Справа № 805/430/18-а
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2021-04-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

справа №805/430/18-а
Окрема думка суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. та Кравчука В.М. на постанову Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а за позовом Публічного акціонерного товариства "Краматорський завод металевих конструкцій" (далі - позивач) до Головного управління Держпраці у Донецькій області (далі - відповідач) про скасування постанови про накладення штрафу
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.
Постановою Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а вирішено: задовольнити касаційну скаргу заступника прокурора Донецької області в інтересах відповідача, скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року, прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову Публічного акціонерного товариства "Краматорський завод металевих конструкцій" до Головного управління Держпраці у Донецькій області про скасування постанови про накладення штрафу.
Основні мотиви постанови Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а:
1. постанова Головного управління Держпраці у Донецькій області від 10 січня 2018 року № 05-16-3300/0082/10 про накладення на ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій" штрафу в розмірі 7 104 000 гривень, яку позивач просить скасувати, є законною;
2. порушення позивачем вимог частини шостої статті 95 Кодексу закону про працю України (далі - КЗпП), статті 33 Закону України "Про оплату праці, а саме, ненарахування та невиплата індексації заробітної плати з червня по листопад 2017 року 222 працівникам підприємства у розмірі 87 640,21 є достатньої підставою для притягнення позивача до відповідальності, передбаченої статтею 265 КЗпП;
3. усунення позивачем виявленого порушення шляхом перерахування всієї суми непроведеної індексації заробітної плати на карткові рахунки працівників (до моменту завершення перевірки та прийняття оскаржуваної постанови) не звільняє його від відповідальності;
4. відповідач правомірно не застосував під час прийняття спірного рішення положення частини одинадцятої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V), згідно з якими у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.
5. пункт 29 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 (далі - Порядок № 295; був чинним на момент виникнення спірних правовідносин), згідно з яким заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування (у сукупності з частиною четвертою та п?ятою статті 2 Закону № 877-V та статтями 256, 265 КЗпП) має пріоритет над положеннями частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V.
Основні мотиви незгоди з постановою Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а:
1. постанова Головного управління Держпраці у Донецькій області від 10 січня 2018 року № 05-16-3300/0082/10 про накладення на ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій" штрафу в розмірі 7 104 000 гривень, яку позивач просить скасувати, є незаконною;
2. порушення позивачем вимог частини шостої статті 95 Кодексу закону про працю України, статті 33 Закону України "Про оплату праці, а саме, ненарахування та невиплата індексації заробітної плати з червня по листопад 2017 року 222 працівникам підприємства у розмірі 87 640,21 гривень не є достатньої підставою для притягнення позивача до відповідальності, передбаченої статтею 265 КЗпП;
3. усунення позивачем виявленого порушення шляхом перерахування всієї суми непроведеної індексації заробітної плати на карткові рахунки працівників (до моменту завершення перевірки та винесення оскаржуваної постанови) звільняє його від відповідальності;
4. відповідач протиправно не застосував під час прийняття оскаржуваного рішення положення частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V, згідно з якими у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.
5. пункт 29 Порядку № 295, згідно з яким заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування (у сукупності з частиною четвертою та п?ятою статті 2 Закону № 877-V та статтями 256, 265 КЗпП) має меншу юридичну силу, а тому наявна колізія між підзаконним актом та законом повинна вирішуватися на користь застосування частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V.
Детальні мотиви незгоди з постановою Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону відповідають рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року та постанова Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року в частині, в якій висловлюється ця Окрема думка.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом № 877-V, дія якого поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Згідно з частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому Законом № 877-V порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
Відповідно до частини п`ятої статті 2 Закону № 877-V органи Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), забезпечують дотримання принципів державного нагляду (контролю); вимог щодо місця здійснення державного нагляду (контролю); вимог щодо врегулювання окремих питань виключно законами; обмежень у проведеннях заходів нагляду контролю в разі наявності конфлікту інтересів; трактувань норм на користь суб`єкта господарювання у разі їх неоднозначного трактування; заборони на вилучення оригіналів документів та техніки; обов`язку збереження комерційної та конфіденційної таємниці; умов проведення планових заходів, розробки методики для визначення критерій ризику; права суб`єкта господарювання на ознайомлення з підставами заходу та отримання посвідчення (направлення) на проведення заходу; вимог до складення наказу, посвідчення (направлення) на проведення заходу та акту за результатами заходу; відповідальності посадових осіб органу державного нагляду (контролю); прав суб`єктів господарювання; права на консультативну підтримку суб`єктів господарювання; громадський захист; оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) та умов віднесення суб`єктів господарювання до незначного ступеня ризиків у разі незатвердження відповідних критеріїв розподілу.
З аналізу частини четвертої-п`ятої статті 2 Закону № 877-V вбачається, що органи Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю) керуються цим Законом з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, однак не підзаконними нормативно-правовими актами, а неоднозначні трактування правових норм Закону повинні здійснюватися на користь суб`єкта господарювання.
Спеціальним законом, який відповідно до частини четвертої статті 2 Закону № 877-V повинен враховуватися органами Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), є КЗпП України, зокрема, Глава XVIII "Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю".
Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96 Державна служба України з питань праці (далі також - Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
На час виникнення спірних правовідносин основні засади процедури здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, що використовують найману працю були врегульовані Порядком № 295.
Водночас, постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 у справі № 826/8917/17 постанову Кабінету Міністрів України "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування Україні" від 26 квітня 2017 року № 295 визнано нечинною. Одним з мотивів прийняття судового рішення у цій справі було те, що при прийняті спірної постанови Кабінетом Міністрів України не дотримано принципу передбачуваності, що означає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що в свою чергу дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності.
Згідно з пунктом 2 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці: Держпраці та її територіальних органів; виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, додержання мінімальних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин) (далі - виконавчі органи рад).
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, на підставі наказу та направлення на перевірку посадовими особами Держпраці України з 8 грудня 2017 року з 08 год. 30 хв. по 21 грудня 2017 року до 11 год. 00 хв. проведена позапланова перевірка додержання суб`єктом господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій", за результатами якої складено акт перевірки № 05-16-3300/0082 від 21 грудня 2017 року, в якому зазначено, що в порушення частини шостої статті 95 КЗпП України, статті 33 Закону України "Про оплату праці", статті 2 Закону України "Про індексацію грошових доходів населення", ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій" не нарахована індексація з червня по листопад 2017 року 222 працівникам.
У зв`язку з виявленими в ході інспекційного відвідування порушеннями вимог законодавства про працю, першим заступником начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області Дрозд С.В. 10 січня 2018 року винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № 05-16-3300/0082/10, якою на позивача накладено штраф в розмірі 7 104 000 грн на підставі абзацу 4 частини другої статті 265 КЗпП України.
Звертаючись до Верховного Суду з касаційною скаргою заступник прокурора Донецької області обґрунтовував її тим, що суди попередніх інстанцій невірно застосували статті 256, 265 КЗпП України, пункт 29 Порядку №295 та помилково посилалися у оскаржуваних рішеннях на положення частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V.
Зокрема, скаржник вважає безпідставним посилання судів на факт усунення позивачем порушень законодавства на виконання припису, оскільки фінансові санкції, застосовані спірною постановою, не стосуються невиконання припису. Відповідальність за такі порушення передбачена статтею 265 КЗпП України, а усунення виявлених порушень при проведенні перевірки не є підставою для скасування фінансових санкцій, які застосовані за сам факт вчинення порушення у сфері законодавства про працю.
Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та відзиву на неї, слід було виходити з наступного.
Відповідно до частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.
Згідно з пунктом 29 Порядку № 295 заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, на підставі акта перевірки Головним управлінням Держпраці у Донецькій області складено припис від 29 грудня 2017 року № 05-16-3300/0082-0033, в якому позивачу приписано: усунути порушення вимог частини шостої статті 95 КЗпП України, статті 33 Закону України "Про оплату праці" нарахувати та виплатити індексацію заробітної плати з червня по листопад 2017 року 222 працівникам підприємства. В строк до 29 січня 2018 року письмово інформувати про виконання вимог припису державного інспектора праці.
5 січня 2018 року ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій" направлена до Головного управління Держпраці у Донецькій області інформація про виконання припису, виплату індексації заробітної плати 28 грудня 2017 року.
Тобто, позивачем у строк, визначений приписом від 29 грудня 2017 року № 05-16-3300/0082-0033, було усунуто вказані в ньому порушення, однак після виконання вказаного припису відповідачем було винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № 05-16-3300/0082/10, якою на позивача накладено штраф в розмірі 7 104 000 грн на підставі абзацу 4 частини другої статті 265 КЗпП України.
Як було зазначено вище, спеціальним законом, який відповідно до частини четвертої статті 2 Закону № 877-V повинен враховуватися органами Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), є КЗпП України, зокрема, Глава XVIII "Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю".
Водночас, жодна норма КЗпП України, на момент виникнення спірних правовідносин, не врегульовувала питання щодо вжиття заходів до притягнення об`єкта відвідування до відповідальності у разі виконання припису в установлений у ньому строк. Тобто, це питання не врегульовувалося нормами спеціального закону - КЗпП України, а тому застосуванню до спірних правовідносин підлягає положення загального закону, а саме частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V, які передбачають, що у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.
Тобто, суди попередніх інстанцій, встановивши виконання позивачем припису від 29 грудня 2017 року № 05-16-3300/0082-0033 у визначені в ньому строки, правильно застосували до спірних відносин приписи частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V та скасували постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № 05-16-3300/0082/10 від 10 січня 2018 року, якою на позивача накладено штраф у розмірі 7 104 000 грн.
Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав повинна була погодитися із у тому, що положеннями пункту 29 Порядку №295, які були чинними на момент виникнення спірних правовідносин, було передбачено, що заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.
Однак, враховуючи положення частини четвертої статті 2 Закону № 877-V, які встановлюють імперативні вимоги про те, що заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, положення підзаконного нормативно-правового акта, а саме пункту 29 Порядку №295, не можуть врегульовувати відносини інакше ніж це визначено законом, а саме частиною одинадцятою статті 7 Закону № 877-V.
Важливо, що відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Тобто, положеннями вказаного Закону Кабінету Міністрів України делеговано право визначати порядок здійснення уповноваженим органом державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю особами, які використовують найману працю, а не умови притягнення до відповідальності вказаних осіб за вчинення правопорушень у сфері праці.
Однак, положення пункту 29 Порядку №295 не визначають порядку здійснення нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю юридичними та фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, а фактично встановлюють умови накладення фінансових санкцій на таких суб`єктів, які визначаються тільки законом, а саме статтею 12 Закону № 877-V. При цьому, порядок накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, відповідно до частини четвертої статті 265 КЗпП України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року №509.
Тобто, положення Пункту 29 Порядку №295 суперечать нормативно-правому акту вищої юридичної сили, а тому не можуть застосовуватися до спірних правовідносин.
Важливо також те, що питання притягнення до відповідальності об`єкта відвідування незалежно від виконання припису було врегульовано тільки шляхом доповнення частини сьомої статті 265 КЗпП України, однак такі зміни були внесенні Законом України "Про внесення змін до Кодексу законів про працю України" від 12 грудня 2019 року № 378-IX та набрали чинності лише 2 лютого 2020 року. Зазначене є підтвердженням того, що вказане питання на момент виникнення спірних правовідносин не врегульовувалося спеціальним законом, а лише нормами загального закону, якими були положення частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V.
Таким чином, Судовій палаті з розгляду справ щодо захисту соціальних прав варто було погодитися з судами попередніх інстанцій, які задовольняючи позов, виходили з того, що відповідачем при винесенні оскаржуваної постанови не враховані вимоги частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V, відповідно до якої, у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.
У цих справах Верховний Суд дійшов висновку про те, що якщо під час інспекційного відвідування встановлено факти несвоєчасної та не у повному обсязі виплати заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці, то відповідно до пункту 29 Порядку № 295 вживаються заходи щодо притягнення об`єкта відвідування до відповідальності незалежно від усунення виявлених порушень, а також вказано, що в такому випадку норми частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V не застосовуються під час притягнення об`єкта відвідування до відповідальності за вказані правопорушення.
З огляду на вищевикладене, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав повинна була відступити від правового висновку, зробленого у постановах Верховного Суду від 13 червня 2019 року у справі №804/4768/18, від 21 жовтня 2019 року у справі №820/5115/17, від 22 травня 2020 року у справі №П/811/1996/17 та інших, де його застосовано, та сформувати такий висновок про застосування частини четвертої статті 2 та частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V, статті 265 КЗпП України (в редакції, що діяла до 2 лютого 2020 року, -до моменту набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Кодексу законів про працю України" від 12 грудня 2019 року № 378-IX) та пункту 29 Порядку №265:
1. у період до 14 травня 2019 року (день прийняття постанови Шостого апеляційного адміністративного суду у справі № 826/8917/17) пункт 29 Порядку №265 не підлягав застосуванню як такий, що суперечить частині одинадцятій статті 7 Закону № 877-V;
2. якщо під час інспекційного відвідування встановлено факти несвоєчасної та не у повному обсязі виплати заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці, то під час притягнення об`єкта відвідування до відповідальності за вказані правопорушення застосуванню підлягає положення частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V;
3. висновки, зроблені у підпунктах 7.57.1. та 7.57.2, не стосуюься відносин, пов`язаних із вжиттям заходів щодо притягнення об`єкта відвідування до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, оскільки такий припис неможливо повністю виконати шляхом виправлення ситуації, що зумовлена таким порушенням.
Щодо неврахування практики Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду стосовно мети юридичної відповідальності, яка сформована, зокрема, у постановах від 14.08.2018 у справі № 803/1122/17, від 18.10.2018 у справі № 808/2685/17, від 05.03.2019 у справі № 814/1049/18, від 20.03.2019 у справі № 820/4984/17, від 14.11.2019 у справі № 826/2966/16, від 15.11.2019 у справі № 826/198/16, від 30.07.2020 у справі № 818/1989/17, від 13.08.2020 у справі № 824/755/16-а, від 02.12.2020 у справі № 804/6911/17, від 03.12.2020 у справі № 810/1097/18, від 17.02.2021 у справі № 806/2828/18 та від 17.02.2021 у справі № 806/2828/18 та полягає у наступному.
Юридична відповідальність є однією з форм захисту суспільства та держави від посягань на відповідні цінності, головними з яких відповідно до статті 3 Конституції України є людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека. При цьому, юридична відповідальність ґрунтується, у першу чергу, на державному примусі як специфічному впливі на поведінку особи, заснованому на організованій силі та спрямованому на безумовне виконання санкціонованих державою правил поведінки (норм права). Такий примус передбачає його регламентованість виключно законом, наявність чітко встановлених меж застосування та здійснення лише компетентним суб`єктом владних повноважень.
Мета застосування державою юридичної відповідальності до правопорушника обумовлені цілями, заради яких вона запроваджується. До таких основних цілей слід віднести наступну:
охоронна - зупинити триваюче правопорушення (протиправний стан);
правозабезпечувальна - досягнути результату у формі приведення поведінки (діяльності) відповідного суб`єкта до стану правомірної;
правовідновлювальна (компенсаційна) - відновити порушене право потерпілого та компенсувати йому матеріальний і моральний збиток, заподіяний правопорушенням;
попереджувальна (превентивна) ? попередити вчинення нових правопорушень з боку як самого правопорушника (приватна превенція), так і інших суб`єктів (загальна превенція);
процедурно-процесуальна - офіційно визнати правопорушника винним у здійсненні протиправного діяння;
виховна - перевиховати правопорушника шляхом забезпечення у нього сталого спрямування на неухильне дотримання норм права;
каральна (штрафна) ? покарати правопорушника у формі понесенні ним додаткових втрат, зокрема, майнового характеру.
Якщо в результаті притягнення позивача до відповідальності повною мірою було досягнута охоронна, правозабезпечувальна, правовідновлювальна (компенсаційна), попереджувальна (превентивна) процедурно-процесуальна тощо складова мети юридичної відповідальності з боку держави, слід зважено підходити до наявності правових підстав для застосування до правопорушника штрафних (фінансових) санкцій як каральної (штрафної) складової мети юридичної відповідальності.
Такі висновки підтверджуються, зокрема, положеннями частини першої статті 238 Господарського кодексу України, згідно з якими за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб`єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб`єкта господарювання та ліквідацію його наслідків.
Частиною другою вказаної статті передбачено, що види адміністративно-господарських санкцій, умови та порядок їх застосування визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами.
Серед переліку адміністративно-господарських санкцій, встановленого у частині першій статті 239 Господарського кодексу України, вказано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до своїх повноважень та у порядку, встановленому законом, можуть застосовувати до суб`єктів господарювання, зокрема, адміністративно-господарський штраф, а також і інші адміністративно-господарські санкції, встановлені цим Кодексом та іншими законами.
Спірні у цій справі санкції застосовуються до суб`єктів господарювання уповноваженими органами державної влади за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, а тому є адміністративно-господарськими санкціями.
Разом з тим, законом передбачено випадки, у яких суб`єкт господарювання звільняється від відповідальності за вчинене ним правопорушення у сфері господарювання.
Загальні засади відповідальності учасників господарський відносин, зокрема і підстави для звільнення від відповідальності за порушення правил здійснення господарської діяльності (за що передбачені адміністративно-господарські санкції), регламентовано главою 24 Господарського кодексу України (Загальні засади відповідальності учасників господарських відносин).
Так, відповідно до частини першої статті 218 Господарського кодексу України підставою господарсько-правової відповідальності учасника господарських відносин є вчинене ним правопорушення у сфері господарювання.
Частиною другою наведеної статті передбачено, що учасник господарських відносин відповідає за невиконання або неналежне виконання господарського зобов`язання чи порушення правил здійснення господарської діяльності, якщо не доведе, що ним вжито усіх залежних від нього заходів для недопущення господарського правопорушення.
Зі змісту частини другої статті 218 Господарського кодексу України вбачається, що вказана норма встановлює підстави для звільнення від відповідальності, як за невиконання або неналежне виконання господарського зобов`язання (за що встановлено відповідальність у вигляді відшкодування збитків, штрафні санкції, або оперативно-господарські санкції), так і за порушення правил здійснення господарської діяльності (за що встановлено відповідальність у вигляді адміністративно-господарських санкцій).
Отже, суб`єкт звільняється від відповідальності, зокрема, за порушення правил здійснення господарської діяльності (тобто від адміністративно-господарських санкцій), якщо доведе, що ним вжито усіх залежних від нього заходів для недопущення правопорушення або його добровільного усунення до моменту прийняття рішення про притягнення до відповідальності.
Щодо неврахування практики Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду стосовно захисту підприємницької діяльності та створення в Україні привабливого інвестиційного клімату сформованої, зокрема, у постанові Верховного Суду від 9 лютого 2021 року у справі № 856/9/20-а, яка полягає у наступному.
Стимулювання підприємницької діяльності, створення привабливого інвестиційного клімату та захист прав інвесторів відноситься до пріоритетів державної політики, оскільки є запорукою економічного зростання та добробуту кожного через збільшення надходжень до державного та місцевих бюджетів, збереження існуючих та створення нових робочих місць, розвитку відповідної територіальної громади. Це, зокрема, відповідає положенням частини четвертої статті 13 Конституції України, згідно з якою держава забезпечує захист прав усіх суб`єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки, а також частини першої статті 17 Основного Закону - забезпечення, зокрема економічної безпеки є найважливішою функцією держави, справою всього Українського народу.
За загальним правилом, норми права мають забезпечувати однозначні орієнтири правомірності поведінки як суб?єктів приватного, так і публічного права, а також не повинні суперечити одна одній та мають взаємно узгоджуватись.
При цьому, завжди існує імовірність протиріч між нормами права, що є негативним явищем. Юридичною практикою вироблено декілька підходів до розв?язання протиріччя у застосуванні конкуруючих між собою норм (норми є конкуруючими у випадку ситуації, за якої вони за своїм безпосереднім змістом регулюють одну й ті ж правовідносини).
Основними підходами до подолання таких протиріч є використання змістовного способу подолання колізій.
Змістовні колізії - це колізії, що виникають внаслідок часткового збігу обсягів регулювання правовідносин різними нормами права, обумовлені специфікою суспільних відносин та пов?язані з поділом норм права на загальні, спеціальні та виняткові.
Ця специфіка полягає у тому, що обидва юридичних склади відповідають фактичній ситуації, однак зрозуміло, що необхідно застосовувати більш спеціальний припис: lex specialis derogat legi generali. Загальніша норма не застосовується до тих ситуацій, в яких є ознаки, що відповідають більш спеціальній нормі.
Вважаємо, що до правовідносин у цій справі, у будь-якому випадку, підлягають застосуванню положення частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V, який був спеціально прийнятий парламентом для створення додаткових гарантій підприємницької діяльності в Україні та, відповідно, запобігання надмірності у механізмах державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
У випадку наявності колізії між загальним та спеціальним законом (загальними і спеціальними нормами) застосуванню підлягають норми спеціального закону (спеціальні норми).
У цій справі позивач правомірно просив застосувати норму, згідно з якою у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються (частина одинадцята статті 7 Закону № 877-V).
Таким чином, у цій справі не було враховано імперативну норму частини другої статті 58 Конституції України, згідно з якою ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення, тлумачення якій надано у рішеннях Конституційного Суду № 1-зп від 13.05.97, № 6-рп/2000 від 19.04.2000.
Як уже було зазначено вище, питання притягнення до відповідальності об`єкта відвідування незалежно від виконання припису було врегульовано тільки шляхом доповнення частини сьомої статті 265 КЗпП України, однак такі зміни були внесенні Законом України "Про внесення змін до Кодексу законів про працю України" від 12 грудня 2019 року № 378-IX та набрали чинності лише 2 лютого 2020 року.
Крім того, важливо, що як підстава для захисту прав суб?єкта приватного права у судовому спорі стосовно правомірності рішення суб?єкта владних повноважень про застосування санкції на підставі положень частини одинадцятої статті 7 Закону № 877, була неодноразово застосовано, зокрема, у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі №820/4984/17, від 01 грудня 2020 року у справі № 160/8918/18, від 01 вересня 2020 року у справі №804/4229/17, від 02 грудня 2020 року у справі № 804/6911/17, від 24 вересня 2020 року у справі №804/6843/16, від 14 вересня 2020 року у справі № 813/3163/18, від 27 лютого 2020 року у справі №815/5988/16, від 30 вересня 2020 року у справі №160/3512/19, від 30 вересня 2020 року у справі № 300/775/19.
Щодо неврахування положень статті 7 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка ратифікована Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, згідно з якою нікого не може бути визнано винним у вчиненні будь-якого кримінального правопорушення на підставі будь-якої дії чи бездіяльності, яка на час її вчинення не становила кримінального правопорушення згідно з національним законом або міжнародним правом.
Гарантії справедливого судового розгляду, що стосуються кримінального провадження, застосовуються в тих випадках, коли Європейський суд з прав людини буде вважати, що, попри національну класифікацію провадження як цивільного чи адміністративного, його слід розглядати як кримінальне.
У цьому аспекті також важливо згадати критерії Європейського суду з прав людини, що встановлюють, чи має звинувачення кримінальний характер, широко відомі як «критерії Енгеля», названі на честь справи «Енгель та інші проти Нідерландів» (Engel and оthers v.Netherlands, заява № 5100/71 та інші):
1. кваліфікація правопорушення згідно з національним законодавством;
2. характер правопорушення;
3. характер і ступінь суворості покарання, якому обвинувачений ризикує бути підданий.
Категоризація правопорушення з урахуванням цих критеріїв допоможе визначити, чи потрібно розглядати конкретний процес, як кримінальний або виключно адміністративний.
Важливо, що другий і третій критерії - альтернативні та не мають бути застосовані одночасно. Однак це не виключає кумулятивного підходу у разі, якщо окремий аналіз кожного критерію не дає змоги дійти чіткого висновку про наявність кримінального обвинувачення. Національна класифікація не є вирішальною для класифікації Європейського суду з прав людини, коли йдеться про зобов`язання забезпечити справедливий суд відповідно до статті 6 Європейської конвенції з прав людини, хоча національна класифікація і суттєвий характер правопорушення є релевантними факторами.
Щодо неврахування необхідних критеріїв застосування санкцій
Слід виходити з того, що адміністративні санкції повинні бути встановлені законом і накладатись органами публічної влади на осіб лише за чітко передбачених умов (у випадку порушення норми адміністративного права або невиконання адміністративного рішення); адміністративні санкції можуть бути накладені органами публічної влади у вигляді штрафу чи будь-якого іншого заходу фінансового чи нефінансового характеру. Адміністративними санкціями, окрім штрафів, є: збільшення розміру обов`язкових зборів, конфіскація товарів, рішення про припинення діяльності, заборона професійної діяльності або призупинення чи відкликання ліцензій, дозволів або свідоцтв. Чи вважається конкретна дія адміністративною санкцією - залежить від відповідних адміністративних норм.
Проте під час застосування адміністративних санкцій необхідно дотримуватися таких умов.
1. Адміністративні санкції повинні бути передбачені національним законодавством.
2. Такі заходи відповідальності повинні бути пропорційними фактичному порушенню.
3. Адміністративну процедуру, спрямовану на накладення адміністративної санкції, необхідно виконувати в розумні строки.
4. Процес застосування санкцій повинен узгоджуватися з «правом на справедливий суд», включно з рішенням, яке завершує таку процедуру.
5. Орган публічної влади повинен встановити як факт порушення адміністративної норми права, так і фактичні підстави для відповідальності певної особи.
6. Особа не може двічі піддаватися санкції за одну й ту саму дію на підставі різних норм, що захищають одні й ті самі соціальні або суспільні інтереси. У тих випадках, коли одна й та сама дія є підставою для виконання окреслених функцій двох чи більше адміністративних органів на підставі норм, які захищають різні інтереси, вони повинні враховувати санкції, накладені іншими органами.
7. Адміністративні санкції неможливо накладати у зв`язку з діяльністю особи, якщо така діяльність на момент її вчинення була законною або не суперечила відповідній адміністративній нормі права.
8. Легітимність ухвалення адміністративного рішення про накладення адміністративної санкції повинна підлягати перегляду з боку незалежного і безстороннього суду відповідно до закону.
9. Законодавство повинно встановити розмір штрафних санкцій, які можуть бути накладені органами публічної влади за певних обставин, та визначити випадки, коли санкції можуть обмежувати реалізацію основоположних прав особи.
10. Якщо було встановлено порушення особою конкретної норми права, а санкцію за це порушення було змінено або замінено до визначення виду чи розміру відповідного штрафу, то вона повинна мати право обрати найбільш сприятливий для себе розмір чи вид санкції.
11. У разі малозначних порушень, що тягнуть за собою незначні грошові штрафи, такі гарантії можуть бути послаблені за згодою відповідної особи.
12. Кожна особа, яка зіткнулася з адміністративною санкцією, повинна бути поінформована щодо причини, а також характер доказів.
13. Особі потрібно надати достатньо часу для підготовки її справи, надати можливість бути заслуханою до прийняття будь-якого рішення.
14. У разі прийняття адміністративного рішення про накладення санкції таке рішення має містити обґрунтування.
Важливими є і зворотні гарантії для суб?єкта владних повноважень, які полягають у тому, що органи публічної влади мають право запроваджувати відповідні системи адміністративних санкцій для забезпечення виконання особами їхніх рішень; для забезпечення того, щоб адміністративні санкції накладалися правомірно, законодавством необхідно передбачити повноваження органів публічної влади щодо їх накладення; відповідний орган публічної влади може бути наділений дискреційними повноваженнями для визначення конкретних обставин, за яких накладатимуться певні санкції.
Вважаємо, що у справі № 805/430/18-а не застосовувано, щонайменше критерій, згідно з яким суб?єкт владних повноважень повинен встановити і фактичні підстави для відповідальність певної особи.
Позивач, виконавши вчасно і у повному обсязі вимогу (припис) відповідача, повинен був бути звільненим від відповідальності, а відповідач, у свою чергу, не мав на момент прийняття оскаржуваного рішення про застосування санкції фактичних підстав для притягнення позивача до відповідальності.
Щодо непропорційності застосованої до позивача фінансової (штрафної) санкції
Відповідно до частини другої статті 61 Конституції України юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
Зазначена норма Основного Закону України знайшла своє продовження у пункті 8 частини другої статті 2 КАС України, яка передбачає, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
У випадку, що розглядається, до позивача застосована санкція у розмірі 7104 тис. грн за порушення (у формі ненарахування та невиплата індексації заробітної плати), розмір якого становить 88 тис. грн.
Тобто санкція у 80 разів перевищує розмір порушення, що не відповідає критерію пропорційності та, з великою ймовірністю, потягне для позивача негативні наслідки, несумісні з цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (захист трудових прав у формі отримання, приблизно, 8 грн у місяць, або 40 грн за період порушення, для конкретного працівника, ставить під ризик платоспроможність позивача - роботодавця стосовно цього ж працівника).
Таким чином, враховуючи мотиви незгоди з правовими висновками, зробленими Верховним Судом у постанові від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а, вважаємо, що у цій справі були відсутні підстави для задоволення касаційної скарги заступника прокурора Донецької області, скасування рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року та постанови Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року, а також прийняття нової постанови про відмову в задоволенні позову Публічного акціонерного товариства "Краматорський завод металевих конструкцій" до Головного управління Держпраці у Донецькій області про скасування постанови про накладення штрафу.
Судді: Я.О. Берназюк