Справа № 815/1565/16
Суддя: Стрелець Т.Г.
Дата ухвалення: 2021-04-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 квітня 2021 року

м. Київ

справа № 815/1565/16

адміністративне провадження № К/9901/37383/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу № 815/1565/16

за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській визнання протиправними та скасування протоколу, припису, постанови та зобов`язання сплатити матеріальну та моральну шкоду, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області

на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2016 року

(прийняту у складі головуючого судді Андрухіва В.В.)

та на ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року

(прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Турецької І.О., суддів: Стас Л.В., Градовського Ю.М.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1.Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати протокол від 10 березня 2016 року про правопорушення у сфері містобудівної діяльності Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області;

- визнати протиправним та скасувати припис від 10 березня 2016 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області;

- визнати протиправним та скасувати постанову від 21 березня 2016 року № 73 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області;

- зобов`язати Департамент Державної архітектурної інспекції в Одеській області сплатити у трьохмісячний строк на користь позивача матеріальну шкоду у розмірі понесених ним витрат на сплату судового збору та інших судових витрат та додатково будь-які обов`язкові платежі, що можуть нараховуватися позивачу у зв`язку зі стягненням з відповідача матеріальної шкоди, а також моральну шкоду у розмірі 10 тисяч гривень, вказавши, що із закінченням зазначеного тримісячного строку до остаточного розрахунку на вищезазначені суми нараховуватиметься простий відсоток у розмірі граничної позичкової ставки Національного банку України, яка діятиме в період несплати, до якої має бути додано три відсоткових пункти.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржувані протокол, припис та постанова є протиправними, винесеними контролюючим органом з порушенням процедури проведення перевірки, без належного з`ясування обставин при виявленні порушення у сфері містобудування та з порушенням строків позовної давності для притягнення його до відповідальності за Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та підлягають скасуванню.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. 06 грудня 2016 року Одеський окружний адміністративний суд вирішив:

Адміністративний позов фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати Припис від 10.03.2016 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, виданий ФОП ОСОБА_1 .

Визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області від 21.03.2016 року № 73 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на ФОП ОСОБА_1 .

У задоволенні решти позову - відмовити.

Стягнути судові витрати у сумі 3169,40 грн. (три тисячі сто шістдесят дев`ять гривень 40 копійок) з Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області на користь фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ).

4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що редакція частини 1 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», на підставі якої позивача притягнуто до відповідальності, не діяла станом на 10 лютого 2010 року, коли виконавець передав замовнику проектну документацію.

Також суд першої інстанції зазначив, що сплинув трирічний строк, встановлений частини 11 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» для притягнення позивача до відповідальності.

Відмовляючи у задоволенні вимоги позивача про скасування протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності суд зазначив, що це не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України та його висновки не зумовлюють виникнення прав та обов`язків у особи.

До того ж, судом першої інстанції було відмовлено позивачу в задоволенні вимоги про стягнення моральної шкоди, оскільки з цього приводу не надано належних та допустимих доказів.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. 06 липня 2017 року Одеський апеляційний адміністративний суд вирішив:

Апеляційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області - залишити без задоволення.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2016 року у справі за адміністративним позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про визнання протиправними та скасування протоколу, припису, постанови та зобов`язання сплатити матеріальну та моральну шкоду - залишити без змін.

6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що суд першої інстанції правильно і в повному обсязі встановив обставини справи, прийняв обґрунтоване рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. 10 серпня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області.

У касаційній скарзі скаржник просить постанову Одеського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року у справі № 815/1565/16 скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій винесені з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню.

У касаційній скарзі відповідач стверджує, що ним було правомірно застосовано до відповідача санкції згідно положень Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», оскільки перевірку було проведено у березні 2016 року.

8. 03 листопада 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшли заперечення позивача на касаційну скаргу.

9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 вересня 2017 року було відкрито касаційне адміністративне провадження за касаційною скаргою Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області.

10. 13 березня 2018 року касаційна скарга надійшла до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного суду.

11. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 березня 2018 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Гімона М.М., суддів Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.

12. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 26 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді- доповідача Гімона М.М., було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., Стеценко С.Г., Тацій Л.В.

13. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 квітня 2021 року прийнято до провадження касаційну скаргу відповідача.

II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, 15 жовтня 2009 року Виконкомом Роздільнянської міської ради прийнято рішення про будівництво в місті № 152, яким дозволено громадянину ОСОБА_2 проектування та будівництво житлового будинку і господарських будівель на присадибній земельній ділянці площею 0,04 га по АДРЕСА_1 , зобов`язано громадянина ОСОБА_2 замовити проектну документацію на будівництво житлового будинку та господарських будівель в ліцензійній проектній організації, погодити проектну документацію в установленому законом порядку, а також отримати дозвіл на виконання будівельних робіт в Інспекції ДАБК в Одеській області.

15 грудня 2009 року між ФОП ОСОБА_1 (Виконавець) та ОСОБА_2 (Замовник) укладено договір № 49/12-09 на виконання роботи, предметом якого є виготовлення проекту на житлові та господарські будівлі. Термін здачі робіт за Договором встановлений - лютий 2010 року.

Виконання умов вищезазначеного договору підтверджується актом здачі-приймання проектно-вишукувальних робіт по договору № 49/12-09 від 15 грудня 2009 року, підписаний сторонами цього Договору 10 лютого 2010 року.

Проект на житлові та господарські будівлі, розташовані за адресою: АДРЕСА_1 , погоджено для застосування Управлінням з питань наглядово-профілактичної діяльності ГУМНС України в Одеській області, що підтверджується експертним висновком робочого проекту, Роздільнянською райСЕС Міністерства охорони здоров`я України, що підтверджується висновком на проект будівництва № 15 від 02 березня 2010 року, Відділом архітектури та містобудування Роздільнянської РДА, що підтверджується висновком № 17 від 26 лютого 2010 року.

14 вересня 2012 року за вх. № ОД06Н2165923 ОСОБА_2 подав до Інспекції ДАБК в Одеській області повідомлення про початок виконання будівельних робіт з будівництва індивідуального житлового будинку та господарських будівель за адресою: АДРЕСА_1 , у якому зазначено: вид будівництва - будівництво індивідуального житлового будинку загальною площею приміщень - 74 м.кв. та господарських будівель; код об`єкта - 1110.3; категорія складності - І (перша); будівельний паспорт відсутній; проектна документація розроблена ФОП ОСОБА_1 ; містобудівні умови та обмеження № 01/08-ГУ від 28 серпня 2012 року видані головним архітектором Роздільнянської РДА Колесник Іриною Леонідівною.

23 лютого 2016 року за вх. № 1272/16 Департаментом ДАБІ в Одеській області зареєстровано декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, будівництво якого здійснено на підставі будівельного паспорта щодо об`єкту: одноквартирного житлового садибного будинку, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , замовником якого є ОСОБА_2

29 лютого 2016 року Департаментом ДАБІ в Одеській області виписано направлення № 370 на здійснення позапланової перевірки достовірності даних, наведених у поданій декларації про готовність до експлуатації об`єкта (вх. № 1272/16 від 23 лютого 2016 року) та дотримання вимог містобудівного законодавства при розробці проектної документації ФОП ОСОБА_1 під час будівництва житлового будинку та господарських будівель за адресою: АДРЕСА_1 . До перевірки направлено головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ в Одеській області Олещук Юрія Анатолійовича та головного інспектора будівельного нагляду за проведенням перевірок Департаменту ДАБІ в Одеській області Кузьмінську Н.І.

09 березня 2016 року головний інспектор будівельного нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ в Одеській області Олещук Ю.А. звернувся до заступника директора Департаменту ДАБІ в Одеській області ОСОБА_3 зі службовою запискою, у якій порушено питання про залучення головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірки Департаменту ДАБІ в Одеській області Рідоша Руслана Віталійовича до проведення позапланової перевірки достовірності даних, наведених у поданій декларації про готовність об`єкта до експлуатації (вх. № 1272/16 від 23 лютого 2016 року) та дотримання вимог містобудівного законодавства при розробці проектної документації на будівництво житлового будинку та господарських будівель за адресою: АДРЕСА_1 .

10 березня 2016 року посадовими особами Департаменту ДАБІ в Одеській області складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, згідно якого було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил ФОП ОСОБА_4 на об`єкті будівництва: будівництво житлового будинку та господарських будівель за адресою: АДРЕСА_1 .

Департаментом ДАБІ в Одеській області в акті від 10 березня 2016 року зазначено наступне.

Замовником будівництва гр. ОСОБА_2 подано до Інспекції ДАБК в Одеській області повідомлення про початок виконання будівельних робіт з будівництва індивідуального житлового будинку та господарських будівель за адресою: АДРЕСА_1 ., яке зареєстровано за № ОД 3 від 14 вересня 2012 року, у якому зазначено:

- загальна площа - 74 кв.м.;

- категорія складності - І (перша);

- проектна документація - ФОП ОСОБА_1 , ідентифікаційний код НОМЕР_1 , свідоцтво про сплату єдиного податку 439880;

- містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 01/08-гу від 28 серпня 2012 року, видані головним архітектором Роздільнянської РДА;

- земельна ділянка використовується для будівництва на підставі державного акта на право власності на земельну ділянку площею 0,0400 га, виданий відділом Держкомзему у Роздільнянському районі Одеської області 25 травня 2012 року, серія НОМЕР_2 .

У містобудівних умовах і обмеженнях забудови земельної ділянки, виданих головним архітектором Роздільнянської РДА, 28 серпня 2012 року вказано наступне:

- адреса будівництва або місце розташування об`єкта: АДРЕСА_1 ;

- площа земельної ділянки 0,0400 га;

- основні техніко-економічні показники об`єкта будівництва (орієнтовано):

- гранично допустима висота будівель: до 1-го поверху, висота з урахуванням горища - до 6 метрів;

- відстані від об`єкта, який проектується, до меж червоних ліній та ліній регулювання забудови: житлового будинку не менш 3-х метрів від лінії регулювання забудови, гараж по лінії регулювання забудови.

Згідно генерального плану робочого проекту, виданого на індивідуальний житловий будинок і господарські будівлі, водонепроникний септик розташований на недопустимій відстані від житлового будинку, а саме: близько 2 метрів, чим не дотримано ФОП ОСОБА_1 - п. 3.25а* (табл. 3.2а*) ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».

Також відповідно до розробленого проекту ФОП ОСОБА_1 листа № 2 стадії П від 04 вересня 2012 року Держ. ліцензія АВ №347419, арх. ОСОБА_1 запроектовано веранду (кімната № НОМЕР_3 ) у житловому будинку за вищевказаною адресою (вісь А) на відстані 1,6 метра від межі червоної лінії та лінії регулювання забудови, чим порушено п. 2 містобудівних умов та обмежень №01/08-гу від 28 серпня 2012 року та п. 3.32 ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».

Згідно п. 3.25* ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» для догляду за будівлями і здійснення їх поточного ремонту відстань до межі сусідньої ділянки від найбільш виступної конструкції стіни треба приймати не менше 1 м. При цьому повинно бути забезпечене влаштування необхідних інженерно- технічних заходів, що запобігатимуть стіканню атмосферних опадів з покрівель та карнизів будівель на територію суміжних ділянок.

Під час перевірки встановлено, що до житлового будинку забудовником ОСОБА_2 прибудована прибудова (не зазначена у проекті та побудована на межі земельної ділянки) під літ. Б, яка вказана у технічному паспорті, виготовленому ФОП ОСОБА_1 від 16 січня 2016 року №07/01-16, але відмітки щодо відхилення від проекту не зазначено. Також у вищевказаному технічному паспорті зазначено - другий поверх мансардний, який не був передбачений проектом та вихідними даними на проектування, але ФОП ОСОБА_1 теж з цього приводу не зазначив відмітку щодо відхилення від проекту у технічному паспорті.

Виходячи з викладеного забудовником ОСОБА_2 самовільно добудовано прибудову під літ. Б з відхиленням від проекту, чим порушено ст. 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» та п. 3.25* ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».

ФОП ОСОБА_1 було видано довідку від 15 лютого 2016 року № 13 для Департаменту ДАБК в Одеській області про те, що загальна площа будинку 110,90 кв. за адресою: АДРЕСА_1 була збільшена за рахунок мансарди - 37,80 кв.м., яка не була передбачена проектом, але згідно інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об`єкта нерухомого майна до самочинного будівництва не належить, що суперечить чинному законодавству.

Також забудовником збудовано питний колодязь на відстані до 5 метрів від житлового будинку, що відображено у технічному паспорті під № 1, чим порушено п.3.25* (табл. 3.2а*) ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».

У вищезазначеному акті перевірки також наявний запис про те, що від отримання другого примірника акту та підпису позивач відмовився 10.03.2016 року.

10.03.2016 року Департаментом ДАБІ в Одеській області складено протокол про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності, у якому зазначено, що відповідальність за встановлені правопорушення передбачена ч.1 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», а також зазначено, що розгляд справи про правопорушення відбудеться у приміщенні Департаменту ДАБІ в Одеській області за адресою: 65107, м. Одеса, вул. Канатна, 83, каб. 302 об 11.00 год. 21.03.2016 року. Згідно наявного у протоколі запису позивач відмовився від отримання протоколу.

Також Департаментом ДАБІ в Одеській області 10 березня 2016 року складено припис від 10 березня 2016 року, в якому викладені ті ж самі порушення, що відображені в акті, та яким позивача зобов`язано усунути порушення містобудівного законодавства до 11.04.2016 року. Згідно наявного у приписі запису позивач відмовився від отримання припису.

Листом від 10.03.2016 року № 1015-05/1-2969 Департамент ДАБІ в Одеській області надіслав ФОП ОСОБА_1 вищезазначені акт перевірки від 10 березня 2016 року, припис про усунення порушень від 10 березня 2016 року та протокол правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10 березня 2016 року. Зазначені документи отримано позивачем 15 березня 2016 року, що підтверджується рекомендованим повідомлення про вручення поштового відправлення.

21 березня 2016 року Департаментом ДАБІ в Одеській області винесено постанову № 73 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою за результатами розгляду акту перевірки від 10 березня 2016 року, припису від 10 березня 2016 року та протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10 березня 2016 року, ФОП ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого ч.1 ч.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у розмірі 124020 грн.

Вказану постанову позивач отримав 29 березня 2016 року, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення № 1015-05/1-3654.

Позивач не погодившись з вказаними протоколом про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності, приписом про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та постановою про притягнення до адміністративної відповідальності, звернувся до суду з позовом про визнання їх протиправними та скасування.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

17. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

18. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності регулює Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до частини першої статті 41 Закону України від 17 лютого 2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також - Закон № 3038-VI, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Частиною першою статті 2 Закону України від 14 жовтня 1994 №208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі також - Закон №208/94-ВР, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що суб`єкти містобудування, які здійснюють проектування об`єктів, експертизу проектів будівництва, несуть відповідальність у вигляді штрафу за передачу замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі за нестворення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, незабезпечення приладами обліку води і теплової енергії, а також за заниження категорії складності об`єкта будівництва: проектна організація - у розмірі дев`яноста мінімальних заробітних плат, експертна організація - у розмірі вісімнадцяти мінімальних заробітних плат.

Згідно частини першої статті 26 Закону України від 20 травня 1999 № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» (далі також - Закон № 687-XIV, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що архітектор, інші проектувальники, які здійснюють роботи по створенню об`єктів архітектури, зобов`язані, зокрема, додержуватися державних стандартів, норм і правил, вимог вихідних даних на проектування. Проектна організація, яка розробляла проектну документацію, а також головний архітектор та головний інженер проекту несуть відповідальність за відповідність проектної документації вихідним даним на проектування, вимогам державних стандартів, норм і правил.

Відповідно до частини першої статті 31 Закону № 3038-VI проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.

Згідно з пунктом 4.1 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 45 від 16 травня 2011 (далі також - Порядок №45, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) завдання на проектування об`єктів будівництва складається з урахуванням вимог державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» і затверджується замовником за погодженням із генпроектувальником (проектувальником).

Системний аналіз наведених вище положень дає змогу дійти висновку, що до замовника та проектувальника висуваються вимоги щодо добросовісного виконання ними проектних робіт щодо об`єкта будівництва, які зокрема полягають і в обов`язковому врахуванні будівельних норм, державних стандартів і правил. В протилежному випадку, у разі виявлення контролюючим органом відповідних порушень як проектувальник, так і замовник можуть нести відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 02 квітня 2020 у справі №809/998/16 та від 28 квітня 2020 у справі №808/3616/16.

Відповідно до ч. 1 ст. 250 ГК України адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб`єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб`єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом.

Водночас, у пункті 11 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачено, що штраф може бути накладено на суб`єктів містобудування протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніш як через три роки з дня його вчинення.

Верховний Суд вже висловлювався щодо співвідношення ст. 250 ГК України та ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

У постанові від 24 жовтня 2019 у справі № 820/1981/16 Верховний Суд дійшов висновку, що зі змісту наведених положень ГК України вбачається, що порядок та строки застосування адміністративно-господарських санкцій певних видів, крім ГК України, можуть визначатися й іншими законами. При цьому, до адміністративно-господарських санкції застосовується строк, визначений статтею 250 ГК України, крім випадків, передбачених законом.

Спеціальним законом, що встановлює відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, є Закон України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності». До спірних правовідносин, які виникли стосовно застосування штрафних санкцій за правопорушення у сфері містобудування, спеціальною нормою, яка визначає строки накладення штрафу є частина одинадцята статті 2 Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності», де зазначено, що штраф може бути накладено на суб`єктів містобудування протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніш як через три роки з дня його вчинення.

Фактично у частині 11 статті 2 Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності» містяться два строкові обмеження. Одне з них полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть застосовуватися після закінчення трьох років з дня вчинення порушення суб`єктом господарювання встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, зокрема, вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Другий обмежувальний строк, встановлений у цій статті, полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть бути застосовані пізніше шести місяців з дня виявлення порушення встановлених правил здійснення господарської діяльності уповноваженим органом державної влади або органом місцевого самоврядування. Таким чином, другий обмежувальний строк у застосуванні адміністративно-господарських санкцій за правопорушення у сфері містобудівної діяльності полягає у тому, що їх не може бути застосовано пізніше шести місяців із дня виявлення правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Аналіз приписів наведеної статті дає підстави для висновку про те, що при виявленні факту вчинення суб`єктом господарювання порушення відповідний суб`єкт владних повноважень має діяти в межах граничних строків, встановлених частиною 11 статтею 2 Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності». Закінчення будь-якого зі встановлених зазначеною статтею строків застосування адміністративно-господарських санкцій виключає застосування таких санкцій.

Подібний висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом України у постановах від 27 травня 2014 у справі № 21-126а14 та від 04 листопада 2014 року у справі № 21-466а14 щодо ст. 250 ГК України, механізм дії якої є тотожним.

Суди попередніх інстанцій, встановивши дійсні обставини справи, дійшли вірного висновку з приводу того, що позивача було притягнуто до адміністративної відповідальності поза граничними строками, встановлених частиною 11 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», оскільки проект на житлові та господарські будівлі, розташовані за адресою: АДРЕСА_1 було розроблено позивачем та передано замовнику 10 лютого 2010 року, натомість відповідача було притягнуто до адміністративної відповідальності 21 березня 2016 року, що підтверджується наявною в матеріалах справи постановою про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 21 березня 2016 року № 73.

Таким чином, строк притягнення позивача до адміністративної відповідальності сплинув 10 лютого 2013 року, а отже прийнявши оскаржувану постанову поза межами граничного строку притягнення до адміністративної відповідальності, відповідач вчинив протиправні дії по відношенню до позивача.

При цьому скаржник у касаційній скарзі не наводить жодних доводів на спростування даних обставин справи.

Щодо твердження відповідача з приводу невірного трактування судами попередніх інстанцій необхідності застосування Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності» у редакції, яка діяла на момент розроблення позивачем проектувальної документації, то в цьому випадку колегія суддів погоджується з твердженнями позивача та вважає, що положеннями даного Закону чітко передбачено, що ймовірна відповідальність пов`язана саме з моментом виявлення правопорушення, а не з моментом вчинення, тому вважає за доцільне застосовування контролюючим органом законодавства чинного на момент виявлення такого правопорушення.

Проте помилкова правова позиція судів попередніх інстанцій з цього приводу не впливає на результат вирішення справи в цілому, оскільки дії контролюючого органом з приводу виявлення, фіксації та застосування штрафних санкцій до позивача за виявлене правопорушення у містобудівній сфері, були вчинені поза межами граничного строку, передбаченого законодавством.

Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли вірних висновків, що оскаржувані позивачем припис та постанова є протиправними та підлягають скасуванню.

Також колегія суддів вважає вірним висновок судів, що акт перевірки та протокол є виключно службовими документами, які підтверджують факт проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, є носіями доказової інформації про виявлені контролюючим органом під час проведення перевірки порушень підконтрольними суб`єктами містобудування, та документами, на підставі яких приймаються припис щодо усунення виявлених перевіркою порушень законодавства та постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, та самі по собі не мають безпосереднього впливу на стан суб`єктивних прав та обов`язків суб`єкта містобудування.

Отже, акт перевірки та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності не є рішеннями суб`єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, їх висновки не зумовлюють виникнення суб`єктивних прав та обов`язків суб`єкта господарювання, а тому оцінка висновків акту перевірки та протоколу, в тому числі і оцінка дій посадових осіб органу архітектурно-будівельної інспекції щодо складання зазначених документів та викладання в них висновків має надаватися лише при вирішенні спору щодо правомірності рішення, прийнятого на підставі такого акту та протоколу, оскільки самі по собі ці дії, акт та протокол не впливають на стан прав, свобод чи інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин.

Відтак, колегія суддів вважає, що судами попередніх інстанцій було виправдано відмовлено позивачу у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10 березня 2016 року, оскільки позивачем в цій частині вимог обрано невірний спосіб захисту своїх прав та інтересів.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині стягнення з відповідача завданої йому моральної шкоди у розмірі 10000 грн., суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивачем не доведено наявності усіх складових елементів для застосування правового механізму по відшкодування моральної шкоди, а саме відсутнє матеріальне підтвердження моральної шкоди та не розкрито її суть в цілому.

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що аргументи, наведені позивачем у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень.

19. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом.

20. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області залишити без задоволення.

2. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року у справі № 815/1565/16 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді С.Г. Стеценко

Л.В. Тацій