Справа № 640/4901/20
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2021-04-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 квітня 2021 року

м. Київ

справа № 640/4901/20

адміністративне провадження № К/9901/22955/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Єзерова А.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.04.2020 (головуючий суддя: Келеберда В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2020 (головуючий суддя: Кучма А.Ю., судді: Аліменко В.О., Безименна Н.В.) у справі № 640/4901/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «СТР. СІ. ДІ.» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування приписів від 21.02.2020, наказу від 14.02.2020 та постанов про накладення штрафу від 05.03.2020,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

У 2020 році Товариство з обмеженою відповідальністю «СТР. СІ. ДІ.» (далі - позивач або ТОВ «СТР. СІ. ДІ.» ) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач, Департамент ДАБК м. Києва або Департамент), в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просило:

визнати протиправним та скасувати припис відповідача від 21.02.2020 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;

визнати протиправним та скасувати припис відповідача від 21.02.2020 про зупинення підготовчих та будівельних робіт;

визнати протиправним і скасувати наказ відповідача від 14.02.2020 № 35 «Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення та реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта»;

визнати протиправною і скасувати постанову № 11/20/073-2633 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, винесену відповідачем 05.03.2020, якою позивача було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 4 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладено штраф в розмірі 75 672,00 грн;

визнати протиправною і скасувати постанову № 12/20/073-2634 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, винесену 05.03.2020 відповідачем, якою позивача було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладено штраф в розмірі 75 672,00 грн.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.04.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2020, позов задоволено.

08.09.2020 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 07.09.2020, в якій скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.04.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2020 і прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

Ухвалою Верховного Суду від 28.09.2020 відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з Окружного адміністративного суду міста Києва.

16.11.2020 від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 07.04.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що приписи та протоколи про накладення штрафу є протиправними та необґрунтованими, винесеними з порушенням норм чинного законодавства та такими, що підлягають скасуванню. Позивач вважає, що позапланова перевірка призначена та проведена без належних підстав та всупереч положенням чинного законодавства, зокрема, статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», у зв`язку з чим оскаржувані приписи від 21.02.2020 є протиправними. Наголошує, що ані планова, ані позапланова перевірка дотримання норм законодавства у сфері містобудівної діяльності, яка б передувала винесенню наказу від 14.02.2020 № 35, щодо позивача в установленому порядку не проводилась.

Водночас право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт, і реєстрація декларації про готовність до експлуатації об`єкта, були скасовані відповідачем, на думку позивача, без наявних на те підстав, вичерпний перелік яких визначений відповідними нормами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», та з порушенням процедури визначеної вказаним законом.

Відповідачем було подано відзив на позовну заяву, в якому зазначено, що перевірка проведена з урахуванням положень спеціального Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а не Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а також з дотриманням Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що на підставі Договору купівлі-продажу, укладеного між ПАТ «Дельта Банк» та позивачем 30.08.2019 та посвідченого приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Алейніковим М. В., позивач є власником нерухомого майна (приміщень та будівель), розміщеного за адресою: м. Київ, вул. Глибочицька, 40 (інвентарний номер: 4019042).

21.12.2019 Департаментом ДАБК м. Києва зареєстровано повідомлення замовника будівництва, ТОВ «СТР. СІ. ДІ.» про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) «Реконструкція нежитлових приміщень нежитлових будівль літ. «Б», літ. «В», літ. «Г» з влаштуванням антресолі» за адресою: місто Київ, Шевченківський район, вул. Глибочицька, 40 нежитлові будівлі літ. «Б», літ. «В», літ. «Г» № КВ 00.

14.02.2020 Департаментом ДАБК м. Києва, в особі в.о. директора О. Попович було видано наказ №35 «Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення та реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта», яким:

скасовано право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) «Реконструкція нежитлових приміщень нежитлових будівель літ. «Б», літ. «В», літ. «Г» з влаштуванням антресолі» за адресою: місто Київ, Шевченківський район, вул. Глибочицька, 40 нежитлові будівлі літ. «Б», літ «В», літ «Г» від 21.12.2019 № КВ 90. Замовник - ТОВ «СТР. СІ. ДІ.»;

скасовано реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) «Реконструкція нежитлових приміщень нежитлових будівель лі. «Б», літ. «В», літ. «Г» з влаштуванням антресолі» за адресою: місто Київ, Шевченківський район, вул. Глибочицька, 40 нежитлові будівлі літ. «Б», літ «В», літ «Г» від 21.12.2019 №КВ 90. Замовник - ТОВ «СТР. СІ. ДІ.»;

Управлінню дозвільних процедур було доручено забезпечити невідкладне направлення копії наказу до Державної архітектурно-будівельної інспекції України для виключення запису щодо реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів з незначними наслідками (СС1) від 21.12.2019 №КВ90 та декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) від 11.01.2020 № КВ 19 з єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмов у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.

Відповідачем у період з 20.02.2020 по 21.02.2020 проведена позапланова перевірка позивача на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, містобудівних норм, стандартів та правил на об`єкті: Реконструкція нежитлових приміщень нежитлових будівель літ. «Б», літ. «В», літ. «Г» з влаштуванням антресолі по вулиці Глибочицька, 40 у Шевченківському районі м. Києва , за результатом якої складено акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 21.02.2020 та два приписи від 21.02.2020: про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та про зупинення підготовчих та будівельних робіт.

В подальшому, 05.03.2020 на підставі акту перевірки відповідачем було винесені постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності:

№ 11/20/073-2633, відповідно до якої позивача було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 4 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 75 672,00 грн;

№ 12/20/073-2634, відповідно до якої позивача було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 75 672,00 грн.

Вважаючи вищевказаний наказ, приписи та постанови протиправними, прийнятими з порушенням норм чинного законодавства, позивач звернувся з позовом до суду.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що твердження позивача про безпідставність та необґрунтованість висновків щодо порушення ТОВ «СТР. СІ. ДІ.» вимог містобудівного законодавства, які стали підставою для винесення оскаржуваних приписів від 21.02.2020, постанов про накладення штрафу від 05.03.2020 та оскаржуваного наказу № 35 від 14.02.2020 року знайшли своє підтвердження під час розгляду справи, а окрім того, відповідач припустився порушень процедури проведення та оформлення позапланової перевірки, вийшов за межі предмету перевірки, в порушення вимог частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Скаржник стверджує, що судами першої та апеляційної інстанцій не прийнято до уваги докази, що подавались відповідачем, чим порушено норми матеріального та процесуального права, що у подальшому й призвело до винесення неправильного рішення.

Відповідач зазначає, що з метою проведення позапланової перевірки посадовою особою Департаменту було здійснено виїзд на об`єкт будівництва, під час якого відповідальні особи були відсутні, що унеможливило проведення позапланової перевірки відповідно до пункту 9 Порядку № 553.

Враховуючи зазначене, Департамент надіслав лист від 08.01.2020 № 073-164 суб`єктам містобудування: ТОВ «СТР. СІ. ДІ.», ТОВ «Інженерно- технічний центр «Будівельна експертиза» щодо прибуття до Департаменту з документами необхідними для проведення перевірки.

За позицією відповідача, судами першої та апеляційної інстанцій не досліджено, що на призначений час та дату відповідальні особи суб`єктів містобудування: ТОВ «СТР.СІ.ДІ.» та ТОВ «Інженерно-технічний центр «Будівельна експертиза» до Департаменту не прибули, документи необхідні для проведення позапланової перевірки не надали.

Скаржник вважає, що замовником будівництва, ТОВ «СТР. СІ. ДІ.», затверджено проектну документацію на об`єкт будівництва: «Реконструкція нежитлових приміщень нежитлових будівель літ. «Б», літ. «В», літ. «Г» з влаштуванням антресолі» розроблену з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, що дає передбачені законодавством підстави вважати об`єкт будівництва самочинним.

Стверджує, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховані вимоги пункту 8 Порядку № 553, згідно із яким посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Звертає увагу, що інформація, на підставі якої відповідачем було прийнято оскаржуваний наказ, надійшла на його адресу в офіційному повідомленні від компетентного органу виконавчої влади.

Також зазначає, що наявність права власності на об`єкт будівництва не свідчить про законність такої реєстрації та не є правовою формою захисту прав позивача від порушень законодавства, зокрема, у сфері містобудівної діяльності.

Щодо продовження строку перевірки скаржник зазначив, що законодавством у сфері містобудівної діяльності не обмежено в часовому розрізі право органу державного архітектурно-будівельного контролю на здійснення перевірки, за умови, дотримання строку такої перевірки - десять робочих днів та одноразового продовження (за наявності підстав) строку перевірочного заходу - не більше ніж на два робочі дні, що вказує на те, що перевірочний захід контролюючого органу в межах однієї перевірки в сумі не повинен перевищувати дванадцять робочих днів.

Відповідач стверджує, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до невірного висновку, що Департамент вийшов за межі предмету перевірки та порушив порядок проведення останньої), а документи, складені за її результатами, є протиправними та підлягають скасуванню.

Позивач подав відзив, в якому просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій без змін.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

За приписами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Також судом касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Департаменту ДАБК м. Києва у спірних правовідносинах регламентуються, зокрема, законами України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI), «Про основні засади державного нагляду (контрою) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон N 877-V), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553), Положенням про Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженим розпорядженням виконавчого органу КМР (КМДА) від 01.10.2015 року № 978 (далі - Положення № 978).

Закон №3038-VI визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських і приватних інтересів.

Відповідно до частини першої статті 36 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

Згідно з підпунктом 3 пункту 7 статті 36 Закону № 3038-VI право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, може бути скасовано відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі:

встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.

Згідно з частиною першою статті 39 Закону № 3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.

Частина друга статті 39-1 Закону № 3038-VI передбачає, що разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі скасування містобудівних умов та обмежень реєстрація такої декларації, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягають скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування декларації чи права на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю письмово повідомляє замовника протягом трьох робочих днів з дня скасування.

Отже, реєстрація декларації може бути скасована у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту наведення у ній недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Зазначена правова позиція сформована в постанові Верховного Суду від 26.06. 2018 у справі № 826/20445/16.

Так, згідно з абзацом шостим пункту 15 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (далі - Порядок № 466), у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання наведених у надісланому повідомленні недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі скасування містобудівних умов та обмежень, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягає скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю.

Як вбачається зі змісту наведених правових норм, виключною підставою для скасування декларації про початок будівництва є встановлений факт здійснення самочинного будівництва, зокрема, якщо: 1) будівництво здійснюється на земельній ділянці, що невідведена для цієї мети; 2) будівництво здійснюється за відсутності документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) будівництво здійснюється за відсутності затвердженого проекту або будівельного паспорту; 4) скасовано містобудівні умови та обмеження.

Згідно з частинами першою та другою статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 1 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами.

Пунктом 2 Порядку № 553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.

Відповідно до пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Згідно з пунктами 6, 7 Порядку № 553 плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, окрім іншого, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Пунктом 16 зазначеного Порядку № 553 встановлено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

Згідно з пунктом 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Виходячи із системного аналізу наведених правових положень, Суд доходить до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Вказаний порядок здійснення державного архітектурно-будівельний контролю має бути дотриманий також у випадку застосування заходів, визначених частиною другою статті 39-1 Закону № 3038-VI (скасування декларації про початок будівництва).

Судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуваний наказ від 14.02.2020 №35, яким скасовано право на початок виконання будівельних робіт та реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, виданий не за результатами здійснення архітектурно-будівельного контролю, а лише на підставі листа комунального підприємства Київської міської ради «Київське міське бюро технічної інвентаризації» від 21.01.2020 № 062/14-703.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що інформація, отримана від комунального підприємства Київської міської ради «Київське міське бюро технічної інвентаризації»), по своїй суті не є формою державного архітектурно-будівельного контролю, а тому не може бути підставою для прийняття рішення про скасування реєстрації декларацій.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 14.03.2018 у справі № 814/1914/16, від 26.06.2018 у справі №826/20445/16.

За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, Верховний Суд погоджується із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій щодо скасування Наказу № 35 від 14.02.2020 «Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення та реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта».

Щодо правомірності приписів відповідача від 21.02.2020 та постанов про накладення штрафу від 05.03.2020, Верховний Суд зазначає наступне.

Як зазначено вище процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт врегульована Порядком №553.

Відповідно до пункту 7 Порядку №553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.

Відповідно до пункту 12 Порядку №553 посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані, в т.ч., у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством.

За змістом пункту 13 цього Порядку суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства.

При цьому пунктом 14 Порядку №553 передбачено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний, зокрема, допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання ними порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Зміст вищенаведених норм свідчить, що обов`язок суб`єкта містобудування допустити посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки співвідноситься із обов`язком останнього дотримуватися порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Абзац 9 пункту7 Порядку №553 свідчить, що строк проведення перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби строк перевірки може бути продовжений не більше ніж на два робочих дні за рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника.

Отже, нормами Закону №3038-VI та Порядку №553, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Лише їх дотримання може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб`єкта містобудування юридичні наслідки. Невиконання органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавця щодо порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконної та відсутності правових наслідків такої.

Згідно із статтею 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідач підставою для проведення перевірки вказує розпорядчий документ від 27.12.2019 № 1030 та посвідчення (направлення) від 03.01.2020 б/н, проте не надав доказів про отримання таких документів (або їх копій), зокрема, направлення на перевірку від 03.01.2020 позивачем.

Також судами встановлена відсутність доказів, які перешкоджали відповідачу повідомити позивача про перевірку та провести її на підставі направлення для проведення планового заходу у період з 03.01.2020 до 17.01.2020.

Відповідно строк проведення контролюючого заходу щодо позивача завершився в останній день строку, визначеного у направленні від 03.01.2020, а саме 17.01.2020.

В подальшому, 20.02.2020 відповідач видає наказ «Про продовження проведення позапланової перевірки» від 20.02.2020 № 172, в якому «позапланову перевірку продовжено на два робочих дні у строк з 20.02.20202 року по 21.02.2020 року».

Отже, продовження проведення перевірки на підставі наказу № 172 від 20.02.2020 та складання акту перевірки відбувалось поза межами передбаченого десятиденного терміну.

За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що недотримання відповідачем порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю нівелює наслідки такого, а тому приписи відповідача від 21.02.2020 та постанови про накладення штрафу від 05.03.2020 обґрунтовано визнані судами протиправними і скасовані в судовому порядку.

З урахуванням наведеного вище, суди першої та апеляційної інстанцій правильно встановили обставини справи і прийшли до обґрунтованого висновку, що результати такої перевірки (оформлені Актом перевірки) не можуть мати правових наслідків, оскільки процедура проведення перевірки позивача була порушена Департаментом.

Даний висновок також узгоджується із усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою як Верховним Судом України у постанові від 27.01.2015 у справі №21-425а14, так і у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справі №821/1157/16, від 05.02.2019 у справі №2а-10138/12/2670, від 04.02.2019 у справі №807/242/14, від 26.06.2020 у справі №826/7847/17, згідно із якими лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. Своєю чергою порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої.

Щодо посилань відповідача на пункт 8 Порядку №533 в контексті правомірності отримання та оцінки останнім інформації від КП Київської міської ради «Київське міське бюро технічної інвентаризації», Суд вважає за доцільне наголосити на наступному.

Пунктом 8 Порядку № 533 (в редакції до 02.09.2015) було передбачено право посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно- будівельного контролю.

Зазначене право було передбачено лише під час проведення перевірки. Проте Постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 № 778 було виключено пункт 8 Порядку №533.

Згідно з підпунктом 7 пункту 3 статті 71 Закону № 3038 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

З вищевикладеного можна зробити висновок, що відповідач має право отримувати інформацію від інших органів під час проведення перевірки, та оцінювати її разом з іншими матеріалами перевірки.

Проте, як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідачем не було проведено перевірку у встановленому порядку, відповідно не було підстав для висновку лише за інформацією комунального підприємства Київської міської ради «Київське міське бюро технічної інвентаризації» від 21.01.2020 №062/14-703, оскільки в межах цієї справи наявність або відсутність правопорушень з боку позивача є спірними.

Водночас Верховний Суд зазначає, що суб`єкт владних повноважень не позбавлений права на здійснення державного архітектурно-будівельного контролю за наявності підстав для його проведення з дотриманням процедури, встановленої чинним законодавством, та на прийняття відповідних рішень саме за результатами заходу контролю.

На виконання вимог статей 73, 74, 77 КАС України позивачем не надано належних та допустимих доказів на спростування висновків судів першої та апеляційної інстанцій.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб`єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

У справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним (Beyeler v. Italy № 33202/96).

Крім того, у пункті 49 рішення у справі «Іммобільяре Саффі» проти Італії» (Immobiliare Saffi v. Italy, № 22774/93) Європейський суд з прав людини в котрий раз звернув увагу, що втручання, особливо коли воно має розглядатися в контексті частини другої статті 1 Протоколу № 1, має забезпечити «справедливу рівновагу» між вимогами загальних інтересів і вимогами захисту основних прав людини. Важливість забезпечення цієї рівноваги відбивається в структурі статті 1 загалом, а отже, й у частині другій. Має бути розумне співвідношення між засобами, що використовуються, і поставленою метою.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За такого правового регулювання та встановлених судами обставин, Верховний Суд дійшов до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.04.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2020 у справі 640/4901/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С. М. Чиркін

В. М. Бевзенко

А.А. Єзеров