Справа № 640/1053/20
Суддя: Глущенко Яна Борисівна
Дата ухвалення: 2021-04-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/1053/20 Суддя (судді) першої інстанції: Балась Т.П.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 квітня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Глущенко Я.Б.,

суддів Пилипенко О.Є., Черпіцької Л.Т.,

секретаря Ткаченка В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Офіса Генерального прокурора, Першої кадрової комісії про визнання протиправними та скасування рішення і наказа, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, за апеляційними скаргами ОСОБА_1 та Офіса Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 лютого 2021 року, -

В С Т А Н О В И В:

У березні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулась у суд з позовом до Офіса Генерального прокурора (далі - відповідач 1, Офіс ГП), Першої кадрової комісії (далі - відповідач 2) про визнання протиправним та скасування рішення про неуспішне проходження атестації, визнання протиправним та скасування наказа про звільнення її з посади, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітка за час вимушеного прогула.

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що рішення кадрової комісії є необґрунтованим, а визначені в ньому підстави його прийняття не були перевірені під час проведення співбесіди.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києві від 08 лютого 2021 року позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано рішення Першої кадрової комісії Генеральної прокуратури України від 17 грудня 2019 року № 912 про неуспішне проходження прокурором атестації, наказ Генерального прокурора № 2161ц від 21 грудня 2019 року про звільнення позивача з посади заступника начальника відділу забезпечення підтримання публічного обвинувачення управління підтримання публічного обвинувачення в суді Генеральної прокуратури України та органів прокуратури, з 24 грудня 2019 року, та поновлено з відповідної дати в Офісі Генерального прокурора на посаді заступника начальника відділу забезпечення підтримання публічного обвинувачення управління підтримання публічного обвинувачення в суді. Стягнуто з Офіса Генерального прокурора на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 25 грудня 2019 року по 08 лютого 2021 року в сумі 491708,00 грн. без урахування податків та зборів. В решті позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішенням суду, сторони подали апеляційні скарги.

Позивач, посилаючись на порушення місцевим судом норм матеріального права в частині відмови в задоволенні позову, просить рішення суду змінити в частині розміра середнього заробітка, що підлягає стягненню за час вимушеного прогула, збільшивши його до 1912409,66 грн., оскільки, на її думку, судом першої інстанції безпідставно не застосовано коефіцієнт підвищення посадового оклада прокурора.

Відповідач, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи в частині задоволення позову, просить рішення суду скасувати та постанови нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити повністю.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що суд першої інстанції не наділений повноваженнями здійснювати переоцінку дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, та встановлювати відповідність прокурора цим вимогам, оскільки такі дискреційні повноваження мають виключно члени кадрової комісії. Вказує на протиправне застосування статті 235 Кодексу законів про працю України та ігнорування норм Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

У відзиві на апеляційну скаргу відповідача ОСОБА_1 зазначає, що рішення місцевого суду в частині, що оскаржує Офіс ГП, є законним та обгрунтованим, а тому підстави для його скасування відсутні.

Відзив на апеляційну скаргу позивача не надходив.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників справи, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів уважає, що апеляційну скаргу відповідача слід залишити без задоволення, натомість апеляційна скарга позивача підлягає частковому задоволенню, а рішення суду - скасуванню в частині, з таких підстав.

Судом установлено, що позивач з 2001 року проходила службу в органах прокуратури України.

Наказом Генерального прокурора України від 04 листопада 2019 року позивача призначено на посаду заступника начальника відділу забезпечення підтримання публічного обвинувачення управління підтримання публічного обвинувачення в суді Генеральної прокуратури України.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-ІХ (далі - Закон України №113-ІХ) внесені зміни до Закону України «Про прокуратуру», зокрема в тексті цього закону слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», місцеві прокуратури» замінено відповідно на «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

Цим же Законом встановлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, на підставі відповідної заяви.

08 жовтня 2019 року ОСОБА_1 подала заяву про переведення до Офіса ГП та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.

Наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року затверджено Порядок роботи кадрових комісій, а наказом від 22 жовтня 2019 року створено Першу кадрову комісію та затверджено її склад.

Позивачем успішно пройдено два перші етапи атестації.

17 грудня 2019 року ОСОБА_1 приймала участь у третьому етапі атестації - співбесіді з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Згідно протокола засідання Першої кадрової комісії від 17 грудня 2019 року була поставлена на голосування пропозиція щодо ухвалення рішення про успішне проходження атестації позивачем, враховуючи результати проведення співбесіди. За результатами голосування «за» - 1, «проти» - 3; вирішили - ухвалити рішення про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 відповідно до пункта 16 розділа IV Порядка.

17 грудня 2019 року Першою кадровою комісією прийнято рішення №912, згідно з яким визнано ОСОБА_1 такою, що неуспішно пройшла атестацію.

Відповідно до змісту цього рішення, Комісія з`ясувала обставини, які свідчать про невідповідність позивача вимогам доброчесності, зокрема:

наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності вимогам доброчесності у частині відомостей про те, що під час роботи в органах прокуратури ОСОБА_2 органами місцевого самоврядування було тричі (у 2010, 2013 та 2015 роках) безоплатно надано у приватну власність земельні ділянки однакового виду використання у Києво-Святошинському районі Київської області площею 0,1202 га, 0,12 га та 0,15 га, що суперечить положенню частини 4 статті 116 Земельного кодексу України, яке передбачає можливість реалізації такого права лише один раз.

Наказом Генерального прокурора від 21 грудня 2019 року №2161ц позивача звільнено із займаної посади з 24 грудня 2019 року на підставі пункта 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» (ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури).

Уважаючи таке рішення кадрової комісії необґрунтованим, а наказ про звільнення протиправним, ОСОБА_1 звернулась до суду з даним позовом.

Постановляючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що повноваження стосовно здійснення контролю, в тому числі щодо перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, незалежно від посади, яку займає така особа, віднесені до виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції і повинно відбуватися у порядку, визначеному Законом України «Про запобігання корупції». Відповідачем не надано суду жодних належних та допустимих доказів, які підтверджують висновки, викладені в рішенні від 17 грудня 2019 року № 912, зокрема, щодо невідповідності позивача вимогам доброчесності, в частині неодноразового безоплатного отримання земельних ділянок у власність.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів уважає за необхідне зазначити наступне.

Приписами частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статей 38, 43 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користуються рівним правом доступу до державної служби, до служби в органах місцевого самоврядування.

Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності.

При цьому, громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України № 1697-VII).

Відповідно до частини 3 статті 16 цього Закону прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом.

За приписами пункта 9 частини 1 статті 51 Закону України №1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Підпунктом 2 пункта 19 розділа ІІ Закону України №113-ІХ встановлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України № 1697-VII за умови прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації.

Пунктом 9 розділа ІІ Закону України №113-ІХ закріплено, що атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.

На виконання викладених вимог Закону, наказом Генерального прокурора № 221 від 03 жовтня 2019 року затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок № 221).

За визначенням, що міститься в пункті 1 розділа І цього Порядка, атестація прокурорів - це встановлена розділом II Закону України №113-ІХ та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

Пунктом 6 розділа І Порядка №221 передбачено, що атестація включає в себе три етапи:

1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;

2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;

3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

Згідно пункта 8 розділа І Порядка № 221 за результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень:

1) рішення про успішне проходження прокурором атестації;

2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.

Пунктом 2 розділа IV Порядка № 221 закріплено, що до початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками.

Відповідно до пунктів 8-16 цього розділа співбесіда проводиться кадровою комісією з прокурором державною мовою в усній формі. Співбесіда з прокурором може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання.

Для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно).

Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії.

Перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов`язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів).

Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.

Співбесіда прокурора складається з таких етапів:

1) дослідження членами комісії матеріалів атестації;

2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання;

Співбесіда проходить у формі засідання комісії

Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.

Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації.

Як убачається з матеріалів справи та не заперечується учасниками справи, позивач пройшла перші два етапи атестації та була допущена до співбесіди.

Відповідно до матеріалів справи на засіданні кадрової комісії прийнято рішення, згідно якого позивача визнано такою, що неуспішно пройшла атестацію.

Ураховуючи те, що рішення Першої кадрової комісії є, згідно з Законом України №113-ІХ, безальтернативною підставою для прийняття Генеральним прокурором наказу про звільнення позивача з посади, останнє має ознаки рішення суб`єкта владних повноважень, з огляду на що, має відповідати критеріям, установленим частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема, бути прийнятим: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Перевіряючи рішення Першої кадрової комісії ГПУ на відповідність означеним вимогам Кодексу адміністративного судочинства України, судова колегія висновує наступне.

Якщо прокурор, який проходить атестацію, не задовольняє критерії професійної етики та доброчесності, разом з іншою інформацією мають повідомлятися також обґрунтовані причини, з урахуванням яких прийнято рішення про неуспішне проходження атестації.

Мотиваційна частина такого рішення має доповнюватись документацією, яка перевіряється, і яка містить інформацію та посилання на порушення прокурором певних стандартів професійної етики та доброчесності.

Зі зміста оскаржуваного рішення вбачається, що комісією з`ясовано обставини, які свідчать про невідповідність позивача вимогам доброчесності, зокрема:

« у частині відомостей про те, що під час роботи в органах прокуратури ОСОБА_2 органами місцевого самоврядування було тричі (у 2010, 2013 та 2015 роках) безоплатно надано у приватну власність земельні ділянки однакового виду використання у Києво-Святошинському районі Київської області площею 0,1202 га, 0,12 га та 0,15 га, що суперечить положенню частини 4 статті 116 Земельного кодексу України, яке передбачає можливість реалізації такого права лише один раз.».

При цьому, протокол засідання Першої кадрової комісії деталізації підстав прийнятого рішення стосовно позивача не містить.

Спірне рішення не містить також посилань на документи, які підтверджують викладені у ньому факти. Такі документи не долучено відповідачем до матеріалів справи, що, в свою чергу, позбавляє суд апеляційної інстанції можливості співставити інформацію, з`ясовану кадровою комісією, джерелам походження цих відомостей.

У свою чергу, під час розгляду справи судом, із наданих позивачем копій свідоцтв про право власності та державного акта на право власності на земельну ділянку встановлено, що отримані позивачем ділянки мають різне цільове призначення. До того ж, земельні ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд надавалися на прохання прокурора Київської області з метою незабезпечення житлом позивача.

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначено у Законі України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII з наступними змінами та доповненнями у редакції, чинній на час проходження співбесіди позивачем (далі - Закон України № 1700).

Пунктом 8 частини 1 статті 11 цього Закону встановлено, що до повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції належить здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій суб`єктів декларування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя суб`єктів декларування.

У рішенні Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 814/886/17 зазначено, що здійснення контролю та перевірки декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема, щодо достовірності повноти відомостей, зазначених суб`єктом декларування у декларації, належить до виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції.

Відповідно до статті 51 Закону України № 1700 Національне агентство здійснює вибірковий моніторинг способу життя суб`єктів декларування з метою встановлення відповідності їх рівня життя наявним у них та членів їх сім`ї майну і одержаним ними доходам згідно з декларацією особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що подається відповідно до цього Закону.

Моніторинг способу життя суб`єктів декларування здійснюється Національним агентством на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, а також із засобів масової інформації та інших відкритих джерел інформації, яка містить відомості про невідповідність рівня життя суб`єктів декларування задекларованим ними майну і доходам.

Порядок здійснення моніторингу способу життя суб`єктів декларування визначається Національним агентством.

Моніторинг способу життя здійснюється із додержанням законодавства про захист персональних даних та не повинен передбачати надмірного втручання у право на недоторканність особистого і сімейного життя особи.

Встановлення невідповідності рівня життя суб`єкта декларування задекларованим ним майну і доходам є підставою для здійснення повної перевірки його декларації. У разі встановлення невідповідності рівня життя Національним агентством надається можливість суб`єкту декларування протягом десяти робочих днів надати письмове пояснення за таким фактом.

У разі виявлення за результатами моніторингу способу життя ознак корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, Національне агентство інформує про них спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції.

Таким чином, саме Національне агентство з питань запобігання корупції є уповноваженим органом на здійснення моніторингу, зокрема, способу життя суб`єктів декларування та встановлення під час цього корупційних ризиків з боку суб`єкта декларування.

Колегією суддів не заперечується, що проведення атестації є дискреційними повноваженнями комісії. Водночас, обсяг цієї дискреції не може бути необмеженим і повинен підлягати зовнішньому/публічному контролю, в тому числі судовому. Процес та результат атестації повинен бути зрозумілим як безпосереднім учасникам цих відносин, зокрема прокурору, так і суспільству загалом, адже коли йдеться про необхідність сформувати якісний прокурорський корпус, якому довіряло б це суспільство, то обґрунтованість/умотивованість рішень щодо атестації кожного прокурора є необхідною для цього умовою та гарантією.

Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура атестації і чи була дотримана процедура його прийняття. Її обсяг і ступінь залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася Комісія, коли оцінювала прокурора, виставляючи певну кількість балів, або під час проведення співбесіди, тобто які мотиви ухваленого рішення. Особливо виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про не проходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.

Зокрема, рішення можна вважати вмотивованим, якщо в ньому зазначено обставини, що мають значення для правильного вирішення кожного з перелічених у Порядку № 221 питань, які мають бути дослідженні в рамках атестації прокурора; є посилання на докази, на підставі яких ці обставини встановлено; є оцінка доводів та аргументів особи, щодо якої застосовується процедура атестації; є посилання на норми права, якими керувалася Комісія. Таке рішення повинно містити судження Комісії щодо професійної, особистої, соціальної компетентності прокурора, його доброчесності та професійної етики, відтак його здатності на належному рівні здійснювати покладені на нього законом обов`язки на займаній посаді.

Наведені вище висновки узгоджуються з позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 09 жовтня 2019 року у справі № 9901/831/18.

У спірному ж рішенні Комісія обмежилася лише стислим (загальним, невизначеним) посиланням на наявність окремих начебто обґрунтованих сумнівів щодо відповідності позивача вимогам доброчесності, що жодним чином не дає змоги встановити дійсні підстави/мотиви, з яких виходила Комісія під час ухвалення такого рішення.

Відсутність в оскаржуваному рішенні Комісії мотивів його прийняття, посилань на конкретні обставини і підстави, а також відсутність у відповідача будь-яких доказових доводів, які б слугували і стали підставою для дискреційних висновків Комісії, за яких позивач не відповідає законодавчо визначеним критеріям для зайняття посади прокурора, перевірка на наявність яких здійснюється в межах атестації прокурорів, є достатнім та самостійним підґрунтям для визнання його протиправним та скасування.

Прозорість адміністративних процедур є ефективним запобіжником державному свавіллю.

Вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень.

Категорія внутрішнє переконання по суті виражає психологічно-суб`єктивну впевненість особи у відповідності власної оцінки об`єктивно існуючих обставин чи фактів. Але для того, аби бути належним, внутрішнє переконання повинно відповідати певним вимогам, а саме: виходити з усебічного, повного та об`єктивного розгляду усіх матеріалів.

Про дотримання членами Комісії означеної процедури свідчитиме належна мотивація його висновку: встановлення обставин, що мають значення для правильного вирішення кожного з питань; посилання на докази, якими такі обставини обґрунтовані, із зазначенням причин їх прийняття чи відхилення; оцінка доводів та аргументів особи, щодо якої застосовуються процедура оцінювання; норми права, що застосовані, і ті, що не застосовані, з викладенням мотивів їх незастосування.

І навпаки, ненаведення мотивів прийнятих рішень суб`єктивізує акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення.

У своїх рішеннях ЄСПЛ неодноразово наголошував, що хоча національний суд і має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган державної влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення від 01 липня 2003р. у справі Суомінеен проти Фінляндії № 3780001/97, п. 36).

Наведення мотивів ухваленого рішення є об`єктивною і формальною гарантією, якої вимагає пункт 45 Висновку № 1 КРЄС.

Отже, посилання кадрової комісії лише на обґрунтовані сумніви не дають змоги встановити, у зв`язку з чим конкретно позивач не відповідає вимогам доброчесності, і жодним чином не дозволяє встановити дійсних підстав, з яких виходила комісія під час ухвалення оспорюваного рішення, і мотивів його прийняття.

Таким чином, оскаржуване рішення кадрової комісії стосовно позивача не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки відповідачем не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті кадровою комісією до уваги, а зміст оскаржуваного рішення фактично є констатацією сумніву у доброчесності прокурора, без наведеного обґрунтування такого висновку.

Так, пунктом 49 рішення Європейського Суду з прав людини від 02 листопада 2006 року у справі Волохи проти України (заява № 23543/02) зазначено, що норма права є передбачуваною , якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації регулювати свою поведінку.

Формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на їхні конвенційні права (див. рішення Європейського Суду з прав людини від 24 квітня 2008 року у справі C. G. та інші проти Болгарії , заява № 1365/07, п. 39).

Разом з тим, визначення поняття доброчесність прокурора у законодавстві України відсутнє, з огляду на що суд критично сприймає висновок Першої кадрової комісії щодо невідповідності позивача вимогам доброчесності, оскільки останній не ґрунтується на положеннях законодавства.

Окрім того, відповідно до пункта 6 розділа V Порядка № 221 рішення кадрових комісій про неуспішне проходження атестації може бути оскаржене прокурором у порядку, встановленому законодавством, що в свою чергу, покладає на кадрові комісії обов`язок обґрунтувати рішення про проходження або не проходження атестації прокурором в такий спосіб, щоб рішення містило мотиви та посилання на відповідні докази, на підставі яких таке рішення приймається.

Наведене узгоджується із Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод та практикою Європейського Суду з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції.

У рішенні від 10 лютого 2010 року у справі Серявін та інші проти України Європейським Судом з прав людини наголошено, що ... Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) від 09 грудня 1994 року). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі Суомінен проти Фінляндії (Suominen v. Finland) від 01 липня 2003 року). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі Гірвісаарі проти Фінляндії (Hirvisaari v. Finland) від 27 вересня 2001 року). .

Суд апеляційної інстанції зауважує, що в частині судового контролю за дискреційними адміністративними актами Європейським Судом з прав людини висловлено правову позицію, за якою за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (рішення у справі Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки від 31 липня 2008 року, рішення у справі Брайєн проти Об`єднаного Королівства від 22 листопада 1995 року, рішення у справі Сігма радіо телевіжн лтд проти Кіпру від 21 липня 2011 року, рішення у справі Путтер проти Болгарії від 02 грудня 2010 року).

З огляду на викладене, доводи Офіса Генерального прокурора щодо дискреційних повноважень кадрових комісії та відсутності повноважень у суду здійснювати оцінку предмету атестації, зокрема, на відповідність його обґрунтованості та вмотивованості, тобто дотриманню пункта 12 Порядка роботи кадрових комісій, не узгоджується з вищенаведеною практикою ЄСПЛ.

Окрім того, надання правової дискреції органам влади у вигляді необмежених повноважень є несумісним з принципом верховенства права і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам та порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (рішення у справі Волохи проти України від 02 листопада 2006 року, рішення у справі Malone v. United Kindom від 02 серпня 1984 року).

Таким чином, рішення Першої кадрової комісії за № 912 від 17 грудня 2019 року не може вважатися законним та обґрунтованим, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.

З урахуванням наведеного та того, що наказ Генерального прокурора України № 2161ц від 21 грудня 2019 року прийнятий на підставі рішення Першої кадрової комісії від 17 грудня 2019 року про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації, і щодо такого рішення колегія суддів дійшла висновку про його протиправність, то наслідком його скасування є також скасування наказа Генерального прокурора України про звільнення позивача з посади та органів прокуратури як похідного.

Доводи відповідача про те, що поновлення позивача на посаді в Офісі ГП призведе до порушення прав та інтересів інших осіб, які успішно пройшли атестацію, а також положень Закону України №113-ІХ, яким закріплена можливість переведення на посаду в Офіс ГП виключно у разі успішного проходження атестації, колегія суддів до уваги не приймає.

Як зазначено вище, пунктом 7 розділа ІІ закону України №113-ІХ закріплено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

З огляду на наведене, колегія суддів приходить до висновку, що правові підстави для переведення позивача відсутні, а тому рішення про поновлення останньої на посаді в Офісі Генерального прокурора за своєю суттю є рішенням про поновлення на посаді в органі, з якого було здійснено звільнення.

Перевіряючи правильність розрахунку середнього заробітка, що стягнутий місцевим судом за час вимушеного прогулу, колегія суддів уважає за необхідне зазначити наступне.

Частиною 2 статті 235 КЗпП України передбачено, що при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

В частині 6 цієї правової норми зазначено, що рішення про поновлення на роботі незаконно звільненого або переведеного на іншу роботу працівника, прийняте органом, який розглядає трудовий спір, підлягає негайному виконанню.

Відповідно до статті 236 КЗпП України у разі затримки власником або уповноваженим ним органом виконання рішення органу, який розглядав трудовий спір про поновлення на роботі незаконно звільненого або переведеного на іншу роботу працівника, цей орган виносить ухвалу про виплату йому середнього заробітку або різниці в заробітку за час затримки.

Правила обчислення середнього заробітку для визначення оплати вимушеного прогулу визначені Порядком обчислення середньої заробітної плати, затвердженим постановою Кабінета Міністрів України від 08 лютого 1995 року № (далі - Порядок №100).

Згідно з пунктом 5 цього Порядка нарахування виплат у всіх випадках збереження середньої заробітної плати провадиться виходячи з розміру середньоденної (годинної) заробітної плати.

У відповідності до пункта 8 Порядка №100 нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком. Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період.

Відповідно до пункта 10 Порядка №100, зокрема, у випадках підвищення тарифних ставок і посадових окладів на підприємстві, в установі, організації відповідно до актів законодавства, а також за рішеннями, передбаченими в колективних договорах (угодах), як у розрахунковому періоді, так і в періоді, протягом якого за працівником зберігається середній заробіток, заробітна плата, включаючи премії та інші виплати, що враховуються при обчисленні середньої заробітної плати, за проміжок часу до підвищення коригуються на коефіцієнт їх підвищення. На госпрозрахункових підприємствах і в організаціях коригування заробітної плати та інших виплат провадиться з урахуванням їх фінансових можливостей.

Виходячи з відкоригованої таким чином заробітної плати у розрахунковому періоді, за встановленим у пунктах 6, 7 і 8 розділа IV Порядка №100 способом визначається середньоденний (годинний) заробіток. У випадках, коли підвищення тарифних ставок і окладів відбулось у періоді, протягом якого за працівником зберігався середній заробіток, за цим заробітком здійснюються нарахування тільки в частині, що стосується днів збереження середньої заробітної плати з дня підвищення тарифних ставок (окладів).

Посадовий оклад позивача відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31 травня 2012 року № 505 на час звільнення становив 7140, 00 грн.

16 січня 2020 року набрала чинності постанова Кабінета Міністрів України «Про умови оплати праці прокурорів» від 11 грудня 2019 року № 1155, відповідно до умов якої посадовий оклад прокурора Офіса Генерального прокурора складає 28815,00 грн.

З огляду на те, що за результатами розгляду спора суд дійшов висновку про наявність правових підстав для поновлення позивача саме в Офісі Генерального прокурора, розрахунок середнього заробітка за час вимушеного прогулу має розраховуватись із застосуванням пункта 10 Порядка №100, тобто із корегуванням на коефіцієнт підвищення посадового оклада.

Додатково колегія суддів уважає за необхідне зауважити, що постановою Кабінета Міністрів України від 09 грудня 2020 року №1213 (далі - Постанова №1213) внесено зміни до постанови Уряду від 08 лютого 1995 року №100. Зокрема, виключено пункт 10 Порядка.

Зазначена постанова набрала чинності 12 грудня 2020 року.

Отже, з указаної дати правові підстави для застосування коефіцієнта підвищення відсутні.

Твердження позивача на відсутність у Постанові №1213 застережень про припинення застосування коефіцієнта підвищення з дати набрання такою чинності, колегія суддів уважає помилковим.

Відповідно до положень частини 3 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Положеннями статті 7 цього Кодексу закріплено, що суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.

Стягнення середнього заробітка за час вимушеного прогулу має на меті відшкодувати особі, правові підстави для звільнення якої були відсутні, заробіток, який було безпідставно неотримано за проміжок часу з моменту звільнення до моменту прийняття рішення про поновлення на посаді.

Оскільки такий проміжок часу можу бути суттєвим, пункт 10 Порядка передбачав можливість застосування коефіцієнта підвищення.

Однак, після втрати чинності таким пунктом правові підстави для застосування такого коефіцієнта відпали.

Ураховуючи наведене, колегія суддів приходить до висновку, що вимога позивача про застосування коефіцієнта підвищення під час розрахунку середнього заробітка за час вимушеного прогула підлягає задоволенню за період з 16 січня 2020 року по 11 грудня 2020 року.

За відповідний період мало місце 229 робочих дні, за які середній заробіток за час вимушеного прогулу без утримання обов`язкових податків і зборів становить 1620652,01 грн. (1756,10 х 4,03 х 229).

За решту днів вимушеного прогулу середній заробіток підлягає розрахунку без застосування коефіцієнта підвищення та становить 89561,10 грн. (1756,10 х 51).

Отже, загальна сума середнього заробітка за час вимушеного прогулу з 25 грудня 2019 року по 08 лютого 2021 року без утримання обов`язкових податків і зборів становить 1710213,11 грн. (1620652,01+89561,10 грн.).

Доводи Офіса ГП про необхідність застосування положень статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», якими з 18 квітня 2020 року розмір заробітної плати обмежено 10 розмірами мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2020 року, колегія суддів до уваги не приймає.

Станом на момент розгляду справи судом рішенням Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року №10-р/2020 відповідні положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» визнані неконституційними. Відтак, підстави для їх застосування судом відсутні.

Відповідно до положень частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

При цьому, судовою колегією враховується, що згідно пункта 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, однак допустив порушення норма матеріального права, що призвело до неправильного вирішення питання про стягнення середнього заробітка за час вимушеного прогула.

Відповідно до пункта 2 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, та неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями 33, 34, 242-244, 308, 310, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Офіса Генерального прокурора залишити без задоволення.

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 лютого 2021 року скасувати в частині стягнення з Офіса Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середнього заробітка за час вимушеного прогулу за період з 25 грудня 2019 року по 08 лютого 2021 року в сумі 491708,00 грн. (чотириста дев`яносто одна тисяча сімсот вісім гривень) без урахування податків та зборів.

Позов у цій частині задовольнити частково.

Стягнути з Офіса Генерального прокурора (01011, м. Київ, вул. Прорізна, 13/15, ) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 25 грудня 2019 року по 08 лютого 2021 року в сумі 1710213 (один мільйон сімсот десять тисяч двісті тринадцять) грн. 11 коп. без урахування податків та зборів.

У решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 лютого 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Я.Б. Глущенко

Судді О.Є. Пилипенко

Л.Т. Черпіцька

(Повний текст постанови складений 14 квітня 2021 року.)