Справа № 690/232/17
Суддя: Грибан Інна Олександрівна
Дата ухвалення: 2021-03-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 690/232/17 Суддя (судді) першої інстанції: Л.В. Трофімова
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 березня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючий-суддя Грибан І.О.,

судді: Беспалов О.О.,

Парінов А.Б.

за участі:

секретар с/з Піскунова О.Ю.,

позивач ОСОБА_1

розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ватутінської міської ради Черкаської області, міського голови м. Ватутіне Черкаської області ОСОБА_3, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_2 про визнання дій протиправними і скасування рішення, -

У С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Ватутінської міської ради Черкаської області, міського голови міста Ватутіне Черкаської області ОСОБА_3, у якому просив:

- визнати неправомірними дії Ватутінської міської ради Черкаської області щодо затвердження її рішення від 29.06.2017 №34-3/VII «Про затвердження на посаду заступника міського голови» і прийняття на службу до Ватутінської міської ради ОСОБА_2 ;

-скасувати рішення Ватутінської міської ради Черкаської області від 29.06.2017 №34-3/VII «Про затвердження на посаду заступника міського голови»;

-визнати протиправною бездіяльність Міського голови в частині включення до порядку денного сесії Ватутінської міської ради від 29.06.2017 рішення від 29.06.2017 №34-3/VII.

Розгляд справи судом першої інстанції здійснювався неодноразово.

Так, постановою Верховного Суду від 28.08.2020 у справі № 690/232/17 касаційні скарги Ватутінської міської ради Черкаської області та ОСОБА_2 задоволено частково: скасовано постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14.11.2017 і постанову Ватутінського міського суду Черкаської області від 10.10.2017. Справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції Черкаського окружного адміністративного суду.

При новому розгляді справи в обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що бездіяльність міського голови м. Ватутіне є протиправною, а рішення Ватутінської міської ради Черкаської області від 29.06.2017 №34-3/VII «Про затвердження на посаду заступника міського голови» протиправним, позаяк прийняте всупереч закону, поза межами повноважень та у спосіб, не встановлений чинним законодавством. Позивач зазначає, що відповідно до частини 10 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі Закон №280/97) рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, що передбачається внести на розгляд ради. Повідомлення про скликання та проведення пленарного засідання 34-ої сесії Ватутінської міської ради Черкаської області VII скликання було опубліковано в місцевій газеті «Місто робітниче» від 16.06.2017, оприлюдненим проектом не окреслено питання про включення до порядку денного «Про призначення на посаду заступника міського голови». 29.06.2017 після відкриття повноважної 34-ої сесії Ватутінської міської ради VII скликання (присутні 18 депутатів з 26), міський голова ОСОБА_3 (на час спірних правовідносин) на початку засідання запропонував внести до порядку денного додатково чотири проекти рішень міської ради, у тому числі проект «Про затвердження на посаду заступника міського голови». Внесена міським головою кандидатура заступника міського голови ОСОБА_2 до включення цього питання в порядок денний сесії не обговорювалась у постійних комісіях, депутатських фракціях та групах, а також депутати чи профільні комісії не готували щодо конкретної кандидатури мотивовані висновки (пропозиції), не оприлюднювали їх на офіційному web-сайті міської ради, чим було порушено вимоги статей 33, 36, 37, 71 Регламенту та статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування». Позивачем зазначено, що відповідно до частини 11 статті 59 №280/97 акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 №2939-VI (далі Закон №2939). Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються у порядку, передбаченому Законом №2939, крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки. Відповідно до частини 2 статті 29 Закону України «Про інформацію» предметом суспільного інтересу вважається інформація, що, зокрема забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов`язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману. Позивачем зазначено, що не оприлюднення проекту оскаржуваного рішення позбавило позивача права опрацювати проект та надати висновки та пропозиції щодо запропонованої кандидатури ОСОБА_2 , здійснити повноваження депутата щодо представництва інтересів громади, позбавило права бути обраним. Позивач зазначає, що право на судовий захист виникає не лише у осіб, права яких порушено, але і у осіб, у яких порушено інтерес. Порушення встановлених вимог, зокрема з обмеженням інших осіб на реалізацію свого виборчого права, не оприлюдненням інформації, що має певний інтерес (щодо проекту рішення) та обмеженням свободи думки і слова, що містять реальний (а не беззмістовний) інтерес позивача (як члена громади) та які суперечать Конституції, законам, суспільним інтересам, справедливості та загальноправовим засадам, зачіпають інтереси позивача, тому належать захисту.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2020 року в задоволенні позову відмовлено.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що Ватутінська міська рада Черкаської області при прийнятті оскаржуваного рішення діяла відповідно до норм Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та в межах своїх повноважень, тоді як позивачем не надано жодних належних доказів на підтвердження тієї обставини, що прийняття органом місцевого самоврядування вищезазначеного рішення порушило його права, свободи або інтереси, у зв`язку із чим позов не підлягає задоволенню.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2020 року та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

Скаржник вказує, що рішення суду першої інстанції є необґрунтованим. Вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкових висновків, неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, порушив норми матеріального та процесуального права.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.02.2021 року відкрито апеляційне провадження та призначено апеляційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 24.03.2021 року.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.

У судовому засіданні позивач вимоги апеляційної скарги підтримав у повному обсязі, просив їх задовольнити.

Представник відповідача у судовому засіданні заперечував проти задоволення апеляційної скарги, просив залишити оскаржуване рішення суду першої інстанції без змін.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу в межах доводів апеляційної скарги, надаючи оцінку правильності застосування судом першої інстанцій норм матеріального та процесуального права, звертає увагу на наступне.

Відповідно до ч. 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Згідно з ч. 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання (ст. 25 Закону №280/97-ВР).

Згідно ч. 1 ст. 46 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (ч. 15 ст. 46 Закону №280/97-ВР).

Відповідно до ст. 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (ч. 1); рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом (ч. 2); проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки (ч. 11).

Частинами 1, 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності. Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи убачається, що Ватутінською міською радою 29.06.2017 було прийнято рішення № 34-3/VII «Про затвердження на посаду заступника міського голови», яким ОСОБА_2 затверджено на посаду заступника міського голови Ватутінської міської ради Черкаської області.

Зазначене рішення внесено на розгляд ради на 7 сесії за усною пропозицією міського голови ОСОБА_3 .

Позивач вважав, що Ватутінською міською радою Черкаської області рішення від 29.06.2017 № 34-3/VII «Про затвердження на посаду заступника міського голови» прийняте в супереч порядку визначеного законом.

За змістом зазначених вище правових норм оскаржуване рішення Ватутінської міської ради Черкаської області від 29.06.2017 №34-3/VII «Про затвердження на посаду заступника міського голови» є актом індивідуальної дії, а тому проект такого рішення підлягав оприлюдненню за 20 днів до початку сесії.

Вказаних дій відповідачем здійснено не було.

Разом з тим колегія суддів зазначає, що згідно зі ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Згідно ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

Зазначена норма кореспондує з положеннями попередньої редакції Кодексу адміністративного судочинства України, статтею 6 якого передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушенні в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави ( частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України та норм Кодексу адміністративного судочинства України.

Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов`язковими.

Відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту встановлюється при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

У рішенні Конституційного суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 суд розтлумачив, що поняття "охоронюваний законом інтерес", що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб`єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 14.03.2018 року у справі №9901/22/17, від 06.06.2018 року у справі №800/489/17, від 12.06.2018 року у справі№800/587/17.

Між тим, звертаючись з даним позовом позивач просив скасувати рішення відповідача №34-3/VІІ «Про затвердження на посаду заступника міського голови ОСОБА_2 »

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позивач не є тою особою до якого буде застосовано оскаржуване рішення, а тому останнє не породжує у позивача права на захист. Крім того, вказане рішення є правовими актом ненормативного характеру, тобто актом індивідуальної дії і стосуються виключно прав на інтересів ОСОБА_2 .

Посилання позивача на те, що депутат місцевої ради не позбавлений права звертатися до суду за захистом не лише своїх прав, свобод і інтересів, а й за захистом прав, свобод та інтересів виборців свого виборчого округу, посилаючись на ст. 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, яка ратифікована Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року», яка гарантує право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним та безстороннім судом, встановленим законом, при визначенні цивільних прав та обов`язків особи чи при розгляді будь-якого кримінального обвинувачення, що пред`являється особі, колегія суддів вважає необґрунтованим, з огляду на те, що позивачем не наведено жодних доводів, а в матеріалах справи відсутні докази, які б свідчили про порушення оскаржуваним рішенням прав чи інтересів інших осіб за захистом яких звернувся позивач.

Посилання позивача на можливе порушення його права на зайняття вказаної посади колегія суддів вважає також необґрунтованими, оскільки належних та достатніх доказів того, що позивач претендував на зайняття вказаної посади, пропонував свою кандидатуру як альтернативну ним під час розгляду справи не надано.

Враховуючи викладене у сукупності колегія суддів вважає, що оскаржуване рішення Ватутінської міської ради не порушує прав та інтересів позивача як депутата міської ради, у зв`язку з чим, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відсутність підстав для вжиття заходів судового захисту таких прав та інтересів останнього шляхом скасування рішення Ватутінської міської ради №34-3/VІІ від 29.06.2017 року «Про затвердження на посаду заступника міського голови» та прийняття ОСОБА_2 на посаду заступника міського голови до виконавчого комітету Ватутінської міської ради.

Доводи апеляційної скарги не дають підстави для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Головуючий суддя І.О. Грибан

Судді: О.О. Беспалов

А.Б. Парінов

(повний текст постанови складено 01.04.2021р.)