Справа № 817/2166/16
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2021-03-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 березня 2021 року

м. Київ

справа № 817/2166/16

адміністративне провадження № К/9901/20278/20, К/9901/20236/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Калашнікової О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги Прокуратури Рівненської області та Офісу Генерального прокурора на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2020 року (судді: Качмар В.Я., Кушнерик М.П., Старунський Д.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Рівненської області, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 (далі - позивач) у грудні 2016 року звернувся до суду з адміністративними позовом до Генеральної прокуратури України та Прокуратури Рівненської області, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Генеральної прокуратури України від 07 листопада 2016 № 26-дк «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності»; поновити його на посаді керівника Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області; стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу з 07 листопада 2016 року по день постановлення рішення.

В обґрунтування позову позивач зазначив, що не погоджується з спірним наказом, оскільки вважає, що його притягнули до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення з органів прокуратури безпідставно, оскільки його вина у вчиненні злочину за частиною другою статті 364, частиною четвертою статті 368 Кримінального кодексу України недоведена, а тому звільнення він вважає передчасним та необґрунтованим.

Посилаючись на статті 61, 62 Конституції України, позивач вважає, що посадовими особами Генеральної прокуратури України не дотримано законодавчо встановленої процедури накладення дисциплінарного стягнення, що призвело до винесення незаконного та протиправного наказу про звільнення.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2018 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України від 07 листопада 2016 року № 26 дк "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" щодо звільнення ОСОБА_1 з посади керівника Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області та з органів прокуратури з позбавленням класного чину "радник юстиції", присвоєного наказом Генерального прокурора України від 19 серпня 2015 року № 566к. Поновлено ОСОБА_1 в органах прокуратури на посаді керівника Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області з 08 листопада 2016 року. Стягнуто з Прокуратури Рівненської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 08 листопада 2016 року по 14 грудня 2017 року на суму 207793,88 грн.

Свої рішення, крім іншого, суди попередніх інстанцій мотивували тим, що за результатом службового розслідування стосовно ОСОБА_1 не встановлено жодного достовірного факту вчинення дисциплінарного проступку, такого, що свідчить про грубе порушення позивачем вимог Закону України «Про прокуратуру», правил прокурорської етики, вчинення дій, які порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості, незалежності, у чесності та підкупності.

Суди зазначили, що під час проведеного службового розслідування з`ясуванню підлягали обставини вчинення позивачем кримінального правопорушення як працівником прокуратури, надавалася оцінка його діям, що фактично є предметом розслідування у кримінальному провадженні від 18 квітня 2016 року №0001053, в межах якого йому повідомлено про підозру у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною другою статті 365, частиною четвертою статті 368 Кримінального кодексу України.

Проте, відповідачем у висновку службового розслідування зазначено, що правову оцінку діям ОСОБА_1 за фактом перевищення наданої йому влади або службових повноважень при проведенні обшуку та затриманні осіб, одержання ним як службовою особою, яка займає відповідальне становище, неправомірної вигоди, буде надано Головною військовою прокуратурою ГПУ в ході розслідування кримінального провадження від 18 квітня 2016 року №0001053.

Постановою Верховного Суду від 20 листопада 2019 року скасовано постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2018 року. Справу направлено на новий розгляд до Рівненського окружного адміністративного суду.

Верховний Суд вказав, що під час нового розгляду суду першої інстанції необхідно дослідити питання, чи розповсюджуються вимоги наказу прокуратури Рівненської області від 22 січня 2016 року № 15 на позивача, чи повідомляв позивач прокурора Рівненської області та відділ роботи з кадрами прокуратури області про застосування ним 03 червня 2016 року зброї. Та після встановлення цих обставин надати оцінку чи є ця дія такою, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури та/або систематичним (два і більше разів протягом одного року) або одноразовим грубим порушенням правил прокурорської етики.

Протокольною ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 28 січня 2020 року замінено відповідача - Генеральну прокуратуру України її правонаступником Офісом Генерального прокурора.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 16 березня 2020 року у задоволенні позову відмовлено.

Суд першої інстанцій зазначив, що в результаті порушення позивачем як керівником місцевої прокуратури вимог наказу прокурора Рівненської області № 15 від 22 січня 2016 року, неповідомлення ним у встановленому порядку прокурора Рівненської області та відділу роботи з кадрами прокуратури області про застосування 03 червня 2016 року травматичної зброї на ураження людини, наслідком чого є заподіяння особі тілесних ушкоджень, такі відомості, за наявності ознак кримінального правопорушення, не були внесені до ЄРДР, що мало наслідком приховування таких відомостей від реєстрації, недостовірність та неповноту внесеної до реєстру інформації та непроведення досудового розслідування в порядку та строки, встановлені кримінально-процесуальним законом.

Враховуючи, що позивач обіймав посаду керівника Сарненської місцевої прокуратури та окрім загальних обов`язків прокурора, визначених Законом України «Про прокуратуру», Кодексом професійної етики та поведінки працівників прокуратури, ніс також персональну відповідальність за стан організації роботи з ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань щодо обліку кримінальних правопорушень, вчинених на території Сарненського району Рівненської області, суд першої інстанції вважав, що такі дії позивача порочить звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури.

Також суд першої інстанцій звернув увагу на те, що позовні вимоги не були обґрунтовані позивачем незгодою з тяжкістю застосованого до нього виду дисциплінарного стягнення, а лише відсутністю вироку в кримінальному провадженні.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2020 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову, якою адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано наказ Генеральної прокурори України «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» від 7 листопада 2016 року №26дк. Поновлено позивача на посаді керівника Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області з 7 листопада 2016 року. Стягнуто з Прокуратури Рівненської області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 508 108, 29 грн. без утримання податку на доходи фізичних осіб та інших обов`язкових платежів.

Апеляційний суд мотивуючи рішення зазначив, що факти та обставини, які були предметом розслідування у кримінальному провадженні, не можуть бути підставою для притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.

Щодо виявлених під час службового розслідування інших порушень, які по суті і стали причиною застосування до позивача дисциплінарного стягнення у виді звільнення з позбавленням класного чину, як виїзд останнього у іншу область без належного оформлення відрядження, передбаченого наказом Генерального прокурора України від 24 квітня 2015 року № 55 «Про порядок виїзду працівників органів прокуратури України та Національної академії прокуратури України у службові відрядження у межах України», то на думку суду, позивач, як керівник місцевої прокуратури, зазначеним наказом не був уповноважений на оформлення наказу (розпорядження) про направлення працівників органів прокуратури у службові відрядження, оскільки такий обов`язок покладено на Генерального прокурора, прокурорів обласного рівня, їх заступників згідно з розподілом обов`язків, ректора Національної академії прокуратури України.

Суд висловив сумнів щодо того, що передбачені наказом прокуратури Рівненської області від 22 січня 2016 року № 15 щодо обов`язку повідомлення про застосування відомчої вогнепальної зброї стосуються виключно відомчої (службової), так як у ньому не конкретизовано виду зброї, про застосування якої необхідно повідомляти.

Апеляційний суд дійшов до висновку про те, що спірний наказ № 26-дк є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки звільнення ОСОБА_1 з органів прокуратури лише за неправильне повідомлення про застосування ним зброї чи недотримання порядку такого повідомлення не є співмірним із застосуванням такого виду стягнення.

Суд апеляційної інстанції вважав помилковими висновки суду першої інстанції про порушення ОСОБА_1 наказу № 15 в тій частині, що може мати наслідком звільнення з посади.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

Відповідачі у касаційних скаргах вказують на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду встановленим обставинам справи, просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2020 року і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

У касаційних скаргах звернуто увагу, що судом апеляційної інстанції не враховані правові висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 10 вересня 2018 року у справі № 819/950/16, від 11 грудня 2019 року у справі № 816/1841/17, від 30 березня 2020 року у справі № 804/2593/18, а також у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року у справі № 800/531/17, від 11 вересня 2018 року у справі № 9901/14/17 та від 18 червня 2019 року у справі № 9901/699/18, в яких визначено, що притягнення особи до дисциплінарної відповідальності є самостійною правовою підставою при оцінці фактичних обставин, яка здійснюється під час службового розслідування у зв`язку із початком досудового розслідування кримінального провадження.

Скаржника вказували, що надаючи оцінку діям ОСОБА_1 при невиконані вимог наказу Генерального прокурора України № 55 від 24 квітня 2015 року щодо недотримання ним порядку оформлення службового відрядження та вимог наказу прокурора Рівненської області № 15 від 22 січня 2016 року відносно неповідомлення про застосування позивачем зброї, суд апеляційної інстанції залишив поза увагою та не надав оцінки самому факту застосування ОСОБА_1 зброї щодо людини під час конфліктної ситуації.

Зазначили, що встановивши, що факти та обставини, які є предметом розслідування у кримінальному провадженні, не можуть бути підставою для притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності, суд апеляційної інстанції не дослідив питання наявності в діях позивача саме дисциплінарного проступку, а відповідно до частини 2 статті 43 Закону України «Про прокуратуру» притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності не виключає можливості притягнення його до адміністративної чи кримінальної відповідальності у випадках, передбачених законом.

Для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності за вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, необхідно установити, зокрема, факт поведінки, що скомпрометувала звання працівника прокуратури, зашкодила репутації працівника прокуратури та авторитету прокуратури, викликала негативний громадський резонанс.

Позиція інших учасників справи.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просив залишити касаційні скарги без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.

Рух касаційної скарги

За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Загороднюк А.Г. (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Калашнікової О.В.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01 вересня 2020 року відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2020 року.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 14 вересня 2020 року відкрито касаційне провадження за скаргою Прокуратури Рівненської області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2020 року.

Ухвалою Верховного Суду від 29 березня 2021 року справу призначено до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

ОСОБА_1 в органах прокуратури працював з 19 червня 2008 року по 07 серпня 2016 року, з 15 грудня 2015 року працював на посаді керівника Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області. Класний чин - радник юстиції, присвоєний наказом Генерального прокурора України від 19 серпня 2015 року № 566-к.

Присягу працівника прокуратури позивач прийняв 31 січня 2011 року, з положеннями Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури ознайомлений 12 травня 2016 року.

Відповідно до повідомлення про підозру від 12 вересня 2016 року ОСОБА_1 було повідомлено про те, що він підозрюється у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною 2 статті 365, частини 4 статті 368 Кримінального кодексу України, а саме перевищення влади або службових повноважень під час здійснення 03 червня 2016 року функцій працівника правоохоронного органу - виконання службових обов`язків керівника Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області при проведенні обшуку та затриманні осіб, зокрема у вчиненні дій, які явно виходять за межі наданих йому прав та повноважень, що супроводжувалося насильством, застосування зброї та спеціальних засобів, болісними і такими, що ображають особисту гідність потерпілих, діями, за відсутності ознак катування, тобто у вчиненні злочину, передбаченого частиною 2 статті 365 Кримінального кодексу України, а також одержанні службовою особою неправомірної вигоди за вчинення чи невчинення такою службовою особою в інтересах того, хто пропонує, обіцяє чи надає неправомірну вигоду, чи в інтересах третьої особи будь-якої дії з використанням наданої їй влади чи службового становища, вчиненому за попередньою змовою групою осіб, в особливо великому розмірі, поєднаному з вимаганням неправомірної вигоди, тобто у вчиненні злочину, передбаченому частиною 4 статті 368 Кримінального кодексу України.

Рапортом першого заступника керівника Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області Войтюка О.І. від 12 вересня 2016 року повідомлено прокурора Рівненської області про проведення у кабінеті керівника Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області силами Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України обшуку та затримання за вчинення кримінального правопорушення керівника Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області ОСОБА_1 .

Відповідно до наказу прокурора Рівненської області від 14 вересня 2016 року № 120 у зв`язку з недоброчесною поведінкою призначено службове розслідування відносно керівника Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області ОСОБА_1 за фактом його можливої причетності до скоєння кримінального правопорушення, пов`язаного із створенням злочинної організації з незаконного видобутку бурштину та утворено комісію.

Наказом прокурора Рівненської області від 22 вересня 2016 року № 127 внесено зміни та доповнення до наказу прокурора Рівненської області від 14 вересня 2016 року № 120. На час проведення службового розслідування відсторонено від виконання обов`язків керівника Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області ОСОБА_1 .

Наказами прокурора Рівненської області від 26 вересня 2016 року № 129, від 03 жовтня 2016 року № 132, від 06 жовтня 2016 року № 138 внесено зміни до складу комісії утвореної наказом від 14 вересня 2016 року № 120.

За результатами службового розслідування відносно керівника Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області ОСОБА_1 підготовлено висновок, який затверджений прокурором Рівненської області 12 жовтня 2016 року.

Відповідно до пункту 3 резолютивної частини висновку, комісія вважала врахувати, що 12 вересня 2016 року керівнику Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області раднику юстиції ОСОБА_1 слідчим Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України повідомлено про підозру у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною 2 статті 365, частиною 4 статті 368 Кримінального кодексу України.

Також, комісія рекомендувала прокурору Рівненської області направити подання Генеральному прокурору України про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади та органів прокуратури з позбавленням останнього класного чину "радник юстиції" за грубе порушення вимог Закону України "Про прокуратуру", правил прокурорської етики, вчинення дій, що порочать звання прокурора.

Враховуючи Висновок службового розслідування, 21 жовтня 2016 року прокурором Рівненської області внесено подання № 11/1-770вих-16 Генеральному прокурору України про притягнення керівника Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.

07 листопада 2016 року ГПУ прийнято наказ № 26 дк "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", відповідно до якого на підставі пунктів 5, 6 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року, абзацу 1 частини 2 статті 46-2 Закону України "Про прокуратуру" від 05 листопада 1991 року, частини першої статті 8, пункту 6 статті 9, статей 10, 11 Дисциплінарного статуту прокуратури України та пункту 10 Положення про класні чини працівників прокуратури України, за порушення вимог Закону України "Про прокуратуру", правил прокурорської етики, вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, ОСОБА_1 звільнено з посади керівника Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області та з органів прокуратури з позбавленням класного чину "радник юстиції", присвоєного наказом Генерального прокурора України від 19 серпня 2015 року № 566к.

У вказаному наказі зазначено, що підставою його прийняття став висновок службового розслідування з приводу затримання 12 вересня 2016 року Головною військовою прокуратурою Генеральної прокуратури України керівника Сарненської місцевої прокуратури ОСОБА_1 .

Не погоджуючись з наказом № 26-дк про звільнення, позивач завернувся до суду з цим позовом.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом України «Про прокуратуру» від 14 листопада 2014 року №1697-УІІ (далі Закон - №1697-VІІ, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статей 3 та 4 Закону №1697-VІІ повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності прокуратури визначається Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами.

Загальні права та обов`язки прокурора встановлені статтею 19 Закону №1697-VІІ відповідно до положень якої прокурор зобов`язаний неухильно додержуватися присяги прокурора. За порушення присяги прокурор несе відповідальність, передбачену законом (частина третя).

Прокурор зобов`язаний: виявляти повагу до осіб під час здійснення своїх повноважень; діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури (пункти 1, 3, 4 частини четвертої статті 19 ).

Пунктом 5 та 6 частини першої статті 43 Закону №1697-УІІ визначено, що прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з підстав вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; та за систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.

Правила прокурорської етики визначені Кодексом професійної етики та поведінки працівників прокуратури, схваленим всеукраїнською конференцією працівників прокуратури 28 листопада 2012 року та затвердженим наказом Генерального прокурора України 28 листопада 2012 року № 123 (далі Кодекс професійної етики).

Відповідно до положень статей 6, 9, 10, 15 Кодексу професійної етики при виконанні службових обов`язків працівник прокуратури має поважати права та свободи людини і громадянина відповідно до вітчизняних та міжнародних правових норм, усвідомлюючи, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визначаються в Україні найвищою соціальною цінністю; зобов`язаний діяти справедливо, неухильно дотримуючись вимог закону щодо підстав, порядку та умов реалізації конституційних повноважень прокуратури, бути об`єктивним у своїх стосунках з органами влади, громадськістю та окремими особами. Він має усвідомлювати соціальну значущість прокурорської діяльності, міру відповідальності перед суспільством у забезпеченні захисту прав людини і громадянина та відстоюванні інтересів держави; своєю самовідданістю, неупередженістю, сумлінним виконанням службових обов`язків сприяти підвищенню авторитету прокуратури та зміцненню довіри громадян до неї; має дотримуватися загальноприйнятих норм моралі та поведінки, бути взірцем добропорядності, вихованості і культури. Порушення трудової та виконавської дисципліни, непристойна поведінка є неприпустимими для працівника прокуратури і тягнуть за собою у відповідних випадках передбачену законом відповідальність.

Статтею 30 Кодексу професійної етики встановлено, що відповідно до Закону України «Про прокуратуру» працівники прокуратури зобов`язані неухильно дотримуватися вимог цього Кодексу. Їх порушення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.

З`ясування обставин за фактом порушення проводиться згідно з вказівкою керівника відповідного органу прокуратури, у необхідних випадках проводиться перевірка за процедурою, передбаченою Дисциплінарним статутом прокуратури України та Інструкцією про порядок проведення службового розслідування в органах прокуратури України.

Відповідно до пункту 5-1 розділу XIII Закону №1697-VІІ до набрання чинності положеннями, передбаченими абзацом третім пункту 1 розділу XII "Прикінцеві положення" цього Закону: 5) дисциплінарне провадження щодо прокурорсько- слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, здійснюється відповідно до Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 6 листопада 1991 року №1795-ХІІ.

Статтею 1 Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року №1796-ХІІ (далі Дисциплінарний статут) встановлено, що відповідно до Закону України "Про прокуратуру" (1789-12 ) Генеральний прокурор України та підлеглі йому прокурори здійснюють вищий нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів. Важливою передумовою успішного виконання покладених на прокуратуру функцій є компетентність та особиста дисципліна прокурорів і слідчих прокуратури.

Згідно з статтею 2 Дисциплінарного статуту працівники прокуратури повинні мати високі моральні якості, бути принциповими і непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов`язків з громадянською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особисто суворо додержувати вимог закону, виявляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм та правил суспільного життя.

Будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоди інтересам держави та суспільства.

Статтею 8 Дисциплінарного статуту встановлено, що дисциплінарні стягнення щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовуються за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.

Підстави та порядок проведення службового розслідування (перевірки) стосовно прокурорсько-слідчих працівників та прийняття рішень, а також компетенцію структурних підрозділів, посадових та інших осіб органів прокуратури при його проведенні визначено Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України, затвердженою наказом Генерального прокурора України від 24 вересня 2014 року № 104 (далі - Інструкція № 104)

Відповідно до пункту 1.2 Інструкції № 104 службове розслідування (перевірка) - це комплекс заходів, які проводяться у випадках скоєння працівниками прокуратури ганебних вчинків - кримінальних, корупційних правопорушень, керування транспортними засобами у стані алкогольного чи наркотичного сп`яніння або відмови від проходження огляду з метою виявлення стану сп`яніння, порушення Присяги працівника прокуратури, а також за фактами порушень виконавської та трудової дисципліни, неправомірного втручання у службову діяльність працівників прокуратури, передбачених цією Інструкцією.

Метою службових розслідувань (перевірок) є швидке, всебічне, повне та неупереджене з`ясування обставин, за яких скоєно ганебні вчинки, допущено неправомірне втручання у службову діяльність працівників прокуратури, посягання на їх життя, здоров`я та майно, виявлення причини і умов, що їм сприяли, зміцнення службової дисципліни та попередження правопорушень серед особового складу (пункт 1.3. Інструкції № 104).

Відповідно до пункту 1.4 Інструкції № 104 службові розслідування (перевірки) проводяться незалежно від проведення стосовно працівників прокуратури досудового розслідування у кримінальних провадженнях, здійснення проваджень у справах про адміністративні правопорушення.

За змістом підпунктів 2.1.11, 2.1.12, 2.1.13 пункту 2 Інструкції № 104 підставами для проведення службового розслідування (перевірки) є:

- невиконання або неналежне виконання працівниками прокуратури своїх службових обов`язків що призвело до порушення законних прав і свобод громадян та інтересів держави;

- інші грубі порушення закону, трудової та виконавської дисципліни, Присяги працівника прокуратури і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, які дискредитують їх як працівників прокуратури, шкодять авторитету органів прокуратури;

- доручення Генерального прокурора України, його заступників про проведення службового розслідування (перевірки).

Відповідно до пункту 3.4 Інструкції № 104 про призначення службового розслідування (перевірки) уповноваженим керівником органів прокуратури видається розпорядження, у якому визначається склад комісії (голова та члени), підстава, мета та строки його проведення, прізвище, ім`я, по батькові особи щодо якої проводиться розслідування, та її посада.

Згідно з статтею 9 Дисциплінарного статуту, дисциплінарними стягненнями є:1) догана;2) пониження в класному чині;3) пониження в посаді; 4) позбавлення нагрудного знаку «Почесний працівник прокуратури України»; 5) звільнення; 6) звільнення з позбавленням класного чину.

Генеральний прокурор України має право застосовувати дисциплінарні стягнення, зазначені у статті 9 цього Статуту, в повному обсязі, за винятком випадків, передбачених частиною 2 цієї статті (статті 10 Дисциплінарного статуту).

Згідно з статтею 11 Дисциплінарного статуту дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з`ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. В разі необхідності може бути призначено службову перевірку.

Отже, повноваження Генерального прокурора України щодо застосування дисциплінарних стягнень є дискреційними.

Як свідчать матеріли справи, 07 листопада 2016 року Генеральним прокурором України ОСОБА_1 звільнено з органів прокуратури з позбавленням класного чину на підставі наказу № 26 дк від 07 листопада 2016 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності», який видано, враховуючи висновок службового розслідування, затверджений прокурором Рівненської області 12 жовтня 2016 року та подання прокурора Рівненської області № 11/1-770 вих-16 від 21 жовтня 2016 року про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.

Підставою для проведення службового розслідування став рапорт першого заступника керівника Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області ОСОБА_2 від 12 вересня 2016 року яким зазначено, що 12 вересня 2016 року у приміщенні Сарненської місцевої прокуратури силами Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України проведено обшук і керівника цієї прокуратури ОСОБА_1 затримано за вчинення кримінальних правопорушень, передбачених частиною 2 статті 365 та частиною 4 статті 368 КК України.

Під час проведення службового розслідування здобуто дані, які свідчили про невиважений підхід прокурора ОСОБА_1 до проведення слідчих дій, а саме обшуку в м. Олевськ Житомирської області, а також про його подальшу негативну поведінку у спілкуванні з громадянами, які спровокували конфліктну ситуацію із застосуванням ним зброї.

Вказана подія за участі ОСОБА_1 набула значного суспільного резонансу, призвела до надходження до центральних та місцевих правоохоронних органів, а також Уповноваженого з прав людини скарг громадян ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 та ОСОБА_9 з приводу вчинення, на думку заявників, кримінальних правопорушень службовою особою прокуратури Рівненської області і завдала шкоди авторитету органів прокуратури.

Також, у ході службового розслідування встановлено, що ОСОБА_1 при здійсненні виїзду до іншої області порушено вимоги пунктів 1, 1.1, 1.2 наказу Генерального прокурора України від 24 квітня 2015 року № 55 «Про порядок виїзду працівників органів прокуратури України та Національної академії прокуратури України у службові відрядження у межах України» без видання відповідного наказу прокурора області та реєстрації у спеціальному журналі, передбаченому Інструкцією про службові відрядження в межах України та за кордон, затвердженою наказом Міністерства фінансів України від 13 березня 1998 року № 59. Окрім того, ним недотримано вимог пункту 1.1 наказу прокурора Рівненської області від 22 січня 2016 року № 15 та не було невідкладно повідомлено прокурора області та відділ роботи з кадрами прокуратури області про застосування зброї.

За результатами службового розслідування комісія дійшла до висновку, що вчинені ОСОБА_1 дії порочать звання прокурора та є грубим порушенням правил прокурорської етики, що є підставою для застосування до нього дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з займаної посади та органів прокуратури, в зв`язку із чим прокурору Рівненської області рекомендовано звернутися до Генерального прокурора України з відповідним поданням.

Таким чином, за результатами проведеного службового розслідування дій ОСОБА_1 комісією встановлені факти неналежної поведінки ОСОБА_1 , а саме провокування конфліктної ситуації під час проведення слідчих дій та затриманні осіб 03 червня 2016 року у кримінальному провадженні та застосування зброї до людини, недотримання вимог п. 1.1 наказу прокурора області від 22 січня 2016 року № 15 в частині повідомлення прокурора області та відділ роботи з кадрами про застосування зброї.

Комісія не вирішувала питання обґрунтованості обвинувачення ОСОБА_1 у вчиненні кримінальних правопорушень, а лише перевіряла викладені у рапорті від 12 вересня 2016 року обставини на предмет дотримання вимог, що ставляться до посадових осіб органів прокуратури в частині дотримання норм професійної етики, та наявності в діях прокурора ОСОБА_1 складу дисциплінарного проступку.

Факт неправомірного застосування зброї до людини ОСОБА_1 зазначено у висновку за результатами службового розслідування, затвердженого прокурором області 12 жовтня 2016 року.

Доказами на підтвердження наявності у діях ОСОБА_1 дисциплінарного проступку слугували: оголошена підозра, де вказано, що ОСОБА_1 здійснив постріл у лівий ліктьовий суглоб ОСОБА_7 , прицільно наніс останньому рукояткою пістолета (спецзасобу) Форт удари по тім`яній ділянці голови потерпілого, що спричинило легке тілесне ушкодження; пояснення ОСОБА_1 , де він вказує про два постріли угору зі свого пістолету та про постріл у руку; висновок експерта № 117 від 10 червня 2016 року, згідно якого у ОСОБА_7 виявлені ушкодження в лобно-тім`яній ділянці зліва та на задньо-зовнішній поверхні лівого плеча, а також висновок експерта № 115 від 10 червня 2016 року, згідно з яким у ОСОБА_9 виявлені легкі тілесні ушкодження.

З огляду на встановленій обставини, Верховний Суд вважає, що такими діями позивач грубо порушив:

- п.п. 1, 3, 4 частини 4 статті 19 Закону України «Про прокуратуру» щодо обов`язку виявляти повагу до осіб під час здійснення своїх повноважень, діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, та додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури;

- статтю 2 Дисциплінарного статуту прокуратури України щодо обов`язку працівника прокуратури бути принциповими і непримиренними до порушень законів, особистого суворого додержання вимог закону та сприяння своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм та правил суспільного життя;

- статтю 5 Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури щодо необхідності неухильного дотримання у професійній діяльності конституційних принципів верховенства права та законності, діяти законно та в межах своєї компетенції;

- статті 10, 15, 18, 28 Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури щодо обов`язку дбати про свою компетентність, професійну честь і гідність, при виконанні службових обов`язків дотримуватися загальноприйнятих норм моралі та поведінки, бути взірцем добропорядності, вихованості і культури, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний громадський резонанс.

Суд апеляційної інстанції, надаючи оцінку діям ОСОБА_1 стосовно невиконання вимог наказу Генерального прокурора України від 24 квітня 2015 року № 55 у недотримані ним порядку оформлення службового відрядження та вимог наказу прокурора Рівненської області від 22 січня 2016 рок № 15 щодо неповідомлення про застосування позивачем зброї, залишив поза увагою та не надав оцінку самому факту застосування ОСОБА_1 зброї щодо людини під час конфліктної ситуації.

Суд апеляційної інстанції, встановивши, що факти та обставини, які є предметом розслідування у кримінальному провадженні не можуть бути підставою для притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності, не дослідив питання наявності в діях позивача саме дисциплінарного проступку.

Відповідно до частини 2 статті 43 Закону України «Про прокуратуру» притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності не виключає можливості притягнення його до адміністративної чи кримінальної відповідальності у випадках, передбачених законом.

Для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності за вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, необхідно установити, зокрема, факт поведінки, що скомпрометувала звання працівника прокуратури, зашкодила репутації працівника прокуратури та авторитету прокуратури, викликала негативний громадський резонанс.

При цьому, вирішення питання про правомірність притягнення працівника органів прокуратури до дисциплінарної відповідальності передбачає необхідність з`ясовувати саме склад дисциплінарного проступку в його діях, незалежно від того, яку кримінально-правову кваліфікацію ці ж самі дії особи отримали в рамках кримінального провадження та які наслідки, у підсумку, настали для такої особи.

Ці обставини, як і причини та умови, що їх зумовили, а також ступінь вини працівника органів прокуратури з`ясовуються під час службового розслідування, за наслідками якого прокурор вирішує питання щодо наявності чи відсутності у діянні порушника складу дисциплінарного проступку, та відповідно, вирішує питання щодо наявності підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності, обґрунтувавши при цьому своє рішення у відповідному наказі, у тому числі в частині обрання виду стягнення серед установлених законом.

Допущення подібної поведінки підриває як авторитет самого прокурора, органів прокуратури, так і держави в цілому, оскільки етичні норми є основоположними нормами поведінки працівників прокуратури, а вищезазначена подія за участі ОСОБА_1 набула негативного суспільного резонансу і розголосу в засобах масової інформації.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 10 вересня 2018 року у справі № 819/950/16, від 11 грудня 2019 року у справі № 816/1841/17 та від 31 березня 2020 року у справі № 804/2593/18, а також у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року у справі № 800/531/17 та від 11 вересня 2018 року у справі № 9901/14/17.

Таким чином, з урахуванням наведених норм чинного законодавства, комісія належним чином з`ясувала обставини, які мали значення для прийняття рішення, навела мотиви, за яких дійшла висновків про наявність у діях позивача складу дисциплінарного проступку з посиланням на відповідні докази та обґрунтувала пропорційність застосованого виду стягнення і його співмірність вчиненому проступку.

Судом апеляційної інстанції помилково не взято до уваги твердження відповідача про те, що в діях позивача, які виразились у застосуванні ним зброї до людини, не оцінюючи їх з точки зору наявності кримінального проступку, вбачаються ознаки дисциплінарного проступку.

Також, хибними є твердження суду апеляційної інстанції про відсутність в діях ОСОБА_1 факту порушення вимог наказу прокурора області №15 від 22 січня 2016 року щодо невідкладного повідомлення прокурора Рівненської області та відділу роботи з кадрами прокуратури області про застосування працівником органів прокуратури зброї, зважаючи на таке.

Відповідно до пункту 1 вказаного наказу обов`язок повідомляти прокурора Рівненської області та відділ роботи з кадрами прокуратури області про, зокрема, застосування зброї, покладався безпосередньо на місцевих прокурорів та керівників структурних підрозділів прокуратури області.

У наказі не зазначається конкретної форми здійснення такого повідомлення, однак, за загальними правилами діловодства, спілкування в органах прокуратури здійснюється шляхом обміну документами, які створюються у письмовій формі, що передбачено додатком 1 до Тимчасової інструкції з діловодства в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України № 27 від 12 лютого 2019 року.

Разом з тим, як з`ясовано судом першої інстанції, до відділу роботи з кадрами прокуратури області повідомлення ОСОБА_1 про застосування ним зброї до людини під час виниклої конфліктної ситуації з громадянами не надходило ані 03 червня 2016 року, ані в подальшому.

Таким чином, судом апеляційної інстанції не у повному обсязі досліджено вказаний факт та безпідставно відхилено висновки суду першої інстанції про те, що інформація про застосування позивачем зброї на матеріальних носіях зафіксована не була, резолюція прокурора області з приводу її отримання не здійснювалась, що спростовує твердження ОСОБА_1 про доведення до відома відповідних осіб прокуратури області такої інформації.

Внаслідок цього, ОСОБА_1 допущено внесення недостовірних відомостей в Анкету доброчесності прокурора, яку подано 07 липня 2016 року про те, що ним не вчинено дій, які порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, сумлінного виконання обов`язків прокурора та неухильного дотримання Присяги працівника прокуратури.

Верховний Суд зазначає, що застосування дисциплінарної відповідальності за вчинення дій, які порочать працівника прокуратури не є тотожним кримінальній відповідальності за вчинення таких дій. Підставою для висновків службового розслідування є обставини вчинення позивачем дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у її об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури. Судом в рамках розгляду справи не досліджується питання наявності або відсутності вини в діях позивача, а надається правова оцінка обставинам наявності або відсутності вчинення ним дисциплінарного проступку.

Відсутність обвинувального вироку суду у кримінальній справі не свідчить про відсутність в діях позивача ознак дисциплінарного проступку та не є перешкодою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності за вчинення дій, які дискредитують звання працівника прокуратури.

Рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, хоч і прийнято у тому числі на підставі відомостей, наявних в матеріалах кримінального провадження, розпочатого відносно ОСОБА_1 , ґрунтується на самостійних правових підставах та доказах, отриманих в ході службового розслідування.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 02 жовтня 2019 року у справі № 821/2137/15-а, від 16 січня 2019 року у справі №826/3102/17.

Застосовуючи до ОСОБА_1 такий вид дисциплінарного стягнення як звільнення, Генеральним прокурором України оцінювались вчинені дії працівником прокуратури у своїй сукупності.

Застосування дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби є крайнім заходом дисциплінарного впливу, проте його застосування здійснюється на розсуд уповноваженої особи з урахуванням обставин у справі та не потребує наведення обґрунтувань неможливості застосування інших видів дисциплінарних стягнень.

При вирішенні вказаного питання Генеральний прокурор України наділений дискреційними повноваженнями, що дозволяє йому на власний розсуд визначати вид дисциплінарного стягнення в залежності від скоєного прокурором дисциплінарного проступку та застосовувати до прокурорів обране ним дисциплінарне стягнення.

Враховуючи зазначені обставини справи, застосоване до позивача дисциплінарне стягнення відповідає ступеню його вини та тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку.

Апеляційним судом проігноровано те, що звільнення у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби не пов`язано з кримінально-правовою кваліфікацією тих самих діянь, які водночас стали підставою для службового розслідування та кримінального провадження. Вирішення питання про правомірність притягнення працівника органів прокуратури до дисциплінарної відповідальності, передбачає необхідність з`ясовувати саме склад дисциплінарного проступку в його діях, незалежно від того, яку кримінально-правову кваліфікацію, ці ж самі дії особи, отримали в рамках кримінального провадження та які наслідки, у підсумку, настали для такої особи.

У зв`язку з цим, при вирішенні даного спору слід враховувати висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 18 червня 2019 року у справі № 9901/699/18 про те, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини не є порушенням статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року притягнення до дисциплінарної відповідальності на основі відомостей про факти, встановлені у кримінальному провадженні, якщо такі відомості аналізувалися в контексті правил службової етики, навіть якщо особа була у кримінальному провадженні виправданою .

Також гарантована пунктом 2 статті 6 Конвенції презумпція невинуватості застосовується до процедури, яка за своєю суттю є кримінальною і в межах якої суд робить висновок про вину особи саме у кримінально-правовому сенсі (рішення від 11 лютого 2003 року у справі «Ringvold v. Norway», заява № 34964/97). Отже, зазначена гарантія не може бути поширена на дисциплінарні й інші провадження, які згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції охоплюються поняттям спору щодо прав та обов`язків цивільного характеру.

Визнаючи протиправним та скасовуючи наказ Генерального прокурора України від 07 листопада 2016 року № 26-дк у своїй постанові суд апеляційної інстанції зазначає, про те, що звільнення ОСОБА_1 з органів прокуратури лише за неправильне повідомлення про застосування ним зброї чи недотримання порядку такого повідомлення не є співмірним із застосуванням такого виду стягнення.

Однак відповідно до наказу Генерального прокурора України від 07 листопада 2016 року № 26-дк підставами для притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності, стало вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури та одноразове грубе порушення правил прокурорської етики тобто підстави визначені пунктами 5, 6 частини 1 статті 43 Закону, а не порушення вимог наказу № 15 від 22 січня 2020 року .

На підставі викладеного, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції, що наказ Генерального прокурора України про звільнення позивача з посади керівника Сарненської місцевої прокуратури Рівненської області та з органів прокуратури з позбавленням класного чину «радник юстиції» видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Враховуючи зазначені обставини справи, Верховний Суд також погоджується з висновком суду першої інстанції, що застосоване до позивача дисциплінарне стягнення відповідає ступеню його вини та тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку.

Оскільки позовні вимоги про поновлення позивача на посаді та виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу є похідними від вимог про скасування наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності та звільнення зі служби, відтак підстави для їх задоволення також відсутні.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

На наведені обставини суд апеляційної інстанції уваги не звернув, у зв`язку з чим дійшов помилкового висновку про задоволення позовних вимог.

Таким чином, доводи касаційної скарги спростовують висновки суду апеляційної інстанції та приймаються судом в якості належних.

Стаття 352 КАС України визначає підстави для скасування судового рішення суду апеляційної інстанції повністю або частково та залишення в силі судового рішення суду першої інстанції у відповідній частині

Відповідно до частини першої статті 352 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 352 КАС України, касаційні скарги Прокуратури Рівненської області та Офісу Генерального прокурора необхідно задовольнити, скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2020 року і залишити в силі рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 16 березня 2020 року.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Прокуратури Рівненської області та Офісу Генерального прокурора задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2020 року скасувати.

Залишити в силі рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 16 березня 2020 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

Судді Л.О. Єресько

О.В. Калашнікова