Справа № 826/9366/18
Суддя: Губська О.А.
Дата ухвалення: 2021-04-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 квітня 2021 року

м. Київ

справа №826/9366/18

адміністративне провадження №К/9901/27146/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Губської О.А.,

суддів: Білак М.В., Жука А.В.,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/9366/18

за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними та скасування рішень, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Національного агентства з питань запобігання корупції на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року (колегія суддів: головуючий суддя Лічевецький І.О., судді Мельничук В.П., Оксененко О.М.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, у якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції № 510 від 23 березня 2018 «Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , першим заступником прокурора Донецької області»;

1.2. протиправним та скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції № 511 від 23 березня 2018 «Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , першим заступником прокурора Донецької області».

1.3. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що, на думку позивача, порушено строки проведення перевірки. Також, ОСОБА_1 стверджував, що висновки перевірки є необгрунтованими та не відповідають положенням Закону України «Про запобігання корупції». Зокрема, позивач зазначав, що за результатами перевірки поданих ним декларацій Національним агентством з питань запобігання корупції не дотримано вимог названого Закону внаслідок не врахування його пояснень та неправильного встановлення обставин.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

2.1. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що оспорювані рішення відповідача є обгрунтованими.

3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове судове рішення, яким адміністративний позов задоволено.

3.1. Визнано протиправним та скасовано рішення Національного агентства з питань запобігання корупції № 510 від 23.03.2018 року «Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 рік, поданої ОСОБА_1 , першим заступником прокурора Донецької області».

3.2. Визнано протиправним та скасовано рішення Національного агентства з питань запобігання корупції № 511 від 23.03.2018 року «Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2016 рік, поданої ОСОБА_1 , першим заступником прокурора Донецької області».

3.3. Скасовуючи судове рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове суд апеляційної інстанції виходив з того, що будь-яких підстав для винесення рішення про результати повної перевірки декларації поза межами визначеного Порядком №56 строку законодавством не передбачено.

ІІІ. Касаційне оскарження

2. Не погоджуючись з таким рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

2.1. Підставою звернення з касаційною скаргою відповідач зазначив пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 КАС України).

2.2. На обґрунтування підстави оскарження зазначає про те, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги доводи Національного агентства, а також зібрані у справі докази щодо об`єктивності висновків відповідача про декларування ОСОБА_1 недостовірних відомостей та які відображені у рішення суду першої інстанції.

2.3. Крім іншого, скаржник наголошує, що не може погодитись з висновками апеляційного суду про те, що може перевірити обгрунтованість висновків, викладених у рішенні за результатами здійснення повної перевірки декларації, якщо ця перевірка проведена з дотриманням вимог чинного законодавства.

2.4. Відповідач вважає хибним таке твердження суду апеляційної інстанції, оскільки скасування рішення суб`єкта владних повноважень без перевірки критеріїв, визначених частиною другою статті 2 КАС України, обмежуючись лише встановленням факту процедурного порушення під час прийняття такого рішення, матиме наслідком застосування так званого «правового пуризму» - поняття, введеного в правовий обіг Європейським судом з прав людини. Вказує, що такий підхід також застосовує у своїй практиці Верховний Суд.

2.5. Зауважує, що, не применшуючи значення необхідності дотримання процесуальних норм, їх порушення повинно бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за умови, якщо останнє за соєю суттю є необгрунтованим та/або незаконним і підлягало б скасуванню чи зміні навіть за відсутності вказаної підстави.

2.6. Стверджує, що саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

2.7. На переконання відповідача, скасування акта суб`єкта владних повноважень з одних лише формальних підстав не забезпечуватиме дотримання балансу принципу правової стабільності і справедливості.

2.8. Просить звернути увагу на те, що спірні рішення відповідача за своєю суттю є законними і порушення строку їх прийняття не вплинуло на їх зміст, а їх скасування свідчитиме про пріоритет норм процесуального права над нормами матеріального права, що також є недопустимим.

2.9. Крім іншого, відповідач зазначає, що оскаржуване рішення ухвалене без повного та всебічного з`ясування всіх обставин справи, що мають значення для вирішення цього спору, без надання оцінки всім аргументам учасників справи. Вважає постанову суду апеляційної інстанції необґрунтованою, а також вказує на те що суд апеляційної інстанції безпідставно не переглянув справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та не перевірив законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах усіх доводів та вимог апеляційної скарги, оскільки її вимоги не гуртувалися виключно на строках проведення перевірок декларацій позивача, підставами оскарження рішень Національного агентства були також доводи, які вказують на незгоду позивача з висновками щодо декларування недостовірних відомостей, які останній окремо оскаржував як до суду першої інстанції так і до суду апеляційної інстанції. Також заявив клопотання про закриття провадження в справі з тієї підстави, що спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

IV. Установлені судами фактичні обставини справи

3. З 03.04.2014 ОСОБА_1 працював на посаді першого заступника прокурора Донецької області.

4. 21.10.2016 та 16.03.2017 позивачем подано щорічні декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно, за 2015 та за 2016 роки.

5. 22 вересня 2017 року Національним агентством з питань запобігання корупції прийнято рішення № 755 «Про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 та 2016 роки, поданої ОСОБА_1 , першим заступником прокурора Донецької області, на підставі інформації, отриманої від Генеральної прокуратури України».

6. Рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції № 1221 від 17 листопада 2017 р. «Про продовження строку повної перевірки декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 та 2016 роки, поданих ОСОБА_1 , першим заступником прокурора Донецької області» строк проведення перевірки продовжено на 30 календарних днів.

7. За результатами перевірки відповідачем прийнято рішення № 510 від 23 березня 2018 «Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , першим заступником прокурора Донецької області».

8. Згідно з цим рішенням суб`єкт декларування:

- у розділі 3 «Об`єкти нерухомості» декларації не зазначив відомості про об`єкт нерухомості, що знаходився у нього та у члена його сім`ї (дружини) на іншому праві користування. Так, указавши квартиру у м. Маріуполі в якості місця фактичного проживання, ОСОБА_1 повинен був задекларувати право користування цією квартирою;

- не відобразив у розділі 3 «Об`єкти нерухомості» декларації відомості про інше користування земельною ділянкою загальною площею 400 кв.м, що належить до земель Державного фонду, на якій розташований житловий будинок (м. Донецьк);

- у розділі 3 «Об`єкти нерухомості» декларації не зазначив відомості про усіх співвласників квартири (м. Донецьк);

- неправильно зазначив у розділі 3 «Об`єкти нерухомості» декларації номер будинку, квартира у якому на праві спільної часткової власності належить члену його сім`ї;

- недостовірно зазначив дату набуття права власності членом сім`ї (дружиною) на легковий автомобіль Toyota RAV-4 2006 р. випуску.

9. Враховуючи це відповідач дійшов висновку, що ОСОБА_1 порушив вимоги пунктів 2 та 3 частини першої статті 46 Закону України «Про запобігання корупції». Ознак правопорушень, передбачених частиною четвертою статті 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення та статтею 366-1 Кримінального Кодексу України, не виявлено.

10. 23 березня 2018 Національним агентством з питань запобігання корупції прийнято рішення № 511 «Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , першим заступником прокурора Донецької області».

11. Вказаним рішенням зафіксовано, що позивач:

- у розділі 3 «Об`єкти нерухомості» декларації не зазначив право користування квартирою у м. Маріуполі, яка є його постійним місцем проживання;

- не відобразив у розділі 3 «Об`єкти нерухомості» декларації відомості про інше користування земельною ділянкою загальною площею 400 кв.м, що належить до земель Державного фонду, на якій розташований житловий будинок (м. Донецьк);

- у розділі 3 «Об`єкти нерухомості» декларації не відобразив відомості про інше право користування членом його сім`ї (дружиною) квартирою у м. Київ;

- у розділі 3 «Об`єкти нерухомості» декларації не відобразив відомості про інше право користування членом його сім`ї (дружиною) житловим будинком у м. Буча;

- недостовірно зазначив дату набуття права власності членом сім`ї (дружиною) на легковий автомобіль Toyota RAV-4 2006 р. випуску,

чим порушив вимоги пунктів 2 та 3 частини першої статті 46, частини 5 статті 46 Закону України «Про запобігання корупції».

12. Вважаючи рішення відповідача №510 та №511 протиправними, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

13. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

14. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

15. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

16. Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначено Законом України «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII).

17. Національне агентство згідно з частиною першою статті 4 Закону №1700-VII є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

18. Правову основу діяльності Національного агентства, згідно з частиною четвертою статті 4 Закону №1700-VII становлять Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти.

19. Згідно з частиною першою статті 45 Закону №1700-VII особи, зазначені у пункті 1, підпунктах «а» і «в» пункту 2, пункті 5 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.

20. Статтею 50 Закону №1700-VII визначено, що повна перевірка декларації полягає у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення і може здійснюватися у період здійснення суб`єктом декларування діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.

21. Обов`язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб`єктів декларування, які займають посади, пов`язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством.

22. Обов`язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб`єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю.

23. Національне агентство проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім`ї суб`єкта декларування у випадках, передбачених частиною сьомою статті 46 Закону №1700-VII.

24. Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.

25. Механізм проведення Національним агентством контролю та повної перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до статей 48 та 50 Закону №1700-VII, визначає Порядок проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затверджений рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції № 56 від 10 лютого 2017 р. та зареєстрований у Міністерстві юстиції України 13 лютого 2017 р. за № 201/30069 (далі - Порядок № 56).

26. Відповідно до пункту 2 розділу І Порядку № 56 достовірність задекларованих відомостей - відповідність дійсності відомостей, зазначених у декларації суб`єкта декларування, у разі невстановлення НАЗК недостовірності задекларованих відомостей у встановленому Законом порядку шляхом здійснення контролю та повної перевірки декларації. Недостовірність задекларованих відомостей - невідповідність дійсності відомостей, зазначених у декларації суб`єкта декларування, що встановлюється на підставі відомостей, отриманих НАЗК у встановленому Законом порядку шляхом здійснення контролю та повної перевірки декларації.

27. Пунктом 1 розділу ІІІ Порядку № 56 передбачено, що повна перевірка декларацій (декларації) проводиться за рішенням НАЗК, в якому надається доручення його члену провести повну перевірку декларацій (декларації) через працівників структурного підрозділу його апарату, діяльність яких пов`язана зі здійсненням такої функції НАЗК. Рішення про проведення перевірки повинно містити інформацію, яка дає змогу ідентифікувати декларацію (декларації), щодо якої (яких) проводиться повна перевірка, та суб`єкта (суб`єктів) декларування, який (які) подав (подали) таку (такі) декларацію (декларації), якщо інше не передбачено цим Порядком.

28. Відповідно до пункту 2 розділу ІІІ Порядку № 56 початком здійснення повної перевірки декларації є день, наступний за днем прийняття рішення про проведення перевірки. Про прийняття рішення про проведення перевірки НАЗК письмово повідомляє суб`єкта декларування за допомогою програмних засобів Реєстру не пізніше дня його прийняття.

29. НАЗК при проведенні повної перевірки декларації проводить перевірку всіх відомостей, що відображені в декларації, відповідно до пункту 1 цього розділу, якщо інше не визначено цим Порядком (пункт 5 Порядку № 56).

30. Відповідно до пункту 6 розділу ІІІ Порядку № 56 повна перевірка декларації передбачає такі дії: 1) прийняття рішення про проведення перевірки; 2) аналіз відомостей про об`єкти декларування (об`єкти нерухомості; об`єкти незавершеного будівництва (в тому числі інформація щодо власника або користувача земельної ділянки); цінне рухоме майно (крім транспортних засобів); цінне рухоме майно - транспортні засоби; цінні папери; інші корпоративні права; юридичні особи, кінцевим бенефіціарним власником (контролером) яких є суб`єкт декларування або члени його сім`ї; нематеріальні активи; доходи, у тому числі подарунки; грошові активи; фінансові зобов`язання; видатки та правочини суб`єкта декларування; посади чи роботи за сумісництвом суб`єкта декларування; членство суб`єкта декларування в об`єднаннях (організаціях) та входження до їх органів), зазначені в деклараціях суб`єкта декларування, та їх порівняння з відомостями з реєстрів, баз даних, інших інформаційно-телекомунікаційних систем державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, що можуть містити інформацію про об`єкти декларування, які мають відображатися в декларації; 3) створення, збирання, одержання, використання інформації, яка є необхідною для повної перевірки декларації, з використанням джерел інформації, визначених пунктами 8-11 цього розділу; 4) направлення НАЗК відповідному суб`єкту декларування листа з пропозиціями надати письмові пояснення та/або копії підтвердних документів та розгляд і врахування наданих ним пояснень та/або копій підтвердних документів під час проведення повної перевірки декларації у порядку та на умовах, визначених пунктом 12 цього розділу; 5) прийняття НАЗК рішення про результати здійснення повної перевірки декларації.

31. Пунктом 8 розділу ІІІ Порядку № 56 передбачено, що під час повної перевірки декларацій НАЗК використовує такі джерела інформації: 1) відомості, отримані з реєстрів, баз даних, інших інформаційно-телекомунікаційних систем державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, а також відомості з реєстрів, баз даних іноземних держав, що можуть містити інформацію, яка має відображатись у декларації; 2) відомості, надані суб`єктом декларування, стосовно якого проводиться перевірка, з власної ініціативи чи за запитом НАЗК щодо документального підтвердження або пояснення зазначених у декларації відомостей; 3) відомості, що надходять (отримані) від державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, суб`єктів господарювання незалежно від форми власності та їх посадових осіб, громадян та їх об`єднань, а також від державних та інших компетентних органів влади іноземних держав; 4) відомості із засобів масової інформації, мережі Інтернет, які стосуються конкретного суб`єкта декларування та містять фактичні дані, що можуть бути перевірені. При проведенні повної перевірки декларації НАЗК зобов`язане забезпечити використання лише достовірної інформації, одержаної від суб`єктів господарювання незалежно від форми власності та їх посадових осіб, громадян та їх об`єднань, із засобів масової інформації, мережі Інтернет.

32. Відповідно до пунктів 9, 11 розділу ІІІ Порядку № 56 у разі необхідності з метою здійснення повної перевірки декларації НАЗК має право направляти запити про надання документів чи інформації до державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, суб`єктів господарювання незалежно від форми власності та їх посадових осіб, громадян та їх об`єднань. Зазначені суб`єкти зобов`язані надавати запитувані НАЗК документи чи інформацію упродовж десяти робочих днів з дня одержання запиту. Для перевірки інформації про об`єкти декларування, що зазначені у декларації, НАЗК має право отримувати інформацію з відкритих баз даних, реєстрів іноземних держав, у тому числі після внесення плати за отримання відповідної інформації відповідно до законодавства, якщо така плата вимагається для доступу до інформації.

33. Згідно з пунктом 12 розділу ІІІ Порядку № 56 у разі виявлення НАЗК протягом повної перевірки декларації ознак недостовірності задекларованих відомостей, неточності оцінки задекларованих активів, конфлікту інтересів, незаконного збагачення НАЗК направляє відповідному суб`єкту декларування відповідний лист з пропозиціями надати письмові пояснення та/або копії підтвердних документів. Такий лист повинен містити посилання на конкретні відомості у декларації, щодо яких пропонується надати письмові пояснення та/або копії підтвердних документів, а також відомості про підстави проведення перевірки декларації та таких конкретних відомостей. Такий лист може містити конкретні запитання НАЗК щодо відомостей, зазначених у декларації. Надані суб`єктом декларування письмові пояснення та/або копії підтвердних документів є обов`язковими до розгляду та врахування НАЗК під час проведення повної перевірки декларації та вирішення питання щодо дотримання суб`єктом декларування вимог Закону при складанні та поданні декларації.

34. Пунктом 14 розділу ІІІ Порядку № 56 встановлено, що повна перевірка декларації здійснюється упродовж 60 днів з дня прийняття рішення про проведення перевірки. Строки проведення повної перевірки декларації можуть бути продовжені, але не більше ніж на сукупний строк у 30 календарних днів.

35. Відповідно до пункту 15 розділу ІІІ Порядку № 56 перебіг строку повної перевірки декларації зупиняється у випадках: звернення до суду з метою отримання інформації стосовно наявності та стану рахунків, операцій за рахунками конкретної юридичної особи або фізичної особи, фізичної особи - підприємця; направлення запиту на отримання від державних та інших органів влади іноземних держав інформації, що необхідна для проведення повної перевірки декларації. Зупинення перебігу строку повної перевірки декларації можливе в межах строків, визначених абзацами першим та другим пункту 14 цього розділу.

VI. Позиція Верховного Суду

36. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

37. Отже, перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

38. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

39. Підставою для відкриття касаційного провадження в цій справі стало посилання відповідачем на пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 КАС України).

40. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

41. Згідно із частиною третьою статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо: 1) справу розглянуто і вирішено неповноважним складом суду; 2) в ухваленні судового рішення брав участь суддя, якому було заявлено відвід, і судом касаційної інстанції визнано підстави його відводу обґрунтованими, якщо касаційну скаргу обґрунтовано такою підставою; 3) справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою; 4) суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі; 5) судове рішення не підписано будь-яким із суддів або підписано не тими суддями, які зазначені в судовому рішенні; 6) судове рішення ухвалено суддями, які не входили до складу колегії, що розглядала справу; 7) судове рішення ухвалено судом з порушенням правил юрисдикції (підсудності), визначених статтями 20, 22, 25-28 цього Кодексу.

42. Водночас, заявлена відповідачем у касаційній скарзі підстава касаційного оскарження, передбачена пунктом 4 частини другої статті 328 цього Кодексу, під час відкриття касаційного провадження визнана необґрунтованою, справа розглянута за правилами загального позовного провадження; суд не відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; суд не встановлював обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

43. Отже, зазначені відповідачем підстави оскарження судового рішення, передбачені частиною другою статті 353 КАС України, є необґрунтованими.

44. Крім цього, не знайшли свого підтвердження і підстави оскарження судового рішення, передбачені частиною третьою статті 353 КАС України.

45. Щодо законності судового рішення суду апеляційної інстанції Верховний Суд зазначає таке.

46. Суди попередніх інстанцій встановили, що спірні правовідносини виникли у зв?язку із прийняттям Національним агентством з питань запобігання корупції рішення № 510 від 23 березня 2018 «Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , першим заступником прокурора Донецької області» та рішення № 511 від 23 березня 2018 «Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , першим заступником прокурора Донецької області».

47. Рішення № 510 прийняте у зв`язку з тим, що під час перевірки декларацій позивача за 2015 рік встановлено, що у розділі 3 «Об`єкти нерухомості» декларації останній не зазначив відомості про об`єкт нерухомості, що знаходився у нього та у члена його сім`ї (дружини) на іншому праві користування. Так, указавши квартиру у м. Маріуполі в якості місця фактичного проживання, повинен був задекларувати право користування цією квартирою; не відобразив у розділі 3 «Об`єкти нерухомості» декларації відомості про інше користування земельною ділянкою загальною площею 400 кв.м, що належить до земель Державного фонду, на якій розташований житловий будинок (м. Донецьк); у розділі 3 «Об`єкти нерухомості» декларації не зазначив відомості про усіх співвласників квартири (м. Донецьк); неправильно зазначив у розділі 3 «Об`єкти нерухомості» декларації номер будинку, квартира у якому на праві спільної часткової власності належить члену його сім`ї; недостовірно зазначив дату набуття права власності членом сім`ї (дружиною) на легковий автомобіль Toyota RAV-4 2006 р. випуску.

48. Із наведеного відповідач дійшов висновку про порушення позивачем вимоги пунктів 2 та 3 частини першої статті 46 Закону України «Про запобігання корупції». Ознак правопорушень, передбачених частиною четвертою статті 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення та статтею 366-1 Кримінального Кодексу України, не виявлено.

49. Рішення №511 прийняте у зв`язку з тим, що час перевірки декларацій позивача за 2016 рік встановлено, що у розділі 3 «Об`єкти нерухомості» декларації не зазначив право користування квартирою у м. Маріуполі, яка є його постійним місцем проживання; не відобразив у розділі 3 «Об`єкти нерухомості» декларації відомості про інше користування земельною ділянкою загальною площею 400 кв.м, що належить до земель Державного фонду, на якій розташований житловий будинок (м. Донецьк); у розділі 3 «Об`єкти нерухомості» декларації не відобразив відомості про інше право користування членом його сім`ї (дружиною) квартирою у м. Київ; у розділі 3 «Об`єкти нерухомості» декларації не відобразив відомості про інше право користування членом його сім`ї (дружиною) житловим будинком у м. Буча; недостовірно зазначив дату набуття права власності членом сім`ї (дружиною) на легковий автомобіль Toyota RAV-4 2006 р. випуску, чим порушив вимоги пунктів 2 та 3 частини першої статті 46, частини 5 статті 46 Закону України «Про запобігання корупції».

50. Крім того, судами встановлено, що доводи позивача щодо неправомірності таких висновків агентства ґрунтуються на твердженні про не дотримання останнім вимог чинного законодавства України щодо своєчасного та у визначений законом 90-денний строк прийняття відповідного рішення, що перешкоджає існуванню стабільного правового положення особи, а тому такі рішення не можуть вважатися правомірними.

51. Аналізуючи норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, а також вирішуючи питання щодо правильності їх застосування судом апеляційної інстанції, Верховний Суд зазначає таке.

52. Стаття 50 Закону України «Про запобігання корупції» передбачає вимоги щодо проведення повної перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

53. На виконання норм цієї статті законодавцем прийнято Порядок № 56.

54. Виключно цим Порядком визначено спеціальні строки проведення повної перевірки декларацій.

55. Зокрема, відповідно до пункту 2 розділу III Порядку № 56 початком здійснення повної перевірки декларації є день, наступний за днем прийняття рішення про проведення перевірки.

56. При цьому, пунктом 14 цього розділу передбачено, що повна перевірка декларації за цим Порядком здійснюється упродовж 60 календарних днів з дня прийняття рішення про проведення перевірки. У разі необхідності строки проведення повної перевірки декларації можуть бути продовжені, але не більше ніж на сукупний строк у 30 календарних днів.

57. Аналіз положень Порядку №56, свідчить про те, що повна перевірка декларацій чітко обмежена конкретними строками її проведення і може тривати не більше, ніж 60 календарних днів з дня прийняття рішення про проведення перевірки, а у виняткових випадках - не більше 90 днів.

58. Разом з тим, системний аналіз пункту 6 розділу III Порядку № 56 дає підстави для висновку, що повна перевірка декларацій розпочинається рішенням про її проведення і закінчується рішенням про результати перевірки.

59. Будь-яких підстав для винесення рішення про результати повної перевірки декларації поза межами визначеного Порядком № 56 строку законодавством не передбачено.

60. Таким чином, Верховний Суд наголошує, що тривале неприйняття передбаченого законом рішення за наслідками проведеної перевірки ставить суб`єктів декларування у стан правової невизначеності, чим порушує принцип верховенства права, закріплений у статті 8 Конституції України.

61. Європейська Комісія за демократію через право (Венеціанська Комісія) у Доповіді щодо верховенства права від 04.04.2011 № 512/2009 зазначила, що однією з складових верховенства права є правова визначеність; вона вимагає, щоб правові норми були чіткими й точними, спрямованими на те, щоб забезпечити постійну прогнозованість (передбачуваність) ситуацій та правовідносин, що виникають.

62. Крім того, в контексті наведеного Верховний Суд вважає за необхідне звернути увагу на статтю 6 Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, яка захищає право особи на справедливий суд.

63. Зокрема, у рішенні Європейського Суду з прав людини від 19.02.2009 у справі «Христов проти України» Суд дійшов висновку, що «право на справедливий судовий розгляд, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції, слід тлумачити в контексті преамбули Конвенції, яка, зокрема, проголошує верховенство права як складову частину спільної спадщини Договірних держав».

64. Аналіз практики Європейського Суду з прав людини дає підстави для висновку, що вказана стаття, поміж іншого, закріплює принцип юридичної визначеності, який, в свою чергу, є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права.

65. Крім того, цей принцип є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання),

66. Зокрема, у рішенні Європейського Суду з прав людини від 09.01.2013 у справі «Олександр Волков проти України» порушення принципу юридичної визначеності було констатоване Європейським судом з прав людини з огляду на відсутність у законодавстві України положень щодо строків давності притягнення судді до відповідальності за порушення присяги, в контексті дотримання вимог «якості закону» при перевірці виправданості втручання у права, гарантовані статтею 8 Конвенції.

67. Аналізуючи дотримання вимог «якості закону», Європейський Суд з прав людини зазначив, зокрема, таке: «Відсутність будь-яких строків давності, що розглядалася вище за статтею 6 Конвенції, давала дисциплінарним органам повну свободу дій та порушила принцип юридичної визначеності.

68. Суд уже констатував, що процесуальні норми створюються для забезпечення належного відправлення правосуддя та дотримання принципу юридичної визначеності, сторони провадження повинні мати право очікувати застосування вищезазначених норм. Принцип юридичної визначеності застосовується не тільки щодо сторін провадження, а й щодо національних судів (рішення від 21.10.2010 у справі «Дія-97 проти України», заява № 19164/04). Цей принцип так само застосовується до процедур, що були використані для звільнення заявника з посади, включаючи процес ухвалення рішення на пленарному засіданні парламенту […];»

69. Таким чином, колегія суддів наголошує, що принцип правової визначеності має застосовуватись не лише на етапі нормотворчої діяльності, а й під час безпосереднього застосування існуючих норм права, що даватиме можливість особі в розумних межах передбачати наслідки своїх дій, а також послідовність дій держави щодо можливого втручання в охоронювані Конвенцією та Конституцією України права та свободи цієї особи.

70. Суди попередніх інстанцій встановили, що рішенням НАЗК від 22 вересня 2017 року № 755 призначено проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 та 2016 роки, поданої ОСОБА_1 , першим заступником прокурора Донецької області, на підставі інформації, отриманої від Генеральної прокуратури України.

71. Рішенням НАЗК № 1221 від 17 листопада 2017 року строк проведення повної перевірки декларацій позивача продовжено на 30 календарних днів.

72. Таким чином, перебіг строку проведення повної перевірки декларацій позивача розпочався 22.09.2017. Зазначений строк, з урахуванням рішення НАЗК від 17.11.2017 № 1221 про продовження строку перевірки, сплинув 21.12.2017.

73. Отже, Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про те, що у цей же строк повинно бути прийняте і рішення про результати такої перевірки.

74. Зважаючи на те, що оскаржувані рішення НАЗК № 510 та № 511 прийняті 23.08.2018, тобто через 182 дні з дня прийняття рішення про проведення перевірки, Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про те, що відповідач порушив строки проведення перевірки декларацій позивача, передбачені пунктом 14 Порядку № 56.

75. Таке процесуальне порушення порядку проведення перевірки, в свою чергу, зумовлює виникнення у позивача стану правової невизначеності та ставить під сумнів результати самої перевірки.

76. Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 10.04.2019 у справі № 826/16495/17, від 24.10.2019 у справі № 520/10698/18, від 23.06.2020 у справі № 807/270/18, від 29.12.2020 у справі №826/7335/18.

77. Також Верховний Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема, у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; п. 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; п. 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; п. 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії»).

78. Щодо клопотання відповідача про закриття провадження в цій справі Верховний Суд зазначає таке.

79. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

80. Пункти 1-3 частини першої статті 4 КАС України адміністративною справою визначають переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи; а адміністративним судом - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ.

81. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, де суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

82. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

83. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

84. Як неодноразово вказувала Велика Палата Верховного Суду в своїх рішеннях, під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі, про що слушно зауважує позивач. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин (зокрема, постанова від 3 липня 2018 року в справі №826/27224/15).

85. Враховуючи викладене та те, що спірні правовідносини між сторонами в цій справі виникли у зв`язку з прийняттям відповідачем рішення в процедурі здійснення публічно-владних управлінських функцій і це рішення стосується прав, обов`язків та охоронюваних законом інтересів позивача, Верховний Суд вважає означене клопотання безпідставним та таким, що не підлягає задоволенню.

Висновок за результатами розгляду касаційної скарги.

86. Отже, доводи касаційної скарги, які були підставою відкриття касаційного провадження, знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду.

87. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції у цій справі.

88. Оцінюючи доводи касаційної скарги, Верховний Суд виходить з того, що судом апеляційної інстанції надано належну правову оцінку доводам, наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм процесуального права при винесенні оскаржуваного судового рішення, у касаційній скарзі не зазначено.

89. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

90. Частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

VIІ. Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Відмовити у задоволенні клопотання Національного агентства з питань запобігання корупції про закриття провадження в цій справі.

2. Касаційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року залишити без задоволення.

3. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року в цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М.В. Білак

А.В. Жук