Справа № 9901/56/20
Суддя: Золотніков Олександр Сергійович
Дата ухвалення: 2021-02-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Золотнікова О. С., Рогач Л. І.
у справі № 9901/56/20 (провадження № 11-282заі20) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним і скасування Указу Президента України в частині, яка стосується його
Короткий виклад історії справи
У лютому 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просив: визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 11 вересня 2019 року № 680/2019 «Про скасування деяких указів Президента України» в частині, яка стосується ОСОБА_1 .
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що відповідно до положень частини п`ятнадцятої статті 25 Закону України від 07 червня 2018 року № 2449-VIII «Про дипломатичну службу» (далі - Закон № 2449-VІІІ) він міг бути позбавлений дипломатичного рангу лише за рішенням суду.
Щодо можливості присвоєння йому дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла позивач послався на те, що він обіймав керівні посади в Парламентській асамблеї Організації з безпеки та співробітництва в Європі (далі - ПА ОБСЄ), що в силу положень частини шостої статті 22 Закону № 2449-VІІІ надавало можливість присвоєння Президентом України за поданням Міністра закордонних справ України дипломатичного рангу в порядку, передбаченому частиною четвертою статті 25 цього Закону, як громадянину України, який обіймав керівні посади в секретаріатах, органах міжнародних організацій та закордонних юрисдикційних органах, членом або учасником яких є Україна.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 13 серпня 2020 року позовну заяву ОСОБА_1 залишив без розгляду на підставі частини третьої статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), мотивувавши своє рішення тим, що позивач подав позов із пропуском строку звернення до суду.
Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що позивачу було присвоєно дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла як Голові Постійної делегації Верховної Ради України в ПА ОБСЄ та народному депутату України. Народний депутат України є особливим суб`єктом публічної служби, який здійснює формування та забезпечення проведення державної політики у всіх сферах суспільного життя через, зокрема, право законодавчої ініціативи, контрольні функції відповідно до Конституції України, участь у роботі ПА ОБСЄ. Тому до спорів щодо проходження народним депутатом України публічної служби, що включає в себе також відносини щодо надання чи позбавлення дипломатичного рангу за певних умов, застосовуються положення частини п`ятої статті 122 КАС України, якою встановлено місячний строк для звернення до суду з таким позовом.
Суд першої інстанції врахував, що ОСОБА_1 звернувся із цим позовом 27 лютого 2020 року, а оспорюваний Указ було офіційно оприлюднено шляхом опублікування в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник Президента України» 19 вересня 2019 року, тобто позивачем пропущено місячний строк звернення до суду.
Не погодившись із ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права.
На переконання скаржника, суд першої інстанції, неправильно застосувавши до спірних правовідносин норми пункту 17 частини першої статті 4, пункту 2 частини першої статті 19, частини п`ятої статті 122 замість частини другої статті 122, пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, безпідставно повернув позовну заяву.
ОСОБА_1 також зазначив, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку з приводу того, що оспорювання Указу Президента України, який стосується по суті скасування дипломатичного рангу, отриманого позивачем у винятковому випадку згідно із частиною шостою статті 22 Закону № 2449-VIII, належить до спорів, пов`язаних із проходженням публічної служби у розумінні пункту 2 частини першої статті 19 КАС України.
На думку скаржника, у цьому випадку діє загальний строк позовної давності тривалістю у 6 місяців відповідно до частини другої статті 122 КАС України, а спір стосується оскарження рішення органу державної влади, тобто це загальна категорія спорів, визначених пунктом 1 частини першої статті 19 цього Кодексу, а саме: Указу Президента України про скасування іншого Указу Президента України про присвоєння дипломатичного рангу позивачеві з підстав відсутності на це повноважень, передбачених статтею 106 Конституції України. Унаслідок цього і позов подано не народним депутатом України (з відповідним спеціальним правовим статусом), а громадянином України.
На підставі викладеного ОСОБА_1 просив скасувати ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 серпня 2020 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зауважив, що дипломатичний ранг, який був присвоєний ОСОБА_1 , надає певні пільги, передбачені Законом № 2449-VIII. Водночас, крім прав та привілеїв, які надає дипломатичний ранг, позивач має нести й відповідні обов`язки та обмеження, одним з яких є спеціальний строк на оскарження рішення, яким такого рангу позбавляють.
На переконання представника Президента України, ОСОБА_1 подав позов із пропуском строку звернення до суду, жодних непереборних обставин та об`єктивних перешкод для подання позову в установлений строк не існувало.
У зв`язку з викладеним представник Президента України просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду постановою від 17 лютого 2021 року задовольнила апеляційну скаргу ОСОБА_1 та скасувала ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 серпня 2020 року, а справу направила для продовження розгляду до цього ж суду.
На обґрунтування прийнятого рішення Велика Палата Верховного Суду вказала, що спір позивача з відповідачем, що виник після прийняття оскаржуваного Указу Президента України, не можна вважати таким, що пов`язаний із проходженням публічної служби, оскільки позбавлення позивача дипломатичного рангу не вплинуло на обсяг та характер його обов`язків як народного депутата та Голови Постійної делегації Верховної Ради України у ПА ОБСЄ.
Велика Палата Верховного Судутакож зазначила, що в межах спірних правовідносин застосування скорочених строків звернення до суду є необґрунтованим, оскільки ані з правового статусу скаржника, ані зі змісту оспорюваного Указу не слідує, що такий спір пов`язаний із проходженням публічної служби.
З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо подання ОСОБА_1 позову із пропуском строку звернення до суду.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Вважаємо помилковим висновок Великої Палати Верховного Суду про скасування ухвали Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 серпня 2020 рокута направлення справи для продовження розгляду до цього ж суду з таких міркувань.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначено у статті 266 КАС України.
На підставі частин першої - третьої та п`ятої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
За правилами частини третьої статті 123, пункту 8 частини першої статті 240 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Згідно зі статтею 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику ЄСПЛ як джерело права.
ЄСПЛ у пунктах 37 та 38 рішення від 18 листопада 2010 року у справі «Мушта проти України» нагадав, що право на суд, одним з аспектів якого є право на доступ до суду, не є абсолютним, воно за своїм змістом може підлягати обмеженням, особливо щодо умов прийнятності скарги на рішення. Однак такі обмеження не можуть обмежувати реалізацію цього права у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено. Ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, і має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями. Норми, які регламентують строки подання скарг, безумовно, передбачаються для забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані. Водночас такі норми або їх застосування мають відповідати принципу юридичної визначеності та не перешкоджати сторонам використовувати наявні засоби.
У рішенні від 03 квітня 2008 року у справі «Пономарьов проти України» ЄСПЛ указав, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією з таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження. У кожній справі національні суди мають перевіряти, чи підстави для поновлення строків для оскарження виправдовують втручання у принцип res judicata, особливо коли національне законодавство не обмежує дискреційні повноваження судів ні в часі, ні в підставах для поновлення строків (пункт 41).
Отже, за практикою ЄСПЛ, застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду.
Оцінюючи обставини звернення ОСОБА_1 з позовом до суду з урахуванням наведених вище висновків ЄСПЛ, а також положень частини п`ятої статті 122 КАС України, вважаємо, що нормою вказаної статті КАС України встановлено скорочені строки звернення до суду у справах щодо проходження публічної служби, які не ставлять під сумнів саму суть права доступу до суду, а переслідують легітимну мету якнайскорішого поновлення порушених прав добросовісного позивача. При цьому не порушується пропорційність між застосованими законодавцем засобами (строком звернення до суду за захистом порушеного права протягом одного місяця з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів) та метою звернення до суду.
За визначенням, наведеним у пункті 17 частини першої статті 4 КАС України, публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання протиправним і скасування Указу Президента України від 11 вересня 2019 року № 680/2019 в частині скасування Указу Президента України від 18 травня 2019 року № 275 щодо присвоєння позивачу дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла.
Суд першої інстанції установив, що присвоєння позивачу дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла Указом Президента України від 18 травня 2019 року № 275 пов`язано з тим, що ОСОБА_1 є Головою Постійної делегації Верховної Ради України в ПА ОБСЄ, що також зазначено у поданні Міністра закордонних справ України від 26 квітня 2019 року № 201/11-910/5-1583 до Президента Українищодо присвоєння позивачу вказаного рангу.
Згідно з Правилами процедури ПА ОБСЄ Україні в Асамблеї надано вісім місць. Порядок формування Постійної делегації Верховної Ради України у ПА ОБСЄ визначається Положенням «Про Постійну делегацію Верховної Ради України у Парламентській асамблеї Організації з безпеки і співробітництва в Європі». Склад Постійної делегації формується на основі квот депутатських фракцій та затверджується Розпорядженням Голови Верховної Ради України.
Як установив суд першої інстанції, ОСОБА_1 є народним депутатом України VIII та IX скликань, у 2016 році обраний заступником Голови Комітету з економічних питань, науки, технологій та навколишнього середовища ПА ОБСЄ та увійшов до керівних органів Асамблеї. Був одноголосно переобраний на цю посаду у 2017, 2018 та 2019 роках.
Отже, ОСОБА_1 був обраний до Постійної делегації Верховної Ради України в ПА ОБСЄ на основі квот депутатських фракцій саме як народний депутат України.
За нормами статей 75 та 76 Конституції України Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, конституційний склад якої складає чотириста п`ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п`ять років.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України від 17 листопада 1992 року № 2790-XII «Про статус народного депутата України» (далі - Закон № 2790-XII) народний депутат України є обраний відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України» представник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України.
Частиною першою статті 20 Закону № 2790-XII визначено, що гарантії трудових прав народного депутата встановлюються Конституцією України, цим Законом, Кодексом законів про працю України, іншими законами України.
На підставі пункту 25 частини першої статті 1 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1702-VII «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» (далі - Закон № 1702-VII; чинний на момент виникнення спірних правовідносин) національні публічні діячі - фізичні особи, які виконують або виконували протягом останніх трьох років визначені публічні функції в Україні, зокрема народні депутати України.
Указана норма знайшла своє відображення в пункті 36 частини першої статті 1 Закону України від 06 грудня 2019 року № 361-IX «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» (чинного на сьогоднішній день).
Отже, як правильно зазначив суд першої інстанції, народний депутат України є особливим суб`єктом публічної служби, який здійснює формування та забезпечення проведення державної політики у всіх сферах суспільного життя через, зокрема, здійснення повноважень, передбачених Конституцією та законами України.
З адміністративного позову вбачається, що, обґрунтовуючи свої вимоги, ОСОБА_1 посилався, зокрема, на порушення відповідачем положень Закону № 2449-VIII.
Відповідно до статті 1 Закону № 2449-VIII дипломатична служба - це державна служба особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності посадових осіб дипломатичної служби, пов`язаній з реалізацією зовнішньої політики України, захистом національних інтересів України у сфері міжнародних відносин, а також прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном.
За нормами абзацу першого частини шостої статті 22 Закону № 2449-VIII громадяни України, які обіймають посади в секретаріатах, органах міжнародних організацій та закордонних юрисдикційних органах, членом або учасником яких є Україна, користуються привілеями та імунітетами відповідно до міжнародних договорів, що визначають обсяг таких привілеїв та імунітетів. Громадянам, які обіймають керівні посади в зазначених органах, може бути присвоєно дипломатичний ранг у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 25 цього Закону.
Відповідно до частини першої статті 25 Закону № 2449-VIII дипломатичний ранг - це спеціальне звання, яке відповідно до Конституції України та цього Закону присвоюється дипломатичним службовцям.
Згідно із частиною другою цієї статті встановлюється, зокрема, такий дипломатичний ранг, як Надзвичайний і Повноважний Посол.
Дипломатичні ранги Надзвичайного і Повноважного Посла, Надзвичайного і Повноважного Посланника першого класу, Надзвичайного і Повноважного Посланника другого класу присвоюються дипломатичним службовцям Президентом України за поданням Міністра закордонних справ України.
За особами, яким присвоєно дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла, а також за їхніми дружинами (чоловіками) зберігається право на користування дипломатичним паспортом довічно (частина четверта статті 25 Закону № 2449-VIII).
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що на момент прийняття оскаржуваного Указу ОСОБА_1 не був дипломатичним службовцем, дипломатичну службу не здійснював, а скасування дипломатичного рангу не було пов`язане з перебуванням на посаді народного депутата України.
Проте вважаємо, що ОСОБА_1 не міг не здійснювати дипломатичну службу з огляду на таке.
Так, згідно з пунктом 3 частини першої статті 5 Закону № 2449-VIII систему органів дипломатичної служби складають закордонні дипломатичні установи України.
Частиною четвертою цієї статті, зокрема, визначено, що закордонні дипломатичні установи України є постійно діючими органами дипломатичної служби, основними завданнями яких є представництво України в державах перебування або при міжнародних організаціях та підтримання з ними офіційних відносин, відстоювання національних інтересів України, виконання консульських функцій, у тому числі захист прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном.
Закордонними дипломатичними установами України є, зокрема, постійне представництво України при міжнародній організації, представництво України при міжнародній організації, місія України при міжнародній організації.
За нормами частини восьмої вказаної статті Надзвичайний і Повноважний Посол України є вищим офіційним представником України, який здійснює загальне керівництво, координацію та контроль за діяльністю посадових осіб та інших працівників Посольства України, керівників інших закордонних дипломатичних установ України у державі акредитації, а також посадових та інших осіб, членів делегацій України, які перебувають у цій державі з метою виконання посадових або службових обов`язків.
Посада Надзвичайного і Повноважного Посла України є дипломатичною посадою (пункт 2 частини другої статті 8 Закону № 2449-VIII).
Крім того, відповідно до абзацу другого частини шостої статті 22 Закону № 2449-VIII період роботи громадян України на посадах у секретаріатах, органах міжнародних організацій та закордонних юрисдикційних органах, членом або учасником яких є Україна, зараховується до стажу дипломатичної служби.
Отже, будучи Головою Постійної делегації Верховної Ради України в ПА ОБСЄ, тобто перебуваючи на посаді, яка зараховується до стажу дипломатичної служби, а також у ранзі Надзвичайного і Повноважного Посла, що є дипломатичною посадою вищого офіційного представництва України, ОСОБА_1 не міг не здійснювати дипломатичну службу.
Ураховуючи наведене, вважаємо, що суд першої інстанції обґрунтовано застосував до спірних правовідносин частину п`яту статті 122 КАС України, оскільки спірні правовідносини стосуються особливості здійснення народним депутатом України публічної служби.
Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були об`єктивно непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на звернення з позовом, тобто коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Порівняльний аналіз словоформ «дізналася» та «повинна була дізнатися» дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов`язку особи знати про стан своїх прав. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
Як правильно встановив суд першої інстанції, оспорюваний Указ Президента України від 11 вересня 2019 року № 680/2019 було офіційно оприлюднено шляхом опублікування в Офіційному віснику Президента України 19 вересня 2019 року, що є початком перебігу строку звернення до суду.
Проте позивач звернувся до суду з відповідним позовом до Президента України лише 27 лютого 2020 року, тобто зі значним пропуском установленого процесуальним законом місячного строку.
Отже, на наше переконання, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду обґрунтовано застосував частину третю статті 123 КАС України та залишив позовну заяву ОСОБА_1 без розгляду.
З огляду на викладене не було підстав для задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1 , скасування ухвали Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 серпня 2020 року та направлення справи для продовження розгляду до цього суду.
Судді Великої Палати
Верховного Суду: О. С. Золотніков