Справа № 240/19804/20
Суддя: Токарева Марія Сергіївна
Дата ухвалення: 2021-04-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
категорія 109020100
Житомирський окружний адміністративний суд у складі:
судді Токаревої М.С.,
розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмову, зобов`язання вчинити дії,
ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області в якому просить:
- визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області оформлену листом від 08.07.2020 №М-5996/0-560/0/22-20, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовним розміром 2,0 гектара на території Романівської сільської ради, Романівського району, Житомирської області;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 (два) гектара, яка розташована на території Романівської сільської ради, Романівського району, Житомирської області.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства на території Романівської сільської ради, Романівського району, Житомирської області.
Вказує, що відповідач листом від 08.07.2020 № М-5996/0-560/0/22-20 відмовив у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. На думку позивача, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області відмовляючи у наданні дозволу порушило норми Земельного кодексу України.
Справа розглядається у порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін.
У встановлений судом строк відповідачем було направлено відзив на позовну заяву за змістом якого він просив відмовити у задоволенні позову. Таку позицію відповідач аргументує тим, з доданих позивачем до заяви графічних матеріалів неможливо ідентифікувати бажану позивачем земельну ділянку на місцевості та визначити відповідність місця її розташування вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Дослідивши наявні у матеріалах справи письмові докази суд дійшов наступного висновку.
Судом встановлено, що ОСОБА_1 звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із заявою, в якій просила надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з правом передачі її у власність, орієнтовною площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства на території Романівської сільської ради, Романівського району, Житомирської області. До поданої заяви позивачем було додано: копію паспорта, копію ідентифікаційного коду, викопіювання з кадастрової карти із позначенням бажаного місця розташування земельної ділянки, довідку сільської ради, копії попередніх відмов.
За наслідками розгляду поданої позивачем заяви та доданих до неї документів, Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області листом №М-5996/0-560/0/22-20 повідомлено ОСОБА_1 , що ГУ Держгеокадастру в Житомирській області не в змозі позитивно задовольнити заяву, оскільки неможливо визначити відповідність місцерозташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів та містобудівної документації, оскільки відсутня інформація щодо прив`язки земельної ділянки до відповідного населеного пункту, безпосередньо у графічній частині не наводиться інформація стосовно меж населеного пункту, частина території якого відображена на графічному матеріалі, тобто відсутня прив`язка до адміністративно-територіальної одиниці на території якої має намір отримати земельну ділянку, що є порушенням вимог ч.6 ст.118 Земельного кодексу України.
Вважаючи таку відмову протиправною, ОСОБА_1 звернулася з даним позовом до суду.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд зазначає наступне.
Відповідно до ст. 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Відповідно до статті 13 Основного Закону проголошено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України від 25.10.2001 № 2768-III (далі - ЗК України), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
Відповідно до частини 2 статті 78 ЗК України право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них.
Згідно з ч. 1 ст. 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
Частинами 1 та 2 статті 22 ЗК України визначено, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
Відповідно до п. 3 ч. 3 ст. 22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Відносини з приводу набуття і реалізації права на землю врегульовані Главою 19 Розділу IV ЗК України.
Підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності визначено в ст. 116 ЗК України, відповідно до якої громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
При цьому, безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений в статті 118 ЗК України.
Відповідно до ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Зі змісту наведених правових положень випливає висновок, що до клопотання про отримання земельної ділянки слід додавати графічні матеріали, на яких зазначено її бажане місце розташування. Метою надання цих матеріалів є необхідність її ідентифікації відповідачем для перевірки відповідності місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Від перевірки указаних підстав залежить рішення відповідача про надання чи відмову в надані дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Згідно з ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
З наведеного вбачається, що частина 7 статті 118 ЗК України передбачає два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Водночас, підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином ч. 7 ст. 118 ЗК України визначає вичерпний перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. При цьому, у випадках ухвалення рішення про відмову в наданні такого дозволу відповідний орган державної влади або орган місцевого самоврядування зобов`язаний належним чином мотивувати причини цієї відмови.
Про виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки прямо зазначено й в ухвалі Конституційного Суду України " Про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним зверненням громадянина ОСОБА_2 щодо офіційного тлумачення положень частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України" від 29 вересня 2015 року № 44-у/2015 (справа № 2-40/2015).
Із системного аналізу вищезазначених норм земельного законодавства вбачається, що при вирішенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, уповноважений на це орган в контексті норм частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України повинен перевірити: відсутність передачі земельної ділянки безоплатно у власність відповідному громадянину по зазначеному виду використання (частина четверта статті 116 Земельного кодексу України); чи відносяться землі, за рахунок яких планується формування земельної ділянки, до земель сільськогосподарського призначення державної власності (частина четверта статті 122 Земельного кодексу України); відповідність бажаного місця розташування земельної ділянки схемі землеустрою і техніко-економічним обґрунтуванням використання та охорони земель адміністративно-територіальної одиниці, проектам землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затвердженим у встановленому законом порядку (частина сьома статті 118 Земельного кодексу України); відповідність бажаного місця розташування земельної ділянки містобудівній документації (у разі її надання для містобудівних потреб) (частина сьома статті 118 Земельного кодексу України та частина третя статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Суд також зазначає, що постановою Кабінету Міністрів України від 17.01.2018 № 55 затверджено Типову інструкцію з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади.
Відповідно до п. 1 ця Інструкція встановлює вимоги щодо документування управлінської інформації та організації роботи з документами, створеними у паперовій формі Секретаріатом Кабінету Міністрів України, центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, підприємствами, установами, організаціями, що належать до сфери управління центральних або місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (далі - установи).
Відповідно до п. 80 Типової інструкції накази (розпорядження) видаються як рішення організаційно-розпорядчого чи нормативно-правового характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основної діяльності установи, адміністративно-господарських або кадрових питань.
Накази (розпорядження, постанови, рішення), які є нормативно-правовими актами, набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не встановлено такими наказами (розпорядженнями, постановами, рішеннями), але не раніше дня їх офіційного опублікування. Наказ (розпорядження) оформлюється на бланку наказу (розпорядження). Зміст наказу (розпорядження) коротко викладається в заголовку, який починається з прийменника "Про" і складається за допомогою віддієслівного іменника ("Про затвердження...", "Про введення...", "Про створення...") або іменника ("Про підсумки...", "Про заходи...") (пункти 86, 87 Інструкції).
Крім того, пунктом 123 Типової інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як відповіді на виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, дорученнях вищих посадових осіб, на запити, звернення, а також кореспонденцію Верховної Ради України, на виконання доручень установ вищого рівня, на запити інших установ, звернення громадян, запити на інформацію, а також як ініціативні та супровідні листи.
Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 затверджено Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, відповідно до п. 8 якого головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Таким чином за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.
Тобто рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
В даному випадку позивач звернувся до ГУ Держгеокадастру не із зверненням, а із відповідною заявою (клопотанням) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, за наслідками розгляду якої відповідач повинен був прийняти відповідне управлінське рішення у формі наказу, однак як свідчать матеріали справи лише направив позивачу відповідь у формі листа.
Суд зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення ГУ Держгеокадастру у Житомирській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
Такий висновок суду узгоджується із позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 14.08.2019 по справі № 480/4298/18.
Таким чином лист ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 08.07.2020 за № №М-5996/0-560/0/22-20 не є належною відмовою у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність.
Тому суд дійшов висновку, що відмова Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у наданні дозволу ОСОБА_1 на виготовлення та розробку проекту землеустрою викладена у листі від 08.07.2020 за №М-5996/0-560/0/22-20 є протиправною.
Що стосується способу захисту порушеного права, то суд зазначає наступне.
Щодо вимог позивача в частині зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл на виготовлення та розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, суд зазначає наступне.
Як випливає зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право.
Отже, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законодавством, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.
Суди не вправі втручатися в діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування при здійсненні ними функцій та повноважень, визначених законодавством, не вправі переймати на себе функції суб`єктів владних повноважень, оскільки чинним законодавством України суди не наділені правом створювати норми права, а наділені лише компетенцією перевіряти уже створені норми права на їх відповідність вищестоящим в ієрархії нормативно-правовим актам.
Суб`єкти владних повноважень застосовують надані їм в межах закону повноваження на власний розсуд, без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб`єктами (дискреційні повноваження). Втручання в дискреційні повноваження суб`єкта влади виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
Повноваження щодо вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою в даному випадку належать до дискреційних повноважень Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області.
Суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
При цьому застосування такого способу захисту у цій справі вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак судом не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу.
Така позиція суду грунтується на правовій позиції ВП ВС у постанові від 06.11.2019 усправі №590/1350/17.
Отже, у цій справі відсутні підстави для зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, оскільки обставинами справи не підтверджено, що відповідачем здійснена повна перевірка наявності чи відсутності підстав для надання такого дозволу.
Враховуючи вищевикладене, позовні вимоги не можуть бути задоволені у спосіб, обраний позивачем, а тому у задоволенні позову в частині зобов`язання надати дозвіл на виготовлення та розробку проекту землеустрою слід відмовити.
Одночасно, застосовуючи механізм належного захисту прав позивача та їх відновлення, користуючись повноваженнями, наданими ч. 2 ст. 9, ч. 2 ст. 245 КАС України, суд вважає за необхідне вийти за межі позовних вимог та зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого сільського господарства.
Відповідно до ч.1 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень - відповідача у справі.
На підставі викладеного, керуючись статтями 242-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
Визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області оформлену листом від 08.07.2020 №М-5996/0-560/0/22-20, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовним розміром 2,0 гектара на території Романівської сільської ради, Романівського району, Житомирської області;
Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 щодо розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 (два) гектара, яка розташована на території Романівської сільської ради, Романівського району, Житомирської області з прийняттям відповідного рішення.
У задоволенні позовних вимог в частині зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 (два) гектара, яка розташована на території Романівської сільської ради, Романівського району, Житомирської області відмовити.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на користь ОСОБА_1 судові витрати зі сплати судового збору у сумі 840,80 грн.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до Сьомого апеляційного адміністративного суду через Житомирський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя М.С. Токарева