Справа № 9901/547/19
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2021-03-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Єленіної Ж.М., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 24 березня 2021 року в адміністративній справі № 9901/547/19(провадження № 11-348заі20) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення у частині
Короткий виклад історії справи
18 жовтня 2019 року ОСОБА_1 зверталася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВККС, у якому просила:
- визнати протиправними дії ВККС щодо прийняття до розгляду висновку Громадської ради доброчесності (далі - ГРД, Рада) від 30 травня 2019 року про невідповідність судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики;
- визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 6 серпня 2019 року № 724/ко-19 у частині абзацу третього резолютивної частини рішення щодо визначення порядку набрання чинності цим рішенням, викладеного в такій редакції: «Рішення набирає чинності відповідно до абзацу третього підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС, затвердженого рішенням Комісії від 13 жовтня 2016 року № 81/зп-16 (з наступними змінами; далі - Регламент ВККС)»;
- визнати рішення ВККС від 6 серпня 2019 року № 724/ко-19 щодо кваліфікаційного оцінювання судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 таким, що набрало законної сили з моменту прийняття;
- визнати суддю Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 такою, що підтвердила відповідність займаній посаді судді.
Позовні вимоги обґрунтувала тим, що рішення ВККС від 6 серпня 2019 року № 724/ко-19, яким її як суддю Господарського суду міста Києва визнано такою, що відповідає займаній посаді, в частині щодо визначення порядку набрання чинності цим рішенням (абзац третій резолютивної частини) прийнято з порушенням частини другої статті 19 Конституції України, частини п`ятої статті 83 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VІІІ) та абзацу шостого підпункту 4.10.1 пункту 4.10 Регламенту ВККС.
Так, ОСОБА_1 зазначала, що при проведенні кваліфікаційного оцінювання ВККС прийнято до розгляду висновок ГРД щодо неї від 30 травня 2019 року, який надійшов після початку проведення співбесіди (тобто під час її проведення). Абзацом шостим підпункту 4.10.1 пункту 4.10 Регламенту ВККС встановлено імперативний наслідок подання ГРД висновку про невідповідність судді критеріям професійної етики та доброчесності після початку проведення співбесіди, а саме: такий висновок не приймається Комісією до розгляду. Позивачка вважала безпідставним прийняття висновку ГРД через десять місяців після оголошення перерви у співбесіді тільки внаслідок того, що такий висновок формально подано до початку засідання 31 травня 2019 року, оскільки подання цього висновку в засіданні 23 липня 2018 року (тобто процесі першого засідання, але після його початку) відповідно до абзацу шостого підпункту 4.10.1 пункту 4.10 Регламенту ВККС обумовило б неприйняття його Комісією до розгляду.
Крім того, посилається на те, що жодним нормативно-правовим актом, у тому числі й Регламентом ВККС, не встановлено обставин, які б спричиняли зміну строку подання ГРД висновку про невідповідність судді критеріям професійної етики та доброчесності в межах кваліфікаційного оцінювання. Закінчення строку реалізації ГРД права на подання висновку обумовлює відповідно припинення такого права та неможливість виникнення його знову внаслідок організаційних моментів у проведенні співбесіди із суддею, зокрема оголошення перерви. При цьому зазначає, що у період з дати оголошення про призначення кваліфікаційного оцінювання (1 лютого 2018 року) до дати початку проведення співбесіди (23 липня 2018 року) не існувало об`єктивних перешкод у вчиненні ГРД своїх повноважень.
Наголошує, що тільки при дотриманні ГРД строку подання висновку, а ВККС - порядку прийняття означеного висновку, останній може вважатись «наявним» та відповідно обумовлювати виникнення підстав для особливого порядку набрання рішенням Комісії чинності.
Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2020 року ОСОБА_1 відмовлено в задоволенні позову.

Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу.

Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції

Указом Президента України від 19 листопада 2010 року № 1046/20140 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Господарського суду Донецької області строком на п`ять років.

Указом Президента України від 6 червня 2011 року № 644/2011 ОСОБА_1 переведено в межах п`ятирічного строку на роботу на посаду судді Господарського суду міста Києва.

Рішенням Комісії від 1 лютого 2018 року № 8/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання 1790 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема й судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 .

Рішенням Комісії від 26 червня 2018 року № 152/зп-18 затверджено результати першого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді «Іспит», складеного 19 квітня 2018 року, зокрема і судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 , яку допущено до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди».

30 травня 2019 року електронною поштою на адресу Комісії надійшов висновок ГРД, затверджений 30 травня 2019 року, про невідповідність судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики.

Відповідно до витягу із протоколу № 224 засідання ВККС у складі колегії від 31 травня 2019 року (початок засідання - 9 год 40 хв) затверджено порядок денний: про проведення співбесіди за результатами дослідження досьє суддів у межах кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді; про продовження проведення співбесіди за результатами дослідження досьє суддів у межах кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді.

Як убачається із цього протоколу, від судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 надійшло клопотання про відкладення співбесіди у зв`язку з хворобою дитини. Протокольним рішенням оголошено перерву у проведенні співбесіди із суддею Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 .

Відповідно до витягу із протоколу № 351 засідання ВККС у складі колегії від 6 серпня 2019 року (початок засідання - 10 год 55 хв) затверджено порядок денний: про проведення співбесіди за результатами дослідження досьє суддів у межах кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді.

У цьому протоколі зазначено, що до зали засідання запрошено суддю ОСОБА_1 , члени Комісії поставили їй запитання з метою уточнення інформації, наявної у матеріалах досьє та висновку ГРД. ОСОБА_1 відповіла на поставлені запитання та надала роз`яснення стосовно відомостей, наявних у матеріалах досьє та висновку ГРД. Головуючий оголосив про завершення співбесіди із суддею Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 . Представники ГРД на засідання Комісії не з`явилися.

6 серпня 2019 року Комісія прийняла рішення № 724/ко-19, у якому:

1) визначила, що суддя Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 784,375 бала;

2) визнала суддю Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 такою, що відповідає займаній посаді;

3) зазначила, що рішення набирає чинності відповідно до абзацу третього підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС.

Зі змісту оскаржуваного рішення Комісії від 6 серпня 2019 року № 724/ко-19 убачається, що на стадії другого етапу кваліфікаційного оцінювання Комісією досліджено досьє судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 та 6 серпня 2019 року проведено співбесіду із суддею, під час якої обговорено питання щодо показників за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, які виникли за результатами дослідження досьє. Зокрема, обговорено обставини, вказані у висновку ГРД, досліджено інформацію, яка міститься в матеріалах досьє.

Також зазначено, що Комісією у складі колегії всебічно і повно досліджено пояснення кандидата та дані, що містяться в суддівському досьє та копіях наданих документів, і визнано, що вони є переконливими та такими, що спростовують доводи ГРД.

Отже, дослідивши інформацію, яка міститься в матеріалах досьє, надані усні та письмові пояснення судді та додані до них документи, Комісія дійшла висновку про відсутність підстав для оцінювання судді за критеріями професійної етики та доброчесності у 0 балів та відповідність судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 займаній посаді.

У мотивувальній частині спірного рішення Комісія посилається на підпункт 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС та зазначає, що за результатами співбесіди Комісія у складі колегії ухвалює рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. Рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня ухвалення цього рішення у разі, якщо воно буде підтримане не менше ніж одинадцятьма членами Комісії згідно з абзацом другим частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ.

Позивачка, вважаючи, що Комісія протиправно ухвалила оскаржуване рішення в частині порядку набрання ним чинності (абзац третій резолютивної частини рішення), зверталася до суду із цим позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що відповідно до частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ і підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС рішення Комісії у складі колегії про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня його ухвалення, проте за наявності негативного висновку ГРД, незалежно від того, чи був він предметом розгляду на засіданні Комісії у складі колегії, необхідно, щоб це рішення було підтримане не менше ніж одинадцятьма членами Комісії у пленарному складі.

Наведене обумовлено, зокрема, й повноваженнями Комісії у пленарному складі перевірити обґрунтованість рішення Комісії у складі колегії про залишення висновку ГРД без розгляду.

Щодо безпідставності прийняття Комісією висновку ГРД, поданого не у відповідності з абзацом шостим підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, не применшуючи значення необхідності дотримання встановленої законодавством процедури ухвалення того чи іншого рішення, дійшла висновку, що порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що воно вплинуло або могло вплинути на правомірність такого рішення.

За висновком суду першої інстанції, рішення у частині, яка оскаржується позивачкою, Комісія прийняла у спосіб, на підставі та в межах повноважень, що визначені Конституцією та законами України, а також з дотриманням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

ОСОБА_1 , не погодившись із зазначеним рішенням, подавала апеляційну скаргу, в якій просила скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2020 року та прийняти нове - про задоволення позовних вимог.

В апеляційній скарзі ОСОБА_1 зазначала, що суд першої інстанції неправильно застосував норми Регламенту ВККС, не врахував обставин, що мають значення для справи, та наслідків неправомірного, на думку позивачки, рішення ВККС від 6 серпня 2019 року № 724/ко-19 щодо визначення порядку набрання чинності цим рішенням відповідно до абзацу третього підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС, а саме того, що вона протягом більш ніж 2 роки 8 місяців позбавлена можливості здійснювати правосуддя у відповідному суді.

ОСОБА_1 наголошувала на тому, що хоча у ВККС і наявний обов`язок щодо винесення протокольного рішення при прийнятті висновку ГРД до розгляду, такий обов`язок виникає на підставі абзацу п`ятого підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС, натомість правова ситуація у цій справі врегульована абзацом шостим підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС.

Крім того, позивачка вважала, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду безпідставно послався на висновки Великої Палати Верховного Суду у справах № 9901/381/19 та № 9901/489/19, оскільки відповідно до фактичних обставин у цих справах висновок ГРД було подано з пропуском строку, але до початку співбесіди, тому, на думку скаржниці, застосуванню підлягає абзац п`ятий підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС, на відміну від обставин цієї справи, де такий висновок було подано уже після початку співбесіди, тому така правова ситуація, на переконання позивачки, має регламентуватися абзацом шостим підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС.

На підставі викладеного скаржниця просила скасувати оскаржуване рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та прийняти нове рішення, яким її позовні вимоги задовольнити повністю.

Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду проаналізувала положення підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, статей 83, 85, 87, 88, пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, пункту 4.10 розділу ІVРегламенту та констатувала, що оцінювання судді за критеріями «компетентність», «професійна етика», «доброчесність» віднесено до виключних повноважень Комісії, яка з підстав та в порядку, передбачених статтею 88 Закону № 1402-VІІІ, ухвалює кінцеве та остаточне рішення про підтвердження або непідтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді. У випадку якщо ГРД у висновку встановила, що суддя не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, ВККС може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що якщо виходити з положень Закону № 1402-VІІІ, які регламентують процедуру кваліфікаційного оцінювання, та окремо з положень частини першої статті 88 цього Закону в поєднанні з положеннями пункту 4.10, й зокрема підпункту 4.10.1, розділу IV Регламенту ВККС, то можна підсумувати, що колегія ВККС може вчиняти низку дій та рішень для досягнення мети кваліфікаційного оцінювання судді. Саме колегія ВККС наділена повноваженнями констатувати - підтвердив чи не підтвердив суддя здатність здійснювати повноваження у відповідному суді. У процесі кваліфікаційного оцінювання колегія Комісії вправі визначати - впливає чи не впливає висновок ГРД або інформація цієї Ради на результат оцінювання, за умови, що висновок ГРД поданий таким чином, що і суддя, і Комісія мали достатньо часу ознайомитися з ним й відповідним чином відреагувати на нього.

Як убачається із матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, висновок ГРД був поданий 30 травня 2019 року, а співбесіду із ОСОБА_1 , на якій обговорювалися питання, висвітлені у зазначеному висновку, було проведено 6 серпня 2019 року.

Крім того, як убачається із рішення Комісії від 6 серпня 2019 року № 724/ко-19 та витягу з протоколу № 351 засідання ВККС від 6 серпня 2019 року, ОСОБА_1 надала роз`яснення стосовно відомостей, наявних, зокрема, у висновку ГРД, також надала підтверджувальні документи на спростування доводів ГРД, викладених у згаданому висновку, ВККС визнала їх переконливими та такими, що спростовують висновок ГРД про невідповідність судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики.

За таких обставин висновок ГРД хоч і був поданий формально поза строком, встановленим підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС, однак колегія ВККС та ОСОБА_1 мали досить часу для ознайомлення з ним, а позивачка мала досить часу для спростування його доводів.

На переконання більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, із законодавчого визначення абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ випливає, що якщо у процесі кваліфікаційного оцінювання з`являється таке правове явище чи обставина, як висновок ГРД, то тоді закон імперативно й безальтернативно визначає, коли рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному судді набирає сили остаточного, а також хто, яким чином й якою кількістю голосів має підтримати таке рішення. Із цього законодавчого формулювання висновується, що саме ВККС у пленарному складі на своєму засіданні може оцінити слушність висновку ГРД й дати відповідь на інші питання, пов`язані із цим висновком, серед іншого й на ті, що стосуються не тільки змісту (суті), але й стосовно його дійсності, достовірності, об`єктивності, правдивості, дотримання форми, строку та порядку затвердження і подання.

Гіпотеза норми абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ через запровадження умови про наявність висновку ГРД щодо невідповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності передбачає диспозицію у виді подолання висновку ГРД одинадцятьма голосами членів ВККС на пленарному засіданні цього органу, яка не встановлює жодних додаткових, особливих чи конкретних умов, яким має відповідати висновок ГРД як за змістом, так і за формою, строком чи порядком його подання. Інакше кажучи, необхідність підтвердження рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному суді цей Закон пов`язує із самим тільки фактом негативного висновку ГРД, який у часі був поданий до моменту ухвалення колегією ВККС позитивного для судді рішення.

Велика Палата Верховного Суду вказала на те, що колегія ВККС, коли ухвалює рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки рішення про підтвердження суддею здатності здійснювати повноваження у відповідному суді, не задіює власних владних повноважень й не вдається до застосування якісних і кількісних критеріїв чи інших оцінних характеристик, власного розсуду, а лише відтворює, реалізує волю, веління, функцію норми закону. За цієї правової ситуації колегія ВККС не здійснює своїх дискреційних повноважень.

В аспекті викладеного Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками суду першої інстанції про те, що рішення Комісія від 6 серпня 2019 року прийняте відповідачем у спосіб, на підставі та в межах повноважень, що визначені Конституцією та законами України, а також з дотриманням права особи на участь у процесі прийняття рішення; гадає, що висновки суду ґрунтуються на повному, всебічному й об`єктивному досліджені фактичних обставин справи й правильному застосуванні норм матеріального права.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.

За частиною першою статті 55 Конституції України права і свободи людини та громадянина захищаються судом. Конституція України має найвищу юридичну силу. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина гарантується безпосередньо на підставі Конституції України.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону

№ 1402-VIII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом.

За правилами частин першої, п`ятої статті 83 Закону № 1402-VIIIкваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.

Відповідно до частини першої статті 85 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: складення іспиту; дослідження досьє та проведення співбесіди.

З метою сприяння ВККС у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання утворюється ГРД, яка, серед іншого: збирає, перевіряє та аналізує інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); надає ВККС інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); надає, за наявності відповідних підстав, Комісіївисновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, який додається до досьє кандидата на посаду судді або до суддівського досьє; делегує уповноваженого представника для участі у засіданні ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді) (частина перша, пункти 1-4 частини шостої статті 87 Закону № 1402-VIII).

Порядок розгляду Комісією інформації щодо судді (кандидата на посаду судді), висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, наданих ГРД, врегульовано пунктом 4.10 розділу IV Регламенту ВККС.

ВККС спірним рішенням визначила, що суддя Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 784,375 бала; визнала суддю Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 такою, що відповідає займаній посаді; зазначила, що рішення набирає чинності відповідно до абзацу третього підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС.

Відповідно до підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту ВККС за результатами співбесіди Комісія у складі колегії ухвалює рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.

У разі ухвалення рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за наявності висновку ГРД ухвалюється протокольне рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки зазначеного рішення відповідно до вимог абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VIII.

Рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня ухвалення цього рішення у разі якщо воно буде підтримане не менше ніж одинадцятьма членами Комісії згідно з абзацом другим частини першої статті 88 Закону № 1402-VIII або у разі надходження до Комісії рішення ГРД про скасування відповідного висновку до моменту його розгляду Комісією у пленарному складі. У разі надання ГРД до Комісії рішення про скасування висновку до моменту його розгляду Комісією у пленарному складі питання щодо набрання чинності рішенням про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді розглядається Комісією відповідно до абзацу першого підпункту 4.13.3 пункту 4.13 Регламенту ВККС.

Рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня його ухвалення.

Разом з тим підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту ВККСбуло передбачено, що інформація щодо судді (кандидата на посаду судді) або висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності надається до Комісії ГРД не пізніше ніж за 10 днів до визначеної Комісією дати засідання з проведення співбесіди стосовно такого судді (кандидата на посаду судді).

Абзацом шостим підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС було встановлено, що висновок, що надійшов після початку засідання з проведення співбесіди, Комісією не розглядається.

На нашу думку, із вказаного положення можна зробити висновок, що цей припис на час ухвалення оскаржуваного рішення був імперативний та не передбачав повноважень Комісії прийняти висновок ГРД щодо судді ОСОБА_1 .

Крім того, статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права.

Так, у справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04, рішення від 20 жовтня 2011 року, набуло статусу остаточного 20 січня 2012 року) ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення від 5 січня 2000 року у справі «Беєлер проти Італії» [ВП], заява № 33202/96, пункт 120, ЕСНR 2000-I; рішення від 18 червня 2002 року у справі «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП], заява № 48939/99, пункт 128, ЕСНR 2004-ХІІ; рішення від 8 квітня 2008 року у справі «Компанія «Meгадат. ком» проти Молдови», заява № 21151/04, пункт 72, рішення від 15 вересня 2009 року у справі «Москаль проти Польщі», заява № 10373/05, пункт 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення від 20 травня 2010 року у справі «Лелас проти Хорватії», заява № 55555/08, пункт 74, рішення від 25 листопада 2008 року у справі «Тошкуце та інші проти Румунії», заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини», пункт 128, та «Беєлер проти Італії», пункт 119).

З огляду на викладені положення можна дійти висновку, що основоположними принципами виконання органом державної влади покладених на нього обов`язків (належне урядування) є верховенство права, одним з елементів якого, у свою чергу, є принцип правової визначеності, згідно з яким обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, установлюваних такими обмеженнями, тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачити юридичні наслідки своєї поведінки.

Вважаємо за необхідне також наголосити, що згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № 11(80)2 державам-членам стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень як дискреційне повноваження слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, у межах закону, можливість застосувати норми закону та вчиняти конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

На наш погляд, Регламентом ВККС було чітко визначено, яке саме рішення могла прийняти Комісія в разі надходження висновку ГРД з порушенням строку. Будь-яка особа, у тому числі ОСОБА_1 , у контексті принципу правової визначеності очікувала від Комісії беззаперечного дотримання Регламенту цього органу та неприйняття до розгляду висновку, який надійшов з порушенням строку.

Однак, як встановлено судами, висновок ГРД від 30 травня 2019 року про невідповідність судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики надійшов після першого засідання ВККС (23 липня 2018 року). ОСОБА_1 у своєму позові також наголошує на тому, що вказаний висновок ГРД надійшов після початку проведення співбесіди з нею у процедурі кваліфікаційного оцінювання.

Ураховуючи наведене, вважаємо, що в колегії ВККС не було підстав для ухвалення оскаржуваного рішення в частині фактичного продовження процедури оцінюваннясудді ОСОБА_1 у зв`язку з передачею Комісії для розгляду в її пленарному складі питання щодо підтримки ухваленого її колегією рішення про підтвердження здатності здійснювати правосуддя за відсутності поданого в установленому порядку висновку ГРД як обов`язкової передумови для ініціювання такого питання.

Крім того, вважаємо за необхідне звернути увагу на те, що правовий статус судді як носія судової влади передбачає певні гарантії його професійної діяльності. У контексті обставин цієї справи зауважимо, що особливо гостро це стосується формування і функціонування професійного суддівського корпусу як складової державної влади в Україні.

Сама процедура кваліфікаційного оцінювання має відмінні цілі та завдання, коли йдеться про оцінювання діючих суддів і коли це стосується кандидатів на посаду судді, однак має одну мету - щоб професійний суддівський корпус був кваліфікованим і щоб йому довіряли. Реалізація цієї мети вимагає не тільки від суддів чи кандидатів на цю посаду відповідати високим професійним і морально-етичним стандартам, але й від держави в особі її органів - гарантувати дотримання визначених правил поведінки.

Так, пункт 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України встановлює, що оцінювання на відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково, проводиться в порядку, визначеному законом. Виявлення невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності є підставою для звільнення судді з посади.

Єдина норма законодавства, яка визначає порядок оцінювання на відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково, міститься в Прикінцевих та перехідних положеннях Закону № 1402-VIII.

Відповідно до пункту 20 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1402-VIII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями Комісії в порядку, визначеному цим Законом.

Частиною третьою статті 94 Закону № 1402-VIII визначено, що організаційними формами діяльності ВККС є засідання у складі колегій, палат або у пленарному складі Комісії - залежно від питань, визначених цим Законом та Регламентом ВККС.

Тобто ВККС діє:

а) у складі колегій;

б) у складі палат;

в) у пленарному складі Комісії.

Згідно із частиною четвертою вказаної статті колегія ВККС формується не менше ніж з трьох членів Комісії.

Пункт 2 розділу V Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання (додаток до рішення Комісії від 3 листопада 2016 року № 143/зп-16; далі - Положення) передбачає, що кваліфікаційне оцінювання для підтвердження відповідності судді займаній посаді проводиться у складі колегії Комісії.

Таким чином, положення пункту 20 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1402-VIII, які направлені на виконання пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, визначають, що процедура відповідності займаній посаді судді здійснюється колегіями ВККС.

Разом з тим всі норми Закону № 1402-VIII, які регулюють порядок проведення оцінювання, стосуються не оцінювання відповідності судді займаній посаді, а кваліфікаційного оцінювання здатності судді чи кандидата на посаду судді здійснювати правосуддя у відповідному суді. Таким чином, на нашу думку, це оцінювання повинно застосовуватися при проведенні конкурсу на зайняття вакантних посад у відповідному суді як в ході призначення, так і при можливому переведенні судді, конкурсу на зайняття посади судді у відповідному суді та у випадку накладення дисциплінарного стягнення.

Зазначена позиція підтверджується і відображена ВККС при затвердженні Положення.

Так, пунктом 32 розділу III Положення передбачені види рішення, які Комісія може ухвалити за наслідками кваліфікаційного оцінювання чи оцінювання відповідності займаній посаді:

32.1. У випадку визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному судді:

32.1.1. Рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.

32.1.2. Рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.

32.2. У випадку оцінювання відповідності займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом:

32.2.1. Рішення про відповідність судді займаній посаді.

32.2.2. Рішення про невідповідність судді займаній посаді.

Пункти 35-37 розділу III Положення розрізняють наслідки прийняття рішень Комісією залежно від застосованої процедури.

Пункт 44 розділу III Положення передбачає, що висновок ГРД про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та/або доброчесності розглядається складом Комісії, який забезпечує проведення відповідної процедури кваліфікаційного оцінювання.

Види складів, у яких може діяти Комісія, закріплені частиною третьою статті 94 Закону № 1402-VIII.

Пункт 2 розділу V Положення передбачає, що кваліфікаційне оцінювання для підтвердження відповідності судді займаній посаді проводиться у складі колегії Комісії.

Норми пункту 20 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1402-VIII, які направлені на виконання пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, визначають, що процедура оцінювання відповідності займаній посаді проводиться складом Комісії у вигляді колегії ВККС.

За викладених обставин та існуючого правового регулювання ототожнювати процедури кваліфікаційного оцінювання й оцінювання на відповідність займаній посаді шляхом власного тлумачення та застосування ВККС і судами статті 88 Закону № 1402-VIII є помилковим, оскільки вони не мають права виходити за встановлені законом межі наданих їм повноважень. На наше переконання, ця правова ситуація потребує законодавчого врегулювання, про що свідчить і зареєстрований у Верховній Раді України проєкт Закону України від 25 травня 2020 року № 3534 «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо забезпечення участі Громадської ради доброчесності в оцінюванні на відповідність займаній посаді судді».

Висновки

З огляду на викладене вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду повинна була рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2020 року скасувати й ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправним і нечинним рішення Комісії від 6 серпня 2019 року № 724/ко-19в частині визначеного в ньому порядку набрання чинності цим рішенням.

Судді Великої Палати Верховного Суду: О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук

Ж. М. Єленіна

О. М. Ситнік