Справа № 160/12303/19
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2021-03-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 березня 2021 року

м. Київ

справа №160/12303/19

адміністративні провадження №К/9901/23342/20, № К/9901/22909/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційні скарги Виконавчого комітету Дніпровської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю «Паркт Сервіс Группе» на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року (головуючий суддя - Білак С.В., судді: Олефіренко Н.А., Шальєва В.А.) у справі № 160/12303/19 за позовом Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Паркт Сервіс Группе», про визнання протиправним та скасування рішення,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У грудні 2019 року Громадська організація Платформа Громадський контроль» (далі альтернативно - ГО «Платформа Громадський Контроль», Організація, позивач) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради (далі - Виконком, відповідач), у якому, враховуючи заяву про зміну предмету позову, просила визнати протиправним та нечинним рішення Виконкому від 11 квітня 2011 року № 512 «Про затвердження тарифів вартості послуг паркування на майданчиках для платного паркування транспортних засобів у м. Дніпропетровську» із подальшими змінами та доповненнями.

На обґрунтування заявлених позовних вимог Організація вказувала, що під час прийняття оскаржуваного рішення відповідачем допущено порушення норм Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV), а саме: стаття 7 - питання щодо затвердження тарифів на послуги з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів у м. Дніпрі не включено до плану діяльності Виконкому з підготовки проектів регуляторних актів; статті 9, 13 - не опубліковано повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій; стаття 8 - не розроблено та опубліковано аналіз регуляторного впливу до проекту оскаржуваного рішення; стаття 9 - не проведено громадських обговорень проекту оскаржуваного рішення. При цьому, до рішення Виконкому, що є предметом судового контролю, вносилися зміни рішеннями відповідача від 28 вересня 2011 року № 1231, від 05 грудня 2017 року № 943, від 24 квітня 2018 року № 323, від 23 жовтня 2018 року № 1039, від 23 липня 2109 року № 743 та від 18 лютого 2020 року № 253, які прийняті з аналогічними процедурними порушеннями.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 26 травня 2020 року в задоволенні позову відмовив повністю.

Означене судове рішення мотивоване тим, що за змістом положень Закону № 1160-IV регуляторним актом визнається нормативно правовий акт, який спрямований на регулювання господарських відносин, або адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання. Проте, в даному випадку, рішення Виконкому від 11 квітня 2011 року № 512 про затвердження тарифів вартості послуг паркування на майданчиках для платного паркування транспортних засобів у м. Дніпрі передбачає правове регулювання між оператором (суб`єктом господарювання, який здійснює обладнання та утримання майданчика для паркування) та споживачами (фізичні та юридичні особи, які розміщують транспортний засіб на майданчику для паркування), тобто між учасниками відносин у сфері господарювання, а не господарських відносин. Тож відсутність обставин регулювання господарських відносин оспорюваним рішенням свідчить про невіднесення такого рішення до категорії регуляторних актів.

Позивач, не погодившись із прийнятим судом першої інстанції рішенням, оскаржив його в апеляційному порядку.

Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 26 серпня 2020 року апеляційну скаргу ГО «Платформа громадський контроль» задовольнив та скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 травня 2020 року у справі № 160/12303/19. Позов ГО "Платформа Громадський Контроль" задовольнив. Визнав протиправним та нечинним рішення Виконкому від 11 квітня 2011 року № 512 «Про затвердження тарифів вартості послуг паркування на майданчиках для платного паркування транспортних засобів у м. Дніпрі» та рішення Виконкому, якими вносилися зміни та доповнення у рішення Виконкому від 11 квітня 2011 року № 512 «Про затвердження тарифів вартості послуг паркування на майданчиках для платного паркування транспортних засобів у м. Дніпрі». Стягнув з бюджетних асигнувань Виконкому на користь ГО "Платформа Громадський Контроль" судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 4 802,50 грн.

Така позиція суду апеляційної інстанції обґрунтована тим, що оскаржуване рішення за своєю правовою природою є регуляторним актом, яким змінені норми права, оскільки він розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення тарифів вартості послуг паркування на майданчиках для платного паркування транспортних засобів у м. Дніпропетровську, а отже, його прийняттю мала передувати визначена законом процедура. Разом із тим, апеляційний суд установив, що відповідачем до суду не надано відповідні докази, пов`язані з процедурою прийняття регуляторного акта, не вчинено ані включення проектів оскаржуваних актів до плану регуляторної діяльності, ані повідомлення про оприлюднення проекту регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій, ані відповідного аналізу регуляторного впливу; не проведено належним чином їх обговорення. Указане, на думку суду, має наслідком порушення принципу прозорості та врахування громадської думки і тягне порушення прав як позивача, так і інших громадян - мешканців м. Дніпра. Тому суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність скасування у судовому порядку не тільки оскаржуваного рішення Виконкому, а й рішень, якими до нього вносилися зміни та доповнення.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг, позиція інших учасників справи

Виконком звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказане судове рішення та залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 травня 2020 року.

Підставою касаційного оскарження визначено пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку. Зокрема, скаржник уважає постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року незаконною та такою, що прийнята з неправильним застосуванням норм матеріального права і порушенням норм процесуального права, з огляду на незастосування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 11 червня 2020 року у справі № 804/577/18, відповідно до якого звернення громадської організації з адміністративним позовом до суб`єкта владних повноважень передбачає існування публічно-правового спору (який виник щодо права (громадської організації), яке ґрунтується за законі). Такий спір має бути реальним, а наслідки оспорених рішень, дій/бездіяльності, так само як і результат вирішення судом спору, повинні мати безпосередній вплив на відповідне право (порушення якого зумовило звернення до суду).

Крім того, на думку скаржника, судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми права, зокрема статтю 1 Закону № 1160-IV та поняття «нормативно-правового акту» в розумінні пункту 18 частини першої статті 4 КАС України, що призвело до помилкового висновку про те, що оспорюване рішення Виконкому та рішення, яким до нього вносилися зміни та доповнення, є регуляторними актами. Натомість, скаржник стверджує, що рішення відповідача від 11 квітня 2011 року № 512 та рішення, якими до нього вносилися зміни та доповнення, стосуються лише одного адміністративного органу та одного суб`єкта господарювання - ТОВ «Паркт Сервіс Группе» і не зачіпають інтереси інших таких органів та суб`єктів господарювання.

Також відповідач зазначає, що судом апеляційної інстанції взагалі не надано оцінку листу Державної регуляторної служби України від 03 квітня 2020 року № 2121/0/20-2, у якому зазначено, що рішення Виконкому, якими до спірного рішення вносилися зміни та доповнення, відповідають вимогам чинного законодавства та на них не поширюється дія Закону № 1160-IV.

До того ж, на переконання скаржника, позивачем пропущеного строк на оскарження у судовому порядку рішення відповідача від 11 квітня 2011 року № 512, про що відповідачем зазначалося у судових засіданнях, однак не враховано судом апеляційної інстанції.

За наведених вище мотивів скаржник уважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків за результатами розгляду та вирішення адміністративної справи.

Третя особа - ТОВ «Паркт Сервіс Группе» також звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказане судове рішення та залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 травня 2020 року.

Порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права скаржник убачає в неправильному, на його думку, застосуванні положень статті 1 Закону № 1160-IV щодо визначення правової природи оспорюваного рішення Виконкому, так як, на думку третьої особи, дане рішення містить індивідуально-конкретні приписи, у зв`язку із чим не відноситься до регуляторних актів. Посилання апеляційного суду в оскаржуваному судовому рішенні на постанови Верховного Суду від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а та від 31 січня 2018 року у справі № 490/2099/15-а скаржник уважає некоректними, оскільки правовідносини у цих справах є відмінними від правовідносин у справі, що розглядається.

Порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права скаржник убачає у задоволенні позову, що поданий з порушенням вимог процесуального закону, а саме статті 122 КАС України.

ГО «Платформа Громадський Контроль» подала відзив на касаційні скарги відповідача та третьої особи, в якому просить відмовити в їх задоволенні, а постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року залишити без змін.

На підтвердження власної позиції позивач указує, що з оспорюваного рішення Виконкому із подальшими змінами та доповненнями вбачається, що воно прийняте уповноваженим регуляторним органом, розраховане на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення для населення тарифів на послуги з користування майданчиками для платного паркування у м. Дніпрі, що надаються суб`єктами господарювання (наразі це ТОВ «Паркт Сервіс Группе»), а отже, є регуляторним актом. Ураховуючи визнання відповідачем недотримання процедури прийняття оспорюваного рішення як регуляторного акта, наявні підстави для визнання такого рішення з подальшими змінами та доповненнями протиправним та нечинним. При цьому, постанову Верховного Суду від 11 червня 2020 року у справі № 804/577/18, яку Виконком визначає як підставу касаційного оскарження, передбачену пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач уважає такою, що не може бути застосована до спірних правовідносин, адже вона стосується взагалі інших правовідносин.

Також позивач уважає безпідставними твердження ТОВ «Паркт Сервіс Группе» про некоректність застосування судом апеляційної інстанції вищезазначеної практики Верховного Суду, оскільки на постанову від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а суд посилався саме в контексті процедурних питань у процесі прийняття регуляторного акта. Що ж стосується застосування апеляційним судом висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 31 січня 2018 року у справі № 490/2099/15-а, то позивач уважає це доцільним, адже в означеній справі предметом спору було рішення органу місцевого самоврядування, яким встановлювалися тарифи на послуги з перевезення пасажирів, що надаються конкретними суб`єктами господарювання - перевізниками. Суд погодився з позицією судів попередніх інстанцій про те, що зазначення у рішенні органу місцевого самоврядування конкретних суб`єктів господарювання не робить таке рішення актом індивідуальної дії, оскільки його дія поширюється не лише на перевізників, а на споживачів цих послуг - пасажирів, коло яких є невизначеним.

Стосовно доводів скаржників про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права щодо незастосування строків позовної давності, то ГО «Платформа Громадський Контроль» посилається на приписи статті 264 КАС України, згідно з якими нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності. Крім того, позивач не погоджується з твердженнями скаржників стосовно відсутності у ГО «Платформа Громадський Контроль» права на оскарження рішення Виконкому від 11 квітня 2011 року № 512 з подальшими змінами та доповненнями та вказує, що право на звернення до суду з даним позовом достатньо обґрунтоване у позовній заяві. При цьому позивач звертає увагу, що наявність у ГО «Платформа Громадський Контроль» права на звернення з таким позовом підтверджене постановою Верховного Суду від 06 травня 2020 року у справі № 804/340/18.

У поясненнях на касаційну скаргу ТОВ «Паркт Сервіс Группе» відповідач виклав позицію, аналогічну тій, що міститься у його касаційній скарзі на постанову Третього апеляційного адміністративного суд від 26 серпня 2020 року.

Касаційне оскарження

Ухвалами від 12 жовтня 2020 року Верховний Суд відкрив касаційні провадження за касаційними скаргами Виконкому та ТОВ «Паркт Сервіс Группе».

Ухвалою від 04 листопада 2020 року Верховний Суд задовольнив клопотання Виконкому та ТОВ «Паркт Сервіс Группе» про зупинення дії постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року у справі № 160/12303/19. Зупинив дію постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року у справі №160/12303/19 до закінчення її перегляду в касаційному порядку.

Ухвалою від 18 листопада 2020 року Верховний Суд відмовив у задоволенні клопотання ГО «Платформа Громадський Контроль» про відновлення дії постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року у справі №160/12303/19.

Ухвалою від 30 березня 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у попередньому судовому засіданні.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Рішенням Виконкому від 11 квітня 2011 року № 512 «Про затвердження тарифів вартості послуг паркування на майданчиках для платного паркування транспортних засобів у м. Дніпропетровську» затверджено тарифи вартості послуг паркування на майданчиках для платного паркування транспортних засобів у м. Дніпропетровську.

У подальшому до рішення від 11 квітня 2011 року № 512 вносилися зміни рішеннями Виконкому від 28 вересня 2011 року № 1231, від 05 грудня 2017 року № 943, від 24 квітня 2018 року № 323, від 23 жовтня 2018 року № 1039, від 23 липня 2019 року № 743 року, від 18 лютого 2020 року № 253.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Приписами частин першої та другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначені в статті 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України», «Рябих проти Росії», «Нєлюбін проти Росії»), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Верховний Суд, надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційних скарг, виходить з наступного.

При вирішенні даного публічно-правового спору Верховний Суд ураховує, що обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до підпункту 2 пункту «а» статті 28 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) до відання виконавчих органів міських рад належить встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованої постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг), транспортні та інші послуги.

Згідно з частиною третьою статті 28-1 Закону України від 06 вересня 2005 року № 2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» тарифи на послуги з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів встановлюються органами місцевого самоврядування відповідно до порядку формування цих тарифів, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Отже, вирішення питань про встановлення тарифів, зокрема, на послуги з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів є виключною компетенцією виконавчих органів міських рад.

Предметом спору у цій справі є правомірність прийняття Виконкомом рішення від 11 квітня 2011 року № 512 щодо затвердження тарифів вартості послуг паркування на майданчиках для платного паркування транспортних засобів у м. Дніпрі (із подальшими змінами та доповненнями, внесеними рішеннями від 28 вересня 2011 року № 1231, від 05 грудня 2017 року № 943, від 24 квітня 2018 року № 323, від 23 жовтня 2018 року № 1039, від 23 липня 2019 року № 743 року, від 18 лютого 2020 року № 253), які надаються ТОВ «Паркт Сервіс Группе».

При цьому, з огляду на зміст спірних правовідносин визначальним у вирішенні цього спору, є визначення чи відноситься оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування до категорії регуляторних актів.

За наведеним у статті 1 Закону № 1160-IV визначенням регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Таким чином законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: 1) прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; 2) встановлення, зміна чи скасування норм права; 3) застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

В аспекті зазначеного висновується, що рішення Виконкому від 11 квітня 2011 року № 512 є регуляторним актом, який розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою затвердження тарифів вартості послуг паркування на майданчиках для платного паркування транспортних засобів у м. Дніпрі.

За таких обставин судом апеляційної інстанції правильно визначено правову природу оскаржуваного у цій справі рішення Виконкому.

Доводи скаржників щодо неврахування апеляційним судом листа Державної регуляторної служби України від 03 квітня 2020 року № 2121/0/20-2 колегія суддів уважає безпідставними, оскільки листи - це службова кореспонденція, вони не є нормативно-правовими актами, можуть мати лише роз`яснювальний, інформаційний та рекомендаційний характер.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 20 лютого 2019 року у справі № 812/1177/18 та від 11 лютого 2020 року у справі № 210/3268/15-а.

Відповідно до статті 1 Закону № 1160-IV регуляторною є діяльність, що спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами;

регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.

Положеннями статті 7 Закону № 1160-IV визначено, що регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом. План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів. Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження. Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.

Як обумовлено статтею 8 Закону № 1160-IV, стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій. Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання. Аналіз регуляторного впливу підписується розробником проекту регуляторного акта, а в разі якщо розробником проекту є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація - керівником цього органу, установи чи організації.

Частиною першою статті 14 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» закріплено, що розпорядники інформації зобов`язані, зокрема, оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами.

За правилами пункту 2 частини першої статті 15 названого Закону розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніше як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття (частина третя статті 15 цього Закону).

Згідно зі статтею 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта. Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

У відповідності зі статтею 12 Закону № 1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Статтею 13 Закону № 1160-IV установлені способи оприлюднення документів, підготовлених у процесі здійснення регуляторної діяльності. Зокрема, план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет. Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Системний аналіз наведених норм свідчить, що прийняттю регуляторного акта передує відповідна законодавчо визначена процедура, яка включає в себе, з-поміж іншого, оприлюднення плану діяльності регуляторного органу, повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу.

Судом апеляційної інстанції установлено та відповідачем не заперечувалось, що рішення від 11 квітня 2011 року № 512 із подальшими змінами та доповненнями прийняте без дотримання визначеної Законом № 1160-IV процедури. Дійсно, матеріали справи не містять доказів, які б підтверджували вчинення відповідачем дій, пов`язаних із процедурою прийняття регуляторних актів, зокрема щодо включення проектів оскаржуваних рішень до плану регуляторної діяльності, повідомлень про оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій, аналізу регуляторного впливу, проведення громадського обговорення.

Вказане свідчить про порушення відповідачем одного із основних принципів державної регуляторної політики України, визначених у статті 4 Закону № 1160-IV, а саме принципу прозорості та врахування громадської думки, який полягає у відкритості для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковому розгляді регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковості та своєчасності доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

В силу частини першої статті 36 Закону № 1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: 1) відсутній аналіз регуляторного впливу; 2) проект регуляторного акта не був оприлюднений.

Тож зважаючи на порушення відповідачем законодавчо визначеної процедури прийняття оскаржуваних рішень щодо затвердження тарифів вартості послуг паркування на майданчиках для платного паркування транспортних засобів у м. Дніпрі, які є регуляторними актами, прийняття цих рішень було неможливе з огляду на приписи статті 36 Закону № 1160-IV, що правильно встановлено судом апеляційної інстанції.

В аспекті такого висновку також за доцільне зазначити наступне.

За частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведені положення Основного Закону кореспондують з приписами Закону № 280/97-ВР, згідно з частиною третьою статті 24 якого органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

У Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність. Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

У справі, що розглядається, установлено порушення відповідачем Конституції України та цілої низки законодавчих актів, зокрема Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», «Про доступ до публічної інформації», що зумовило порушення прав фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань брати участь у процесі прийняття рішень органів місцевого самоврядування.

Слід урахувати, що наведені вище законодавчі приписи не передбачають можливості прийняття регуляторних актів без їх оприлюднення, оскільки такий припис спрямований на забезпечення права особи на участь у процесі прийняття рішення суб`єктом владних повноважень та використання обсягу наданих прав, зокрема щодо надання зауважень та пропозицій.

Зважаючи на обсяг установлених обставин, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що порушення процедури прийняття оскаржуваних актів суб`єкта владних повноважень свідчить про їх протиправність та є достатньою підставою для скасування таких рішень.

При цьому судом апеляційної інстанції враховано правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а та від 31 січня 2018 року у справі № 490/2099/15-а щодо процедурних питань у процесі прийняття регуляторного акта.

Щодо права позивача на звернення до суду з цим позовом

Оцінивши в аспекті вищенаведеного доводи Виконкому про неврахування судом апеляційної інстанції висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 11 червня 2020 року у справі № 804/577/18, Суд зазначає наступне.

Так, 11 червня 2020 року Верховний Суд розглянув справу № 804/577/18 за позовом ГО «Платформа Громадський Контроль» до Департаменту транспорту та транспортної інфраструктури Дніпровської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, предметом судового контролю у якій були дії Департаменту транспорту щодо непроведення у порядку та строки, передбачені чинним законодавством, конкурсів з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування у місті Дніпрі, за якими закінчився строк дії договорів про надання послуг з перевезення пасажирів, укладених за результатами конкурсів.

За результатом розгляду цієї справи Верховний Суд дійшов висновку про те, що метою звернення Громадської організації з цим позовом до суду є змусити відповідача виконувати/здійснити свої повноваження у певній сфері правовідносин, у яких він як суб`єкт владних повноважень наділений відповідними владними функціями. Водночас, Суд зазначив, що Громадська організація не надає послуг з перевезення пасажирів, конкурсні процедури щодо визначення перевізників на автобусних маршрутах загального користування безпосередньо її прав як учасника таких правовідносин не стосуються, будь-яких порушень з боку відповідача, які б зачіпали безпосередньо права та інтереси Громадської організації та/або її учасників позивач не зазначив. Тому, звернення до суду за відсутності публічно-правового спору і безвідносно до порушення безпосередньо чиїхось прав чи інтересів, зокрема громадської організації, у цьому спорі, виключає і право на захист.

Отже, наведені вище висновки Верховного Суду у справі № 804/577/18 не могли бути застосовані судом апеляційної інстанції до правовідносин у даній справі, які є відмінними за обставинами та предметом доказування.

Між тим, відповідно до частини третьої статті 1 Закону України від 22 березня 2012 року № 4572-VI «Про громадські об`єднання» (далі - Закон № 4572-VI) громадська організація - це громадське об`єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.

Згідно з частиною п`ятою статті 1 Закону № 4572-VI громадське об`єднання може здійснювати діяльність зі статусом юридичної особи або без такого статусу. Громадське об`єднання зі статусом юридичної особи є непідприємницьким товариством, основною метою якого не є одержання прибутку.

Пунктом 2 частини першої статті 21 Закону № 4572-VI обумовлено, що для здійснення своєї мети (цілей) громадське об`єднання має право звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами.

Оскільки позивач є частиною громадського суспільства, а отже наділений правом оскаржувати рішення, які зачіпають інтереси невизначеного кола осіб.

За таких обставин Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про порушення Виконкомом процедури підготовки та подальшого оприлюднення регуляторних актів, які, в свою чергу, порушують права та охоронювані законом інтереси позивача.

Такий висновок узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 06 травня 2020 року у справі № 804/340/18 та від 18 червня 2020 року у справі № 160/7311/19.

Щодо строків звернення з даним адміністративним позовом

У названому вище Рішенні від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Отже, дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.

За правилами частини третьої статті 264 КАС України, нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Отже, у разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту.

Суд зазначає, що оскаржуване рішення Виконкому від 11 квітня 2011 року № 512, має всі притаманні нормативно-правовому акту ознаки, зокрема не вичерпує дію своїм прийняттям та поширюється на невизначене коло осіб, оскільки впливає на права, обов`язки та інтереси як суб`єктів господарювання, так і споживачів послуг паркування, встановлює норми права, якими регулює тарифи на паркування у м. Дніпрі.

За таких обставин колегія суддів уважає, що позивачем не порушено строк звернення до суду з даним позовом.

Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

За результатом касаційного розгляду справи Верховний Суд приходить до висновку, що оскаржуване судове рішення ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суд під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Доводи та аргументи скаржників не спростовують висновків апеляційного суду, натомість свідчать про незгоду із правовою оцінкою судом обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.

З огляду на це колегія суддів не вбачає підстави для задоволення касаційних скарг Виконкому та ТОВ «Паркт Сервіс Группе» та, відповідно, скасування постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Виконання судових рішень

Ухвалою Верховного Суду від 04 листопада 2020 року зупинено дію постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року у справі №160/12303/19 до закінчення її перегляду в касаційному порядку.

За правилами частини третьої статті 375 КАС України суд касаційної інстанції у постанові за результатами перегляду оскаржуваного судового рішення вирішує питання про поновлення його виконання (дії).

Зважаючи на результат касаційного розгляду дію оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції необхідно поновити.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Виконавчого комітету Дніпровської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю «Паркт Сервіс Группе» залишити без задоволення.

2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року у справі №160/12303/19 залишити без змін.

3. Поновити дію постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року у справі №160/12303/19.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк