Справа № 580/387/21
Суддя: О.А. Рідзель
Дата ухвалення: 2021-04-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 квітня 2021 року справа № 580/387/21

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Рідзеля О.А., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні в залі суду адміністративну справу за позовом депутата Канівської міської ради Черкаського району Черкаської області Огородніка Віктора Володимировича до Канівської міської ради Черкаського району Черкаської області про визнання протиправним і скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

01.02.20221 у Черкаський окружний адміністративний суд надійшов позов депутата Канівської міської ради Черкаського району Черкаської області Огородніка Віктора Володимировича (далі - позивач) до Канівської міської ради Черкаського району Черкаської області (далі - відповідач) про визнання протиправним та скасування п.4 рішення від 26.11.2020 №1-4 "Про затвердження старост".

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що спірне рішення прийняте з порушенням встановленого порядку та процедури і порушує право позивача на здійснення депутатських повноважень. Зокрема, на момент прийняття рішення старостинські округи не були затверджені, що свідчить про неможливість проведення виборів старости жителями. Також факт затвердження старости, а не його обрання його жителями відповідного округу суперечить вимогам законодавства України.

Ухвалою суду від 08.02.2021 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі та вирішено розгляд справи здійснювати на виконання ст.12 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) за правилами спрощеного позовного провадження. Також встановлено відповідачу строк для надання відзиву на позовну заяву, повідомлено про строки для надання клопотань про розгляд справи з викликом у судове засідання.

22.02.2021 відповідач надав суду відзив, в якому просив відмовити у задоволенні позову у повному обсязі. Зазначив, що відповідно до вимог чинного станом на час прийняття спірного рішення законодавства України староста затверджується відповідною місцевою радою за пропозицією голови. Вказану процедуру було дотримано відповідачем. Посилання позивача на Положення про старосту Канівської міської ради від 25.04.2019 щодо обрання старости жителями відповідного округу є необґрунтованим, оскільки вказане положення суперечить чинним на час прийняття рішення нормам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Доводи позивача, що на момент прийняття рішення старостинські округи не були затверджені спростовуються рішенням відповідача від 20.12.2018 №13-84 про утворення старостинських округів. Стосовно посилання позивача на недотримання процедури скликання сесії та порядку оприлюднення проекту рішення, суд зазначає, що спірне рішення прийняте на першій сесії міської ради, яка проведена з дотриманням регламенту, а проект рішення оприлюднений після його прийняття відповідно до вимог закону.

Оскільки призначення експертизи або виклик для допиту свідків не є доцільним, суд вирішив розглянути справу у спрощеному провадженні без проведення судового засідання та їх виклику (у письмовому провадженні).

Оцінивши доводи сторін, дослідивши письмові докази, суд встановив таке.

Рішенням Канівської міської ради від 26.11.2020 №1-1 «Про результати перших місцевих виборів 25.10.2020» припинено повноваження Канівської міської ради VII скликання та взнано повноваження Канівської міської ради VIIІ скликання. Також визнано повноваження Канівської міського голови Ренькаса І.О.

Також, на 1 сесії Канівської міської ради VIIІ скликання прийнято спірне рішення від 26.11.2020 №1-4 "Про затвердження старост", пунктом 4 якого затверджено кандидатуру ОСОБА_2 на посаду старости с. Яблунів Канівської ОТГ.

Не погоджуючись із цим рішенням, позивач звернувся в суд з даним позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд врахував таке.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР.

На підставі ст.4 Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Згідно з ч.ч.1, 2 ст.46 Закону №280/97-ВР, сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів відповідно сільського, селищного, міського голови. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання та новообраного сільського, селищного, міського голови відповідно до статті 42 цього Закону головує на пленарних засіданнях ради першої сесії новообраний голова.

Відповідно до ч.15 ст.46 Закону №280/97-ВР порядок проведення першої сесії, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Відповідно до ч.1 ст.59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Згідно з ч.1 ст.54-1 Закону №280/97-ВР староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.

Отже, голова відповідної ради вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури старости і лише рада затверджує конкретно визначеного старосту.

При цьому, законодавством не передбачено іншого принципу обрання старост, ніж визначений ст.54-1 Закону №280/97-ВР.

Також не визначено жодних умов щодо їх обрання жителями відповідного округу, як це стверджує позивач.

Посилання позивача на п.4.1. Положення про старосту Канівської міської ради Черкаської області, затвердженого рішенням Канівської міської ради від 25.04.2019 №15-07, відповідно до якого староста обирається жителями села відповідного старостинського округу на основі загального, рівного, прямого виборчого права, шляхом таємного голосування, суд вважає необґрунтованим, оскільки вказане положення суперечить ст.54-1 Закону №280/97-ВР.

Так, відповідно до частин 1, 3 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

Тому застосуванню у спірних правовідносинах підлягає саме норма ст.54-1 Закону №280/97-ВР, яка передбачає процедуру затвердження старости відповідною радою, а протилежні доводи позивача суд вважає необґрунтованими.

Крім того, суд звертає увагу, що вищевказане Положення про старосту Канівської міської ради Черкаської області, затвердженого рішенням Канівської міської ради від 25.04.2019 №15-07, було прийняте до набрання чинності Виборчим кодексом України від 19.12.2019 №396-ІХ. Який не передбачає обрання старост жителями відповідного старостинського округу на основі загального, рівного, прямого виборчого права, шляхом таємного голосування.

Також доводи позивача, що на момент прийняття спірного рішення старостинські округи Канівської міської ради ОТГ не були затверджені спростовуються рішенням відповідача від 20.12.2018 №13-84 «Про утворення Яблунівського старостинського округу».

Для вирішення спору суд також врахував, що за вимогами ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до ч.2 ст.55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 стосовно тлумачення ч.2 ст.55 Конституції України вказано, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч.2 ст.3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відповідно до ч.3 ст.124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".

Отже, гарантоване ст.55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

За приписами п.1 ч.1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Суд врахував, що підстави та обґрунтування позовних вимог стосуються виключно порушення прав позивача, як депутата Канівської міської ради.

При цьому, позивач, оскаржуючи спірне рішення не врахував, що воно регулює правовідносини, в яких позивач не бере безпосередньої участі, оскільки стосується прав та інтересів лише визначеної в ньому особи - ОСОБА_2 , яку затверджено старостою с. Яблунів Канівської міської ОТГ.

Спірне рішення відповідає ознакам індивідуального акту, що обґрунтовується таким.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п.19 ч.1 ст.4 КАС України).

Спірне рішення є актом індивідуальної дії, оскільки: органом місцевого самоврядування; не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо затвердження кандидатури старости села Яблунів Канівської міської ОТГ; не розраховане на багаторазове застосування й вичерпує дію після його реалізації.

ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

Під час вирішення питання про відкриття провадження у справі суд врахував висновок Верховного суду, викладений в ухвалі від 02.07.2018 у справі №9901/657/18, що згідно з ч.5 ст.242 КАС України обов`язковий для врахування судом, відповідно до якого процесуальний закон вимагає, щоб у позовній заяві про оскарження нормативно-правового акта позивач, з-поміж іншого, обґрунтував свою належність до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт. Таке ж правило має застосовуватись і до оскарження правових актів індивідуальної дії. Звертаючись до суду з позовом щодо законності правового акта суб`єкта владних повноважень індивідуального характеру, позивач також повинен пояснити, які правові наслідки безпосередньо для нього породжує оскаржене рішення суб`єкта владних повноважень. Відсутність у будь-кого, зокрема й у позивачів, прав та/або обов`язків у зв`язку з виданням оскарженого Указу не породжує у таких осіб і права на захист, тобто права на звернення із адміністративним позовом.

Суд також застосовує правову позицію Великої Палати Верховного Суду у подібних правовідносинах, викладену у постанові від 18.12.2018 у справі №9901/657/18, відповідно до якої право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий, або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Оскільки позивач у зв`язку із затвердженням кандидатури старости села Яблунів Канівської міської ОТГ не є учасником (суб`єктом) правовідносин, передбачених у відповідному рішенні, як акті індивідуальної дії, таке рішення не породжує безпосередньо для позивача жодних прав та обов`язків. Тому і не надає права на захист, тобто права на звернення до суду з цим адміністративним позовом.

Як зазначено вище, підстави та обґрунтування позовних вимог стосуються виключно порушення прав позивача, як депутата Канівської міської ради.

Суд вважає необґрунтованими доводи позивача про порушення його прав на здійснення його повноважень, як депутата місцевої ради в частині участі у дослідженні та обговоренні проектів рішень, які виносяться на розгляд ради.

Так, відповідно до частин 1-3 ст.59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

З аналізу наведених норм, суд дійшов висновку, що повноваження позивача, як депутата місцевої ради, щодо дослідження та обговорення проекту рішення, реалізуються шляхом його обговорення на пленарному засіданні та голосування за проект відповідного рішення.

Крім того, за змістом ст.15 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" депутат має право вимагати усунення порушення законності, тобто у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

Депутат має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів, а місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.

Таким чином, саме відповідні ради, а не окремі депутати, згідно зі ст.10 Закону №280/97-ВР є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу Закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) в суді може бути реалізоване шляхом представництва. Така правова позиція міститься, зокрема, в постанові Верховного Суду від 01.03.2018 у справі № 911/2173/17, де зазначено, що відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" не вбачається, що депутат місцевої ради уповноважений представляти у судах інтереси такої ради, або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 18.12.2018 у справі №9901/657/18 зазначає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені у суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Однією з цілей таких обмежень є недопущення розгляду у судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів і така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті. Також Велика Палата Верховного Суду у наведеному вище рішенні вказала, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства", треба тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Позивач не навів жодних обставин та не надав доказів порушення спірним рішенням його суб`єктивних прав, не зазначив також негативних наслідків такого рішення щодо нього самого.

Обґрунтування позовних вимог побудовані виключно на наявності процедурних порушень при прийнятті спірного рішення.

Таким чином, суд вважає, що оскаржуване рішення не призвело до виникнення правових наслідків, які б свідчили про порушення прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів позивача або членів територіальної громади.

За вказаних обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку, що викладені в позовній заяві доводи позивача є необґрунтованими, а вимоги такими, у задоволенні яких необхідно відмовити.

Відповідно ст.139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись ст.ст.2-16, 242-245, 255, 295 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

1. Відмовити повністю у задоволенні позову депутата Канівської міської ради Черкаського району Черкаської області Огородніка Віктора Володимировича .

2. Судові витрати розподілу не підлягають.

3. Копію рішення направити учасникам справи.

4. Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. Апеляційна скарга може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного його тексту.

Суддя О.А. Рідзель