Справа № 480/2675/20
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2021-04-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 квітня 2021 року

м. Київ

справа № 480/2675/20

адміністративне провадження № К/9901/4877/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом акціонерного товариства «Сумиобленерго» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправними та скасування пунктів постанови за касаційною скаргою акціонерного товариства «Сумиобленерго» на рішення Сумського окружного адміністративного суду у складі судді Соп`яненка О.В. від 30 червня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Калиновського В.А., Макаренко Я.М., Кононенко З.О. від 11 січня 2021 року,

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У квітні 2020 року акціонерне товариство «Сумиобленерго» (далі - АТ «Сумиобленерго», позивач) звернулося до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), в якому після уточнення позовних вимог просило визнати протиправним та скасувати пункт 1 та пункт 4 постанови НКРЕКП № 787 від 8 квітня 2020 року «Про накладення штрафу на ПАТ «Сумиобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання».

Позов обґрунтовано тим, що оскаржувані пункти рішення є дискримінаційними, необґрунтованими та незаконними, оскільки у разі встановлення факту надання заявником до НКРЕКП недостовірної інформації щодо здійснення ліцензованої діяльності, НКРЕКП має право відмовити ліцензіату у встановленні тарифу або встановити тарифи за власною ініціативою, зменшивши необхідний дохід ліцензіата на суму до 10% від розрахованого, з урахуванням ступеня завданої шкоди та потенційних наслідків. Однак, застосування пункту 7.15 Порядку встановлення тарифів, на думку позивача, можливе в контексті кожної конкретної процедури встановлення тарифу. Використання інформації за минулий період при встановленні тарифу на новий строк є незаконним, упередженим та дискримінаційним заходом.

Зазначає також, що в акті перевірки взагалі не зазначено про інформацію щодо здійснення ліцензійної діяльності, яка надавалась АТ «Сумиобленерго» для встановлення тарифу на послугу з розподілу електричної енергії на 2019 або 2020 роки.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 30 червня 2020 року, залишеним постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2021 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що висновки відповідача про несвоєчасне та не у повному обсязі виконання позивачем Інвестиційної програми на 2019 рік, подання недостовірної інформації у звітності підтвердились зібраними під час розгляду справи доказами, а пункт 4 постанови № 787 від 8 квітня 2020 року не обмежує та не порушує права позивача, у зв`язку з чим відсутні підстави для скасування оскаржуваних пунктів постанови НКРЕКП.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

АТ «Сумиобленерго», не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, звернулося із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що в оскаржуваних судових рішеннях суди неправильно застосували норми матеріального права, а саме: положення статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», статей 17, 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджені постановою НКРЕКП від 27 грудня 2017 року № 1470 (далі - Ліцензійні умови № 1470), а також порушили норми процесуального права, а саме - статтю 2 КАС України.

Скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій не перевірили індивідуальний акт відносно того, чи мали місце фактичні передумови для реалізації НКРЕКП адміністративного розсуду, оскільки виконання інвестиційної програми в неповному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт згідно із схваленою НКРЕКП інвестиційною програмою, на думку скаржника, є ознакою іншого порушення - недотримання ліцензіатом обов`язку, передбаченого підпунктом 43 пункту 2.2 Ліцензійних умов № 1470. У зв`язку з цим, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що НКРЕКП штучно доповнило об`єкт правопорушення, за яке у пункті 1 індивідуального акта на позивача накладено штраф з посиланням на підпункт 5 пункту 2.2 Ліцензійних умов № 1470.

Також скаржник вказує, що судами попередніх інстанцій не надано правову оцінку тому, що при визначенні розміру штрафу НКРЕКП враховувала подання недостовірної інформації, яке, на думку скаржника, не стосується об`єктивної сторони порушення підпункту 5 пункту 2.2 та підпункту 43 пункту 2.2 Ліцензійних умов № 1470. Крім того, жодної недостовірної звітності та/або інформації, подання якої передбачено Законом України «Про ринок електричної енергії», позивачем до НКРЕКП не надавалось.

Підставою касаційного оскарження у справі № 480/2675/20 скаржник зазначає: відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах (пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України).

Від НКРЕКП надійшов відзив на касаційну скаргу АТ «Сумиобленерго», у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими на підставі правильного застосування норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, просить залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

Від АТ «Сумиобленерго» також надійшли письмові пояснення, в яких зазначається, що НКРЕКП необґрунтовано розширено об`єкт правопорушення, що підтверджується частиною другою статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», в якій чітко визначається, що є порушенням на ринку електричної енергії. Вказує, що будь-якої недостовірної інформації у розумінні цієї статті позивачем не подавалось.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 11 лютого 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду від 9 березня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі № 480/2675/20, витребувано із Сумського окружного адміністративного суду матеріали адміністративної справи та встановлено для учасників справи строк для подання до суду касаційної інстанції відзиву на касаційну скаргу АТ «Сумиобленерго».

АТ «Сумиобленерго» та НКРЕКП подані клопотання про участь у касаційному розгляді адміністративної справи у судовому засіданні, в задоволенні яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 19 квітня 2021 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що АТ «Сумиобленерго» (раніше мало назву ПАТ «Сумиобленерго») є оператором системи розподілу електричної енергії.

Постановою відповідача від 16 листопада 2018 року № 1445 ПАТ «Сумиобленерго» видано ліцензію на право провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії.

Постановою НКРЕКП № 1620 від 1 серпня 2019 року схвалена Інвестиційна програма ПАТ «Сумиобленерго» на 2019 рік.

З акта позапланової перевірки від 10 березня 2020 року вбачається, що при її проведенні відповідачем встановлено своєчасне поквартальне подання ПАТ «Сумиобленерго» звітів про виконання Інвестиційної програми. При цьому ПАТ «Сумиобленерго» у звітності відображалось своєчасне та у повному обсязі виконання запланованих заходів. При перевірці встановлено, що позивачем за 2019 рік фактично освоєно 71,1% від загальної суми фінансування. Також встановлено ряд об`єктів, роботи на яких виконані, але такі об`єкти в експлуатацію не введені та на баланс позивачем не прийняті, тобто фактично роботи не є завершеними. Станом на 31 грудня 2019 року не виконано 6 заходів Інвестиційної програми, по яких здійснено фінансування на загальну суму 71442,54 тис. грн. Також перевіркою встановлено недофінансування окремих запланованих Інвестиційною програмою заходів на загальну суму 0,4 тис. грн та перевищення фактичних обсягів виконаних робіт над запланованими по об`єкту реконструкції ПЛ-35 кВ Путивль-Волинцево.

8 квітня 2020 року відповідачем прийнято постанову № 787, пунктом 1 якої на ПАТ «Сумиобленерго» накладено штраф у розмірі 1 700 000 грн за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії.

Відповідно до пункту 1 постанови № 787 позивачем порушено Ліцензійні умови, а саме підпункт 43 пункту 2.2 щодо обов`язку виконувати інвестиційну програму в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт та обсягів фінансування згідно із схваленою НКРЕКП інвестиційною програмою; підпункт 5 пункту 2.2, відповідно до вимог якого при провадженні ліцензованої діяльності ліцензіат повинен виконувати рішення НКРЕКП у строки, встановлені відповідним рішенням та законодавством, зокрема, Порядком розроблення та подання на затвердження планів розвитку, систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженим постановою НКРЕКП від 4 вересня 2018 року № 955 (далі - постанова № 955), у частині вимог пунктів 4.1, 4.2, 4.4 та 4.8 глави 4; підпункту 43 пункту 2.2.

Пунктом 4 постанови зобов`язано Департамент із регулювання відносин у сфері енергетики при наступному встановленні (перегляді) тарифу на розподіл електричної енергії ПАТ «Сумиобленерго» опрацювати питання щодо застосування до ліцензіата положень пункту 7.15 глави 7 Порядку встановлення (затвердження) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії за надання недостовірної інформації щодо здійснення ліцензійної діяльності. Постанова прийнята відповідачем за наслідками розгляду акта позапланової перевірки позивача від 10 березня 2020 року № 454.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Сумського окружного адміністративного суду від 30 червня 2020 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2021 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про ринок електричної енергії» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Частинами першою, другою статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» встановлено, що засідання НКРЕКП (далі також - регулятор) є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.

Пунктом 1 частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» регулятор має право, зокрема, приймати рішення з питань, що належать до його компетенції, які є обов`язковими до виконання.

Відповідно до положень статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів регулятора. Під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі. Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом. Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті регулятора до розгляду акта на засіданні регулятора.

Абзацом п`ятим частини п`ятої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» встановлено, що у разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Рішення регулятора про застосування санкцій за правопорушення, передбачені цією статтею, може бути прийнято протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення регулятором.

Частинами другою-четвертою статті 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» встановлено, що за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання».

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних; у разі виявлення порушень у діях таких суб`єктів, застосовувати до них за результатом проведених перевірок санкції, у тому числі штрафні, виключний перелік яких визначений статтею 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», а також здійснювати інші заходи державного регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави. При цьому основною формою роботи НКРЕКП як колегіального органу є засідання регулятора.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 14 березня 2019 року у справі № 826/3880/18.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, відповідно до посвідчення про перевірку від 21 лютого 2020 року № 107 позапланова виїзна перевірка НКРЕКП щодо позивача проводилась з 25 лютого по 10 березня 2020 року.

За результатом позапланової перевірки складено акта від 10 березня 2020 року, в якому зафіксовано виявлені під час перевірки порушення, а саме:

1) порушення позивачем підпункту 5 пункту 2.2 Ліцензійних умов № 1470 щодо обов`язку ліцензіата виконувати рішення НКРЕКП у строки, встановлені відповідним рішенням та законодавством, зокрема, Порядком розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженим постановою НКРЕКП від 4 вересня 2018 року № 955 (далі - Порядок № 955), що виразилось у невиконанні:

- пункту 4.1 глави 4 Порядку № 955 щодо зобов`язання ліцензіата виконувати схвалені НКРЕКП інвестиційні програми в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні;

- пункту 4.2 глави 4 Порядку № 955 щодо введення в експлуатацію об`єктів інвестиційної програми відповідно до вимог чинного законодавства, прийняття їх на баланс;

- пункту 4.4 глави 4 Порядку № 955 у частині самостійного перерозподілу фінансування вартості заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, при зміні (збільшенні або зменшенні) вартості виконання заходів понад п`ять відсотків;

- пункту 4.8 глави 4 Порядку № 955 щодо об`єктів, які були профінансовані ліцензіатом, але не передбачені схваленою інвестиційною програмою.

2) порушення позивачем підпункту 43 пункту 2.2 Ліцензійних умов № 1470 щодо належного обов`язку ліцензіата при провадженні ліцензованої діяльності виконувати інвестиційну програму в повному обсязі, зокрема, станом на 31 грудня 2019 року ліцензіатом не виконано 6 заходів Інвестиційної програми на 2019 рік, за якими здійснено лише фінансування на суму 71442, 54 тис. грн (без ПДВ) (без урахування перевитрат в сумі 4 751,03 тис. грн без ПДВ), а саме:

- підпункт 1.1.1.2.1 «Реконструкція ПЛ-35 кВ «Будилка-Боброво» проведено фінансування на суму 17 289,66 тис. грн (без ПДВ) при плані 15 719, 30 тис. грн (без ПДВ);

- підпункт 1.1.1.2.2. «Реконструкція ПЛ-35 кВ «Путивль-Волинцево» (в рамках запланованих обсягів на 2019 рік) проведено фінансування на суму 5 836,88 тис. грн (без ПДВ) при плані 5 442,69 тис. грн (без ПДВ);

- підпункт 1.1.2.1.1 «Технічне переоснащення трансформаторної підстанції 110 кВ «Краснопілля» (1, 2, 3 черга) (заміна силового трансформатору 1Т, ВРП 35 кВ, АСУТП)» проведено фінансування на суму 27 956.42 тис. грн (без ПДВ) при плані 26 627,70 тис. грн (без ПДВ);

- підпункт 1.1.2.1.2 «Технічне переоснащення трансформаторної підстанції 35 кВ «Фурнітура» (1, 2, 3 черга) (заміна силових трансформаторів 1Т і 2Т, ВРП 35 кВ)» проведено фінансування на суму 16 736,19 тис. грн (без ПДВ) при плані 15 940,75 тис. грн (без ПДВ);

- підпункт 1.1.2.1.3 «Технічне переоснащення трансформаторної підстанції 35 кВ «Ямпіль» з встановленням БСК 35 кВ» проведено фінансування на суму 6 104.23 тис. грн (без ПДВ) при плані 5 549,80 тис. грн (без ПДВ);

- підпункт 1.1.2.1.5 «Реконструкція ПС 35/10 кВ «Вільшана» ПАТ «Сумиобленерго» з встановленням пристроїв компенсації реактивної потужності напругою 10 кВ с. Вільшана, Недригайлівський район, Сумська область» проведено фінансування на суму 2 270,20 тис. грн (без ПДВ) при плані 2 162,30 тис. грн (без ПДВ)».

Також, як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, в акті перевірки від 10 березня 2020 року вказано на те, що позивачем подано до НКРЕКП недостовірну інформацію про стан виконання інвестиційної програми, оскільки у поданій АТ «Сумиобленерго» звітності за період з 1 січня 2019 року до 31 грудня 2019 року зазначено про повне виконання Інвестиційної програми, проте перевірка встановила, що Інвестиційна програма виконана лише на 71%.

Зазначене спростовує доводи скаржника про помилковість висновків судів попередніх інстанцій у частині подання АТ «Сумиобленерго» недостовірної звітності, оскільки ця обставина підтверджена наявними у матеріалах справи доказами.

Судами попередніх інстанцій також встановлено та не заперечується сторонами, що 8 квітня 2020 року на підставі розгляду акта перевірки від 10 березня 2020 року відповідачем прийнято постанову № 787, пунктом 1 якої на ПАТ «Сумиобленерго» накладено штраф у розмірі 1 700 000 грн за порушення Ліцензійних умов № 1470 (підпунктів 5 та 43 пункту 2.2), а пунктом 4 - зобов`язано Департамент із регулювання відносин у сфері енергетики при наступному встановленні (перегляді) тарифу на розподіл електричної енергії ПАТ «Сумиобленерго» опрацювати питання щодо застосування до ліцензіата положень пункту 7.15 глави 7 Порядку встановлення (затвердження) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії за надання недостовірної інформації щодо здійснення ліцензійної діяльності.

Отже, судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що АТ «Сумиобленерго» не виконало у повному обсязі затверджену НКРЕКП Інвестиційну програму на 2019 рік та не дотрималось вимог Порядку № 955, чим порушила підпункти 5 та 43 пункту 2.2 Ліцензійних умов № 1470.

Скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій, приймаючи рішення про відмову у задоволені позову, не надали належної правової оцінки тому, що відповідачем необґрунтовано розширено об`єктивну сторону правопорушення, що призвело до застосування непропорційно великого розміру штрафної санкції.

Зокрема, скаржник погоджується з тим, що ним порушено підпункт 43 пункту 2.2 Ліцензійних умов № 1470 (неналежне виконання інвестиційної програми), а розширення об`єкта правопорушення скаржник вбачає у тому, що Порядок № 955 не є рішенням НКРЕКП у розумінні підпункту 5 пункту 2.2 Ліцензійних умов № 1470, а тому вважає, що порушення у вигляді невиконання рішення НКРЕКП у строки, встановлені відповідним рішенням та законодавством (підпункт 5 пункту 2.2 Ліцензійних умов № 1470), АТ «Сумиобленерго» не вчиняло.

Колегія суддів з цього приводу зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 17 Закону України «Про природні монополії» штрафи на суб`єктів природних монополій, що провадять діяльність на ринках електричної енергії та/або на ринку природного газу, накладаються за порушення та в розмірах, визначених законами України «Про ринок електричної енергії» і «Про ринок природного газу» відповідно.

Згідно частини третьої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії до відповідних учасників ринку можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

За порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню, а також за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, пунктом 4 частини четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» передбачено застосування регулятором штрафу від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню.

За невиконання або несвоєчасне виконання рішень регулятора, прийнятих у межах його повноважень, а також за неподання, несвоєчасне подання або подання завідомо недостовірної інформації регулятору, на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню, згідно з пунктом 5 частини четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» накладається штраф від 1 тисячі до 10 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Частиною п`ятою статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» визначено, що при визначенні санкцій за порушення, передбачені цією статтею, регулятор та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, враховують серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку електричної енергії та учасників ринку, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що санкція пункту 4 частини четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» встановлює відповідальність за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності та надає регулятору право визначати конкретний розмір штрафної санкції у встановлених межах з урахуванням положень частини п`ятої статті 77 цього ж Закону. При цьому саме серйозність порушення ліцензійних умов, наслідки правопорушення для інтересів ринку електричної енергії та учасників ринку враховуються регулятором під час визначення конкретного розміру штрафної санкції.

Суди попередніх інстанцій виходили з того, що НКРЕКП наділено дискреційними повноваженнями щодо оцінки тяжкості та серйозності вчиненого суб`єктом господарювання правопорушення, а тому, враховуючи, що АТ «Сумиобленерго» не у повному обсязі виконано затверджену НКРЕКП Інвестиційну програму на 2019 рік, дійшли висновку про те, що оскаржувана постанова відповідача відповідає критеріям, наведеним у статті 2 КАС України, а тому є правомірною та не підлягає скасуванню.

Колегія суддів погоджується з наведеним висновком судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

Відповідно до статті 338 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (ратифіковано із заявою Законом № 1678-VII від 16 вересня 2014 року) взаємне співробітництво включає, серед іншого, такі сфери, як, зокрема, модернізацію та посилення наявної енергетичної інфраструктури, яка становить спільний інтерес, зокрема енергогенеруючі потужності, цілісність, надійність та безпеку енергетичних мереж, поступову інтеграцію електроенергетичної системи України до європейської електроенергетичної мережі.

Крім того статтею 22 Договору про заснування Енергетичного Співтовариства (Україна приєдналась 1 лютого 2011 року) договірні Сторони зобов`язались приймати плани розвитку для приведення своїх секторів енергопродуктів і матеріалів, для транспортування яких використовуються мережі, у відповідність до Загальновживаних Стандартів Європейського Співтовариства.

При цьому статтею 23 Договору про заснування Енергетичного Співтовариства також передбачено, що Загальновживані стандарти Європейського Співтовариства стосуються будь-яких стандартів технічних систем, які застосовуються в рамках Європейського Співтовариства та є необхідними для безпечного й ефективного функціонування систем мереж.

На виконання зобов`язань України за Угодою про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони та Договором про заснування Енергетичного Співтовариства прийнято Закон України «Про ринок електричної енергії», який, зокрема, спрямований на імплементацію актів законодавства Енергетичного Співтовариства у сфері енергетики, а саме: Директиви 2009/72/ЄС про спільні правила внутрішнього ринку електричної енергії та про скасування Директиви 2003/54/ЄС; Регламенту (ЄС) 714/2009 стосовно умов доступу до мережі транскордонної передачі електроенергії та яким скасовується Регламент (ЄС) 1228/2003; Директиви 2005/89/ЄС стосовно заходів для забезпечення безпеки інвестування до системи електропостачання та інфраструктури.

Згідно частини другої статті 3 Закону України «Про ринок електричної енергії» функціонування ринку електричної енергії здійснюється на принципах, зокрема, забезпечення енергетичної безпеки України; забезпечення безпеки постачання електричної енергії споживачам, захисту їхніх прав та інтересів; створення умов безпечної експлуатації об`єктів електроенергетики; енергоефективності та захисту навколишнього природного середовища тощо.

Відповідно до пункту 1.2 глави 1 Порядку № 955 інвестиційна програма - план використання коштів, розроблений на підставі схваленого плану розвитку систем розподілу ліцензіата, для підвищення рівня надійності та економічності роботи основних фондів, який містить комплекс зобов`язань ліцензіата на період її виконання щодо розвитку ліцензіата, джерела її фінансування, графік виконання та пояснювальну записку.

Пунктом 1.3 Порядку № 955 визначено, що ліцензіат зобов`язаний використовувати кошти, визначені як джерело фінансування інвестиційної програми, виключно на її виконання відповідно до графіка, визначеного інвестиційною програмою.

Отже, належне, своєчасне та у повному обсязі виконання інвестиційної програми спрямовано на модернізацію основних фондів ліцензіата, зокрема, енергогенеруючих потужностей, енергетичних мереж, що складають систему енергетичної інфраструктури держави, та приведення їх у відповідність до вимог міжнародних договорів, а також до вимог екологічної безпеки, енергоефективності та ін. Тобто, невиконання або несвоєчасне виконання інвестиційної програми ліцензіатом може призвести до негативних наслідків для енергетичної безпеки України, порушення умов безпечної експлуатації об`єктів електроенергетики та безпеки постачання електричної енергії споживачам, а також у цілому до порушення міжнародних зобов`язань, взятих Україною.

Стосовно наявності у НКРЕКП дискреційних повноважень щодо визначення конкретного розміру штрафної санкції у межах, визначених статтею 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», колегія суддів зазначає наступне.

Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

У пункті 1.6 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 24 квітня 2017 року № 1395/5, дискреційні повноваження визначаються як сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Здійснюючи судочинство, Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово аналізував межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні ЄСПЛ від 17 грудня 2004 року у справі «Педерсен і Бодсгор проти Данії» («Pedersen and Baadsgaard v. Denmark», заява № 49017/99) зазначено, що, здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, відміняти замість нього рішення, яке визнається протиправним, приймати інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень.

Разом з тим, у рішенні ЄСПЛ від 2 червня 2006 року у справі «Волохи проти України» (заява № 23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. «…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання».

Визначаючи наявність та межі у НКРЕКП у спірних правовідносинах дискреційних повноважень, Суд враховує, що частинами першою та другою статті 277 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони передбачено, що регуляторний орган повинен бути законодавчо відокремленим і функціонально незалежним від будь-якого державного чи приватного суб`єкта господарювання та достатньо вповноважений, щоб гарантувати ефективну конкуренцію і ефективне функціонування ринку. Рішення та процедури, що використовуються регуляторним органом, повинні бути об`єктивними стосовно всіх учасників ринку.

Відповідно до частин першої-третьої статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» НКРЕКП, є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно статті 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Таким чином, якщо за результатом проведеної у встановленому порядку перевірки НКРЕКП виявлено порушення у діяльності суб`єкта господарювання, то вирішення питання про визначення конкретного розміру санкцій у межах, встановлених частиною четвертою з урахуванням вимог частини п`ятої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», є дискреційним повноваженням НКРЕКП.

При цьому суд вважає необґрунтованими доводи скаржника про те, що Порядок № 955 не є рішенням НКРЕКП у розумінні підпункту 5 пункту 2.2 Ліцензійних умов № 1470, оскільки у цьому підпункті не уточнено, про які рішення - індивідуального або нормативного характеру йдеться, а зі змісту Порядку № 955 вбачається, що він розроблений НКРЕКП відповідно до статті 50 Закону України «Про ринок електричної енергії» та статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та поширює свою дію на суб`єктів господарювання, які отримали або мають намір отримати ліцензію на провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії. Отже, Порядок № 955 є обов`язковим до виконання всіма суб`єктами господарювання, що здійснюють або мають намір здійснювати діяльність на ринку електричної енергії.

За таких обставин колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що несвоєчасне на не у повному обсязі виконання позивачем Інвестиційної програми на 2019 рік, подання недостовірної інформації у звітності щодо стану виконання цієї програми, невиконання вимог Порядку № 955, у сукупності свідчить про порушення ліцензіатом підпунктів 5 та 43 пункту 2.2 Ліцензійних умов № 1470, а тому з урахуванням серйозності допущених порушень НКРЕКП уповноважена у межах санкції, визначеної пунктом 4 частини четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», визначати конкретний розмір штрафу.

У зв`язку з цим правильним є висновок судів першої та апеляційної інстанцій про правомірність постанови НКРЕКП № 787 від 8 квітня 2020 року та відсутність підстав для її скасування.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанцій. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення відповідного аргументу.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, у пункті 80 рішення у справі «Перес проти Франції» («Perez v. France», заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі «Артіко проти Італії» (Artico v. Italy) серія A. 37, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі «Ван де Хурк проти Нідерландів» (Van de Hurk v. Netherlands), заява № 16034/90, пункт 59).

Також у пункті 71 рішення у справі «Пелекі проти Греції» (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають розподілу, а понесені позивачем судові витрати не повертаються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу акціонерного товариства «Сумиобленерго» залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 30 червня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко