Справа № 640/1437/21
Суддя: Єгорова Наталія Миколаївна
Дата ухвалення: 2021-04-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/1437/21 Суддя (судді) першої інстанції: Вєкуа Н.Г.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 квітня 2021 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Єгорової Н.М.,

суддів - Коротких А.Ю., Федотова І.В.,

при секретарі - Закревській І.Л.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Національного агентство з питань запобігання корупції на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 лютого 2021 року у справі за адміністративним позовом Політичної партії "Голос" до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними дій та скасування наказу,-

ВСТАНОВИЛА:

У січні 2021 року Політична партія «Голос» звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, в якому просить суд:

- визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо складання акта про проведення аналізу Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру від 21 грудня 2020 року;

- визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо складання висновку про результати аналізу звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру від 21 грудня 2020 року № 446, затвердженого наказом НАЗК від 21 грудня 2020 року № 584/20;

- визнати протиправним та скасувати наказ Національного агентства з питань запобігання корупції від 23 грудня 2020 року № 592/20 "Про зупинення державного фінансування статутної діяльності політичної партії "Голос".

Крім того, позивачем подано заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії наказу Національного агентства з питань запобігання корупції "Про зупинення державного фінансування статутної діяльності політичної партії "Голос" від 23 грудня 2020 року № 592/20.

Ухвалою Окружного адміністративного суду від 05 лютого 2021 року заяву про вжиття заходів забезпечення позову задоволено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що внаслідок зупинення оскаржуваним рішенням фінансування Політичної партії "Голос", в разі прийняття в майбутньому судового рішення на користь позивача, відшкодування або повернення політичній партії недоотриманих коштів буде неможливим, що водночас зробить неможливим повне відновлення порушених прав позивача. Звернув увагу на те, що Політична партія «Голос» фінансується виключно за рахунок коштів Державного бюджету, а відтак, дія оскаржуваного наказу на момент розгляду адміністративної справи № 640/1437/21 може значно вплинути на діяльність партії та створити невідворотні наслідки, які торкнуться функціонування партії в цілому.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу суду першої інстанції та постановити нову, якою відмовити у задоволенні заяви про забезпечення позову у повному обсязі В обґрунтування своєї позиції зазначає, що позивачем не доведено існування обставин, які можуть істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або поновлення порушених чи оспорюваних прав та інтересів заявника, за захистом яких останній звернувся до суду. Наголошує, що вжиті заходи забезпечення позову не були обгрунтовані відповідно до вимог чинного процесуального законодавства, у тому числі із зазначенням очевидних ознак протиправності оскаржуваного рішення. Зауважує, що суд першої інстанції повинен був враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для інших осіб.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін. Свої доводи обгрунтовує тим, що чинне законодавство України не передбачає можливості відшкодування або повернення Партії недоотриманих коштів державного фінансування, що зробить неможливим повне відновлення порушених прав позивача у разі задоволення позову. Підкреслює, що дія наказу, яким зупинено державне фінансування, на момент розгляду адміністративної справи може значно вплинути на діяльність партії та створити невідворотні наслідки для її функціонування.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, заслухавши пояснення представників учасників справи, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають задоволенню, а ухвала суду першої інстанції - скасуванню, виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 1 ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Згідно ч. 2 ст. 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для однозначного висновку, що заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

За правилами ч. ч. 1, 2 ст. 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

При цьому, суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Отже, процесуальний закон наділяє суд повноваженнями на вжиття заходів забезпечення позову шляхом, зокрема, забороною відповідачу вчиняти певні дії. Однак, передумовою для вжиття таких заходів з урахуванням положень ч. 2 ст. 151 КАС України є існування та встановлення судом обставин, визначених ч. 2 ст. 150 КАС України.

Суд апеляційної інстанції наголошує, що зазначені підстави є оціночними, а тому містять небезпеку застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до негативних правових наслідків для позивача та/чи відповідача, а також інших осіб, що не є сторонами провадження.

Водночас, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

У зв`язку з цим, суд у кожному випадку повинен, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є захід забезпечення позову, про який просить позивач, співрозмірним з позовними вимогами та чи відповідає від меті і завданням правового інституту забезпечення позову.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Тому в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.

Як було вірно встановлено судом першої інстанції, 23 жовтня 2020 року Політична партія "Голос" подала Звіт політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за II квартал 2020 року.

За результатами здійсненої перевірки звіту НАЗК прийняло Акт про проведення аналізу Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру від 21 грудня 2020 року та Висновок про результати аналізу Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру від 21 грудня 2020 року № 446, затвердженого наказом НАЗК від 21 грудня 2020 року № 584/20.

У Висновку НАЗК вказало, що інформація, зазначена в п. 1.3 розділу IV Звіту в частині витрат на користь фізичних осіб-підприємців в загальному розмірі 1 328 280,00 грн є недостовірною, оскільки не відповідає даним, що містяться в первинних облікових документах щодо предмету, строків та ціни наданих послуг, а також не узгоджується та спростовується даними з інших джерел. На думку НАЗК, наслідком цього є фактичне зазначення у Звіті інформації про господарські операції з ознаками невідповідності даних про осіб, зазначених як виконавці послуг, а також відсутності намірів створення реальних правових наслідків.

Як наслідок, НАЗК прийняло наказ від 23 грудня 2020 року № 592/20 «Про зупинення державного фінансування статутної діяльності політичної партії «ГОЛОС», яким зупинило державне фінансування статутної діяльності Партії до усунення нею причин, що зумовили зупинення державного фінансування її статутної діяльності.

Обґрунтовуючи необхідність вжиття заходів забезпечення позову, позивач вказував на неможливість ефективного захисту та поновлення порушених прав у разі невжиття таких заходів.

Надаючи оцінку відповідним доводам апелянта, судова колегія вважає за необхідне звернути увагу на те, що у справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогам захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.

Крім того, у рішенні від 09 січня 2007 року у справі «Інтерсплав» проти України» Суд наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати «справедливий баланс» між інтересами особи і суспільства.

Відповідно до Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

Тобто, при вирішенні питання про вжиття заходів забезпечення позову перш за все необхідно перевірити наявність очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Суд першої інстанції обґрунтовуючи своє рішення зазначив, що внаслідок зупинення оскаржуваним рішенням фінансування Політичної партії "Голос", в разі прийняття в майбутньому судового рішення на користь позивача, відшкодування або повернення політичній партії недоотриманих коштів не передбачено, що унеможливлює виконання рішення суду за результатами розгляду позовної заяви, у разі задоволення такої.

При цьому, зазначені вище доводи суду першої інстанції, що невжиття судом заходів забезпечення позову фактично унеможливить виконання рішення суду за результатами розгляду позовної заяви, у разі задоволення такої, колегією суддів оцінюється критично, оскільки не вказують на можливість виникнення конкретних та реальних обставин, за яких невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

Як було зазначено вище, відповідно до ч. 2 ст. 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Отже, передумовою вжиття заходів забезпечення позову є необхідність встановлення судом їх співмірності із заявленими позовними вимогами, а також врахування наслідків вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Відповідно до ст. 171 Закону України «Про політичні партії в Україні», за рахунок коштів державного бюджету:

1) фінансується статутна діяльність політичних партій, не пов`язана з їхньою участю у виборах народних депутатів України, виборах Президента України і місцевих виборах, у тому числі оплата праці працівників статутних органів політичної партії, її місцевих організацій в порядку, передбаченому законодавством;

2) відшкодовуються витрати політичних партій, пов`язані з фінансуванням їхньої передвиборної агітації під час чергових та позачергових виборів народних депутатів України.

У контексті наведеного, судова колегія звертає увагу на правовий статус бюджетних коштів, адже при вирішенні питання про повернення коштів державного фінансування статутної діяльності, перерахованих Політичній партії «Голос» за І квартал 2021 року, до державного бюджету повинні бути повернені саме бюджетні кошти, що у випадку їх витрати Партією буде неможливо.

У межах визначеної нормативної регламентації спірних правовідносин суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що задоволення поданої Політичною партією «Голос» заяви про забезпечення позову за відсутності об`єктивних та достатніх підстав вважати, що спірне рішення має ознаки очевидної протиправності та його реалізація може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду чи забезпечити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, зумовить виникнення невиправданого та неспівмірного із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб судового втручання у діяльність суб`єкта владних повноважень, що, у свою чергу, йде у розріз з метою інституту забезпечення позову.

Крім того, сама лише незгода позивача із діями суб`єкта владних повноважень та звернення до суду з позовом про визнання їх протиправними і зобов`язання вчинити певні дії ще не є достатньою підставою для застосування судом заходів забезпечення позову.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, в постанові Верховного Суду від 05 вересня 2019 року у справі № 400/722/19.

Вищезазначене в сукупності дає підстави для висновку, що суд першої інстанції прийшов до передчасного висновку щодо задоволення заяви про забезпечення позову, оскільки викладені позивачем у заяві позову доводи не надають суду підстав для вжиття заходів забезпечення позову, передбачених статтею 150 Кодексу адміністративного судочинства України.

При цьому, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України у згаданій редакції визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є порушення норм процесуального права.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку про те, що при постановленні оскаржуваної ухвали суд першої інстанції не врахував відсутність зазначення позивачем належного обґрунтування необхідності вжиття заходів забезпечення позову та наслідків таких заходів для заінтересованих осіб.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Національного агентство з питань запобігання корупції - задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 лютого 2021 року - скасувати.

Прийняти нову ухвалу, якою у задоволенні заяви Політичної партії "Голос" про вжиття заходів забезпечення позову до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними дій та скасування наказу - відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач Н.М. Єгорова

Судді А.Ю. Коротких

І.В. Федотов

Повний текст постанови складено «19» квітня 2021 року.