Справа № 640/21523/19
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2021-03-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 березня 2021 року

м.Київ

справа №640/21523/19

провадження №К/9901/13566/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Антимонопольного комітету України

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року (суддя Добрянська Я.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року (головуючий суддя Шурко О.І., судді Ганечко О.М., Кузьменко В.В.)

у справі №640/21523/19

за позовом Департаменту будівництва та житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація)

до Антимонопольного комітету України,

треті особи: Комунальне підприємство з експлуатації і ремонту житлового фонду "Житло-сервіс", Комунальне підприємство з питань будівництва житлових будинків "Житлоінвестбуд-УКБ", Комунальне підприємство з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення "Спецжитлофонд", Комунальне підприємство "Інженерний центр" виконавчого органу Київської міської ради (КМДА)

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. У листопаді 2019 року Департамент будівництва та житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Антимонопольного комітету України, за участі третіх осіб Комунального підприємства з експлуатації і ремонту житлового фонду "Житло-сервіс", Комунального підприємства з питань будівництва житлових будинків "Житлоінвестбуд-УКБ", Комунального підприємства з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення "Спецжитлофонд", Комунального підприємства "Інженерний центр" виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), в якому просив суд:

- визнати протиправним та скасувати рішення Антимонопольного комітету України від 26 вересня 2019 року в частині визнання, що підтримка яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік», Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049, рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 415/6466 «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049», Комунальному підприємству з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальному підприємству з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ», Комунальному підприємству «Інженерний центр», Комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс», для здійснення функцій замовника, є державною допомогою відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання»;

- визнати протиправним та скасувати рішення Антимонопольного комітету України від 26 вересня 2019 року в частині визнання, що державна допомога яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік», Програми економічного І соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049, рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 415/6466 «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049», Комунальному підприємству з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальному підприємству з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд - УКБ», Комунальному підприємству «Інженерний центр», Комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс», для здійснення функцій замовника, є державною допомогою, недопустимою для конкуренції відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання»;

- визнати протиправним та скасувати рішення Антимонопольного комітету України від 26 вересня 2019 року в частині припинення надання незаконної державної допомоги, яка надається Комунальному підприємству з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальному підприємству з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ», Комунальному підприємству «Інженерний центр», Комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс» для здійснення функцій замовника, відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік», Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049, рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року №415/6466 «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки», затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049»

- визнати, що підтримка, яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 416/6467 «Про бюджет міста Києва -і 2019 рік», Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049, рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року №415/6466 «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049», Комунальному підприємству з тримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальному підприємству з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ», Комунальному підприємству «Інженерний центр», Комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс», для здійснення функцій замовника, - не є державною допомогою відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що дія Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання" не поширюється на підтримку господарської діяльності, пов`язану з наданням послуг, що становлять загальний економічний інтерес, у частині компенсації обґрунтованих витрат на надання таких послуг та дотримання чотирьох критеріїв Altmark.

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року, позов задоволено:

-визнано протиправним та скасовано рішення Антимонопольного комітету України від 26 вересня 2019 року в частині визнання, що підтримка, яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік», Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049, рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 415/6466 «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року№1042/4049», Комунальному підприємству з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальному підприємству з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ», Комунальному підприємству «Інженерний центр», Комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс», для здійснення функцій замовника, є державною допомогою відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання»;

-визнано протиправним та скасовано рішення Антимонопольного комітету України від 26 вересня 2019 року в частині визнання, що державна допомога, яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік», Програми економічного І соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049, рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 415/6466 «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049», Комунальному підприємству з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальному підприємству з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд - УКБ», Комунальному підприємству «Інженерний центр», комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс», для здійснення функцій замовника, є державною допомогою, недопустимою для конкуренції відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання»;

-визнано протиправним та скасовано рішення Антимонопольного комітету України від 26 вересня 2019 року в частині припинення надання незаконної державної допомоги, яка надається Комунальному підприємству з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальному підприємству з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ», Комунальному підприємству «Інженерний центр», Комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс» для здійснення функцій замовника, відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік», Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049, рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року №415/6466 «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки», затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049»;

-визнано, що підтримка, яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік», Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049, рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 415/6466 «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049», Комунальному підприємству з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальному підприємству з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ», Комунальному підприємству «Інженерний центр», Комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс», для здійснення функцій замовника, не є державною допомогою відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».

4. Не погодившись з такими судовими рішеннями, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

5. Від позивача і третіх осіб надійшли відзиви та пояснення на касаційну скаргу, в яких вони просять суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що на підставі рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік»; Програма економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018-2020 роки, затверджена рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049; рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 415/6466 «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018-2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049», Департаментом будівництва та житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Антимонопольного комітету України було направлено повідомлення про нову державну допомогу від 17 січня 2019 року № 056/912-7672/1 (від 18 січня 2019 року вх. № 24-ПДД).

7. Розпорядженням державного уповноваженого Антимонопольного комітету України від 28 березня 2019 року № 08/120-р розпочато розгляд справи про державну допомогу №500-26.15/29-19-ДД для проведення поглибленого аналізу допустимості державної допомоги для конкуренції.

8. 26 вересня 2019 року Антимонопольним комітетом України було прийнято рішення за результатами розгляду справи № 500-26.15/29-19-ДД про державну допомогу Департаменту будівництва та житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) комунальним підприємствам з метою здійснення будівництва/реконструкції соціальної інфраструктури міста Києва, згідно якого:

1. Визнано, що підтримка яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік», Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049, рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 415/6466 «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049», що буде перерахована підрядним організаціям, які визначаються за тендером відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі», для проведення капітальних ремонтів /реконструкції/ будівництва закладів освіти, закладів охорони здоров`я, об`єктів благоустрою, житлових будинків з об`єктами соціальної сфери, інженерних мереж, адміністративних будівель, об`єктів спортивної інфраструктури та Київського зоологічного парку не є державною допомогою відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання». Пункт 178 цього рішення є обов`язковим для виконання.

2. Визнано, що підтримка, яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік», Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049, рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 415/6466 «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049», Комунальному підприємству з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальному підприємству з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ», Комунальному підприємству «Інженерний центр», Комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс», для здійснення функцій замовника, є державною допомогою відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».

3. Визнано, що державна допомога, яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік», Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049, рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року №415/6466 «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049», Комунальному підприємству з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальному підприємству з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ», Комунальному підприємству «Інженерний центр», Комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс», для здійснення функцій замовника, є державною допомогою, недопустимою для конкуренції відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».

4. Зобов`язано припинити надання незаконної державної допомоги, яка надається Комунальному підприємству з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальному підприємству з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ», Комунальному підприємству «Інженерний центр», комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс» для здійснення функцій замовника, відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік», Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049, рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 415/6466 «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки», затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049».

5. Зобов`язано надавача підтримки проінформувати Антимонопольний комітет України про припинення надання незаконної державної допомоги протягом двох місяців з дати офіційного оприлюднення цього рішення.

6. Зобов`язано повернути незаконну державну допомогу, визнану недопустимою для конкуренції.

6.1. Департаменту будівництва та житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації):

- у двомісячний строк з дати офіційного оприлюднення рішення забезпечити виконання заходів щодо повернення незаконної державної допомоги, визнаної недопустимою для конкуренції цим рішенням, в обсязі, наданому на дату офіційного оприлюднення цього рішення;

- негайно після офіційного оприлюднення рішення розпочати його виконання;

- ужити в межах повноважень, визначених законом, вичерпних та ефективних заходів для забезпечення повернення незаконної державної допомоги Комунальним підприємством з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальним підприємством з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ», Комунальним підприємством «Інженерний центр», Комунальним підприємством з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс»;

- у разі порушення провадження у справі про банкрутство Комунального підприємства з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунального підприємства з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ», Комунального підприємства «Інженерний центр», Комунального підприємства з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс» Департамент будівництва та житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) зобов`язаний вступити до судового процесу та вчинити інші відповідні дії, передбачені законодавством, щодо відновлення платоспроможності боржника, у тому числі подати відповідні вимоги кредиторів про повернення незаконної державної допомоги;

- не пізніше останнього дня двомісячного строку з дати офіційного оприлюднення цього рішення повідомити Антимонопольному комітету України про вжиті Департаментом будівництва та житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Комунальним підприємством з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальним підприємством з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд- УКБ», Комунальним підприємством «Інженерний центр», Комунальним підприємством з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс», заходи з повернення незаконної державної допомоги та надати відповідне документальне підтвердження;

- забезпечити повернення незаконної державної допомоги Комунальним підприємством з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальним підприємством з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ», Комунальним підприємством «Інженерний центр», комунальним підприємством з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс» не пізніше останнього дня шестимісячного строку з дати офіційного оприлюднення цього рішення; - у разі наявності підстав, які унеможливлюють (перешкоджають) виконання (виконанню) цього рішення, надати письмові пояснення щодо наявності перешкод для виконання цього рішення не пізніше двох днів з моменту виявлення таких обставин; надання таких пояснень не звільняє від обов`язку виконати це рішення у повному обсязі;

- надати належні докази виконання цього рішення.

6.2. Комунальному підприємству з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальному підприємству з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ», Комунальному підприємству «Інженерний центр», Комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс» не пізніше останнього дня шестимісячного строку з дати офіційного оприлюднення цього рішення:

- повернути незаконну державну допомогу, визнану недопустимою для конкуренції, в обсязі наданому на дату офіційного оприлюднення цього рішення, шляхом перерахування у дохід загального фонду бюджету міста Києва;

- вчинити дії, передбачені заходами Департаменту будівництва та житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), для забезпечення повернення незаконної державної допомоги;

- інформувати Департамент будівництва та житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Антимонопольний комітет України про виконання цього рішення;

- надати Департаменту будівництва та житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Антимонопольному комітету України докази виконання цього рішення з поданням засвідчених в установленому порядку копій документів, які підтверджують його виконання, що державна допомога яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік», Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049, рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 415/6466 «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049», Комунальному підприємству з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальному підприємству з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ», Комунальному підприємству «Інженерний центр», Комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс», для здійснення функцій замовника, є державною допомогою, недопустимою для конкуренції відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».

9. Позивач, вважаючи відповідні висновки Антимонопольного комітету України необґрунтованими, а рішення протиправним, звернувся з цим позовом до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

10. Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що оскаржуваним рішенням протиправно встановлено, що підтримка яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік», Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049, рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 415/6466 «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018-2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049», Комунальному підприємству з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальному підприємству з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ», Комунальному підприємству «Інженерний центр», Комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс», для здійснення функцій замовника, є державною допомогою відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання», що така допомога є недопустимою для конкуренції відповідно до Закону та підлягає поверненню. Натомість повернення незаконної допомоги, визнаної недопустимою для конкуренції, призупинить виконання Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049.

11. Суди зазначили, що Київська міська державна адміністрація, є повноважним органом, до компетенції якого належить вирішення питання щодо виконання функцій замовника на будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт об`єктів комунальної власності, шляхом надання цих функцій профільним комунальним підприємствам. Приймаючи рішення про виконання функцій замовника комунальними підприємствами, Київська міська державна адміністрація діяла на підставі і у межах повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством, а виконання функцій замовника через комунальні підприємства є саме безпосереднім здійсненням господарської діяльності органу місцевого самоврядування через комунальну установу, про що є пряма вказівка чинного законодавства. А тому, в цьому випадку, для виконання функцій замовника будівництва, реконструкції, капітального ремонту об`єктів соціальної інфраструктури проведення конкурсу не вимагається.

12. У рішенні суду апеляційної інстанції зазначено, що оскільки, будівництво, реконструкція, капітальний ремонт соціальних об`єктів є інвестуванням в об`єкти інфраструктури, а залучення підрядної організації на виконання таких робіт здійснюється за результатами процедур державних закупівель, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, про те що дія Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання» не поширюється на діяльність комунальних підприємств з виконання функцій замовника.

13. Суди також вказали на дотримання чотирьох критеріїв Altmark у цій справі.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

14. Касаційну скаргу мотивовано порушенням апеляційним адміністративним судом норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.

15. Зокрема, заявник на обґрунтування вимог касаційної скарги покликається на те, що суди першої та апеляційної інстанції безпідставно ототожнили орган місцевого самоврядування та комунальне підприємство, що свідчить про неправильне застосування норм матеріального права. При цьому, суди першої та апеляційної інстанції застосували норму матеріального права, яка не підлягає застосуванню - ст. 8 Господарського кодексу України, оскільки поняття суб`єкта господарювання яке має застосуватись до спірних правовідносин міститься у ст. 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції», яка має переважне застосування та носить характер спеціальної норми.

16. Скаржник наголошує, що делегування функцій замовника має здійснюватися на конкурсній основі відповідно до пп. 2 п. «а» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Разом з цим, комунальні підприємства не були визначені шляхом конкурсного відбору. Також, комунальні підприємства не здійснюють інвестування в об`єкти інфраструктури, оскільки такі об`єкти будуються/реконструюються за бюджетні кошти. Оскільки відповідні комунальні підприємства не було обрано за конкурентною процедурою, тому відсутні підстави для висновку, що надана їм економічна вигода з компенсації витрат на виконання функцій замовника була б доступною для них на звичайних ринкових умовах.

17. За посиланням відповідача, суд першої інстанції не мав права визнавати підтримку комунальним підприємствам для здійснення функцій замовника такою, що не є державною допомогою, оскільки це є виключним повноваженням Комітету як Уповноваженого органу відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання», що свідчить про безпідставне втручання суду першої інстанції в дискреційну компетенцію органів Комітету.

18. У касаційній скарзі зазначено, що, залишаючи апеляційну скаргу Антимонопольного комітету України без задоволення, судом апеляційної інстанції проігноровано та залишено без жодної правової оцінки доводи Комітету стосовно порушення судом першої інстанції принципу рівності сторін, оскільки відповідача було позбавлено права навести власні міркування та доводи стосовно позовної заяви. Керуючись правом сторони на подання відзиву, Комітет у строки визначені ухвалою суду першої інстанції від 05 грудня 2019 року засобами поштового зв`язку, а саме 20 грудня 2019 року направив до Окружного адміністративного суду міста Києва відзив на позовну заяву від 18 грудня 2019 року № 300-20.3/02-16814, копії матеріалів, на підставі яких було прийнято рішення Комітету та докази направлення відзиву учасникам справи. Водночас, суд першої інстанції відзначив, що відповідач своїм правом на подання відзиву не скористався, до суду відзиву у встановлений строк не подав.

19. Відповідач вважає, що були відсутні підстави для задоволення позовних вимог в частині, що не стосуються Департаменту будівництва та житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), оскільки рішення Комітету стосуються прав не лише позивача, але й інших юридичних осіб, які не є позивачем у цій справі.

20. Позивач та треті особи погоджуються з рішеннями судів попередніх інстанцій і на спростування вимог касаційної скарги, зазначають, зокрема, про таке:

- оскільки оскаржуваним у цій справі рішенням порушенні права позивача як розпорядника бюджетних коштів, визначенні ст.22 Бюджетного кодексу України, останній мав право на оскарження вказаного рішення у повному обсязі;

- комунальні підприємства не є юридично рівними з органом місцевого самоврядування та не мають майнової самостійності від останнього. Комунальні підприємства та орган місцевого самоврядування перебувають в суб`єктно-об`єктних правовідносинах, де комунальні підприємства є об`єктами управління, через які орган місцевого самоврядування, реалізуючи свою господарську компетенцію, здійснює ефективне управління майном територіальної громади м.Києва;

- застосування відповідачем до реалізації Київською міською державною адміністрацією своїх повноважень у сфері управління майном територіальної громади міста Києва положень Закону України «Про захист економічної конкуренції» без врахування інших нормативно-правових актів є незаконним;

- приписами чинного законодавства України надано органам місцевого самоврядування альтернативу у виборі дій щодо здійснення функцій замовника: виконання їх самостійно або делегування на конкурсній основі підрядній організації.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

22. Правові засади проведення моніторингу державної допомоги суб`єктам господарювання, здійснення контролю за допустимістю такої допомоги для конкуренції, спрямований на забезпечення захисту та розвитку конкуренції, підвищення прозорості функціонування системи державної допомоги та дотримання міжнародних зобов`язань України у сфері державної допомоги, регулюються Законом України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання".

23. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 1 вказаного Закону, державна допомога суб`єктам господарювання (далі - державна допомога) - підтримка у будь-якій формі суб`єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, що спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності.

24. Частиною 4 ст. 6 цього Закону встановлено, що рішення про визнання державної допомоги допустимою згідно із вимогами цього Закону приймає Уповноважений орган.

Згідно з ч. 1 ст. 8 Закону, Уповноваженим органом є Антимонопольний комітет України.

25. Рішення Антимонопольного комітету України від 26 вересня 2019 року було прийнято за результатами розгляду справи про державну допомогу №500-26.15/29-19-ДД для проведення поглибленого аналізу допустимості державної допомоги для конкуренції.

26. У спірному рішенні відповідач зокрема зазначив, що орган місцевого самоврядування як юридична особа може самостійно виконувати функцію замовника, а залучення відповідного комунального підприємства (яке є самостійним учасником правовідносин) можливо виключно на конкурсній основі.

27. Відповідно до пп. 2 п. "а" ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва належать виконання або делегування на конкурсній основі генеральній будівельній організації (підрядній організації) функцій замовника на будівництво, реконструкцію і ремонт житла інших об`єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності.

28. При комплексній забудові території функції замовника на будівництво виконавчий орган місцевої ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації виконують безпосередньо або можуть делегувати їх на конкурсній основі генеральному підряднику (підряднику) у порядку, встановленому законодавством (ч. 3 ст. 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

29. Аналіз наведених норм свідчить про те, що органам місцевого самоврядування надано альтернативу у виборі дій щодо здійснення функцій замовника: виконання їх самостійно або делегування на конкурсній основі підрядній організації.

30. Пунктом 4 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що замовник - це фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

31. Згідно зі ст. 8 Господарського кодексу України держава, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб`єктами господарювання. Господарська компетенція органів державної влади та органів місцевого самоврядування реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи.

32. Управління господарською діяльністю у комунальному секторі економіки здійснюється через систему організаційно-господарських повноважень територіальних громад та органів місцевого самоврядування щодо суб`єктів господарювання, які належать до комунального сектора економіки і здійснюють свою діяльність на основі права господарського відання або права оперативного управління. Суб`єктами господарювання комунального сектора економіки є суб`єкти, що діють на основі лише комунальної власності, а також суб`єкти, у статутному капіталі яких частка комунальної власності перевищує п`ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб`єктів. Органи місцевого самоврядування несуть відповідальність за наслідки діяльності суб`єктів господарювання, що належать до комунального сектора економіки, на підставах, у межах і порядку, визначених законом (ст. 24 Господарського кодексу України).

33. Комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління (ст. 78 Господарського кодексу України).

34. Як встановлено судами, комунальні підприємства, які є третіми особами у цій справі, утворені відповідним рішенням Київської міської ради. Майно підприємства є комунальною власністю територіальної громади міста Києва і закріплено за ним на праві господарського відання. Комунальні підприємства здійснюють свою діяльність на підставі статуту, затверджених в установленому порядку виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією).

35. Відповідно до статутів комунальні підприємства утворені з метою організації служби замовника з нового будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів підприємств, установ та організацій галузей освіти, охорони здоров`я, зв`язку, торгівлі, громадського харчування, комунального господарства, культурно-побутового й іншого призначення, що належать до комунальної власності територіальної громади міста Києва. Зазначені підприємства здійснюють господарську діяльність, пов`язану з інвестуванням в об`єкти міської інфраструктури із застосуванням процедур публічних закупівель.

36. Вказані обставини свідчать про те, що Київська міська рада на підставі рішень створила та підпорядкувала Департаменту комунальні підприємства з метою здійснення функцій замовника будівництва об`єктів соціальної інфраструктури.

37. Приймаючи рішення про виконання функцій замовника комунальними підприємствами, Київська міська державна адміністрація діє на підставі і у межах повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством, а виконання функцій замовника через комунальні підприємства є саме безпосереднім здійсненням господарської діяльності органу місцевого самоврядування через комунальну установу, про що є пряма вказівка чинного законодавства. А тому, у контексті обставин цієї справи, для виконання функцій замовника будівництва, реконструкції, капітального ремонту об`єктів соціальної інфраструктури проведення конкурсу не вимагається.

38. Вказані обставини спростовують доводи скаржника про те, що орган місцевого самоврядування як юридична особа може самостійно виконувати функцію замовника, а залучення відповідного комунального підприємства можливо виключно на конкурсній основі не відповідають вимогам чинного законодавствам України.

39. Перелік об`єктів, які потребують капітального ремонту, реконструкції, реставрації чи нового будівництва виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) визначає враховуючи потреби населення з метою їх ефективного задоволення.

40. У цьому випадку на стадії визначення замовника присутня лише суспільна потреба у об`єкті, який має назву, орієнтовні технічні показники (параметри), тобто відсутній предмет закупівлі, який необхідний для проведення процедури, відсутня ціна. Чинним законодавством не встановлена процедура чи методика закупівлі робіт чи послуг за відсутності предмета закупівлі.

41. Комунальні підприємства (підзвітні і підконтрольні Київській міській раді, усе майно якого є комунальною власністю територіальної громади міста Києва), виконуючи функції замовника, реалізують волю народу і потреби територіальної громади щодо створення об`єктів соціальної інфраструктури без переходу права власності на об`єкти будівництва.

42.В результаті проведених робіт з будівництва, реконструкції, капітального ремонту об`єкти не вибувають з комунальної власності територіальної громади міста та у подальшому використовуються за своїм функціональним призначенням для задоволення нагальних потреб населення міста в галузі освіти, охорони здоров`я, комунального господарства тощо.

43. Крім того, метою діяльності комунальних підприємств під час виконання функцій замовника, не є отримання прибутку, а - створення об`єктів на замовлення міста для забезпечення соціальних потреб населення.

44. Оскільки, будівництво, реконструкція, капітальний ремонт соціальних об`єктів є інвестуванням в об`єкти інфраструктури, а залучення підрядної організації на виконання таких робіт здійснюється за результатами процедур державних закупівель, суди першої та апеляційної інстанції дійшли правильного висновку, про те що дія Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання" не поширюється на діяльність комунальних підприємств з виконання функцій замовника.

45. На підтвердження вказаного висновку, колегія суддів враховує таке.

46. Згідно зі ст. 30 Закону України «Про місцеве самоврядування України» до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, організація благоустрою та здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів.

47. Відповідно до ст. 15 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть утворювати підприємства для утримання об`єктів благоустрою державної та комунальної власності; підприємство та балансоутримувач забезпечують належне утримання і своєчасний ремонт об`єкта благоустрою власними силами або можуть на конкурсних засадах залучати для цього інші підприємства, установи та організації; орган державної влади або орган місцевого самоврядування за поданням підприємства чи балансоутримувача щорічно затверджує заходи з утримання та ремонту об`єкта благоустрою державної або комунальної власності на наступний рік та передбачає кошти на виконання цих заходів.

48. Частиною 3 ст. 20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» передбачено, що фінансування місцевих програм з благоустрою населених пунктів проводиться за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів.

49. У розумінні Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання" державна допомога суб`єктам господарювання - це підтримка у будь-якій формі суб`єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, що спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності.

50. Пунктом 14 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання", послуги, що становлять загальний економічний інтерес, - послуги, пов`язані із задоволенням особливо важливих загальних потреб громадян, що не можуть надаватися на комерційній основі без державної підтримки.

51. У частині 2 ст.3 вказаного Закону зазначено, що дія Закону не поширюється, зокрема на підтримку господарської діяльності, пов`язаної з: інвестуванням в об`єкти інфраструктури із застосуванням процедур державних закупівель; наданням послуг, що становлять загальний економічний інтерес, у частині компенсації обґрунтованих витрат на надання таких послуг.

52. Фактично комунальні підприємства, які є третіми особами у цій справі, задовольняють потреби територіальної громади міста Києва в об`єктах виробничої інфраструктури та виконує завдання органу місцевого самоврядування щодо доступності цієї інфраструктури, а отже надають послуги, що становлять загальний економічний інтерес, що підтверджує висновки судів попередніх інстанцій про те, що дія Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання" не поширюється на діяльність комунальних підприємств з виконання функцій замовника.

53. Фінансування будівництва об`єктів через замовників будівництва комунальних підприємств, які є третіми особами у цій справі, передбачається Київською міською радою під час щорічного затвердження бюджету міста Києва та Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на відповідні роки за рахунок коштів місцевого бюджету та інших не заборонених законодавством джерел.

54. Вказані вище комунальні підприємства є одержувачами бюджетних коштів та включені до Мережі розпорядників і одержувачів коштів місцевого бюджету на 2019 рік по головному розпоряднику бюджетних коштів - Департаменту.

55. Бюджетні призначення та бюджетні асигнування мають цільове обмеження та перераховуються Департаментом будівництва та житлового забезпечення комунальним підприємствам-одержувачам бюджетних коштів за кодами програмної класифікації видатків (КПКВК) та кодами економічної класифікації видатків (КЕКВ) на спеціальні реєстраційні рахунки, відкриті в Головному управлінні державної казначейської служби України у м. Києві.

56. Департамент будівництва та житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) визначено головним розпорядником бюджетних коштів відносно об`єктів включених в Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018-2020 роки, затвердженої відповідним рішенням Київської міської ради, а відтак суди попередніх інстанцій зробили вірний висновок про те, що рішення Антимонопольного комітету України від 26 вересня 2019 року № 645-р стосується його прав та охоронюваних законом інтересів.

57. Разом з тим, ч. 1 ст. 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, зокрема, шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

58. З урахуванням способів захисту, визначених у ст. 5 КАС України, не підлягає задоволенню позовна вимога про визнання, що підтримка яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік», Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року №1042/4049, рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року №415/6466 «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049», Комунальному підприємству з тримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальному підприємству з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ», Комунальному підприємству «Інженерний центр», Комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс», для здійснення функцій замовника, - не є державною допомогою відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання», оскільки таку вимогу заявлено у спосіб, що не відповідає способу захисту порушених прав, визначених у ст. 5 КАС України.

59. У зв`язку з цим судові рішення підлягають частковому скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні вимоги про визнання вказаної вище підтримки такою, що не є державною допомогою відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».

60. Колегія суддів враховує також доводи касаційної скарги про порушення судом першої інстанції норм процесуального права в частині того, що суд першої інстанції не перевірив дату отримання відповідачем ухвали про відкриття провадження і як наслідок факт надіслання відповідачем відзиву у строк, визначений судом.

61. Водночас вказане порушення не може бути підставою для скасування судових рішень у повному обсязі, оскільки у судах апеляційної та касаційної інстанції дотримано принцип рівності сторін та досліджено доводи відповідача відповідно до норм чинного процесуального законодавства.

62. Враховуючи, що у ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, судові рішення підлягають частковому скасуванню з прийняттям нового рішення про часткове задоволення позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Антимонопольного комітету України - задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року у справі №640/21523/19 - скасувати у частині задоволення позовної вимоги про визнання, що підтримка яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року № 416/6467 «Про бюджет міста Києва -і 2019 рік», Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049, рішення Київської міської ради від 13 грудня 2018 року №415/6466 «Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049», Комунальному підприємству з тримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальному підприємству з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ», Комунальному підприємству «Інженерний центр», Комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду «Житло-сервіс», для здійснення функцій замовника, - не є державною допомогою відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання». У цій частині позову - відмовити.

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року у справі №640/21523/19 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя В.М. Шарапа