Справа № 520/7848/2020
Суддя: Макаренко Я.М.
Дата ухвалення: 2021-04-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 квітня 2021 р.Справа № 520/7848/2020
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Макаренко Я.М.,

Суддів: Мінаєвої О.М. , Калиновського В.А. ,

за участю секретаря судового засідання Лисенко К.В.

представника позивача Станіславського В.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Харківської обласної ради на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03.11.2020, головуючий суддя І інстанції: Сліденко А.В., м. Харків по справі № 520/7848/2020

за позовом ОСОБА_1

до Харківської обласної ради , Заступника голови Харківської обласної ради Скоробагача Володимира Івановича

про визнання протиправним та скасування правового акту індивідуальної дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Харківської обласної ради (далі відповідач-1), заступника Голови Харківської обласної ради Скоробагача Володимира Івановича (далі відповідач-2), в якому просив суд визнати протиправним та скасувати п.1 розпорядження заступника голови Харківської обласної ради №85 від 12.06.2020р. в частині призначення проведення службового розслідування.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 03.11.2020 вказаний адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано п.1 розпорядження заступника голови Харківської обласної ради №85 від 12.06.2020р. в частині призначення проведення службового розслідування.

Відповідач-1, не погодившись із вказаним рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03.11.2020 року у справі № 520/7848/2020 та прийняти постанову, якою відмовити у задоволенні позову.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги відповідач зазначає, що оскаржуване розпорядження видано у зв`язку із трудовими правовідносинами, що існують між позивачем та Харківською обласною радою, а тому спір стосовно правомірності видання оскаржуваного розпорядження мав розглядатись і вирішуватись в порядку цивільного судочинства.

Позивачем надано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги позивача, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Колегія суддів, заслухавши доповідь обставин справи, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги та відзиву, дослідивши матеріали справи, вважає, що вимоги апеляційної скарги підлягають частковому задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 народився ІНФОРМАЦІЯ_1 , документований паспортом громадянина України серії НОМЕР_1 .

30.05.2019 р. Харківською обласною радою було прийнято рішення №1025-VII про призначення ОСОБА_1 на посаду Генерального директора Комунального некомерційного підприємства Харківської обласної ради Обласна клінічна лікарня.

03.06.2019р. між ОСОБА_1 та Харківською обласною радою було укладено контракт №313 з приводу прийняття на роботу на посаді Генерального директора Комунального некомерційного підприємства Харківської обласної ради Обласна клінічна лікарня.

У порядку ч.1 ст.78 КАС України учасниками справи визнані ті обставини, що заявник не належить ані до кола державних службовців, ані до кола посадових осіб місцевого самоврядування, Присяги державного службовця або Присяги посадової особи місцевого самоврядування не складав, функцій публічної адміністрації за посадою Генерального директора Комунального некомерційного підприємства Харківської обласної ради Обласна клінічна лікарня не виконує.

При цьому, за посадою Генерального директора Комунального некомерційного підприємства Харківської обласної ради Обласна клінічна лікарня позивач не входить ані до штату Харківської обласної ради, ані до штату будь-якого іншого суб`єкта владних повноважень.

18.05.2020р. Головою Харківської області ради було видано розпорядження №67 з приводу здійснення контролю за виконанням заходів комплексної обласної програми Здоров`я Слобожанщини на 2019-2020 роки стосовно придбання та розподілу медичного обладнання за рахунок коштів обласного бюджету.

Результати виконання розпорядження Харківської обласної ради №76 від 18.05.2020р. були оформлені доповідної запискою №4648/01-44 від 11.06.2020р., котра підписана заступником Голови Харківською обласної ради ОСОБА_2 і містить пропозицію про призначення проведення службового розслідування відносно позивача (т.1 а.с.100-101 зворот).

Окрім того, 27.05.2020р. до обласної ради надійшов лист прокуратури Харківської області від 27.05.2020р. №04/2/4-1493-20 про надання інформації про результати виконання розпорядження Голови Харківської області ради від 18.05.2020р. №67 з приводу здійснення контролю за виконанням заходів комплексної обласної програми Здоров`я Слобожанщини на 2019-2020 роки стосовно придбання та розподілу медичного обладнання за рахунок коштів обласного бюджету, а також про проведення перевірки діяльності службових осіб Комунального підприємства Харківської обласної ради Обласна клінічна лікарня за 2019-2020р.р. в частині витрат бюджетних коштів, розпорядження майном, використання майна, передачі майна іншим медичним установам (т.1 а.с.136).

Згадана вимога прокуратури області в частині надання інформації була виконана обласною радою листом від 01.06.2020р. №01-43/1347.

10.06.2020р. до обласної ради надійшов лист прокуратури Харківської області від 10.06.2020р. №04/2/4-1493-20 про призначення службової перевірки діяльності службових осіб Комунального некомерційного підприємства Харківської обласної ради Обласна клінічна лікарня під час закупівлі медичного обладнання, використання, обліку та розподілу між медичними закладами області (т.1 а.с.137).

12.06.2020р. під час виконання функцій керівника Харківської обласної ради відповідач, заступник Голови Харківської обласної ради п. Скоробагач Володимир Іванович, видав розпорядження №85, яким одночасно і призначив проведення відносно заявника службового розслідування з предмету визначення причин та умов, що могли призвести до невиконання умов контракту, вимог чинного законодавства, нормативно-правових і розпорядчих актів обласної ради та Департаменту охорони здоров`я Харківської обласної державної адміністрації під час здійснення закупівлі, використання, обліку та розподіл медичного обладнання, придбаного за кошти обласного бюджету на виконання комплексної програми Здоров`я Слобожанщини на 2019-2020 роки, і відсторонив заявника від виконання посадових обов`язків за посадою Генерального директора Комунального некомерційного підприємства Харківської обласної ради Обласна клінічна лікарня.

Задовольняючи позову, суд першої інстанції виходив з обґрунтованості позовних вимог.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції та дійшла висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі, виходячи з наступного.

Так, спірні правовідносини у цій справі виникли на підставі прийняття заступником голови Харківської обласної ради розпорядження №85 від 12.06.2020р., а саме п. 1 в частині призначення проведення службового розслідування відносно генерального директору Комунального некомерційного підприємства Харківської обласної ради «Обласна клінічна лікарня» ОСОБА_1 з метою виявлення причин неналежного виконання умов контракту.

Колегією суддів встановлено, що 30.05.2019 р. Харківською обласною радою було прийнято рішення №1025-VII про призначення ОСОБА_1 на посаду Генерального директора Комунального некомерційного підприємства Харківської обласної ради Обласна клінічна лікарня.

03.06.2019р. між ОСОБА_1 та Харківською обласною радою було укладено контракт №313 з приводу прийняття на роботу на посаді Генерального директора Комунального некомерційного підприємства Харківської обласної ради Обласна клінічна лікарня.

Відповідно до пункту 1.3 зазначеного контракту № 313 це контракт є особливою формою строкового трудового договору. На підставі контракту виникають трудові відносини між Керівником та Радою, які є сторонами по контракту.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 25 грудня 1997 року у справі № 9-зп щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України, частини першої статті 55 Конституції України, кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку. Суд не може відмовити у правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.

Зміст цього права полягає в тому, що кожен має право звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист. Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв чи скарг, що відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене (пункт 2 цього Рішення Конституційного Суду України).

У статті 124 Конституції України передбачено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються.

Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Законом може бути визначений обов`язковий досудовий порядок урегулювання спору.

Отже у Конституції України визначено, що у разі виникнення спору між будь-якими особами, він має розглядатися у національних судах з урахуванням правил юрисдикції та підсудності.

Єдине обмеження, встановлене Конституцією України, це пряма вказівка закону про обов`язковий досудовий порядок урегулювання такого спору.

У разі відсутності такої вказівки, будь-які обмеження доступу до суду є недопустимими й протирічать як міжнародним зобов`язанням України, яка ратифікувала Конвенцію, так і Конституційним засадам.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Гарантією дотримання вказаними органами та їх посадовими особами таких вимог і є можливість оскарження цих рішень, дій чи бездіяльності до суду, оскільки у іншому випадку ця норма Конституції буде ілюзорною, а вказані органи та їх посадові особи, які мають широкий вплив на права як юридичних, так і фізичних осіб, матимуть можливість чинити свавілля.

Саме можливість судового розгляду, доступ до правосуддя і є тією основною гарантією законності дій державних органів та їх посадових осіб, як і законодавчо закріплений принцип відшкодування шкоди, спричиненої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю таких органів чи їх посадових осіб.

Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних і суспільних інтересів.

Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного. Це компетенція спеціально уповноважених органів судової влади здійснювати правосуддя у формі встановленого законом виду судочинства щодо визначеного кола правовідносин.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.

При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Так, питання стосовно справ, що відносяться до юрисдикції загальних судів, врегульоване у статті 19 ЦПК України у чинній редакції, якою передбачено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Разом із цим у статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом.

У пунктах 1, 2 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема

у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Відповідно до п. 17 ст. 4 КАС України публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

При цьому між 03.06.2019р. між ОСОБА_1 та Харківською обласною радою було укладено контракт №313 про прийняття на роботу на посаду Генерального директора Комунального некомерційного підприємства Харківської обласної ради Обласна клінічна лікарня, а отже, між сторонами виникли трудові відносини.

Разом з тим, ОСОБА_1 не належить ані до кола державних службовців, ані до кола посадових осіб місцевого самоврядування, Присяги державного службовця або Присяги посадової особи місцевого самоврядування не складав, функцій публічної адміністрації за посадою Генерального директора Комунального некомерційного підприємства Харківської обласної ради Обласна клінічна лікарня не виконує, а тому позивач перебуває у трудових відносинах з Харківською обласною радою та діяльність на вказаній посаді не відноситься до публічної служби.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Частиною третьою статті 21 Кодексу законів про працю України визначено, що особливою формою трудового договору є контракт, у якому строк його дії, права, обов`язки і відповідальність сторін (у тому числі матеріальна), умови матеріального забезпечення і організації праці працівника, умови розірвання договору, в тому числі дострокового, можуть установлюватися угодою сторін. Сфера застосування контракту визначається законами України.

Важливими ознаками трудових правовідносин є підстави їх виникнення, змінення чи припинення. Цьому сприяють певні юридичні факти. До основних підстав виникнення трудових правовідносин належать: укладення трудового договору, адміністративно-правовий акт, факт обрання на відповідну посаду, факт погодження з відповідними особами, допуск працівника до роботи.

Тобто, можна зробити висновок, що трудові правовідносини - це врегульовані нормами трудового права суспільні відносини, що виникають у результаті укладення трудового договору (власне трудові), і зміст якого полягає у сукупності суб`єктивних прав і обов`язків з виконання працівником за винагороду роботи за певною професією, спеціальністю, кваліфікацією, посадою з підпорядкуванням внутрішньому трудовому розпорядку, та зі створення належних умов для її виконання й оплати праці роботодавцем, а також відносини з приводу навчання й перекваліфікації за місцем праці та відносини, пов`язані з наглядом і контролем за додержанням трудового законодавства, вирішенням трудових спорів та працевлаштуванням громадян.

На підставі пункту 20 частини першої статті 43 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

Згідно матеріалів справи, 12.06.2020 року Харківською обласною радою видано розпорядження №85 п. 1 якого призначено проведення відносно ОСОБА_1 службового розслідування з предмету визначення причин та умов, що могли призвести до невиконання умов контракту та позивача відсторонено від виконання посадових обов`язків на час проведення службового розслідування.

Таким чином, службове розслідування призначене з причин невиконання ОСОБА_1 трудових обов`язків, передбачених трудовим договором.

Ураховуючи фактичні обставини справи у взаємозв`язку з наведеними вище правовими положеннями законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що спірні відносини, що виникли на підставі прийняття заступником голови Харківської обласної ради розпорядження №85 від 12.06.2020р. про відсторонення від виконання посадових обов`язків та призначення проведення службового розслідування відносно генерального директору Комунального некомерційного підприємства Харківської обласної ради «Обласна клінічна лікарня» ОСОБА_1 з метою виявлення причин неналежного виконання ним умов контракту, є трудовими.

Відповідно до частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Стаття 15 Цивільного кодексу України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Згідно із частиною четвертою статті 11 ЦК України у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування.

Отже, рішення суб`єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення/припинення цивільних прав та обов`язків.

До способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої статті 16 цього Кодексу).

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Ураховуючи те, що спір у цій справі випливає із наявних між позивачем та відповідачем трудових відносин, колегія суддів дійшла висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися судом у порядку ЦПК України.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися судом, встановленим законом у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Ураховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, адже з огляду на характер спору, його суб`єктний склад, а також предмет і підстави заявлених вимог його слід вирішувати за правилами ЦПК України.

За таких обставин, суд першої інстанції вирішуючи спір по суті позовних вимог дійшов помилкового висновку про те, що спір у справі підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

При цьому, колегія суддів вважає безпідставними посилання представника позивача у відзиві на апеляційну скаргу на практику Верховного Суду щодо належності вказаного спору до юрисдикції адміністративних суддів згідно постанов від 25.10.2018 року по справі № 815/6069/15, від 13.06.2018 року по справі № 587/2956/15-а, від 17.05.2018 року по справі № 826/24001/15, від 24.09.2019 року по справі № 160/166/16-а, оскільки у вказаних справах спірні правовідносини були пов`язані з проходження позивачами публічної служби на державних посадах та на посадах в органах місцевого самоврядування.

Між тим, колегія суддів зазначає, що аналогічні спори за позовом керівників комунального підприємства до органів місцевого самоврядування з приводу розірвання трудових відносин в тому числі із проведення службового розслідування розглядались Верховним Судом в порядку цивільного судочинства, зокрема постанови Верховного Суду від 06.06.2018 року по справі №569/6605/16-ц, від 29.08.2018 року по справі №488/4669/15-ц, від 07.02.2018 року по справі №591/3613/16-ц, від 18.11.2020 року по справі № 367/2924/19, від 10.02.2021 року по справі №325/1138/19.

Відповідно до п.3 ч.1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.

Відповідно до ч.1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Відповідно до ч.1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Враховуючи, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з закриттям провадження у справі.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Харківської обласної ради задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03.11.2020 по справі №520/7848/2020 скасувати.

Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Харківської обласної ради, Заступника голови Харківської обласної ради Скоробагача Володимира Івановича про визнання протиправним та скасування правового акту індивідуальної дії закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)Я.М. Макаренко
Судді(підпис) (підпис) О.М. Мінаєва В.А. Калиновський
Повний текст постанови складено 14.04.2021 року