Справа № 816/1949/18
Суддя: Чалий І.С.
Дата ухвалення: 2021-04-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 квітня 2021 р.Справа № 816/1949/18
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Чалого І.С.,

суддів: Бершова Г.Є. , Ральченка І.М. ,

за участю секретаря судового засідання Сузанського О.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Першого заступника прокурора Полтавської області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 08.11.2018, головуючий суддя І інстанції: Т.С. Канигіна, м. Полтава, повний текст складено 19.11.2018 по справі № 816/1949/18 за позовом першого заступника прокурора Полтавської області до Виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради, треті особи: Державна архітектурно-будівельна інспекція України, Відділ містобудування та архітектури виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії

ВСТАНОВИВ:

07.06.2018 керівник Полтавської місцевої прокуратури звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради (надалі відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Державна архітектурно-будівельна інспекція України (надалі третя особа-1, ДАБІ України), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: відділ містобудування та архітектури виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради (надалі третя особа-2), в якому просить суд визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради від 23.01.2018 № 10 "Про розгляд листа Департаменту ДАБІ у Полтавській області від 05.01.2018 за №1016-1.14/47"; визнати протиправними дії виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради щодо недопущення посадових осіб територіального органу структурного підрозділу апарату Держархбудінспекції України Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області до проведення планової перевірки відділу архітектури та містобудування виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради, призначеної у період з 19.02.2018 по 19.03.2018; зобов`язати виконавчий комітет Подільської районної у м. Полтаві ради допустити посадових осіб Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області до проведення перевірки відділу архітектури та містобудування виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради та надати документи щодо видачі будівельних паспортів, містобудівних умов та обмежень, паспортів прив`язки за 2015 - 2017 роки.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 08.11.2018 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказав, що надаючи правову оцінку вимозі позивача щодо визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради від 23.01.2018 № 10 "Про розгляд листа Департаменту ДАБІ у Полтавській області від 05.01.2018 за №1016-1.14/47", судом першої інстанції зроблено помилкові висновки про відсутність порушеного права чи законного інтересу на момент звернення прокурора до суду, посилаючись на те, що оскаржуване рішення не має зобов`язального характеру для здійснення/нездійснення відповідної перевірки органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (відповідному Департаменту ДАБІ) та не призводить до скасування наказу ДАБІ України про проведення перевірки, не позбавляє права на здійснення перевірки, зокрема відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради. Стверджує, що при прийнятті оспорюваного рішення судом неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, вказавши, що органом ДАБІ частково здійснені вказані заходи реагування. Згідно з п. 12 Порядку здійснення державного архітектурно - будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698, у разі недопущення об`єктом нагляду посадових осіб Держархбудінспекції до проведення перевірки складається акт за формою згідно з додатком 2. Інших заходів, спрямованих на фактичну реалізацію функції державного архітектурно-будівельного нагляду шляхом зобов`язання об`єкта нагляду допустити до планової перевірки посадових осіб органу ДАБІ законодавством не передбачено.

Скориставшись правом подання відзиву на апеляційну скаргу, відповідач просив рішення суду першої інстанції залишити без змін, апеляційну скаргу без задоволення.

У судове засідання суду апеляційної інстанції учасники справи не прибули, були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, відповідно до ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) , не перешкоджає розгляду справи.

Відповідно до ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що наказом ДАБІ України від 22.12.2017 № 1903 затверджено план перевірок діяльності уповноважених органів містобудування та архітектури на І квартал 2018 року.

Згідно із зазначеним планом перевірок у період з 19.02.2018 по 19.03.2018 заплановано проведення перевірки відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради (т. 1 а.с. 27).

18.01.2018 Департаментом ДАБІ у Полтавській області видано направлення № 3 на підставі наказу ДАБІ України від 22.12.2017 № 1903 на проведення планової перевірки відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради (т. 1 а.с. 29).

Департамент ДАБІ у Полтавській області листом від 05.01.2018 за №1016-1.14/47 повідомив відділ містобудування та архітектури виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради про наявність вищевказаного плану перевірок; про те, що перевірка почнеться 19.02.2018 о 11 год. 00 хв. у приміщення цього Відділу; а також просив забезпечити під час проведення посадовими особами Департаменту перевірки участі керівника третьої особи-2 (його заступника) або уповноваженої особи (т.1 а.с. 26).

Рішенням виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради від 23.01.2018 № 10 "Про розгляд листа Департаменту ДАБІ у Полтавській області від 05.01.2018 за №1016-1.14/47" вирішено проведення Департаментом ДАБІ у Полтавській області планової перевірки відділу архітектури та містобудування виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради вважати недоцільним та таким, що суперечить чинному законодавству.

Пунктом 2 указаного рішення вирішено відмовити в допуску до проведення планової перевірки посадовими особами територіального органу структурного підрозділу апарату Держархбудінспекції Департаменту ДАБІ у Полтавській області відділу архітектури та містобудування виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради, призначеної у період з 19.02.2018 по 19.03.2018 (т. 1 а.с. 23).

19.02.2018 головним інспектором будівельного нагляду сектору нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ у Полтавській області у присутності голови Подільської районної у м. Полтаві ради складено акт про те, що голова Подільської районної у м. Полтаві ради ОСОБА_1 не допустив посадову особу на територію/до приміщення відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради, що знаходиться за адресою: вул. Анатолія Кукоби, 39, м. Полтава, Полтавська область, 36022, для проведення планової перевірки, чим порушив вимоги положення статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою КМУ від 19.08.2015 № 698 (т. 1 а.с. 28).

19.02.2018 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ у Полтавській області складено припис № 2 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, згідно з яким вимагається допустити в термін до 22.02.2018 головного інспектора будівельного нагляду ОСОБА_2 до проведення планової перевірки відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради; у термін до 22.02.2018 надати документи щодо видачі будівельних паспортів, містобудівних умов та обмежень, паспортів прив`язки за 2015-2017 роки. Припис направлено поштою, оскільки відповідач відмовився від підписання та отримання припису (т. 1 а.с. 30).

Наказом ДАБІ України від 05.03.2018 № 283 наказано Департаменту ДАБІ у Полтавській області провести позапланову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження відділом містобудування та архітектури виконавчого комітету Подільської районної в м. Полтаві ради містобудівної діяльності, а саме: перевірка виконання вимог припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 19.02.2018 №2 (т. 1 а.с. 33).

14.03.2018 головним інспектором будівельного нагляду сектору нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ у Полтавській області у присутності голови зав. юридичним відділом Подільської районної у м. Полтаві ради складено акт про те, що зав. юридичним відділом Подільської районної у м. Полтаві ради не допустив посадову особу на територію/до приміщення відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради, що знаходиться за адресою: вул. Анатолія Кукоби, 39, м. Полтава, Полтавська область, 36022, для проведення позапланової перевірки, чим порушив вимоги положення статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою КМУ від 19.08.2015 № 698 (т. 1 а.с. 34).

14.03.2018 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ у Полтавській області складено припис № 5 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, згідно з яким вимагається в термін до 30.03.2018 допустити головного інспектора будівельного нагляду ОСОБА_2 до проведення позапланової перевірки відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради; надати документи щодо видачі будівельних паспортів, містобудівних умов та обмежень, паспортів прив`язки за 2015-2017 роки. Припис направлено поштою, оскільки відповідач відмовився від підписання та отримання припису (т. 1 а.с. 35).

Також головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ у Полтавській області винесено постанову по справі про адміністративне правопорушення від 10.05.2018 № 4-18-П, згідно з якою визнано голову Подільської районної у м. Полтаві ради ОСОБА_1 винним у вчинені адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 3 статті 188-42 КУпАП, та накладено на цю особу штраф у розмірі 3400 грн (т. 1 а.с.95).

22.03.2018 до Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області надійшов лист Департаменту ДАБІ у Полтавській області від 16.03.2018 № 1016-1.13/1627, у якому Департамент просить звернутися до суду з позовом про скасування рішення виконавчого комітету Подільської районної в м. Полтаві ради від 23.01.2018 № 10, оскільки органи Держархбудконтролю не мають повноважень для звернення до суду з позовом про скасування рішень органів місцевого самоврядування (т. 1 а.с. 24-25).

У зв`язку з надходженням цього листа керівник Полтавської місцевої прокуратури звернувся до суду із цим позовом.

Обґрунтовуючи необхідність звернення до суду, прокурором вказано, що жодним законодавчим нормативно-правовим актом органам місцевого самоврядування не надано повноважень на власний розсуд визначати доцільність або недоцільність проведення перевірок органами нагляду.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що у випадку відмови об`єкта нагляду в допуску уповноважених посадових осіб Держархбудінспекції до перевірки, органи, які здійснюють державний архітектурно-будівельний нагляд та контроль, не позбавлені права застосовувати до об`єкта нагляду заходи реагування, які передбачені Порядком № 698.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову, проте з інших підстав та мотивів відмови в задоволенні позову.

Частиною третьою статті 5 КАС України установлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

За змістом частин третьої - п`ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Окремими абзацами частини четвертої статті 23 установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

З урахуванням наведених вище нормативних положень можна зробити висновок, що прокуратура з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій, має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно ґрунтуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У цій справі позовні вимоги, так і підстави подання позову мотивовано тим, що чинним законодавством України не передбачено механізм оскарження Держархбудінспекцією рішень органів місцевого самоврядування щодо доцільності чи недоцільності проведення перевірок, недопущення до перевірки та звернення органу нагляду до суду із зазначених питань.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.

В свою чергу відсутність у державного органу права на звернення до суду з позовом не може бути підставою представництва інтересів такого органу в суді прокурором.

При цьому відповідно до частини 1, 2 статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини 4 цієї статті Закону у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право:

1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону;

3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності;

4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення;

5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося;

6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

За невиконання письмових вимог головних інспекторів будівельного нагляду посадові особи об`єктів нагляду несуть відповідальність відповідно до закону.

Про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, головний інспектор будівельного нагляду повідомляє голову відповідного органу місцевого самоврядування для прийняття рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності винної особи.

Отже, здійснення захисту інтересів держави у сфері містобудівної діяльності покладено на органи Держархбудінспекції, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.

Згідно з пунктом 12 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (надалі Порядок № 698) у разі недопущення об`єктом нагляду посадових осіб Держархбудінспекції до проведення перевірки складається акт за формою згідно з додатком 2.

Також відповідно до пункту 5 Порядку № 698 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема: видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону.

Таким чином, у випадку відмови об`єкта нагляду в допуску уповноважених посадових осіб Держархбудінспекції до перевірки, органи, які здійснюють державний архітектурно-будівельний нагляд та контроль, не позбавлені права застосовувати до об`єкта нагляду заходи реагування, які передбачені Порядком № 698, зокрема винести припис та притягнути винних осіб до адміністративної відповідальності, порушити питання про притягнення посадових осіб до кримінальної/дисциплінарної відповідальності, чим спростовуються доводи апеляційної скарги прокурора про відсутність інших заходів, спрямованих на фактичну реалізацію функції державного архітектурно-будівельного нагляду.

В той же час відповідно до статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

Отже, норми пункту 5 частини 4 статті 50 Кодексу адміністративного судочинства України в контексті повноважень органів державного архітектурно-будівельного контролю звертатись до суду з позовом, допускають можливість звернення до суду виключно з вимогами про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

В свою чергу, положеннями Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Закону України "Про архітектурну діяльність", Порядку № 698, органам державного архітектурно-будівельного контролю повноважень на звернення до суду з позовом про примусове виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил не надано, як і не надано право звертатися до суду з позовними вимогами про зобов`язання підконтрольного підприємства вчинити певні дії.

Предметом позову у вказаній справі є вимоги прокурора допустити посадових осіб Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області до проведення перевірки відділу архітектури та містобудування виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради та надати документи щодо видачі будівельних паспортів, містобудівних умов та обмежень, паспортів прив`язки за 2015 - 2017 роки.

В той же час жодним законодавчим актом України не передбачено права органів державного архітектурно-будівельний контролю звертатися до суду з позовними вимогами саме про зобов`язання підконтрольного підприємства вчинити певні дії, зокрема допустити посадових осіб Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області до проведення перевірки відділу архітектури та містобудування виконавчого комітету Подільської районної у м. Полтаві ради та надати документи щодо видачі будівельних паспортів, містобудівних умов та обмежень, паспортів прив`язки за 2015 - 2017 роки, відповідно не має й таких повноважень прокурор, який в даній справі розширенно розтлумачив надані йому повноваження представництва інтересів держави в суді та жодним чином не обґрунтував виключну необхідність звернення до суду в інтересах держави чи інтересах державного органу, який, як встановлено вище, не в повній мірі реалізував надані йому повноваження в сфері контролю.

Належним способом захисту в даному випадку є притягнення винних осіб до адміністративної/кримінальної відповідальності, а також застосування норм ч. 4 ст. 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) в частині реалізації повноважень про скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Підсумовуючи викладене вище, колегія суддів зазначає, що чинним законодавством України не передбачено механізм оскарження Держархбудінспекцією рішень органів місцевого самоврядування щодо доцільності чи недоцільності проведення перевірок, недопущення до перевірки та звернення органу нагляду до суду із зазначених питань, оскільки законодавством встановлено інший спосіб спонукання до виконання законних вимог посадових осіб Держархбудінспекції.

В свою чергу прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави, висуваючи до суду вимоги, які не властиві державному органу, інтереси якого він представляє.

Колегія суддів звертає увагу на те, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах викладено Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року в справі № 320/1724/19, від 09 жовтня 2019 року в справі № 0440/4892/18, від 04 жовтня 2019 року в справі № 804/4728/18, від 30 липня 2019 року в справі № 0440/6927/18, від 26 лютого 2020 року в справі № 804/4458/18, від 27 квітня 2020 року в справі № 826/10807/16, від 20 травня 2020 року в справі №580/17/20.

Згідно з частинами першою і третьою статті 5 КАС право на судовий захист має особа, яка вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Іншими словами, звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову, оскільки права, свободи чи інтереси цієї особи у сфері публічно-правових відносин не порушено.

Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави також може мати наслідком відмову у задоволенні позову, якщо до відкриття провадження у справі суд не застосував положення пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС щодо повернення такої позовної заяви.

Аналогічну позицію висловлено Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року по справі № №320/1724/19, від 09 жовтня 2019 року по справі №0440/4892/18, від 24 вересня 2019 року у справі №320/903/19.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції правомірно дійшов висновку про відмову в задоволенні позову, але основною підставою для відмови в задоволенні позову має бути висновок про відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Вказане порушення норм процесуального права є підставою для зміни судового рішення відповідно до ст. 317 КАС України з мотивів та підстав відмови в задоволенні позову, оскільки до відкриття провадження у справі суд першої інстанції не застосував положення пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС щодо повернення такої позовної заяви.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Полтавської області задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 08.11.2018 по справі № 816/1949/18 змінити з мотивів та підстав відмови в задоволенні позовних вимог.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя І.С. Чалий
Судді Г.Є. Бершов І.М. Ральченко
Повний текст постанови складено 19.04.2021.