Справа № 640/11650/20
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2021-04-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 квітня 2021 року

м. Київ

справа №640/11650/20

провадження №К/9901/2295/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Віта»

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.12.2020 (головуючий суддя Коротких А.Ю., судді Сорочко Є.О., Чаку Є.В.), прийняту за наслідком розгляду апеляційних скарг Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Чайка», ОСОБА_1 та Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

у справі № 640/11650/20

за позовом Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Віта»

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Подимайло Євгенії Володимирівни,

третя особа - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

про визнання протиправним та скасування рішення

І. РУХ СПРАВИ

1. У травні 2020 року Приватне акціонерне товариство «Авіакомпанія «Віта» звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Подимайло Є.В., третя особа - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просило визнати протиправним і скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Подимайло Є.В. від 08.11.2019 про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для проектування об`єкта - будівництво житлового будинку на АДРЕСА_1 від 28.02.2013 № 2403/0/12/009-13.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.09.2020, позовні вимоги Приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія "Віта" було задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Подимайло Євгенії Володимирівни від 08.11.2019 про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для проектування об`єкта - будівництво житлового будинку на АДРЕСА_1 від 28.02.2013 № 2403/0/12/009-13.

3. Не погоджуючись із прийнятим рішенням суду першої інстанції, Державна архітектурно-будівельна інспекція України, Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Чайка», ОСОБА_1 та Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернулися з апеляційними скаргами до Шостого апеляційного адміністративного суду, в яких просили скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.09.2020 у справі №640/11650/20 та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити повністю. Свої вимоги апелянти мотивували тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення неповно досліджено обставини, що мають значення для справи та неправильно застосовано норми матеріального права.

4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.12.2020 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.09.2020 скасовано, у задоволенні позову відмовлено.

5. Не погодившись з таким судовим рішенням суду апеляційної інстанції, Приватне акціонерне товариство «Авіакомпанія «Віта» звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

6. Від Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), ОСОБА_1 та Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Чайка» надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких вони просять касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що між Київською міською радою (орендодавець) та ЗАТ «Авіакомпанія «Віта» (орендар) укладено договір оренди земельної ділянки (зареєстрований головним управлінням земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації, про що зроблено запис від 26.01.2004 за №91-6-00209), місце розташування якої вул. Гоголівська, 32-В у Шевченківському районі м. Києва, розміром 0,2237 га для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового будинку у межах, які перенесені в натуру (на місцевість) і зазначені на плані, що є невід`ємною частиною цього договору, кадастровий №:91:187:0012.

8. Відповідно до інформації Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку, цільове призначення земельної ділянки за кадастровим №:91:187:0012-02.07 для іншої житлової забудови; категорія земель - землі житлової та громадської забудови; вид використання - для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового будинку.

9. 28.02.2013 Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видано позивачу містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 (№2403/0/12/009-13) (далі - містобудівні умови).

10. У п. 7 містобудівних умов зазначено цільове призначення земельної ділянки - для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового будинку (договір оренди земельної ділянки від 26.01.2004 №91-6-00209).

11. На підставі депутатського звернення, поданого депутатом Київської міської ради Балицької О.С. від 04.08.2019 №08/279/08/005-1884 головним інспектором Подимайло Є.В. проведено документальну перевірку щодо провадження Департаментом містобудівної діяльності та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) містобудівної діяльності шляхом винесення вимоги від 06.09.2019 №10/26-2/0609/07 надати належним чином засвідчену копію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 від 28.02.2013 №2403/0/12/009-13 та копії документів, наданих замовником, для отримання зазначених містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки; надати витяг щодо чинних містобудівних регламентів та інших умов впровадження містобудівної діяльності, містобудівних умов та обмежень щодо певної території, а також наявних вимог та обмежень щодо використання земельних ділянок і розташованих на них об`єктів нерухомості, зокрема викопіювання із містобудівної документації щодо земельної ділянки за адресою: вул. Гоголівська, 32-В у Шевченківському районі м. Києва.

12. На вимогу головного інспектора Департаментом направлено лист від 15.10.2019 №055-12145, яким повідомлено, що згідно з даними електронної бази документообігу Департаменту, замовнику будівництва ПрАТ "Авіакомпанія "Віта" надано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 від 28.02.2013 №2403/0/12/009-13 для будівництва житлового будинку.

13. Проте, у зв`язку із тим, що в Департаменті відсутня технічна і матеріальна можливість для виготовлення копій документації, що містять значний обсяг та великій формат креслень, запрошено уповноваженого представника до Департаменту за попередньою домовленістю для можливого ознайомлення з наявними документами, на підставі яких вони були надані та виготовлення необхідних фотокопій.

14. Водночас, до листа долучено довідку (витяг) з містобудівного кадастру, копію містобудівних умов та обмежень.

15. Відповідно до довідки про результати документальної перевірки від 24.10.2019, складеної головним інспектором Державної архітектурно-будівельної інспекції України, останньою встановлено, що наміри забудови земельної ділянки не відповідають положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, чим порушено ч. 5 ст. 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та абз. 2 п. 2.4. Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109, у редакції, чинній на момент видачі містобудівних умов та обмежень. Додатково зазначено, що під час надання містобудівних умов та обмежень забудови Департаментом порушено строки надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, чим порушено ч. 5 ст. 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (із змінами, внесеними згідно із Законом України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань регулювання містобудівної діяльності від 20.11.2012 №5496-VI), а саме: відповідна заява замовника надійшла до Департаменту 28.01.2013, при цьому Містобудівні умови та обмеження надані 28.02.2013.

16. У пропозиціях щодо подальшого здійснення заходів державного архітектурно-будівельного нагляду головним інспектором зазначено про проведення позапланової перевірки, про що заступником директора Департаменту - начальника відділу контролю та нагляду за об`єктами будівництва Департаменту ДАБІ у м. Києві складено службову записку від 24.10.2019 №10/26-44/410/11, адресовану ДАБІ України.

17. На підставі ст. 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пп. 5 п. 15 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698, довідки про результати документальної перевірки від 24.10.2019 ДАБІ України видано наказ від 29.10.2019 №1213 про проведення позапланової перевірки з питань дотримання норм законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) містобудівної діяльності, а саме: надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 28.02.2013 №2403/0/12/009-13 за адресою: вул. Гоголівська, 32-В у Шевченківському районі міста Києва.

18. Відповідно до змісту направлення на проведення позапланової перевірки від 01.11.2019 №б/н, підставою для проведення позапланової перевірки головним інспектором Подимайло Є.В. Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є наказ ДАБІ України від 29.10.2019 №1213 та звернення депутата Балицької О.С. від 21.08.2019 №08/279/08/005-1884. Строк дії направлення з 01.11.2019 до 21.11.2019.

19. За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 07.11.2019, висновки якого ідентичні висновкам, викладеним головним інспектором у довідці про результати документальної перевірки від 24.10.2019.

20. Крім того, в акті перевірки міститься відмітка директора Департаменту у графі для пояснень, зауважень або заперечень щодо проведення перевірки: "на час надання МУО департамент ДМА не був об`єктом нагляду".

21. Рішенням головного інспектора Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 08.11.2019 скасовано дію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 від 28.02.2013 №2403/0/12/009-13, прийнятого Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). Підстава: наміри забудови земельної ділянки не відповідають положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, чим порушено ч. 5 ст. 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (у редакції, чинній на момент видачі Містобудівних умов та обмежень) та абз. 2 п. 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109 (у редакції, чинній на момент видачі містобудівних умов та обмежень).

22. Вважаючи рішення головного інспектора Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 08.11.2019 протиправним, позивач як замовник будівництва звернувся до суду із позовом з метою захисту своїх порушених прав.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

23. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції керувався тим, що у відповідача на стадії документальної перевірки були відсутні правові підстави для висновку про порушення Департаментом законодавства в сфері містобудування в частині надання позивачу містобудівних умов та обмежень через невідповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації, оскільки містобудівна документація головним інспектором не перевірялася.

24. Окружним адміністративним судом міста Києва встановлено необґрунтованість, безпідставність та передчасність висновків головного інспектора за результатами документальної перевірки щодо порушення Департаментом вимог законодавства в сфері містобудування під час надання позивачу містобудівних умов та обмежень через невідповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації, з огляду на що, висновується, що підстави для призначення позапланової перевірки, за результатами якої відповідачем винесено оскаржуване рішення, були відсутні.

25. Суд першої інстанції вважав, що заявлені та погоджені місцевою владою наміри забудови, визначені у містобудівних умовах, не змінюють цільового призначення земельної ділянки та не свідчать про порушення Департаментом, а тим більше - позивачем, вимог профільного законодавства. У цьому випадку позивачем отримано містобудівні умови від уповноваженого органу, а отже навіть можливе допущення цим органом невідповідності чи неузгодженості у наданому документі не може нести негативних наслідків для позивача, яким, при цьому, не допущено недобросовісної поведінки у спірних правовідносинах.

26. Суд апеляційної інстанції з такими висновками суду першої інстанції не погодився та дійшов висновку, що позивач помилково ототожнює відповідність цільового призначення земельної ділянки (02.07 для іншої житлової забудови) намірам забудови, задекларованим в містобудівних умовах.

27. Шостий апеляційний адміністративний суд керувався тим, що поняття «цільове призначення земельної ділянки» (термін земельного законодавства) та «функціональне використання території» (термін містобудівного законодавства) не є тотожними.

28. Колегія суддів наголосила на тому, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, у зв`язку з чим посилання позивача, викладені у позовній заяві щодо протиправності оскаржуваного рішення є безпідставними та необґрунтованими. На думку суду апеляційної інстанції, у разі необхідності надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, які не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні (а отже невідомо чи враховують інтереси усіх зацікавлених осіб), необхідно вносити зміни до відповідної містобудівної документації у порядку, передбаченому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», що позивачем зроблено не було.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

29. Касаційну скаргу мотивовано порушенням апеляційним адміністративним судом норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.

30. Зокрема, заявник на обґрунтування вимог касаційної скарги покликається на те, що Шостим апеляційним адміністративним судом застосовано норми Правил забудови міста Києва, затверджені рішення Київської міської ради від 27.01.2005 № 11/2587, які втратили чинність.

31. Позивач вважає помилковими висновки суду апеляційної інстанції щодо суперечності намірів забудови функціональному використанню територій, оскільки поняття функціонального використання територій не визначено жодним нормативно-правовим актом.

32. На думку позивача, суд апеляційної інстанції, на відміну від суду першої інстанції, невірно встановив обставини справи, що призвело до прийняття невірного рішення.

33. Також скаржник стверджує про те, що суд апеляційної інстанції прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, а саме ОСОБА_1 . При цьому, апеляційна скарга ОСОБА_1 була подана з порушенням строку на апеляційне оскарження, а суд апеляційної інстанції вказав, що апеляційна скарга подана у строк, встановлений ст. 295 КАС України, за своєю формою та змістом відповідає вимогам, що визначені ст. 296 КАС України.

34. Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у відзиві на касаційну скаргу погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, а також посилається на те, що необхідно враховувати історико-культурне призначення земельної ділянки та обов`язок позивача дотримуватися вимог у сфері охорони культурної спадщини.

35. ОСОБА_1 та Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Чайка» у відзивах на касаційну скаргу погоджуються з висновком суду апеляційної інстанції, зазначають про те, що посилання суду на норму Правил забудови міста Києва, затверджені рішення Київської міської ради від 27.01.2005 № 11/2587, які втратили чинність, не призвело до прийняття невірного рішення і не може бути підставою для скасування постанови суду апеляційної інстанції.

36. ОСОБА_1 також не погоджується з доводами касаційної скарги стосовно відсутності у законодавстві визначення функціонального призначення земельних ділянок, оскільки у ст. 136 Земельного кодексу України поняття функціональне використання земельної ділянки згадується при формуванні переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності для підготовки лотів для продажу на земельних торгах; у Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» (ст. 4) зазначено, що об`єктами містобудування на державному та регіональному рівнях є планувальна організація території, система розселення, система взаємопов`язаного комплексного розміщення основних об`єктів промисловості, транспорту, інженерної та соціальної інфраструктури, функціональне зонування території України, її частин (груп областей), території Автономної Республіки Крим, областей, адміністративних районів; таке словосполучення застосовано у ДБН Б. 1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», зокрема, у п. 1.1., 2.3., 3.5.3., 3.12 (функціональне зонування) та ін. Поняття функціонального зонування застосовується також у розділі 5 «Функціонально- планувальна організація» чинного Генерального плану м.Києва.

37. Стосовно доводів касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, ОСОБА_1 стверджує, що чинне законодавство (ст. ст. 298, 299 КАС України) не зобов`язує суд автоматично відмовляти у відкритті апеляційного провадження в разі пропущення учасником справи або іншою особою, яка вважає, що її права та інтереси порушено, строку на звернення до суду з апеляційною скаргою. Також, чинне законодавство не покладає на суд обов`язок залишати апеляційну скаргу без руху, якщо суд вважає, що скаржником не пропущений строк звернення до суду з такою скаргою, або якщо, на думку суду, апелянт пропустив строк подачі апеляційної скарги з поважних причин і порушує питання про відновлення порушеного строку.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

38. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

39. Ключовим правовим питанням у справі є законність Містобудівних умов та обмежень від 28.02.2013 №2403/0/12/009-13 у контексті відповідності намірів забудови земельної ділянки (будівництво житлового будинку) на земельній ділянці, яка за функціональним призначенням відповідно до Генерального плану міста Києва належить до земель громадської забудови.

40. Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

41. За приписами п. 2.4 розділу ІІ «Порядок надання містобудівних умов та обмежень» Порядку №109 розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності». Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. Відмова у видачі містобудівних умов та обмежень або внесення змін до них з відповідним обґрунтуванням надається уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, визначений п. 2.1 цього розділу.

42. Як вбачається з аналізу наведених правових норм, містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

43. Згідно зі ст. 17 Закону України "Про основи містобудування" містобудівна документація є основою, зокрема, для вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єктів містобудування та упорядкування територій.

44. Більш докладне регулювання правовідносин у сфері містобудування передбачено Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

45. Частинами 1, 2 ст. 16 цього Закону врегульовано, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні може бути оновлена за рішенням місцевих рад.

46. За приписами ч. 1, 2 ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

47. Відповідно до п. 1.1 ДБН Б. 1-3-97. «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів» (що були чинними на момент затвердження Генерального плану міста Києва від 28.03.2002 №370/1804) генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення щодо розміщення об`єктів загальноміського або загальноселищного значення, організації вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки і благоустрою, захисту території від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони природи та історико-культурної спадщини, черговості освоєння території.

48. Генеральний план міста, селища (далі - генеральний план) є основним видом містобудівної документації з планування території населеного пункту, призначеним для обгрунтування (розроблення та реалізації) довгострокової політики органу місцевого самоврядування в питаннях використання і забудови території.

49. Генеральний план є комплексним планувальним документом. Його положення базуються на аналізі і прогнозуванні демографічних, соціально-економічних, природно-географічних, інженерно-технічних, екологічних, санітарно-гігієнічних, історико-культурних факторів і орієнтовані виключно на вирішення питань планування території населеного пункту.

50. Генеральний план міста Києва затверджено рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804. Він був чинним на час видання спірних містобудівних умов.

51. Відповідно до вказаного вище Генерального плану міста Києва спірна земельна ділянка знаходиться у зоні громадської забудови.

52. У цій справі судом апеляційної інстанції встановлено, що у п. 9 виданих позивачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 28.02.2013 №2403/0/12/009-13 визначено, що територія, на якій планується будівництво житлового будинку ( АДРЕСА_1 ), за функціональним призначенням належить до громадських будівель та споруд.

53. Суд першої інстанції акцентував увагу на тому, що відповідно до договору оренди земельної ділянки (зареєстрованим головним управлінням земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації, про що зроблено запис від 26.01.2004 за №91-6-00209), місце розташування якої є вул. Гоголівська, 32-В у Шевченківському районі м. Києва, розміром 0, 2237 га для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового будинку у межах, які перенесені в натуру (на місцевість) і зазначені на плані, що є невід`ємною частиною цього договору», а також із відомостями інформації Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку, відповідно до якої «цільове призначення земельної ділянки за Кадастровим №:91:187:0012 - 02.07 для іншої житлової забудови; категорія земель - Землі житлової та громадської забудови; вид використання - для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового будинку.

54. За приписами ст. 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на певні категорії, зокрема, землі житлової та громадської забудови.

55. Частиною 5 ст. 20 Земельного кодексу України передбачено, що види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

56. Отже, з положень Земельного кодексу України слідує, що наміри щодо використання земельної ділянки в межах певної категорії земель мають відповідати містобудівній документації та документації із землеустрою.

57. Водночас, забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, що визначено ст. 24 Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності».

58. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23.12.2019 у справі № 813/2946/17 та від 15.07.2020 у справі № 826/1419/18.

59. Статтею 38 Земельного кодексу України передбачено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.

60. Секцією В Наказу Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 №548 «Про затвердження Класифікації видів цільового призначення земель» передбачено, що до земель житлової та громадської забудови відносять, зокрема, наступні види земель:

61. Так, землі житлової забудови - це землі, які використовуються для розміщення житлової забудови (житлові будинки, гуртожитки, господарські будівлі та інше); землі, які використовуються для розміщення гаражного будівництва). До них належать землі:

02.01 Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)

02.02 Для колективного житлового будівництва

02.03 Для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку

02.04 Для будівництва і обслуговування будівель тимчасового проживання

02.05 Для будівництва індивідуальних гаражів

02.06 Для колективного гаражного будівництва

02.07 Для іншої житлової забудови

02.08 Для цілей підрозділів 02.01-02.07, 02.09, 02.10 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду

02.09 Для будівництва і обслуговування паркінгів та автостоянок на землях житлової та громадської забудови

02.10 Для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури.

62. Землі громадської забудови - це землі, які використовуються для розміщення громадських будівель і споруд (готелів, офісних будівель, торговельних будівель, для публічних виступів, для музеїв та бібліотек, для навчальних та дослідних закладів, для лікарень та оздоровчих закладів), інших об`єктів загального користування. Вони включають наступні види земель:

03.01 Для будівництва та обслуговування будівель органів державної влади та місцевого самоврядування

03.02 Для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти

03.03 Для будівництва та обслуговування будівель закладів охорони здоров`я та соціальної допомоги

03.04 Для будівництва та обслуговування будівель громадських та релігійних організацій

03.05 Для будівництва та обслуговування будівель закладів культурно-просвітницького обслуговування

03.06 Для будівництва та обслуговування будівель екстериторіальних організацій та органів

03.07 Для будівництва та обслуговування будівель торгівлі

03.08 Для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування

03.09 Для будівництва та обслуговування будівель кредитно-фінансових установ

03.10 Для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури (адміністративних будинків, офісних приміщень та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької та іншої діяльності, пов`язаної з отриманням прибутку)

03.11 Для будівництва та обслуговування будівель і споруд закладів науки

03.12 Для будівництва та обслуговування будівель закладів комунального обслуговування

03.13 Для будівництва та обслуговування будівель закладів побутового обслуговування

03.14 Для розміщення та постійної діяльності органів і підрозділів ДСНС

03.15 Для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови

03.16 Для цілей підрозділів 03.01-03.15, 03.17 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду

03.17 Для розміщення та експлуатації закладів з обслуговування відвідувачів об`єктів рекреаційного призначення.

63. Отже, чинне законодавство розмежовує цільове призначення земель житлової та громадської забудови.

64. Додатком А до ДБН В 2 2-9:2009 Будинки і споруди. Громадські будинки та споруди. Основні положення визначено перелік основних груп будинків та споруд громадського призначення. Зокрема, будинки, споруди та приміщення дошкільних навчальних закладів; будинки, споруди та приміщення навчальних закладів; будинки, споруди і приміщення охорони здоров`я та відпочинку; будинки, споруди і приміщення фізкультурно-оздоровчі та спортивні; будинки, споруди та приміщення дозвілля, культурно-видовищні та культові заклади; будинки, споруди та приміщення підприємств торгівлі та харчування; будинки, споруди та приміщення підприємств побутового обслуговування; Будинки, споруди та приміщення закладів соціального захисту населення; будинки, споруди та приміщення науково-дослідних установ, проектних і громадських організацій та управління; будинки, споруди та приміщення транспорту, призначені для безпосереднього обслуговування населення; будинки, споруди та приміщення комунального господарства (окрім виробничих, складських та транспортних будинків і споруд).

65. З аналізу наведених вище норм законодавства, слід зробити висновок про те, що будівництво житлового будинку на землях громадської забудови не узгоджується з чинним законодавством.

66. Своєю чергою, твердження позивача про те, що у громадських зонах можуть розташовуватися житлові будинки з посиланням на п. 5.9 ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011 (Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг) не знайшли свого підтвердження, з огляду на таке.

67. Відповідно до п. 1.1 - 1.2. ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011 (Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг) ця настанова встановлює типові вимоги до складу та змісту Зонінгу населеного пункту. Положення цієї настанови застосовуються органами державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичними особами при розробленні зонінгів на відповідні території.

68. Враховуючи те, що у місті Києві відсутній зонінг території, положення ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011 (Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг) до спірних правовідносин не застосовується.

69. На земельних ділянках, які за функціональним призначенням належать до земель громадської забудови не повинно дозволятися будівництво житлових будинків, оскільки така територія призначена для задоволення публічних інтересів (для розміщення громадських будівель і споруд - готелів, офісних будівель, торговельних будівель, для публічних виступів, для музеїв та бібліотек, для навчальних та дослідних закладів, для лікарень та оздоровчих закладів тощо), а не для розміщення житлової забудови.

70. Наведене вище свідчить про те, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, у зв`язку з чим посилання позивача, викладені у позовній заяві щодо протиправності оскаржуваного рішення є безпідставними та необґрунтованими.

71. Суди попередніх інстанцій встановили, що зі змісту п. 9 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 28.02.2013 № 2403/0/12/009-13 вбачається, що відповідно до Концепції стратегічного розвитку міста Києва, затвердженої рішенням Київської міської ради від 16.09.2010 № 35-4847, якою схвалено основні положення Концепції стратегічного розвитку міста Києва як основу для розробки Генерального плану розвитку міста Києва та його приміської зони до 2025 року, передбачено віднести вул. Гоголівську, буд. 32-В у Шевченківському районі м.Києва до територій, функціональне призначення яких - зелені насадження загального користування.

72. Тобто, майбутній Генеральний план міста Києва відносить територію, на якій планується розміщення житлового будинку, до території зелених насаджень загального користування, що своєю чергою виключає будь-яке будівництво.

73. Вказана вище Концепція є проміжним документом, спрямованим на розробку Генерального плану, але не є містобудівним документом, який рівнозначний чинному Генеральному плану.

74. Проте сам факт ухвалення Концепції стратегічного розвитку міста Києва (першої стадії розробки Генерального плану розвитку міста Києва та його приміської зони до 2025 року) свідчить про те, що діючий Генплан м. Києва є застарілим та потребує доопрацювання. Більш того, у п. 2 рішення Київської міської ради від 16.09.2010 №35/4847, яким затверджено вказану Концепцію, визначено, що виконавчому органу Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації) доручено забезпечити у 2010 - 2011 роках розробку Генерального плану розвитку міста Києва та його приміської зони до 2025 року та подання його на затвердження Київської міської ради, виходячи із основних положень Концепції стратегічного розвитку міста Києва як основу для розробки Генерального, плану розвитку міста Києва та його приміської зони до 2025 року (п. 1 цього ж рішення Київської міської ради). Разом з тим у визначені строки (2010-2011 роки) новий проект Генплану м.Києва не був розроблений. Відтак положення Концепції, яка передбачає розробку нового Генплану м.Києва, з огляду на тривалість їх дії - починаючи з 2010 року, породжують у громадськості очікування, що розроблений Генплан м.Києва буде відповідати основним положенням Концепції.

75. Суд апеляційної інстанції вірно зауважив про те, що вказана Концепція не стала основною підставою для прийняття спірного рішення, а виключно додатковим підтвердженням того, що майбутній Генеральний план міста Києва взагалі відносить територію, на якій планується розміщення житлового будинку, до території зелених насаджень загального користування та виключає будь-яке будівництво.

76. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що режим забудови територій визначається в Генеральних планах населених пунктів, зокрема, у планах зонування та детальних планах територій, які є основними видами містобудівної документації на місцевому рівні. На підставі вказаних містобудівних документів визначається цільове призначення земельної ділянки в межах якого може здійснюватися забудова земельної ділянки.

77. Станом на дату укладення договору оренди землі (2004 рік) Генеральний план міста Києва, затверджений рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804, був чинним.

78. У контексті встановлених судами попередніх інстанцій обставин, можна зробити висновок про те, що Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видано позивачу містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 (№2403/0/12/009-13) без дотримання вимог чинного законодавства.

79. Отже, містобудівні умови та обмеження, які не відповідають генеральному плану населеного пункту були вірно скасовані рішенням головного інспектора Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 08.11.2019.

80. Верховний Суд погоджується з доводами касаційної скарги стосовно того, що Шостим апеляційним адміністративним судом помилково застосовано норми Правил забудови міста Києва, затверджених рішення Київської міської ради від 27.01.2005 №11/2587, оскільки такі Правила втратили чинність. Проте вказане порушення суду апеляційної інстанції не призвело до прийняття незаконного рішення і не може бути підставою для скасування постанови.

81. Щодо процесуальних порушень, Суд враховує таке.

82. Пунктом 4 ч. 3 ст. 353 КАС України визначено, що порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

83. Скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, а саме ОСОБА_1 .

84. Верховний Суд вважає такі доводи необґрунтованими, оскільки у цій справі суд апеляційної інстанції переглянув рішення суду першої інстанції за апеляційними скаргами Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Чайка", ОСОБА_1 та Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

85. Тобто, ОСОБА_1 був заявником апеляційної скарги, його апеляційна скарга була прийнята до розгляду, його доводам надано оцінку судом апеляційної інстанції.

86. За змістом ч. 1 ст. 293 КАС України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.

87. Відповідно до ч. 4 ст. 293 КАС України після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою особи, яка не брала участі у справі, але суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, така особа користується процесуальними правами і несе процесуальні обов`язки учасника справи.

88. Тобто, особа, яка не приймала участі при розгляді справи у суді першої інстанції, у визначених законом випадках може оскаржити відповідне рішення суду першої інстанції і у випадку відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою такої особи, вона користується процесуальними правами і несе процесуальні обов`язки учасника справи.

89. Своєю чергою у суду апеляційної інстанції не визначено процесуального обов`язку залучати таку особу в якості третьої особи у справі.

90. За наведених обставин, немає підстав для скасування постанови суду апеляційної інстанції в порядку п. 4 ч. 3 ст. 353 КАС України.

91. Суд враховує доводи касаційної скарги про те, що апеляційна скарга ОСОБА_1 була подана з порушенням строку на апеляційне оскарження з клопотанням про поновлення відповідного строку, а суд апеляційної інстанції вказав, що апеляційна скарга подана у строк, встановлений ст. 295 КАС України. Проте вказане процесуальне порушення не призвело до прийняття незаконного рішення у цій справі і не може бути підставою для його скасування.

92. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених ст.341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

93. Таким чином, оскільки при ухваленні постанови судом апеляційної інстанції не допущено порушень норм матеріального і процесуального права, які є підставами для скасування судових рішень, тому Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а постанови суду апеляційної інстанції - без змін.

94. Оскільки Верховний Суд залишає без змін постанову суду апеляційної інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

95. На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Віта» залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.12.2020 у справі №640/11650/20 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя О.П. Стародуб