Справа № 640/24854/20
Суддя: Вєкуа Н.Г.
Дата ухвалення: 2021-03-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 березня 2021 року м. Київ № 640/24854/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Вєкуа Н.Г., суддів: Головань О.В., Мазур А.С., при секретарі судового засідання Васильєвій Ю.В., за участі: представника позивача - Швачко О.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Техноінвест"

до Кабінету Міністрів України

треті особи: Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (код 39369133), члени Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4

про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, -

На підставі ч. 1 ст. 250 Кодексу адміністративного судочинства України в судовому засіданні 16 березня 2021 року проголошено скорочене (вступна та резолютивна частини) судове рішення. Виготовлення рішення у повному обсязі відкладено, про що повідомлено осіб, які брали участь у розгляді справи, з урахуванням вимог ч. 3 ст. 243 названого Кодексу. Під час проголошення скороченого (вступної та резолютивної частин) судового рішення сторонам роз`яснено зміст судового рішення, порядок і строк його оскарження, а також порядок отримання повного тексту рішення.

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулось Товариство з обмеженою відповідальністю "Техноінвест" (08292, Київська обл, м. Буча, вул. Богдана Хмельницького, 4, кв. 21, ) з позовом до Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2), в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України, як суб`єкта владних повноважень, щодо не видання розпоряджень про звільнення ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 з посад членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України, як суб`єкта владних повноважень, вчинити дії щодо видання розпоряджень про звільнення ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 з посад членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Законом України від 07.12.2017 року №2237-VIII «Про внесення змін до Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" щодо надання повноважень Президенту України для забезпечення сталої діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (набрав чинності 14.12.2017 року) внесено зміни до розділу IV Прикінцевих та перехідних положень" і доповнено пунктом 31 такого змісту: "31. До призначення нового складу (нових членів) Регулятора відповідно до статті 8 цього Закону та у разі неправомочності Регулятора Президент України призначає членів Регулятора у кількості, що дорівнює кількості вакантних посад, до дня призначення членів Регулятора, обраних за результатами відкритого конкурсного відбору, але не більш як на три місяці". Відповідно до Указів Президента України від 29 жовтня 2019 року №780/2019, №781/2019, №782/2019, №783/2019 ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 було призначено членами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, до дня призначення члена Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, обраного за результатами відкритого конкурсного відбору, але не більш як на три місяці. Законом №394-IX від 19.12.2019 року було внесено зміни до статті 8 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг». Відповідно до таких змін Кабінету Міністрів України було надано нові повноваження, а саме повноваження призначати членів Регулятора, обраних за результатами відкритого конкурсного відбору, а також, у разі неправомочності (відсутності кворуму) Регулятора, призначення на тимчасовій основі членів Регулятора (не більш як на три місяці). Таким чином, після набуття чинності законом №394-IX від 19.12.2019 року, на момент закінчення тримісячного строку (на 29 січня 2020 року) визначеного в указах Президента України 29 жовтня 2019 року №780/2019, №781/2019, №782/2019, №783/2019 Кабінет Міністрів України зобов`язаний був скористатись наданими йому повноваженнями щодо призначення (строком на три місяці, або обраних за відкритим конкурсом) або щодо звільнення членів Регулятора шляхом видання відповідних розпоряджень, проте проявив бездіяльність та не здійснив цього.

Ухвалою від 19 жовтня 2020 відкрито провадження у справі та призначено до розгляду у порядку загального позовного провадження.

Відповідач надав суду відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити у задоволенні вимог позивача у повному обсязі з тих підстав, що Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» ані зі змінами внесеними Законом №394-IX від 19.12.2019 року, ані у редакції станом на момент звернення із позовною заявою, не передбачав будь-якого обов`язку Кабінету Міністрів України щодо припинення повноважень членів Регулятора. Також, наголошував на тому, що доводи позовної заяви не підтверджують наявність бездіяльності Уряду та не містять належних мотивувань та доказів наявності порушеного права позивача, а тому наявні підстави для відмови у задоволенні позовних вимог.

Протокольною ухвалою від 17 листопада 2020 залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (код 39369133), членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 .

27листопада 2020 року від представника позивача надійшла відповідь на відзив, в якій останнім наголошено, що саме Кабінет Міністрів України повинен був прийняти рішення щодо припинення повноважень членів Регулятора, однак порушив вимоги ч.7 ст. 8 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".

Треті особи надали відзив на позовну заяву , в якому просили відмовити в задоволенні позовних вимог, зазначивши, що жодного порушення з боку Кабінету Міністрів України, яке б потребувало судового захисту, шляхом визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії не існує. Крім того, треті особи зазначили, що виключний перелік підстав для дострокового звільнення припинення повноважень члена (членів) Регулятора визначений ст. 8 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг". Таким чином, в разі закінчення строку повноважень членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема і строку на три місяці, прийняття жодного рішення Кабінетом Міністрів України не передбачено.

Протокольною ухвалою від 15 грудня 2020 закінчено підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті.

В судовому засіданні 16 березня 2021 року представник позивача позовні вимоги підтримав та просив суд задовольнити позов у повному обсязі.

Представник відповідача в судовому засіданні 16 березня 2021 року проти позовних вимог заперечував наголошуючи на їх необґрунтованості та безпідставності.

Представники третіх осіб в судове засідання не з`явились, про дату, час та місце судового засідання повідомленні належним чином.

У судовому засіданні 16 березня 2021 року на підставі частини третьої статті 243 Кодексу адміністративного судочинства України проголошено вступну та резолютивну частину рішення.

Заслухавши пояснення, доводи та заперечення осіб, які беруть участь у справі, дослідивши подані суду письмові докази, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді у судовому процесі всіх обставин справи в їх сукупності, суд приходить до висновку про часткове задоволення позовних вимог виходячи з наступного.

22 вересня 2016 року Верховною Радою України прийнято Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (Закон №1540-VIII).

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України від 22.09.2016 року №1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно зі статтею 8 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 №1540-VIII:

до складу Регулятора входять сім членів, у тому числі Голова (частина перша);

призначення на посаду члена Регулятора здійснюється за результатами відкритого конкурсного відбору на зайняття цієї посади, крім випадків, передбачених цим Законом. Організацію та проведення конкурсного відбору здійснює Конкурсна комісія з добору кандидатів на посади членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що утворюється і діє відповідно до цього Закону (частина друга).

Відповідно до частини третьої статті 8 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (у редакції, чинній до 29.12.2019) Президент України призначає на посаду члена (членів) Регулятора з відібраних Конкурсною комісією кандидатів не пізніше місячного строку з дня внесення Конкурсною комісією відповідного подання (абзац тридцять дев`ятий); Члени Регулятора призначаються на посади указом Президента України (абзац сороковий).

Законом України від 07.12.2017 року №2237-VIII «Про внесення змін до Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" щодо надання повноважень Президенту України для забезпечення сталої діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (набрав чинності 14.12.2017 року) внесено зміни до розділу IV Прикінцевих та перехідних положень" і доповнено пунктом 31 такого змісту: "31. До призначення нового складу (нових членів) Регулятора відповідно до статті 8 цього Закону та у разі неправомочності Регулятора Президент України призначає членів Регулятора у кількості, що дорівнює кількості вакантних посад, до дня призначення членів Регулятора, обраних за результатами відкритого конкурсного відбору, але не більш як на три місяці".

Указами Президента України від 29.10.2019 №780/2019, №781/2019, №782/2019, №783/2019 призначено ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , членами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, до дня призначення члена Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, обраного за результатами відкритого конкурсного відбору, але не більше як на три місяці.

Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення конституційних принципів у сферах енергетики та комунальних послуг" від 19.12.2019 №394-ІХ (набрав чинності 29.12.2020) внесено зміни до Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", зокрема в частині правового статусу та особливостей призначення та припинення повноважень членів Регулятора.

Згідно з розділом ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення конституційних принципів у сферах енергетики та комунальних послуг": особа, яка перебуває на посаді члена Регулятора на день набрання чинності цим Законом, продовжує здійснювати повноваження члена Регулятора протягом строку, що становить різницю між шістьма роками та строком перебування на посаді до дня набрання чинності цим Законом, з урахуванням пункту 4 цього розділу (пункт 3).

Відповідно до ч.2 ст. 8 Закону Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» № 1540-VIII призначення на посаду члена Регулятора здійснюється за результатами відкритого конкурсного відбору на зайняття цієї посади, крім випадків, передбачених цим Законом. Організацію та проведення конкурсного відбору здійснює Конкурсна комісія з добору кандидатів на посади членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Конкурсна комісія), що утворюється і діє відповідно до цього Закону.

Разом з тим, згідно з ч. 3 статті 8 Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», Конкурсна комісія оголошує прийом документів на відкритий конкурс: у разі закінчення строку повноважень члена (членів) Регулятора, визначеного цим Законом, - не менш як за три місяці до дня закінчення строку повноважень; у разі дострокового припинення повноважень члена (членів) Регулятора відповідно до цього Закону - протягом п`яти робочих днів із дня припинення повноважень.

Відповідно до таких змін Кабінету Міністрів України було надано нові повноваження, а саме повноваження призначати членів Регулятора, обраних за результатами відкритого конкурсного відбору, а також, у разі неправомочності (відсутності кворуму) Регулятора, призначення на тимчасовій основі членів Регулятора (не більш як на три місяці).

Позивач вважаючи протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України, як суб`єкта владних повноважень, щодо не видання розпоряджень про звільнення ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 з посад членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, звернувся до суду з позовом.

Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Щодо доводів відповідача та третіх осіб про відсутність у позивача у межах спірних правовідносин порушеного права або інтересу, суд зазначає наступне.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Водночас Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

До того ж і у пункті 53 рішення від 8 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdanev. Kingdom), пункт 57, SeriesA, № 93).

Права і свободи людини і громадянина захищаються судом (частина перша статті 55 Конституції України).

Згідно з частиною другою статті 55 Основного Закону України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України неодноразово розглядав справи щодо конституційного права особи на судовий захист.

Так, у Рішенні Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп (справа громадянки ОСОБА_6 щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи) зазначено, що «Конституцією України гарантовано і забезпечено кожній людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод».

У Рішенні від 25 грудня 1997 року № 9-зп (справа за зверненнями жителів міста Жовті Води) Конституційний Суд України, здійснюючи офіційне тлумачення статті 55 Конституції України, вказав, що «суд не може відмовити у правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод».

У Рішенні Конституційного Суду України від 7 травня 2002 року № 8-рп/2002 (справа щодо підвідомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб) наголошено: «Конституція України гарантує кожному судовий захист його праву межах конституційного, цивільного, господарського, адміністративного і кримінального судочинства України».

Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, зокрема, зазначив: «Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист».

При цьому Конституційний Суд України у своїх рішеннях послідовно підкреслював значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.

Цим самим Конституційний Суд України визначив залежність виникнення права особи на судовий захист, гарантоване статтею 55 Конституції України, виключно із існуванням порушення, створенням перешкод для реалізації конкретних прав і свобод такої особи.

Наведене підтверджується також положеннями частин третьої-п`ятої статті 55 Конституції України, у яких чітко вказано про захист «своїх» прав і свобод.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).

У пункті 8 частини першої статті 4 КАС зазначено, що позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції стосовно заявника.

Системний аналіз наведених норм дає також підстави для висновку про те, що фізичні чи юридичні особи мають право на оскарження в порядку адміністративного судочинства рішення (індивідуального акта), дії або бездіяльності суб`єкта владних повноважень. При цьому таке право надано особі, прав, свобод та інтересів, якої безпосередньо стосується оскаржуване рішення, дія або бездіяльність.

Вказане відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постанові від 12 червня 2018 року (справа № 800/587/17).

Оскаржуючи бездіяльність Кабінету Міністрів України, як суб`єкта владних повноважень, щодо не видання розпоряджень про звільнення ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 з посад членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, позивач вказує, що має право та повноваження на оскарження таких дій, оскільки є споживачем( покупцем) універсальної послуги, у розумінні Закону України «Про ринок електричної енергії» №2019-VIII. Універсальну послугу позивач отримує як безпосередньо, у процесі здійснення господарської діяльності, так і опосередковано, придбаваючи товари,роботи, послуги у вартості яких суб`єктами господарювання закладено вартість сплачених комунальних послуг та товарів, які були використанні в процесу ведення господарської діяльності. Таким чином збільшення тарифів та цін на енергоносії та послуги, розмір яких (цін та тарифів) має регулюватись прямо або опосередковано самою НКРЕКП, негативно впливає на конкурентоспроможність кінцевих товарів, робіт та послуг які є предметом діяльності позивача.

За твердженням позивача, чотири з семи членів Регулятора НКРЕКП були призначені тимчасово на три місяці, оскільки відкритий конкурсний відбір на посаду вивільнених членів НКРЕКП не відбувся, повноваження чотирьох членів призначених з 29.10.2019, а саме: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 припинилися з 29.01.2020, а відтак дії НКРЕКП щодо ухвалення відповідних постанов про збільшення тарифів є незаконними, оскільки вчинені його неправомочним і некомпетентним складом.

Оскільки позивач входить до кола осіб, на яких поширюються ці правовідносини, суд дійшов висновку про наявність у позивача права на звернення з цим позовом у межах спірних правовідносин.

Також, суд наголошує, що системний аналіз змісту позовної заяви, заперечень на відзив та пояснень представника позивача у судовому засіданні дає підстави для висновку про те, що метою подання даного позову є саме зобов`язання Кабінету Міністрів України виконати обов`язок, встановлений ст. 8 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".

З огляду на вищезазначене, колегія суддів відхиляє твердження відповідача, щодо відмови у задоволенні позовної заяви з підстав відсутності порушеного права позивача.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Щодо позовних вимог в частині зобов`язання Кабінет Міністрів України, як суб`єкта владних повноважень, вчинити дії щодо видання розпоряджень про звільнення ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 з посад членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, суд встановив наступне.

Згідно з частиною 1 статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях (частини 2 та 3 статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).

Відповідно до частини 1 статті 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Згідно з пунктом 1 частини 7 статті 21 названого Закону Кабінет Міністрів України призначає на посаду: державних секретарів міністерств, керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, відповідно до законодавства .

Відповідно до частини першою статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Системний аналіз викладених норм права дає підстави для висновку про те, що повноваження Кабінету Міністрів України спрямовані на забезпечення інтересів суспільства шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України з метою вирішення питань державного управління у сферах, віднесених до його компетенції. При цьому, Уряд України, здійснюючи повноваження щодо забезпечення реалізації державної політики повинен діяти не на власний розсуд, а згідно із законом, який регулює відповідні правовідносини.

За загальним правилом, повноваження трактується, як сукупність прав і обов`язків державних органів, а також посадових та інших осіб, закріплених за ними у встановленому законодавством порядку для здійснення покладених на них функцій.

Так, за своєю суттю поняття обов`язку включає вимогу дотримання певної поведінки, зокрема, виконання дій, утримання від вчинення дій тощо.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг діє на підставі Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» № 1540-VIII від 22 вересня 2016 року (в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин), відповідно до статті 1 якого Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України. Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Пунктом 3 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» закону №394-IX від 19.12.2019 встановлено, що особа яка перебуває на посаді члена Регулятора на день набрання чинності цим законом, продовжує здійснювати повноваження члена Регулятора протягом строку, що становить різницю між шістьма роками та строком перебування на посаді до дня набрання чинності цим Законом.

За твердженням Позивача на момент набрання чинності законом №394-IX від 19.12.2019 фактично у складі Регулятора було дві групи членів розділених за строком повноважень та порядку їх призначення і добору: група обраних за конкурсною процедурою та призначених на постійній основі строком на шість років і група призначених без проведення конкурсної процедури на тимчасовій основі строком на три місяці.

З огляду на зазначене Позивач, у своїй позовній заяві, посилається на те, що розповсюдження на членів Регулятора, призначених без проведення конкурсної процедури на тимчасовій основі, строку повноважень який дорівнює 6 рокам - суперечитиме вимогам статті 8 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» оскільки строк повноважень у шість років мають виключно ті члени Регулятора, які пройшли відкритий конкурсний відбір та за його результатами були призначені на посаду. Також Позивач стверджує, що зазначене суперечить статті 116 Конституції України.

Суд адміністративної юрисдикції не наділений повноваженнями вирішувати питання про відповідність Конституції України законів України, оскільки цє є виключними повноваженнями Конституційного Суду України на підставі статті 1 Закону України «Про Конституційний Суд України» та статті 147 Конституції України. Таким чином Суд залишає поза розглядом питання щодо суперечності статті 116 Конституції України вимог пункту 3 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» закону №394-IX від 19.12.2019 року.

Разом з тим, судом досліджено укази Президента України від 29 жовтня 2019 року №780/2019, №781/2019, №782/2019, №783/2019 якими було призначено ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 членами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Також за текстом указів Президента України чітко зазначено подію за настанням якої припиняються повноваження тимчасових членів, а також зазначено граничний строк знаходження цих тимчасових членів на посаді у випадку якщо відповідна подія не наступить.

Відповідно подією є призначення члена Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, обраного за результатами відкритого конкурсного відбору.

Граничним строком перебування тимчасових членів Регулятора - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 - указами Президента України визначено не більше трьох місяців.

Тобто повноваження зазначених осіб є чинними до призначення членів Регулятора у порядку статті 8 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», але у будь-якому випадку впродовж строку який не перевищує трьох місяців, про що і зазначав Позивач.

Таким чином положеннями статті 8 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та указами Президента України від 29 жовтня 2019 року №780/2019, №781/2019, №782/2019, №783/2019 дійсно відокремлено дві різні групи членів Регулятора які мають різний порядок та підстави призначення на посаду. Наслідком таких різних порядків та підстав для призначення на посаду є саме різний строк чинності повноважень та відповідного перебування на посаді:

- шість років для членів Регулятора яких обрали за конкурсною процедурою та призначених на постійній основі строком на шість років,

- не більше ніж три місяці для осіб призначених без проведення конкурсної процедури та призначення яких було пов`язано з випадками неправомочності Регулятора.

Дослідивши матеріали справи та заслухавши пояснення сторін встановлено, що впродовж строку починаючи з 29 жовтня 2019 року і на час винесення рішення не було призначено жодного члена Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, обраного за результатами відкритого конкурсного відбору. Так само впродовж цього строку не було призначено ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 членами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, саме на підставі обрання їх за результатами відкритого конкурсного відбору, як те встановлено статтею 8 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» строком на 6 років.

Отже подія з якою пов`язується припинення повноважень ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до сплину трьох місяців - не настала. Попри не настання такої події, 29 січня 2020 року сплинув тримісячний строк від дня видання наказів та початку відповідних повноважень тимчасово призначеними членами Регулятора.

Разом з тим закон №394-IX від 19.12.2019 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення конституційних принципів у сферах енергетики та комунальних послуг», набрав чинності 29 грудня 2019 року, тобто у період виконання обов`язків тимчасово призначеними ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 .

Як встановлено, законом №394-IX від 19.12.2019 року було внесено зміни до статті 8 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг». Відповідно до таких змін Кабінету Міністрів України було надано нові повноваження, а саме повноваження призначати членів Регулятора, обраних за результатами відкритого конкурсного відбору, а також, у разі неправомочності (відсутності кворуму) Регулятора, призначення на тимчасовій основі членів Регулятора (не більш як на три місяці). Аналогічно у Кабінету Міністрів України з`явилось право звільняти членів Регулятора шляхом видання відповідних розпоряджень.

Таким чином, вже після набуття чинності законом №394-IX від 19.12.2019 року, на момент закінчення тримісячного строку (на 29 січня 2020 року) визначеного в указах Президента України 29 жовтня 2019 року №780/2019, №781/2019, №782/2019, №783/2019 Кабінет Міністрів України зобов`язаний був скористатись наданими йому повноваженнями щодо призначення або щодо звільнення членів Регулятора шляхом видання відповідних розпоряджень, проте проявив бездіяльність та не здійснив цього.

Отже, дослідивши матеріали справи та заслухавши сторін, суд приходить до висновку, що Кабінетом міністрів України вчинено бездіяльність щодо не видання розпоряджень про звільнення та не призначення конкурсу на заміщення посад членів регулятора.

Як визначено у постанові Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі №855/81/19, бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про те, що у спірних правовідносинах має місце бездіяльність відповідача у формі не видання розпоряджень про звільнення ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 з посад членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Внаслідок такої бездіяльності залишається не зрозумілим в якому саме статусі перебувають ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 у складі Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно з позицією Верховного Суду, яка сформована у постановах від 13.02.2018 у справі №361/7567/15-а, від 07.03.2018 у справі № 569/15527/16-а, від 20.03.2018 у справа №461/2579/17, від 20.03.2018 у справі №820/4554/17, від 03.04.2018 у справі № 569/16681/16-а та від 12.04.2018 справа №826/8803/15, дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

Розділом VI Конституції України визначено основні засади діяльності органів виконавчої влади, права, обов`язки, повноваження Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади. Згідно з частиною 2 статті 120 Конституції України організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією та законами України.

Пунктами 9-1 та 9-2 частини першої статті 116 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем`єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України.

Відповідно до пункту 10 частини першої статті 116 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України - таким чином повноваження Кабінету Міністрів України не є вичерпними виключно повноваженнями встановленими у Конституції України, а можуть бути встановлені також і законами України.

Враховуючи зазначені положення Конституції України, можливо погодитися з доводами Позивача про те, що саме по собі питання щодо формування (утворення, реорганізації та ліквідації) центральних органів виконавчої влади а також призначення на посади та звільнення з посад керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України згідно з Конституцією України віднесено до виключної компетенції Кабінету Міністрів України. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є центральним органом виконавчої влади який не входить до складу Кабінету Міністрів України.

Разом з тим можливо також прийти до висновку, що до складу таких повноважень входить у тому числі й право призначати чи звільняти з посад керівників центральних органів виконавчої влади конкретно визначених осіб у порядку, у строки, в межах та на підставах визначених законом. Саме визначення, у межах та на підставі закону, конкретної особи яку буде призначено на певну посаду певного центрального органу виконавчої влади, а також визначення строку повноважень такої особи і є дискреційними повноваженнями Кабінету Міністрів України.

При цьому Кабінет Міністрів України в цілому не може ігнорувати свого обов`язку вчиняти дії щодо формування (утворення, реорганізації та ліквідації) центральних органів виконавчої влади а також призначення на посади та звільнення з посад керівників центральних органів виконавчої влади.

Абзацом 13 частини 7 статті 8 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» встановлено, що повноваження члена Регулятора припиняються з дня видання розпорядження Кабінету Міністрів України про його звільнення.

Враховуючи положення абзацу 13 частини 7 статті 8 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» яке сформульовано законодавцем без застосування слова «може» або подібної за сенсом конструкції - Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд. Тобто він не може відмовитись від розгляду питання про видання розпорядження про звільнення, а зобов`язаний це зробити в силу імперативності закону.

Відповідно дійсною бездіяльністю Відповідача є саме ігнорування свого обов`язку вчинити дії стосовно призначення на посади або звільнення з посад керівників центральних органів виконавчої влади, або продовження строку їх повноважень.

Враховуючи те, що задоволення позовних вимог в частині зобов`язання Кабінет Міністрів України, як суб`єкта владних повноважень, вчинити дії щодо видання розпоряджень про звільнення ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 з посад членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, призведе до втручання у дискреційні повноваження Кабінету Міністрів України призначати чи звільняти з посад керівників центральних органів виконавчої влади конкретно визначених осіб - можливо прийти до висновку щодо відмови Позивачу у задоволенні позовних вимог у цій частині.

Разом з тим, відповідно до частини 2 статті 9 КАС України Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Велика Палата Верховного Суду в постановах від 29 травня 2018 року у справі № 800/341/17 (9991/944/12) і від 12 листопада 2019 року у справі № 9901/21/19 зазначила, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до КАС України, у межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин, про захист яких вони просять, від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Такі повноваження суду щодо визначення меж розгляду адміністративної справи є субсидіарними, не можуть змінювати предмет спору, а лише стосуються обсягу захисту порушеного права.

У постанові Верховного Суду 25 березня 2020 року у справі № 752/18396/16-а сформульована правова позиція, що принцип диспозитивності в адміністративному процесі має своє специфічне змістове наповнення, пов`язане з публічно-правовим характером адміністративного позову та активною участю суду в процесі розгляду адміністративних справ, тому адміністративний суд може та зобов`язаний в окремих випадках вийти за межі позовних вимог, якщо спосіб захисту, який обрав позивач, є недостатнім для захисту його прав, свобод і законних інтересів.

Таким чином, при прийнятті рішення про задоволення позовних вимог мають не лише вирішуватися позовні вимоги відповідно до принципів верховенства права, а й обратись найбільш ефективні способи захисту порушеного права. Тобто такий, що виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду та здійснювалося примусове виконання рішення.

Врахувавши доводи сторін по справі та вивчивши матеріали можливо прийти до висновку про доцільність вийти за межі позовних вимог та зобов`язати Кабінет Міністрів України вчинити дії щодо розгляду питання стосовно звільнення з посад членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 або стосовно продовження строку їх повноважень на посадах членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг відповідно до вимог законодавства.

Згідно із статтею 129 Конституції України однією із основних засад судочинства є змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до положень, закріплених статтею 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

При цьому судом враховується, що згідно пункту 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до частини другої статті 245 КАС України, у разі задоволення позову суд, серед іншого, може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Відповідно до частини другої статті 9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Таким чином, суд дійшов висновку про часткове задоволення позову із виходом за межі позовних вимог, а саме зобов`язати Кабінет Міністрів України вчинити дії щодо розгляду питання стосовно звільнення з посад членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 або стосовно продовження строку їх повноважень на посадах членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг відповідно до вимог законодавства.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 2, 6, 72-77, 90, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Техноінвест" задовольнити частково.

Зобов`язати Кабінет Міністрів України вчинити дії щодо розгляду питання стосовно звільнення з посад членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 або стосовно продовження строку їх повноважень на посадах членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг відповідно до вимог законодавства.

В задоволенні решти позовних вимог - відмовити.

Рішення набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства та може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295-297 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.

Повний текст рішення виготовлено та підписано 29 березня 2021 року.

Головуючий суддя Вєкуа Н.Г.

Судді: Головань О.В.

Мазур А.С.