Справа № 640/16267/20
Суддя: Вєкуа Н.Г.
Дата ухвалення: 2021-04-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 квітня 2021 року м. Київ № 640/16267/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Вєкуа Н.Г., суддів: Головань О.В., Мазур А.С.. розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом Бобринецької міської ради Кіровоградської області

до Кабінету Міністрів України

треті особи: Міністерство розвитку громад та територій України (Мінрегіон),

Кіровоградська обласна державна адміністрація

про визнання протиправними та нечинними окремих положень розпорядження №716-р від 12.06.2020, -

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулась Бобринецька міська рада Кіровоградської області (, м. Бобринець, Кіровоградська область, вул. Незалежності, 80, 27200) з позовом до Кабінету Міністрів України (, Київ, вул. Грушевського, 12/2, 01008), треті особи: Міністерство розвитку громад та територій України (Мінрегіон) (, м.Київ, вул. Велика Житомирська, 9, 01601), Кіровоградська обласна державна адміністрація (, м. Кропивницький, пл. Героїв Майдану, 1, 25006) про визнання протиправними та нечинними окремих положень розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 716-р "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Кіровоградської області" у частині, що стосується Бобринецького району, а саме:

- зображення Бобринецького району у пункті 1 "Графічна частина (карта Кіровоградської області)" Додатку до розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 716-р "Адміністративні центри та території територіальних громад Кіровоградської області", що має у складі дві територіальні громади (Бобринецьку і Кетрисанівську) у візуалізованій конфігурації;

- позицію "Бобринецька" реквізиту "Назва територіальної громади" та закріплену у ній інформацію за іншими реквізитами табличної форми пункту 2 "Перелік територіальних громад Кіровоградської області" Додатку до розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 716-р "Адміністративні центри та території територіальних громад Кіровоградської області";

- позицію "Кетрисанівська" реквізиту "Назва територіальної громади" та закріплену у ній інформацію за іншими реквізитами табличної форми пункту 2 "Перелік територіальних громад Кіровоградської області" Додатку до розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 716-р "Адміністративні центри та території територіальних громад Кіровоградської області".

Позовні вимоги мотивовано тим, що затверджуючи оскаржуваним розпорядженням №716-р Бобринецьку міську територіальну громаду у складі лише Бобринецької міської і Червонодолинської сільської територіальних громад Кабінет Міністрів України порушив вимоги Конституції України, Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" , Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» та положень Методики формування спроможних територіальних громад, яка затверджена постановою КМУ від 08.04.2015 №214.

Відповідач в особі Кабінету Міністрів України надав суду відзив на позовну заяву, в якому заперечував проти задоволення позовних вимог з огляду на положення Конституції України, закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про добровільне об`єднання територіальних громад», «Про місцеве самоврядування в Україні», Методику формування спроможних територіальних громад, затверджену постановою КМУ від 04.08.2015 № 214 та зазначає, що участь територіальної громади в формі консультацій вказує на дорадчий характер такої участі, а перспективний план формування територій громад є лише планом, а не обов`язковим до виконання рішенням, оскільки об`єднання є добровільним та здійснюється на підставі рішення відповідної ради. Також зауважив, що пунктом 3 Постанови Верховної Ради України від 17.07.2020 №807-ІХ ліквідований, зокрема Бобринецький район Кіровоградської області, можливо виникнення правової невизначеності щодо території безпосередньо Кропивницького району Кіровоградської області в частині територій яку зараз займає Бобринецька територіальна громада, з можливості реалізації прав та обов`язків, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Представник Міністерства розвитку громад та територій України надав суду письмові пояснення щодо адміністративного позову, в яких просить суд відмовити в задоволенні позовних вимог Бобринецької міської ради Кіровоградської області в повному обсязі, з тих підстав, що питання щодо розроблення (внесення змін ) до перспективних планів формування територій громад областей належить до компетенції відповідних облдержадміністрацій. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 №593 затверджено перспективний план формування територій громад Кіровоградської області, згідно з якими в межах чинного на той час Бобринецького району передбачалось формування трьох спроможних територіальних громад - Бобринецької, Витязівської, Кетрисанівської. Відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» №562-ІХ Мінрегіоном, на основі перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області, було розроблено проект розпорядження КМУ «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Кіровоградської області». Зазначеним проектом розпорядження передбачалось, затвердження, в межах чинного законодавства на той час Бобринецького району, Бобринецької, Витязівської, Кетрисанівської територіальних громад. Так, проект розпорядження направлявся на погодження заінтересованим органам та всеукраїнським організаціям органів місцевого самоврядування.

Представник позивача надав суду відповідь на відзив, в якій зазначив, що надані відповідачем аргументи та пояснення не спростовують твердження Бобринецької міської ради Кіровоградської області.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 30.07.2020 відкрито загальне позовне провадження у справі та призначено підготовче судове засідання по справі.

Протокольною ухвалою суду від 24.11.2020 закрито підготовче провадження у справі та призначено судове засідання для розгляду справи по суті.

В судове засідання 16.03.2021 сторони чи їх представники не прибули, про час та місце судового розгляду справи було повідомлені належним. Від представника позивача надійшло клопотання про розгляд справи без їх участі. Також, від представника Міністерства розвитку громад та територій України надійшло клопотання про розгляд справи без участі уповноваженого представника.

З огляду на викладене та зважаючи на достатність наявних у матеріалах справи доказів для розгляду та вирішення справи по суті, у відповідному судовому засіданні судом, згідно з частиною 3 статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України, прийнято рішення про подальший розгляд та вирішення справи у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та відзиви, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва, встановив наступне.

12 червня 2020 року Кабінет Міністрів України прийняв розпорядження №716-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Кіровоградської області», яким в межах Кіровоградської області сформовано нову територіальну основу для утворення органу місцевого самоврядування базового рівня.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд зазначає наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (ч.2 ст.113 Конституції України).

Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України визначає Закон України "Про Кабінет Міністрів України" від 27.02.2014 за № 794-VII (Закон № 794-VII).

Згідно з ч. ч. 1- 3ст. 3 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.

Положеннями ч. 1 ст. 19 Закону № 794-VIІ встановлено, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Згідно зі ст. 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Аналіз наведених положень дає суду підстави дійти до висновку, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу, шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності, а видані ним розпорядження є обов`язковими до виконання.

Судом встановлено, що оскаржуване розпорядження прийнято відповідачем відповідно до ч. 3 ст. 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".

Так, відповідно до Конституції України територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій (стаття 132).

Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь (стаття 133).

Закон України № 280/97-ВР від 21.05.1997 "Про місцеве самоврядування в Україні" (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відносини, що виникають в процесі добровільного об`єднання територіальних громад, сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до територіальних громад врегульовано Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".

Так, відповідно до п. 6 частини першої статті 4 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.

Згідно із статтею 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

24.01.2020 набрала чинності Постанова Кабінету Міністрів України № 34 "Про внесення змін до Методики формування спроможних територіальних громад", якою зазначена Методика викладена у новій редакції та запроваджено критерії оцінки рівня спроможності громад, які враховуються під час розроблення проекту перспективного плану.

Відповідно до п. 3 Методики формування спроможних територіальних громад здійснюється з урахуванням:

здатності органів місцевого самоврядування вирішувати суспільні питання, які належать до їх компетенції, для задоволення потреб населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

історичних, географічних, соціально-економічних, природних, екологічних, етнічних, культурних особливостей розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

розвитку інфраструктури відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

фінансового забезпечення відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

трудової міграції населення;

результатів попередньої оцінки рівня спроможності спроможних територіальних громад (далі - оцінка рівня спроможності);

оптимальних мереж соціальної інфраструктури та доступності публічних послуг у відповідних сферах.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць:

проект перспективного плану;

паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1 (пункт 4 Методики).

Аналізуючи наведені положення чинного законодавства суд приходить до висновку, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, які, в свою чергу, розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області та затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

Між тим, у відповідності до частини 1статті 5 Закону № 157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

В контексті положень частини 2 статті 5 Закону № 157-VIII пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, має містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи (ч. 3 ст. 5 Закону № 157-VIII).

Відповідно до частини 4 статті 5 Закону № 157-VIII порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Згідно із статтями 6, 7 Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

Якщо до складу об`єднаної територіальної громади увійшла територіальна громада (територіальні громади), розташована на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об`єднаної територіальної громади. У такому разі проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж району розробляється відповідно до постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядження голови обласної державної адміністрації.

Утворення об`єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальна громада міста республіканського Автономної Республіки Крим або обласного значення і територіальна громада (територіальні громади) села, селища, іншого міста суміжного району, зміни меж районів не потребує.

Аналізуючи наведені положення суд приходить до висновку, що процес добровільного об`єднання територіальних громад включає в себе декілька етапів: ініціювання такого процесу, підготовку проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (громадське обговорення, надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди, утворення спеціальної робочої групи), підготовка рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (обов`язкове громадське обговорення, перевірка рішень на відповідність законів та Конституції України, прийняття рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад).

Суд відмічає, що статтями розділу ІІ Закону №157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов`язані між собою. Так кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 16.10.2020 у справі № 813/2441/18.

При цьому, суд наголошує, що ініціювання процесу добровільного об`єднання територіальних громад можливе у відповідності до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.

Тобто, перспективний план формування добровільного об`єднання територіальних громад є першоосновою для початку процедури такого добровільного об`єднання.

Відповідно до пункту 12 Методики з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

Поряд з цим, положеннями пункту 13 Методики визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Згідно із пунктом 14 Методики, якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

Аналіз наведених положень Закону № 157-VIII у взаємозв`язку із положеннями Методики дає суду підстави дійти до висновку, що принципи добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян забезпечується, у тому числі, шляхом проведення консультацій із територіальними громадами під час розроблення проекту перспективного плану, про що оформлюється протокол.

Бобринецька міська рада-представницький орган Бобринецької міської об`єднаної територіальної громади, утвореної у 2015 році в результаті утвореної у 2015 році в результаті добровільного об`єднання Бобринецької міської і Червонодолинської сільської територіальних громад Бобринецького району Кіровоградської області з адміністративним центром у місті Бобринець.

Утворення у 2015 році Бобринецької міської об`єднаної територіальної громади було передбачено Перспективним планом формування територій громад Кіровоградської області, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 року № 1159-р, та стало першим етапом добровільного об`єднання територіальних громад.

У 2017 році до Перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19 липня 2017 року № 491-р було внесено зміни, якими, зокрема, передбачено утворення у Бобринецькому районі трьох спроможних територіальних громад: Бобринецької міської, Витязівської і Кетрисанівської сільських з адміністративними центрами у місті Бобринець, селах Витязівка і Кетрисанівка відповідно. Даною редакцією перспективного плану було передбачено Бобринецьку міську територіальну громаду у складі дев`яти територіальних громад: Бобринецької міської, Верхньоінгульської, Златопільської, Олексіївської, Солонцюватської, Сугоклїївської, Тарасівської, Чарівненськоїта Червонодинської сільських.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 593- р «Про затвердження Перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області» кількість, склад і адміністративні центри об`єднаних територіальних громад Бобринецького району залишено без змін.

Проте, розпорядженням Кабінету Міністрів України №716-6 «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Кіровоградської області» у частині, що стосується Бобринецького району, затверджено дві територіальні громади - Бобринецька ( у складі Бобринецької міської і Червонодолинської сільської громад) і Кетрисанівська ( у складі 24 -х сільських територіальних громад) з адміністративними центрами у місті Бобринець і селі Кетрисанівка.

Так, суд зазначає, що до Перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області, зміни не вносились. При цьому, громада не була обізнана про нові адміністративні центри.

Суд акцентує увагу, що систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).

У статті 1 вказаного Закону визначено, що територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.

Положеннями статті 6 Закону № 280/97-ВР встановлено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Згідно із частиною 1 статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

При цьому, органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом (ч. 2 ст. 71 Закону № 280/97-ВР).

Суд зауважує, що реалізуючи повноваження, передбачені пунктом 7і розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Кабінет Міністрів України залишив поза увагою вказівку законодавця, що міститься у підпункті 1) пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону N9 562, що «визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснюються на основі затверджених Кабінетом Міністрів України перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей».

Однак, саме цією вказівкою законодавець забезпечив реалізацію конституційних гарантій добровільності та економічної ефективності територіальних громад, що утворюються відповідно до Перспективного плану.

Відповідно до інформації, що міститься у листі Секретаріату Кабінету Міністрів України від 26.06.2020 №17-20/1799 проекти розпоряджень Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 593-р «Про затвердження Перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області» і від 12 червня 2020 року № 71б-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Кіровоградської області» Мінрегіон (Міністерство розвитку громад та територій).

За наявною інформацією, в основу Розпорядження № 71б-р було покладено, зокрема, відомості, що містяться у листі Кіровоградської обласної державної адміністрації від 26 березня 2020 року № 01-11/165/0.1 «Про проект перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області» до Кабінету Міністрів України, оригінал якого знаходиться у Кабінеті Міністрів України. Одним з додатків до такого листа облдержадміністрації є, зокрема, Паспорта територіальних громад, серед яких є паспорт Бобринецькоі міської та Кетрисанівської сільської територіальних громад,копії яких наявні в матеріалах справи.

Складання, подання та форму паспортів громад передбачено у Методиці.

Так, відповідно до пункту 7 Методики, одним із критеріїв оцінки рівня спроможності територіальних громад є площа території спроможної територіальної громади. Відповідно до Перспективного плану, площа Бобринецькоі міської ОТГмала б становити 54699,86 га або 547 кв.км., що відповідає найвищому числовому значенню цього критерія - 1.

Однак, за Розпорядженням № 716-р площа території Бобринецькоі міської ОТГ зменшена, та становить 19429,7 га або 194,3 кв.км., що відповідає найнижчому значенню цього критерію - 0,3.

У відповідності до частини 3 статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому Законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (ч. 1 ст. 143 Конституції України).

Суд зазначає, що згідно з ч. 1 ст. 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, що ратифікована Україною 15.07.1997 та яка вступила в силу 01.01.1998, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (Європейська Хартія).

Згідно зі ст. 11 Європейської Хартії органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві.

Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 "Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад" (ухвалено 20.10.2004 на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу "знизу догори" може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива "згори донизу" має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.

Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.

Злиття та інші реформи, пов`язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.

Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії місцевого самоврядування).

Відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Концепція народовладдя, яка закріплена в Конституції України, передбачає взаємозв`язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії, а також відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом.

Положеннями розділу III "Вибори. Референдум" Конституції України унормовується порядок прийняття владних рішень самим народом, здійснення основного з політичних прав громадян - виборчого і, нарешті, формування ключових ланок державного механізму.

Водночас, надаючи оцінку наявності чи відсутності об`єкту захисту порушеного права з урахуванням доводів відповідача про відсутність порушеного права позивача суд зазначає наступне.

Так, враховуючи пункт 4 Методики, Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, зокрема, як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад області.

Отже, перспективний план формування територій громад області є підставою для Кабінету Міністрів України щодо визнання об`єднаної територіальної громади спроможною.

В подальшому, затверджений перспективний план формування територій громад області є підставою для територіального об`єднання громадян, адже таке об`єднання можливо лише у відповідності до останнього.

За таких обставин, на думку суду, спірне рішення впливає на обсяг прав та обов`язків позивача та створює для нього певні правові наслідки.

Схожий правовий підхід застосовано в постанові Верховного Суду від 10.01.2020 у справі №824/743/18-а.

Разом з тим, слід відмітити, що в чинному законодавстві відсутній правовий механізм захисту порушених прав територіальних громад, у разі якщо вони вважають включення їх до складу спроможної територіальної громади безпідставними.

Натомість, статтею 55 Конституції України встановлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Зміст цього права полягає в тому, що кожен має право звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист (пункт 2 рішення Конституційного Суду України 25 грудня 1997 року по справі № 9 зп).

Європейський суд з прав людини у своїй практиці наголошує на тому, що право на розгляд справи означає право особи звернутися до суду та право на те, що його справа буде розглянута та вирішена судом. При цьому особі має бути забезпечена можливість реалізувати вказані права без будь-яких перепон чи ускладнень. Здатність особи безперешкодно отримати судовий захист є змістом поняття доступу до правосуддя. Перешкоди у доступі до правосуддя можуть виникати як через особливості внутрішнього процесуального законодавства, так і через передбачені матеріальним правом обмеження.

У відповідності до частини 1 статті 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, що ратифікована Україною 15.07.1997 та яка вступила в силу 01.01.1998 без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (далі - Європейська Хартія).

Згідно зі статтею 11 Європейської Хартії органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві.

Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 «Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад» (ухвалено 20 жовтня 2004 року на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу "знизу догори" може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива "згори донизу" має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.

Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.

Злиття та інші реформи, пов`язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.

Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії місцевого самоврядування).

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Концепція народовладдя, яка закріплена в Конституції України, передбачає взаємозв`язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії, а також відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом. Положеннями розділу III "Вибори. Референдум" Конституції України унормовується порядок прийняття владних рішень самим народом, здійснення основного з політичних прав громадян - виборчого і, нарешті, формування ключових ланок державного механізму.

Згідно із частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У відповідності до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Згідно із частиною 2 статті 5 КАС України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною 1 статті 73 КАС України встановлено, що предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Згідно із частиною 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).

Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи та надані докази, суд дійшов до висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 2, 5, 72-74, 77-78, 243-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов Бобринецької міської ради Кіровоградської області (, м. Бобринець, Кіровоградська область, вул. Незалежності, 80, 27200) задовольнити.

Визнати протиправними та скасувати окремі положеннч розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 716-р "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Кіровоградської області" у частині, що стосується Бобринецького району, а саме:

- зображення Бобринецького району у пункті 1 "Графічна частина (карта Кіровоградської області)" Додатку до розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 716-р "Адміністративні центри та території територіальних громад Кіровоградської області", що має у складі дві територіальні громади (Бобринецьку і Кетрисанівську) у візуалізованій конфігурації;

- позицію "Бобринецька" реквізиту "Назва територіальної громади" та закріплену у ній інформацію за іншими реквізитами табличної форми пункту 2 "Перелік територіальних громад Кіровоградської області" Додатку до розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 716-р "Адміністративні центри та території територіальних громад Кіровоградської області";

- позицію "Кетрисанівська" реквізиту "Назва територіальної громади" та закріплену у ній інформацію за іншими реквізитами табличної форми пункту 2 "Перелік територіальних громад Кіровоградської області" Додатку до розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 716-р "Адміністративні центри та території територіальних громад Кіровоградської області".

Стягнути на користь Бобринецької міської ради Кіровоградської області (, м. Бобринець, Кіровоградська область, вул. Незалежності, 80, 27200) за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (вул. Грушевського, 12/2, м. Київ, 01008) судовий збір у розмірі 2102 грн. (дві тисячі сто дві гривні).

Рішення набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства та може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295-297 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.

Головуючий суддя Вєкуа Н.Г.

Судді: Головань О.В.

Мазур А.С.