України від 02.10.1996 №393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон №393/96-ВР; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

33. Положеннями частини першої статті 1 Закону №393/96-ВР передбачено право громадян України на звернення до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

34. Статтею 3 Закону №393/96-ВР встановлено, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

35. Пропозиція (зауваження) - це звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

36. Заява (клопотання) - це звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

37. Скарга - це звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.

38. Згідно з частиною першою статті 7 Закону №393/96-ВР звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду.

39. Відповідно до частини першої статті 16 Закону №393/96-ВР скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об`єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.

40. Згідно з частиною першою статті 17 Закону №393/96-ВР скарга на рішення, що оскаржувалось, може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням. Скарги, подані з порушенням зазначеного терміну, не розглядаються.

41. Рішення вищого державного органу, який розглядав скаргу, в разі незгоди з ним громадянина може бути оскаржено до суду в термін, передбачений законодавством України (частина третя статті 17 Закону №393/96-ВР).

42. Статтею 19 Закону №393/96-ВР передбачено, що органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані: об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову; на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу; скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку з заявою чи скаргою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об`єднання громадян за місцем проживання громадянина; у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз`яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення; не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.

43. Положення про Офіс Президента України затверджене Указом Президента України від 25.06.2019 №436/2019 (далі - Положення №436/2019).

44. Відповідно до пункту 1 Положення №436/2019 Офіс Президента України (далі - Офіс) є постійно діючим допоміжним органом, утвореним Президентом України відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України.

45. Згідно з підпунктом 22 пункту 4 Положення №436/2019 Офіс відповідно до покладених на нього завдань організовує прийом громадян, які звертаються до Президента України, розгляд звернень громадян, а також звернень органів місцевого самоврядування, політичних партій та громадських об`єднань (у тому числі професійних спілок), підприємств, установ, організацій, здійснює облік і аналіз таких звернень, на основі аналізу звернень розробляє та подає Президентові України пропозиції щодо розв`язання порушених у них проблем.

VI. Позиція Верховного Суду

46. Спір у цій справі стосується звернення позивача, яке, на думку останнього, було протиправно направлено до органу неуповноваженого його розглядати.

47. Суд відхиляє посилання відповідача щодо неможливості розгляду звернення позивача як юридичної особи в межах Закону України «Про звернення громадян», оскільки Конституція України наділяє фізичних і юридичних осіб правом на звернення. Суд ураховує відсутність у законодавстві нормативно-правового акту, який би регулював питання щодо розгляду звернень юридичних осіб, а також те, що стаття 12 Закону України «Про звернення громадян», яка визначає дію цього Закону, не містить обмежень щодо його поширення на звернення юридичних осіб.

48. Таким чином, Суд уважає, що положення Закону України «Про звернення громадян» поширюються на звернення юридичних осіб.

49. Подібні висновки викладено у постанові Верховного Суду від 31 жовтня 2019 року у справі №813/1960/18.

50. Водночас за своїм змістом та назвою звернення позивача від 08.04.2020 до Президента України є скаргою на рішення РНБО України від 19.03.2019 «Про застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині застосування санкцій до ПрАТ «Мако Холдінг», яке введено в дію Указом Президента України від 19.03.2019 №82/2019.

51. Законом України «Про звернення громадян» (статтею 16) визначено загальне правило, згідно з яким, скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об`єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.

52. Отже, суб`єктом розгляду скарги виступає вищий, у порядку підлеглості, орган (посадова особа), стосовно того органу (посадової особи), що прийняв рішення, учинив дію чи допустив бездіяльність.

53. Відповідно до частини першої статті 107 Конституції України РНБО України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. За змістом положень частини сьомої цієї статті Президент України своїми указами вводить у дію рішення РНБО України, із чого можливо зробити висновок, що зазначена норма має імперативний характер.

54. Згідно з частиною третьою статті 5 Закону України «Про санкції» рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачені пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію Указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання Указу Президента України і є обов`язковим до виконання.

55. Ураховуючи вказані норми, Суд констатує, що Президент України, у межах наданих йому повноважень, уводить у дію рішення РНБО України, самостійно не запроваджує персональні санкції щодо юридичних чи фізичних осіб, особисто не здійснює перевірку фактів і відомостей, що стали підставою для застосування санкцій до будь-кого із суб`єктів застосування санкцій.

56. Аналогічного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23 вересня 2020 року у справі №9901/536/19.

57. Отже, Президент України не може змінювати чи скасовувати персональні санкцій щодо юридичних чи фізичних осіб і не є вищим, у порядку підлеглості, органом (посадовою особою) стосовно РНБО України.

58. З огляду на наведені норми законодавства і обставини справи, установлений у статті 16 Закону України «Про звернення громадян» порядок розгляду скарги не міг бути застосований до спірних правовідносин.

59. Водночас правові підстави та механізм застосування санкцій, включно з суб`єктами, уповноваженими переглядати раніше запровадженні санкції, уносити до них зміни чи скасовувати, визначений у Конституції України (статті 107) та Законі України «Про санкції» (статті 5).

60. Аналіз указаних норм дає підстави для висновку, що єдиним органом, уповноваженим вносити зміни до санкцій, чи скасовувати їх, є РНБО України.

61. Унесення змін до санкцій полягає у зміні виду та/або характеру обмежувальних заходів, ініціювати які, крім РНБО України, можуть також Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Служба безпеки України.

62. Ініціювати питання щодо скасування санкцій може РНБО України самостійно, якщо дійде висновку, що мета їхнього застосування була досягнута.

63. Тому направлення скарги позивача від 08.04.2020 до РНБО України відбулося не в межах Закону України «Про звернення громадян» (статті 16), а на підставі статті 5 Закону України «Про санкції».

64. За таких обставин Суд не знаходить підстав для задоволення позову.

VІІ. Судові витрати

65. З огляду на ухвалення судом рішення про відмову у задоволенні позову, за відсутності доказів понесення судових витрат відповідачем, підстав для розподілу судових витрат немає.

66. Керуючись статтями 241-246, 250, 255, 262, 266 КАС України, Суд

ВИРІШИВ:

67. У задоволенні адміністративного позову Приватного акціонерного товариства «Мако Холдінг» до Президента України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії відмовити.

68. Судові витрати не розподіляються.

69. Рішення Верховного Суду як суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку апеляційну скаргу не було подано.

70. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

71. Апеляційна скарга на судове рішення Верховного Суду подається безпосередньо до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів із дня його проголошення.

72. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або справу розглянуто в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

73. Повний текст судового рішення складено 26.04.2021.

Головуючий: О.Р. Радишевська

Судді: В.Е. Мацедонська

О.В. Кашпур

С.А. Уханенко

Н.В. Шевцова