Справа № 488/1644/16-а
Суддя: Скрипченко В.О.
Дата ухвалення: 2021-03-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31 березня 2021 р.м.ОдесаСправа № 488/1644/16-а
Головуючий в 1 інстанції: Лазарева Г.М.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Скрипченка В.О.,

суддів Косцової І.П. та Осіпова Ю.В.,

за участю секретаря судового засідання Цандура М.Р.,

представника позивача Павлова Д.О. (в режимі відеоконференції),

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Виконавчого комітету Миколаївської міської ради на рішення Корабельного районного суду м. Миколаєва від 06 жовтня 2020 року (суддя Лазарева Г.М., м. Миколаїв, повний текст рішення складений 06.10.2020) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Миколаївської міської ради, третя особа: Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради, про визнання протиправними дій та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

14 квітня 2016 року ОСОБА_1 звернулася до адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Миколаївської міської ради, в якому просила визнати протиправними та скасувати пункт 1.19 рішення виконкому від 25.03.2016 року №295 «Про відмову у видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами в м. Миколаєві» та зобов`язати відповідача видати дозвіл на розміщення зовнішньої реклами в м. Миколаєві.

Рішенням Корабельного районного суду м. Миколаєва від 06 жовтня 2020 року позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено повністю.

Не погоджуючись з вищезазначеним судовим рішенням виконавчий комітет Миколаївської міської ради подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального права та неповне з`ясування обставин справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким повністю відмовити у задоволені позову ОСОБА_1 .

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що судом першої інстанції не враховано, що позивачем не було дотримано встановлених Правил розміщення зовнішньої реклами в м. Миколаєві, затверджених рішенням виконавчого комітету Миколаївської ради від 04.10.2011 №1015, а тому оспорюване рішення прийнято в межах повноважень, відповідно до вимог чинного законодавства України.

Також апелянт зауважив, що суд не вправі перебирати на себе функції дозвільного органу та своїм рішенням зобов`язувати суб`єкта владних повноважень видати дозвіл на розміщення зовнішньої реклами, оскільки за своєю правовою природою, відповідно до норм чинного законодавства, повноваження відповідача щодо видачі дозволів є дискреційним повноваженням та його виключною компетенцією.

Позивач надіслала до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначила про законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, пояснення представника позивача Павлова Д.О., вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів і вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла таких висновків.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, СПД ОСОБА_1 у березні 2015 року звернулася до Миколаївського міського дозвільного центру із заявою про розміщення зовнішньої реклами за адресою: АДРЕСА_1 .

На підставі цього їй було надано опис прийнятих документів за реєстраційним номером П-2836/п-15.

25 березня 2016 року, через рік після звернення позивачки, виконавчий комітет Миколаївської міської ради прийняв рішення №295, пунктом 1.19 якого ФОП ОСОБА_1 відмовлено у видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами у вигляді двостороннього рекламного засобу з внутрішнім освітленням розміром 1.2х2.0 м. Підстава: відсутність в погоджувальній частині примірників дозволів на розміщення зовнішньої реклами печатки УДАІ УМВС в Миколаївській області та те, що не вказано посади та прізвища осіб, які погодили дозвіл (а.с. 64).

Вважаючи, що виконком порушив строки розгляду питання щодо видачі дозволу та безпідставно відмовив у його виданні, ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1 суд першої інстанції виходив з того, що підстава, що слугувала відмовою у наданні позивачці дозволу, не знайшла свого підтвердження під час розгляду справи. Адже дозвіл на розміщення зовнішньої реклами був погоджений з УДАЇ УМВС України в Миколаївській області 13.01.2015 року, але рішення про відмову у видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами в м. Миколаєві відповідачем прийнято лише 25.03.2016 року. Таким чином, суд дійшов висновку, що оскаржуваний пункт рішення було прийнято відповідачем у порушення вимог Регламенту щодо строку його прийняття та містить посилання на вимоги, що не передбачені Законом.

Колегія суддів погоджується із таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Підпунктом 13 пункту «а» частини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що надання дозволу на розміщення реклами належить до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад як повноваження в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку.

Відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами регулюють Типові правила розміщення зовнішньої реклами, затверджені постановою КМУ №2067 від 29.12.2003 року (далі Типові правила).

Відповідно до пункту 3 Типових правил зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.

Пунктом 4 Типових правил закріплено, що на територіях, будинках і спорудах зовнішня реклама розміщується за згодою їх власників або уповноважених ними органів (осіб) з урахуванням архітектурних, функціонально-планувальних, історико-культурних чинників, типології елементів місцевого середовища та з додержанням правил благоустрою територій населених пунктів.

Згідно із пункту 5 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління. Робочий орган не вправі подавати заяву та одержувати дозвіл на розміщення зовнішньої реклами.

Згідно з пунктом 16 Типових правил (в редакції, чинній на момент погодження дозволу) на вимогу робочого органу дозвіл погоджується зокрема з Державтоінспекцією - у разі розміщення зовнішньої реклами на перехрестях, біля дорожніх знаків, світлофорів, пішохідних переходів та зупинок транспорту загального користування.

Відповідно до пункту 23 Типових правил дозвіл надається строком на п`ять років, якщо менший строк не зазначено у заяві.

Порядок надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами у м. Миколаєві регулюється Правилами розміщення зовнішньої реклами в м. Миколаєві, затвердженими рішенням виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 04.10.2011 року №1015 (далі Правила).

Так, згідно пункту 5 Правил для одержання дозволу заявник подає державному адміністратору або представнику Робочого органу з питань розміщення зовнішньої реклами, який здійснює прийом суб`єктів господарювання в дозвільному центрі, заяву встановленої форми, до якої додаються:

- фотокартка місця (розміром не менш як 6 х 9 сантиметрів) з розташуванням комп`ютерного макета запланованої рекламної конструкції та її ескіз з конструктивним рішенням (формат А-4);

- доручення керівника юридичної особи або нотаріально посвідчене доручення фізичної особи для ведення справи по оформленню документів на розміщення зовнішньої реклами (у разі подачі документів довіреною особою).

Перелік документів для подачі заяви є вичерпним (пп.5.1 Правил).

Робочий орган протягом п`яти днів з дати реєстрації заяви перевіряє місце розташування рекламної конструкції, зазначене у заяві, на предмет наявності на це місце пріоритету іншого заявника або надання на заявлене місце зареєстрованого в установленому порядку дозволу.

Після перевірки місця керівник Робочого органу приймає рішення про встановлення за заявником пріоритету на заявлене місце або про відмову у встановленні пріоритету (пп. 5.4 Правил).

Підпунктом 5.5 Правил регламентовано, що у разі прийняття рішення про встановлення пріоритету Робочий орган видає заявнику для оформлення два примірники дозволу за формою згідно з Додатком 2, де зазначається перелік уповноважених органів (особи), з якими необхідно їх погодити.

Одночасно між виконкомом міської ради та заявником укладається договір про пріоритет на місце для розміщення зовнішньої реклами, що перебуває у комунальній власності, який підписується міським головою (заступником міського голови).

Заявник протягом 3 місяців оформлює обидва примірники дозволу та подає їх державному адміністратору разом із супровідним листом, в якому зазначається реєстраційний номер заяви та номер рішення про встановлення пріоритету на місце розташування рекламної конструкції. Державний адміністратор передає вказані документи Робочому органу в порядку, встановленому чинним законодавством (пп. 5.14 Правил).

Заявник повинен погодити дозвіл з наступними органами:

- власником (розпорядником, користувачем) місця або уповноваженим ним органом (особою);

- управлінням містобудування та архітектури Миколаївської міської ради.

На вимогу Робочого органу дозвіл погоджується з, зокрема, Державтоінспекцією - у разі розміщення зовнішньої реклами на перехрестях, біля дорожніх знаків, світлофорів, пішохідних переходів та зупинок транспорту загального користування.

Виконавчий комітет Миколаївської міської ради згідно з регламентом приймає рішення про надання дозволу або про відмову в його наданні (пп. 5.26 Правил).

Згідно з підпункту 5.31 Правил у наданні дозволу може бути відмовлено, у разі коли:

- подання заявником неповного пакету документів, необхідних для одержання дозволу;

- виявлення у документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;

- негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі дозволу;

- інші підстави, встановлені законами України.

Відмова у видачі дозволу за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

Рішення про відмову у наданні дозволу може бути оскаржене в судовому порядку згідно з діючим законодавством.

З наведеного правового регулювання випливає, що Типовими правилами та Правилами встановлено, що у випадку розміщення зовнішньої реклами на перехрестях, біля дорожніх знаків, світлофорів, пішохідних переходів та зупинок транспорту загального користування, дозвіл, після встановлення пріоритету заявника на місце розташування рекламного засобу, має бути погоджений із Державтоінспекцією.

При цьому, форма дозволу, яка є додатком №2 до Правил розміщення зовнішньої реклами у м. Миколаєві, передбачає, що у погоджувальній частині має міститися підпис уповноваженої особи, її ініціали та прізвище, а також відповідна печатка органу Державтоінспекції.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, погоджувальна частина дозволу позивача містить печатку та підпис уповноваженої особи, проставлені 13 січня 2014 року (а.с. 7 з.б.).

Враховуючи наведене, констатування в оспорюваному рішенні відсутності в погоджувальній частині примірників дозволу на розміщення зовнішньої реклами печатки УДАІ УМВС в Миколаївській області не відповідає дійсності.

Посилання же на невказання посади уповноваженої особи є протиправним, оскільки така вимога не передбачена чинним законодавствам та Додатком 2 до Правил.

Також, враховуючи, що у погоджувальної частині дозволу міститься підпис уповноваженої особи та печатки УДАІ УМВС та за умови відсутності письмових заперечень з боку зазначеного органу щодо здійснення погодження дозволу на розміщення реклами, твердження виконкому про те, що не зазначення прізвища та ініціалів уповноваженої особи свідчить про непогодження дозволу з УДАІ УМВС України в Миколаївській області є безпідставним.

Враховуючи наведене, а також те, що рішення про відмову прийнято через рік після звернення позивачки з відповідною заявою, колегія суддів вважає, що рішення виконкому від 25.03.2016 року №295 в частині оскарження не відповідає критеріям правомірності, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, зокрема обґрунтованості, добросовісності, розсудливості, пропорційності та своєчасності.

Таки чином колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для скасування пункту 1.19 рішення №295 від 25.03.2016 року та зобов`язання виконком Миколаївської міськради видати позивачці дозвіл на розміщення зовнішньої реклами в м. Миколаєві, що в даному випадку буде ефективним засобом відновлення порушеного права.

При цьому, посилання апелянта на те, що суд не вправі перебирати на себе функції дозвільного органу та своїм рішенням зобов`язувати останнього видати дозвіл на розміщення зовнішньої реклами, колегія суддів відхиляє з наступних міркувань.

Так, частиною другою статті 245 КАС України встановлено, що у разі задоволення позову суд може прийняти, зокрема, рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Тобто, адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28 лютого 2018 року у справі №826/7631/15.

Згідно з позицією Верховного Суду, яка сформована у постановах від 13 лютого 2018 року у справі №361/7567/15-а, від 07 березня 2018 року у справі №569/15527/16-а, від 20 березня 2018 року у справа №461/2579/17, від 20 березня 2018 року у справі №820/4554/17, від 03 квітня 2018 року у справі №569/16681/16-а та від 12 квітня 2018 року у справі №826/8803/15, дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки він не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі №208/8402/14-а та від 29 березня 2018 року у справі №816/303/16.

Між тим встановлено, що відмова виконкому Миколаївської міськради у видачі позивачу дозволу є неправомірною через відсутність визначених законом підстав для такої відмови, а інші альтернативні варіанти для прийняття рішення у відповідача відсутні.

Водночас, колегія суддів враховує, що п. 4 ч. 2, ч. 4 ст. 245 КАС України передбачено, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. У випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Відтак, на переконання апеляційного суду, зобов`язання судом відповідача видати позивачці дозвіл в даному випадку не є протиправним втручанням у дискреційні повноваження органу владних повноважень.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що доводи, викладені в апеляційній скарзі не знайшли свого підтвердження, суд першої інстанції правильно з`ясував усі обставини справи, оскаржуване рішення ухвалено судом відповідно до норм матеріального та процесуального права, а тому підстави для задоволення апеляційної скарги відсутні.

Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином апеляційна скарга виконкому Миколаївської міськради не підлягає задоволенню.

Керуючись статтями 292, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, апеляційний суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Миколаївської міської ради залишити без задоволення, а рішення Корабельного районного суду м. Миколаєва від 06 жовтня 2020 року без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення апеляційного суду, або з дня вручення учаснику справи повного судового рішення.

Головуючий суддя-доповідач В.О.Скрипченко

Суддя І.П.Косцова

Суддя Ю.В.Осіпов

Повне судове рішення складено 1 квітня 2021 року.