Справа № 160/10286/19
Суддя: Серьогіна Олена Василівна
Дата ухвалення: 2021-03-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого суддіСерьогіної О.В.
за участі секретаря судового засіданняГанжі О.С.
представника відповідача Пилипенко С.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпрі адміністративну справу за позовною заявою Комунального некомерційного підприємства Павлоградська лікарня інтенсивного лікування до Східного офісу Держаудитслужби, треті особи - Комунальне підприємство "Січ" Дніпропетровської обласної ради, ОСОБА_1 , Товариство з обмеженою відповідальністю "СК "БІЗНЕСБУДМОНТАЖ" про визнання протиправною та скасування вимоги, -
ВСТАНОВИВ:
22.10.2019 року Комунальний заклад "Павлоградська міська лікарня №4" Павлоградської міської ради звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Східного офісу Державної аудиторської служби України, треті особи - Комунальне підприємство "Січ" Дніпропетровської обласної ради, Товариство з обмеженою відповідальністю "СК "БІЗНЕСБУДМОНТАЖ", в якому просить:
- визнати протиправним та скасувати п. п. 4 та 6 вимоги щодо усунення порушень законодавства від 24.04.2019 року №04-04-15/3643, винесеної Східним офісом Держаудитслужби Державної аудиторської служби України.
В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що за результатами планової ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, яка була проведена Східним офісом Держаудитслужби в період з 26.12.2018 року по 20.03.2019 року, останнім було винесено вимогу щодо усунення порушень законодавства від 24.04.2019 року №04-04-15/3643, зокрема, п. 4 якої стосується зобов`язання позивача забезпечити відшкодування на користь Павлоградського міського бюджету матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок зайвої оплати коштів; п. 6 якої стосується зобов`язання позивача забезпечити відшкодування на користь Павлоградського міського бюджету матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок завищено вартість підрядних робіт, відповідно до норм статей 216-229 Господарського Кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного Кодексу України. Вважає, що твердження, зазначені в п. 4 та п. 6 вимоги не відповідають фактичним обставинам, адже позивачем правомірно було сплачено вартість послуг з охорони за 2017 - 2018 роки та вартість підрядних робіт у 2015 році. Крім того, відповідачем у вимозі про усунення порушень від 24.04.2019 року №04-04- 15/3643 не конкретизовані вимоги або рекомендації щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, разом з тим, така вимога як індивідуальний акт відповідача містить вказівку про усунення виявлених порушень законодавства та необхідність забезпечення відшкодування матеріальної шкоди. Зазначивши у спірних пунктах вимоги про необхідність «забезпечити відшкодування матеріальної шкоди» відповідач не вказав, які саме дії та у який спосіб повинен здійснити позивач для забезпечення відшкодування матеріальної шкоди. Так, не зазначено конкретні суми відшкодування, а також рахунки для перерахування грошових коштів. Вважає, що оскаржувані п. 4 та 6 вимоги Східного офісу Держаудитслужби від 24.04.2019 року №04-04-15/3643 про усунення порушень є необґрунтованими, такими, що не містять чітких, конкретних і зрозумілих приписів на адресу позивача та не відповідають принципу правової визначеності як однієї із складових верховенства права. З огляду на викладене, просить суд задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28.10.2019 року було відкрито загальне позовне провадження та призначено підготовче засідання у справі.
02.12.2020 року на адресу суду від представника Східного офісу Держаудитслужби надійшов відзив на позов, в якому він вважає викладені в позовній заяві доводи та вимоги необґрунтованими та такими, що не відповідають фактичним обставинам та ґрунтуються на невірному тлумаченні позивачем норм законодавства, виходячи з наступного. У зв`язку із не усуненням порушень законодавства, виявлених під час ревізії, 24.04.2019 року за № 04-04-15/3643 на адресу позивача направлено лист із вимогами усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку. Вимога Східного офісу Держаудитслужби від 24.04.2019 року за № 04-04-15/3643 сформована та скерована саме підконтрольному об`єкту, прийнята на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений Конституцією та Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні». У пунктах 4, 6 вказаної вимоги конкретно зазначено, а саме: «п. 4 позивачу необхідно забезпечити відшкодування на користь Павлоградського міського бюджету матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок зайвої оплати коштів, відповідно до норм статей 216-229 Господарсько-процесуального Кодексу України, статей 610-625 Цивільного кодексу України»; п. 6 позивачу необхідно забезпечити відшкодування на користь Павлоградського эго бюджету матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок зайвої оплати коштів, згідно до норм статей 216-229 Господарсько-процесуального Кодексу України, 122, 610-625 Цивільного кодексу України». Позивач зазначає, що спірна вимога є необґрунтованою, не містить чітких, конкретних і зрозумілих приписів на адресу позивача та такою що прийнята з порушенням вимог закону. Проте, позивач у позові не вказує який законодавчий акт порушено відповідачем при винесенні вимоги. Відповідач вважає, що спірні вимоги не можна назвати неконкретизованими, оскільки в них вказується шлях виконання: «забезпечити відшкодування на користь Павлоградського міського бюджету матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок зайвої оплати коштів, відповідно до норм статей 216-229 Господарсько-процесуального Кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України.». Враховуючи викладене, просить суд відмовити у задоволенні позовних вимог.
12.12.2020 року на адресу суду від позивача надійшла письмова відповідь на відзив, в якій він зазначив про безпідставність та необґрунтованість доводів, викладених у відзиві на позов. Також, посилається на протиправність оскаржуваних п. 4 та 6 вимоги відповідача, оскільки вони не містять чітких, конкретних і зрозумілих приписів на адресу позивача та не відповідають принципу правової визначеності, як однієї із складових верховенства права, який вимагає, щоб правові норми були чіткими й точними, спрямованими на те, щоб забезпечити постійну прогнозованість ситуацій правовідносин, що виникають. З огляду на викладене, просить суд визнати протиправним та скасувати п. п. 4 та 6 вимоги щодо усунення порушень законодавства від 24.04.2019 року №04-04-15/3643, винесеної Східним офісом Держаудитслужби Державної аудиторської служби України.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.12.2020 року відмовлено у задоволенні клопотання представника ОСОБА_1 - Шпака Володимира Івановича про проведення судово-економічної та судово-будівельної експертизи.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.12.2020 року закрито підготовче провадження у справі № 16010286/19, призначено справу до судового розгляду по суті на 23.12.2020 року.
Позивач звернувся до суду із клопотанням про розгляд справи без його участі.
У судовому засіданні, відкритому 23.12.2020 року, розгляд справи відкладався на 30.12.2020 року, на 27.01.2021 року, на 10.02.2021 року, на 24.02.2021 року, на 17.03.2021 року.
В судове засідання з`явився представник відповідача. Представник позивача та представники третіх осіб в судове засідання не прибули, про дату, час і місце розгляду справи повідомлені належним чином.
Дослідивши матеріали справи, заслухавши доводи представників сторін, з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, відзив на позов та відповідь на відзив, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.
Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що з 26.12.2018 року по 20.03.2019 року, відповідно до п. 1.3.2.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на VI квартал 2018 року Східним офісом Держаудитслужби було проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Комунального закладу "Павлоградська міська лікарня №4" Павлоградської міської ради.
За результатами ревізії 27.03.2019 року відповідачем було складено акт ревізії фінансово-господарської діяльності Комунального закладу "Павлоградська міська лікарня №4" Павлоградської міської ради за період з 01.01.2015 року по 31.12.2018 року за № 04.04-20/3, в якому зафіксовано ряд порушень та недоліків.
У зв`язку із не усуненням порушень законодавства, виявлених під час ревізії відповідачем на адресу позивача 24.04.2019 року направлено лист за № 04-04-15/3643 із вимогами усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку.
Враховуючи викладене, позивачу необхідне забезпечити відшкодування на користь Павлоградського міського бюджету матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок зайвої оплати коштів,, відповідно до норм ст. 216-229 Господарського кодексу України, ст.22, 610-625 Цивільного кодексу України.
Враховуючи викладене, позивачу необхідне забезпечити відшкодування на користь Павлоградського міського бюджету матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок зайвої оплати коштів, відповідно до норм ст. 216-229 Господарського кодексу України, ст.22, 610-625 Цивільного кодексу України.
Не погодившись із п.п. 4 та 6 вимоги щодо усунення порушень законодавства від 24.04.2019 року №04-04-15/3643, винесеної Східним офісом Держаудитслужби Державної аудиторської служби України, позивач звернувся до суду із позовом за захистом своїх прав.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд зазначає таке.
Приписами пункту 3 частини 3 статті 26 Бюджетного кодексу України встановлено, що внутрішнім аудитом є діяльність, спрямована на удосконалення системи управління, внутрішнього контролю, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності розпорядника бюджетних коштів і підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, та яка передбачає надання незалежних висновків і рекомендацій.
Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року №1001 затверджено Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.
Відповідно до пункту 3 Порядку №1001 у центральному органі виконавчої влади для проведення внутрішнього аудиту утворюється як самостійний підрозділ - структурний підрозділ внутрішнього аудиту.
Наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2011 року №1247 затверджено Стандарти внутрішнього аудиту, відповідно до п. 6.6. глави 6 даних Стандартів, офіційним документом, складеним за результатами внутрішнього аудиту є аудиторський звіт - документ, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності установи залежно від характеру виявлених проблем.
Згідно пункту 6.7 глави 6 розділу ІІІ Стандартів аудиторський звіт складається із вступної, аналітичної та підсумкової частин.
Відповідно до пункту 6.10 глави 6 розділу ІІІ Стандартів підсумкова частина включає аудиторський висновок. Аудиторський висновок містить обґрунтовані підсумки за результатами внутрішнього аудиту відповідно до його теми та цілей.
При цьому, згідно з пунктом 6.16 глави 6 розділу ІІІ Стандартів негативний висновок складається у випадках, коли під час внутрішнього аудиту встановлені суттєві порушення. При цьому висновок має чітко відображати зміст цих порушень і в ньому наводяться підтвердження, якими керувався працівник підрозділу внутрішнього аудиту під час підготовки негативного висновку.
Відповідно до пункту 6.17 глави 6 розділу ІІІ Стандартів Рекомендаціїза результатами внутрішнього аудиту повинні містити конструктивні пропозиції про удосконалення тих
аспектів діяльності установи, щодо яких проводився внутрішній аудит. Рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні бути спрямованими на усунення усіх встановлених недоліків, порушень, відхилень та мати на меті удосконалення діяльності установи. Рекомендації повинні базуватись на аудиторських висновках, бути адекватними, чітко формулюватись та мати відповідний алгоритм їх застосування.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні.
Відповідно до ст. 1 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Згідно ст. 2 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірки закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до ст. 4 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.
Приписами п. 7 ч. 1 ст. 10 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено, що органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначена Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550.
Згідно п. 2 Порядку № 550, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Відповідно до п. 35 Порядку № 550, результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок.
Приписами п. 46 Порядку № 550 визначено, що якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
З аналізу наведених положень законодавства вбачається, що законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.
З урахуванням того, що суб`єкти владних повноважень можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, які рівною мірою можуть бути предметом адміністративного судового розгляду, обов`язкове до виконання рішення компетентного органу (спірна вимога) повинне підпадати під одну з двох вказаних категорій рішень.
Таким чином, з зазначеного вбачається, що письмова вимога контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
При цьому законність письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.
Обґрунтованість, в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.
З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), вбачається, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
Як вбачається зі змісту оскаржуваної вимоги, остання є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, які полягають в тому, щоб "усунути виявлені порушення", встановлені контролюючим органом.
Однак, зазначена вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.
Зазначивши у вимозі про необхідність "відшкодування на користь Павлоградського міського бюджету" відповідач не вказав на користь якої саме юридичної особи потрібно відшкодувати кошти, та не вказав які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків щодо кожного з виявлених відповідачем порушень.
Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.
Зазначене в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.
Вказані правові висновки також відповідають правовим висновкам Верховного Суду, викладеним в постановах від 18.09.2018 року по справі № 810/667/16, від 11.10.2018 року по справі № 821/1342/17 та від 08.05.2018 року по справі № 826/3350/17, що враховується судом на підставі ч. 5 ст. 242 КАС України.
Відповідно до ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
Частина 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладається на відповідача.
В той же час, і ч. 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України покладено обов`язок на позивача довести ті обставини, на яких ґрунтуються його вимоги та заперечення.
Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що п. п. 4 та 6 вимоги щодо усунення порушень законодавства від 24.04.2019 року №04-04-15/3643 є протиправними та підлягають скасуванню.
При задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. (частина 1 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України)
Позивачем за подання адміністративного позову сплачено судовий збір у розмірі 1921,00 грн., що підтверджено платіжним дорученням №762 від 18.10.2019 року, який підлягає стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Оцінуючи усі докази, які були досліджені судом у їх сукупності, а також обставини, встановлені у ході судового розгляду справи, суд дійшов висновку про задоволення позовних вимог позивача.
Керуючись ст. ст. 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Адміністративний позов задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати п.п. 4, 6 вимоги щодо усунення порушень законодавства від 24.04.2019 року № 04-04-15/3643 винесеної Східним офісом Держаудитслужби.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення суду складений 29 березня 2021 року.

Суддя О.В. Серьогіна