Справа № 400/3130/19
Суддя: Птичкіна В.В.
Дата ухвалення: 2021-04-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

26 квітня 2021 р. № 400/3130/19
м. Миколаїв

Миколаївський окружний адміністративний суд у складі судді Птичкіної В.В., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами загального позовного провадження адміністративну справу

за позовом:Заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1, вул. Нікольська, 73, м. Миколаїв, 54001,

в інтересах держави в особі:Очаківської районної державної адміністрація Миколаївської області, вул. Соборна, 7-А, м. Очаків, Миколаївська область, 57500,

до відповідача:Очаківської районної ради, вул. Соборна, 7-а, м. Очаків, Миколаївська область, 57508

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача:Державне підприємство "Очаківське лісомисливське господарство", вул. Лісна, 6, с. Василівка, Очаківський район, Миколаївська область, 57555; Регіональний ландшафтний парк "Кінбурнська коса", вул. Бородинівська, 47, с. Покровка, Очаківський район, Миколаївська область, 57555,

третя особа, яка не заявляє Покровська сільська рада, вул. Морозівська, 22,

самостійних вимог щодо с. Покровка, Очаківський район, Миколаївська область,

предмету спору, на стороні 57555

відповідача:

про визнання протиправним та скасування рішення від 14.12.2018 № 15,
ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 (надалі Прокурор) звернувся до суду в інтересах держави в особі Очаківської районної державної адміністрації (надалі РДА або позивач) з адміністративним позовом (ар. с. 47-61), що містив вимоги:

визнати протиправним та скасувати рішення Очаківської районної ради (надалі Рада або відповідач) від 14.12.2018 № 15 «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Покровське Очаківського району Миколаївської області».

В якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет позову, на стороні позивача, Прокурор вказав Державне підприємство «Очаківське лісомисливське господарство» (надалі Підприємство) і Регіональний ландшафтний парк «Кінбурнська коса» (надалі Парк); в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, Прокурор вказав Покровську сільську раду (надалі Сільрада).

В обґрунтування позовних вимог Прокурор, зокрема, зазначив, що затверджений оскаржуваним рішенням проект землеустрою с. Покровське не відповідає вимогам Земельного кодексу України, Водного кодексу України, Закону України «Про землеустрій», Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», Закону України «Про природно-заповідний фонд України», положенням Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої наказом Держкомзему № 391 від 03.12.2005.

РДА вимоги адміністративного позову підтримала (ар. с. 104).

У відзиві (ар. с. 69-72) Рада вказала на безпідставність позовних вимог та зазначила, що затвердженим рішенням Покровської сільської ради від 20.08.2008 № 2 Генеральним планом села Покровське було передбачено збільшення площі села на 82,67 га за рахунок земель Підприємства «для з`єднання історично створеної хуторської системи с. Покровське в єдиний цілісний об`єкт сучасного раціонального облаштування та розвитку». Зміну меж села Покровське, за твердженнями Ради, було погоджено як з Радою (у 2006 році), так і з РДА (у 2007 році). Затвердження поданого Сільрадою проекту землеустрою відбулось в межах повноважень Ради, а сам проект, як зазначив відповідач, отримав позитивний висновок державної експертизи землевпорядної документації. На думку Ради, Прокурор поданням адміністративного позову незаконно втрутився у діяльність Ради і РДА. Крім того, відповідач заперечив доводи адміністративного позову в частині відсутності погодження з боку РДА проекту землеустрою та зауважив, що Прокурор пропустив встановлений частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України строк звернення до суду, в зв`язку з чим просив залишити позов без розгляду.

Ухвалою від 28.01.2020 (ар. с. 191-192) були вирішені процесуальні питання, пов`язані із строком звернення Прокурора до суду.

У відповіді на відзив (ар. с. 97-102) Прокурор зазначив, що відповідач безпідставно ототожнив поняття «містобудівна документація» (до якої, зокрема, відноситься генеральний план населеного пункту) і «документація із землеустрою» (до якої, зокрема, відноситься затверджений оскаржуваним рішенням проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж населеного пункту). В зв`язку з цим, на думку Прокурора, відповідач помилково послався на те, що факт затвердження Генерального плану села Покровське (копію якого, до речі, Рада не подала) звільнив відповідача від обов`язків, що покладені на нього нормами законодавства, яке регулює створення землевпорядної документації. Прокурор відхилив доводи відповідача про те, що РДА ще у 2007 році погодила зміну меж села Покровське, та зазначив, що погодженню підлягав саме той проект, що був розроблений у 2018 році. Крім того, Прокурор заперечив твердження відповідача про отримання позитивного висновку державної експертизи щодо проекту землеустрою та про те, що погодження проекту землеустрою з боку РДА відбулось у формі голосування голови РДА (як депутата на відповідній сесії Ради) за затвердження проекту.

Правом подання заперечень на відповідь на відзив відповідач не скористався.

Підприємство подало пояснення (ар. с. 116-119), в яких підтримало позицію Прокурора та вказало, зокрема, що воно є постійним землекористувачем земель державної власності лісогосподарського призначення на території Кінбурнської коси Покровської сільської ради Очаківського району (Кінбурнське і Василівське лісництва) загальною площею 9353 га, частина з яких (82,67 га), згідно з оскаржуваним рішенням, увійшла до меж села Покровське. Відповідно до рішення Миколаївської обласної ради від 15.10.1992 № 16 «Про створення регіонально-ландшафтного парку (РЛП) «Кінбурнська коса»», землі постійного користування Підприємства на Кінбурнській косі були віднесені до території Парку. Відповідач, в порушення статті 46 Закону України «Про землеустрій», не погодив проект землеустрою з Підприємством та затвердив його за відсутності позитивного висновку відповідної державної експертизи.

Парк подав пояснення (ар. с. 125-129), в яких підтримав позицію Прокурора та вказав, зокрема, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням вимог статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», за відсутності наукового обґрунтування рішення про зміну режиму частини території Парку шляхом розширення меж села Покровське. Також Парк зауважив, що проект землеустрою, в силу частини третьої статті 1861 Земельного кодексу України, підлягав погодженню Управлінням екології та природних ресурсів Миколаївської обласної державної адміністрації, проте докази такого погодження відсутні.

Правом подати письмові пояснення ОСОБА_1 не скористалась. У підготовчому засіданні представник Сільради просив у задоволенні позову відмовити.

Відповідно до частини дев`ятої статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглянув справу у письмовому провадженні.

У 2018 році фізична особа-підприємець ОСОБА_2 розробив проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Покровське Очаківського району Миколаївської області (надалі Проект).

Як встановлено судом, 06.11.2018 до Ради надійшов лист Сільради з клопотанням, відповідно до статті 46 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» (надалі Закон № 858), розглянути та затвердити Проект (ар. с. 18).

У розділі 3 (Проектне рішення) пояснювальної записки до Проекту вказано, зокрема, що «… згідно даних генерального плану, затвердженого Рішення XVI сесії 5 скликання Покровської сільської ради від 20 серпня 2008 року за № 2 та Рішення V сесії 5 скликання Очаківської районної ради від 25 жовтня 2006 року за № 12 про розгляд та погодження встановлення (зміни) окружних меж адміністративно-територіальних одиниць (с. Покровське), площа населеного пункту збільшується на 82,67 га. за рахунок земель ДП «Очаківське лісомисливське господарство» чим збільшує загальну площу до 326,07 га …» (ар. с. 22), а у розділі 5 (Погодження та затвердження проекту) пояснювальної записки зазначено, що «… проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Покровське в межах території Покровської сільської ради Очаківського району Миколаївської області розроблений та погоджений у відповідності з діючими законами, нормами та відповідними правилами, що відносяться до компетенції органів державного нагляду і зокрема: даний проект землеустрою погоджується Покровською сільською радою і після одержання позитивного висновку державної землевпорядної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області передається на затвердження до Очаківської районної ради …».

23.10.2018 експертами Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області був складений, а в.о. начальника Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області - затверджений висновок державної експертизи землевпорядної документації (№ 851-19/17, надалі Висновок, ар. с. 30).

У пункті 10 Висновку викладено 6 зауважень та пропозицій щодо землевпорядної документації, а у підсумковій оцінці результатів державної експертизи (пункт 11) зазначено: «Наданий на державну землевпорядну експертизу Проект … не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам та повертається на доопрацювання. Контроль за усуненням зауважень покладається на відділ в Очаківському районі Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області. Про усунення зауважень проінформувати Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області».

У листі від 25.06.2019 № 988/02-01/10 (ар. с. 25) РДА повідомила начальника Очаківського відділу Миколаївської місцевої прокуратури № 1 про те, що «… документація із землеустрою щодо встановлення (зміни) меж сіл Василівка, Покровка та Покровське Очаківського району Миколаївської області на погодження не надходила та розпорядження голови Очаківської районної державної адміністрації щодо надання згоди на передачу земель державної власності у комунальну власність Покровської сільської ради не приймалось …».

Згідно з листом від 19.09.2019, адресованим начальнику Очаківського відділу Миколаївської місцевої прокуратури № 1 (ар. с. 33), Проект на розгляд Управління екології та природних ресурсів Миколаївської обласною державної адміністрації не надходив, висновок про погодження (відмову) не надавався.

Відповідно до листа Підприємства від 30.07.2019 № 236, надісланого до Очаківського відділення Миколаївської місцевої прокуратури № 1 прокуратури Миколаївської області (ар. с. 26), «… до ДП «Очаківське ЛМГ» не надходив на погодження проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Покровське …».

Рішенням від 14.12.2018 № 15 (надалі Рішення, ар. с. 19) Рада затвердила «проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Покровське Очаківського району Миколаївської області загальною площею 326,0700 га». При цьому у тексті Рішення вказано, що воно було прийнято з урахуванням позитивного висновку «… державної експертизи землевпорядної документації від 23 жовтня 2018 року № 851-19/17 …».

До відзиву Рада додала «Аркуш погодження проекту рішення Очаківської районної ради» (ар. с. 80), на якому наявні підписи, зокрема, голови РДА С. Самоукова, першого заступника голови РДА, керівника апарату РДА, начальника відділу правової та кадрової роботи апарату РДА.

Також відповідач надав результати голосування, що відбулось 14.12.2018 на 26 черговій сесії Очаківської районної ради сьомого скликання з питання № 15 «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Покровське Очаківського району Миколаївської області» (ар. с. 81). Згідно з цим документом, голова РДА С. Самоуков (який одночасно був депутатом Ради) проголосував за затвердження Проекту.

При прийнятті рішення суд виходив з такого.

Відповідно до частини другої статті 173 Земельного кодексу України (в редакції, що була чинною у 2018 році), межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.

Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад (частина друга статті 174 Земельного кодексу України).

Згідно з частиною другою статті 186 Земельного кодексу України, проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць, погоджуються сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення таких меж.

Аналогічну норму містить і частина восьма статті 46 Закону № 858.

Суд погодився з доводами Прокурора в тому, що Рішення було прийнято за відсутності погодження Проекту з боку РДА, тобто в тому, що Рада не дотрималась вимог статті 186 Земельного кодексу України та статті 46 Закону № 858.

Твердження відповідача про те, що погодження Проекту відбулось шляхом погодження певними посадовими особами РДА проекту Рішення та шляхом голосування голови РДА (як депутата) на сесії Ради за прийняття Рішення суд відхилив, оскільки належним і допустимим доказом такого погодження мало бути відповідне розпорядження РДА. До того ж, як вказано вище, голова РДА заперечив навіть факт надходження Проекту на погодження до РДА.

Суд визнав недоречними посилання Ради (в обґрунтування правомірності Рішення) на те, що збільшення площі населеного пункту - села Покровське на 82,67 га за рахунок земель Підприємства узгоджується зі змістом затвердженого рішенням Сільради від 20.08.2008 № 2 генерального плану села. Як слушно зазначив Прокурор у відповіді на відзив, генеральний план населеного пункту відноситься до містобудівної документації, а не до документації із землеустрою, тому його наявність (яку відповідач, до речі, не довів) не звільняла Раду від виконання вимог законодавства, що регулюють питання погодження та затвердження Проекту.

Суд не надав оцінку доданому до відзиву рішенню Ради від 25.10.2006 № 12 «Про розгляд Подання Покровської сільської ради щодо встановлення (зміни) окружних меж сільських населених пунктів Покровка, Покровське і Василівка в межах території Покровської сільської ради Очаківського району Миколаївської області» (ар. с. 75-77). Цей доказ не є належним у розумінні статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки не містить інформації щодо предмета доказування (обставин, які підтверджують правомірність затвердження відповідачем Проекту).

Не є належним доказом також додане до відзиву розпорядження голови РДА від 27.02.2007 № 90 «Про внесення змін до розпорядження голови райдержадміністрації від 08.02.2006 р. № 37 (встановлення (зміна) окружних меж сільських населених пунктів Покровка, Покровське і Василівка)» (ар. с. 78-79), оскільки в цьому розпорядженні йдеться про інший проект землеустрою.

Частиною 19 статті 176 Земельного кодексу України встановлено, що документація із землеустрою подається для проведення державної експертизи землевпорядної документації у випадках та порядку, встановлених Законом України «Про державну експертизу землевпорядної документації».

Відповідно до статті 9 Закону України від 17.06.2004 № 1808-IV «Про державну експертизу землевпорядної документації» (надалі Закон № 1808), проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць підлягають обов`язковій державній експертизі.

Статтею 35 Закону № 1808 встановлено, що результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи.

Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об`єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.

Якщо об`єкт державної експертизи підготовлений згідно з вимогами законодавства, встановленими стандартами, нормами і правилами, то він позитивно оцінюється та погоджується. У разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок.

Позитивні висновки державної експертизи щодо об`єктів обов`язкової державної експертизи є підставою для прийняття відповідного рішення органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування, відкриття фінансування робіт з реалізації заходів, передбачених відповідною документацією.

Реалізація заходів, передбачених документацією із землеустрою та документацією з оцінки земель, види яких визначені законом, а та також матеріалами і документацією державного земельного кадастру щодо об`єктів обов`язкової державної експертизи, без позитивних висновків державної експертизи забороняється.

У разі якщо об`єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, він повертається на доопрацювання. При цьому вказуються конкретні вимоги, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об`єкта державної експертизи.

Об`єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується, Негативна оцінка об`єкта державної експертизи повинна бути всебічно обґрунтована відповідно до вимог законодавства, встановлених стандартів, норм і правил.

Висновки державної експертизи після їх затвердження спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері державної експертизи є обов`язковими для прийняття до розгляду замовником і врахування при прийнятті відповідного рішення щодо об`єктів державної експертизи.

Таким чином, умовою для затвердження Проекту мали бути саме позитивні висновки державної експертизи землевпорядної документації.

У підпункті 3.5.3 пункту 3.5 глави 3 затвердженої наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 03.12.2005 № 391, вказано, що підготовлені висновки державної експертизи повинні зводитись до трьох можливих варіантів:

землевпорядна документація в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується (у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок);

землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання;

землевпорядна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства України, оцінюється негативно і не погоджується.

Об`єкт експертизи, який повернуто на доопрацювання, оцінюється позитивно та погоджується після внесення змін і доповнень до нього в порядку, передбаченому цією Методикою, з урахуванням зауважень та пропозицій, зазначених у висновку державної експертизи.

Як вказано вище, Проект було повернуто на доопрацювання.

Доказів того, що він був доопрацьований, позитивно оцінений та погоджений, відповідач не надав.

Суд визнав такою, що не відповідає дійсності, інформацію у Рішенні про «… позитивний висновок державної експертизи державної землевпорядної документації від 23 жовтня 2018 року № 851-19/17 …».

Таким чином, Рада прийняла Рішення за відсутності позитивного висновку державної експертизи землевпорядної документації, що є прямим порушенням статті 35 Закону № 1808.

З урахуванням наведеного суд дійшов висновку про протиправність Рішення.

У позовній заяві Прокурор вказав, що «… проектантом безпідставно не взято до уваги фактичне місце розташування населеного пункту відносно водного об`єкту Дніпро-Бузького лиману та, як наслідок, не враховано норми законодавства, що регулюють правовий режим прибережних захисних смуг …» (статті 60-62 Земельного кодексу України і статті 88-90 Водного кодексу України).

Відповідні зауваження були висловлені також експертами (підпункт 10.2 пункту 10 Висновку).

Проте, оскільки суд встановив факт відсутності позитивного висновку державної експертизи землевпорядної документації (наявність якого є обов`язковою умовою для затвердження проекту землевпорядної документації), і цей факт був визначений судом в якості однієї з підстав для визнання Рішення протиправним, оцінка недоліків Проекту в даному випадку, на думку суду, не є необхідною для вирішення цього адміністративного спору.

Також суд визнав помилковими доводи Прокурора про те, що підтвердженням протиправності Рішення є відсутність погодження Проекту із структурним підрозділом Миколаївської обласної державної адміністрації у сфері навколишнього природного середовища.

Відповідно до частини шостої статті 186 Земельного кодексу України, в порядку, встановленому статтею 1861 цього Кодексу, погоджуються проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Абзацами першим і другим частини третьої статті 1861 Земельного кодексу України встановлено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, земельної ділянки, розташованої на території чи в межах об`єкта природно-заповідного фонду або в межах прибережної захисної смуги, підлягає погодженню з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері охорони навколишнього природного середовища, структурним підрозділом обласної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Затверджений Рішенням Проект не є проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Оскільки Рішення не є індивідуальним актом, то суд, відповідно до пункту 1 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України, в зв`язку з визнанням Рішення протиправним, визнав його також нечинним. З урахуванням цього, вимога адміністративного позову про скасування Рішення задоволенню не підлягає.

Судові витрати (сплачена Прокурором сума судового збору), відповідно до частини другої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, покладаються на позивача.

Керуючись статтями 2, 19, 139, 241 - 246, 264 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

1. Адміністративний позов заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 задовольнити частково.

2. Визнати протиправним та нечинним рішення Очаківської районної ради Миколаївської області від 14.12.2018 № 15 «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Покровське Очаківського району Миколаївської області».

3. У задоволенні позовної вимоги про скасування рішення Очаківської районної ради Миколаївської області від 14.12.2018 № 15 «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Покровське Очаківського району Миколаївської області» відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або справу було розглянуто в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Апеляційна скарга подається учасниками справи відповідно до статті 297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням пункту 15.5 Розділу VII Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя В.В. Птичкіна