Справа № 380/9043/20
Суддя: Іщук Лариса Петрівна
Дата ухвалення: 2021-03-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 березня 2021 рокуЛьвівСправа № 380/9043/20 пров. № А/857/3471/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Іщук Л. П.,

суддів - Обрізка І. М., Онишкевича Т. В.,

за участю секретаря судового засідання - Смолинця А. В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року, ухвалене головуючим суддею Костецьким Н. В. у м. Львові, у справі за адміністративним позовом державного реєстратора Чернівської сільської ради Мостиського району Львівської області ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державне підприємство «Національні інформаційні системи», про визнання протиправним та скасування наказу,

ВСТАНОВИВ:

22.10.2020 державний реєстратор Чернівської сільської ради Мостиського району Львівської області ОСОБА_1 (далі - державний реєстратор ОСОБА_1) звернулася в суд з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, в якому просить визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 09.10.2020 № 3504/5 «Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора Чернівської сільської ради Мостиського району Львівської області ОСОБА_1 ».

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 28.12.2020 позов задоволено частково, визнано протиправними дії Міністерства юстиції України щодо винесення наказу від 09.10.2020 № 3504/5 «Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора Чернівської сільської ради Мостиського району Львівської області ОСОБА_1 ». У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, Міністерство юстиції України подало апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити.

Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що судом першої інстанції зроблено помилковий висновок про протиправність дій Міністерства юстиції України щодо винесення наказу від 09.10.2020 № 3504/5 «Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора Чернівської сільської ради Мостиського району Львівської області ОСОБА_1 », оскільки при проведенні реєстраційних дій позивачем допущено порушення законодавства у сфері державної реєстрації, встановлення чого давало підстави для блокування їй доступу до державного реєстру прав. Зазначає, що судом першої інстанції не враховано, що Порядком здійснення Міністерством юстиції контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2016 № 990, не передбачено обов`язку Міністерства юстиції України під час проведення камеральної перевірки отримувати від державного реєстратора пояснення, які стосуються предмета перевірки, відтак, повнота та обґрунтованість встановлених камеральною перевіркою фактів порушень норм чинного законодавства державним реєстратором ОСОБА_1 виключала необхідність отримання пояснень від позивача. Звертає увагу, що Міністерству юстиції України надано повноваження самостійно визначати вид санкції при прийнятті рішення, враховуючи допущені порушення законодавства, а тому тимчасове блокування доступу до реєстрів є контрольною функцією, яка застосовується виключно за наслідками та у випадку вчинення державними реєстраторами порушень в процесі вчинення реєстраційних дій.

Позивач подала відзив на апеляційну скаргу, в якому з покликанням на законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції просить суд залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

Під час апеляційного розгляду представник відповідача підтримав вимоги апеляційної скарги та просив її задовольнити, покликаючись на викладені в ній доводи.

Представник позивача в судовому засіданні заперечив проти вимог апеляційної скарги, покликаючись на те, що оскаржуване рішення ухвалене з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, проаналізувавши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, суд вважає, що апеляційну скаргу слід задовольнити з таких підстав.

Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що наказом Міністерства юстиції України від 01.10.2020 № 2621/7 «Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора Чернівської сільської ради Мостиського району Львівської області ОСОБА_1 » на підставі скарги Давидівської сільської ради Об`єднаної територіальної громади Пустомитіського району Львівської області від 15.07.2020 № 1491 наказано провести камеральну перевірку державного реєстратора ОСОБА_1 щодо проведених реєстраційних дій за об`єктом нерухомого майна реєстраційний номер 6.

09.10.2020 Міністерством юстиції України винесено наказ № 3504/5 «Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора Чернівської сільської ради Мостиського району Львівської області ОСОБА_1 », відповідно до якого тимчасово заблоковано державному реєстратору ОСОБА_1 доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 2 місяці у зв`язку з тим, що державним реєстратором при проведенні реєстраційних дій (рішення про внесення змін від 14.02.2019 № 45523773) порушено вимоги пункту 2 частини третьої статті 10, пункту 1 частини першої статті 23, пункту 4 частини першої статті 24 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухому майно та їх обтяжень» та абзацу 1 пункту 12, пункту 58 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 № 1127 (далі - Порядок № 1127).

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем було позбавлено державного реєстратора ОСОБА_1 можливості взяти участь у розгляді скарги на її дії, що є істотним порушенням процедури розгляду скарги та є достатньою підставою для визнання протиправним та скасування оскаржуваного наказу без перевірки по суті встановлених ним обставин. Зазначено, що станом на момент винесення рішення судом оскаржуваний наказ вичерпав свою дію, відтак не порушує прав позивача. Разом з тим, відповідачем при винесенні оскаржуваного наказу допущено порушення вимог Порядку № 1128, тому дії щодо винесення наказу є протиправними.

Апеляційний суд не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

На підставі наявних матеріалів справи та позицій її учасників, що викладені у заявах по суті справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивачем не заперечується факт порушення нею порядку внесення змін до Державного реєстру прав при прийнятті рішення про внесення змін від 14.02.2019 № 32674386, оскільки відповідні доводи відсутні як у позовній заяві, так і у відзиві на апеляційну скаргу Міністерства юстиції України.

Відтак, судом підлягає перевірці та вирішенню правомірність тимчасового блокування Міністерством юстиції України доступу державному реєстратору ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно оскаржуваним наказом.

Згідно з приписами статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відносини, що виникають у сфері реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, а також забезпечення визнання та захисту державною таких прав, регламентовано Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон №1952-ІV).

Частиною першою статті 2 Закону № 1952-ІV передбачено, що державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно;

Державний реєстр речових прав на нерухоме майно (далі - Державний реєстр прав) - єдина державна інформаційна система, що забезпечує обробку, збереження та надання відомостей про зареєстровані речові права на нерухоме майно та їх обтяження, про об`єкти та суб`єктів таких прав.

Частиною першою статті 37-1 Закону №1952-IV передбачено, що контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав.

За результатами моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України проводить перевірки державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав.

Відповідно до частини четвертої статті 37-1 Закону №1952-IV порядок здійснення контролю, проведення камеральних перевірок, під час здійснення контролю та проведення перевірок, критерії, за якими здійснюється моніторинг, критерії, за якими визначається ступінь відповідальності за відповідні порушення, допущені в сфері державної реєстрації, визначаються Кабінетом Міністрів України.

Зокрема, постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2016 № 990 затверджено Порядок здійснення Міністерством юстиції контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - Порядок № 990).

Пунктом 9 Порядку № 990 передбачено, що камеральна перевірка за результатами здійснення контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації проводиться на підставі рішення Мін`юсту в разі виявлення порушень, визначених законами, порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень та/або державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.

Згідно з пунктом 12 Порядку № 990 Мін`юст не пізніше наступного робочого дня з дня прийняття ним рішення про проведення камеральної перевірки надсилає суб`єкту державної реєстрації, у трудових відносинах з яким перебуває державний реєстратор, уповноважена особа, чи нотаріусу рекомендованим листом з описом вкладення примірник відповідного рішення Мін`юсту, до якого додається запит про надання копій документів та іншої інформації, що стосується предмета перевірки, крім випадку, передбаченого абзацом другим цього пункту.

У разі розміщення на офіційному веб-сайті суб`єкта державної реєстрації відомостей про його електронну адресу такому суб`єкту у строки, визначені абзацом першим цього пункту, надсилається на його електронну адресу електронна копія відповідного рішення Мін`юсту, виготовлена шляхом сканування. До зазначеної копії додається запит про надання копій документів та іншої інформації, що стосується предмета перевірки.

Відомості про проведення камеральної перевірки не пізніше наступного робочого дня з дня прийняття Мін`юстом рішення про її проведення також розміщуються на офіційному веб-сайті Мін`юсту.

Як встановлено з матеріалів справи, наказ Міністерства юстиції України від 01.10.2020 № 2621/7 «Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора Чернівської сільської ради Мостиського району Львівської області ОСОБА_1 » листом від 01.10.2020 № 4148/19.2.1/36-20 скеровано Державному підприємству «Національні інформаційні системи» з метою розміщення на сайті Міністерства юстиції України у рубриці «Моніторинг реєстраційних дій та камеральні перевірки». Такий був розміщений на сайті Міністерства юстиції України 02.10.2020 о 16:12 год.

02.10.2020 відповідачем надіслано Чернівській сільській раді Мостиського району Львівської області лист № 7825/19.2.1/7-20, яким надіслано копію наказу від 01.10.2020 № 2621/7 «Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора Чернівської сільської ради Мостиського району Львівської області ОСОБА_1 » та на виконання вимог пункту 12 Порядку № 990 просив направити на адресу Мін`юсту копії документів та іншу інформацію, що стосується предмета перевірки, у термін до 10.10.2020.

При цьому, апеляційний суд зазначає, що доказів розміщення на офіційному веб-сайті суб`єкта державної реєстрації відомостей про його електронну адресу позивачем суду не надано, що жодним чином не свідчить про протиправність ненадіслання відповідачем на її електронну адресу електронної копії відповідного рішення Мін`юсту.

Таким чином, Мін`юстом вжито всіх необхідних заходів, передбачених Порядком № 990, для повідомлення позивача про прийняття щодо неї рішення про проведення камеральної перевірки та надано можливість надати копії документів та іншої інформації, що стосується предмета перевірки.

Несвоєчасне отримання позивачем рекомендованого листа із згаданими вище документами не позбавляло відповідача права проводити камеральну перевірку, оскільки Порядком № 990 передбачений обов`язок Мін`юсту не пізніше наступного робочого дня з дня прийняття ним рішення про проведення камеральної перевірки надіслати примірник відповідного рішення і такий обов`язок ним було дотримано, що не заперечується позивачем.

Згідно з пунктом 13 Порядку № 990 під час проведення камеральної перевірки державний реєстратор, уповноважена особа суб`єкта державної реєстрації мають право подавати посадовій особі Мін`юсту свої пояснення та додаткову інформацію, що стосується предмета перевірки, які додаються до матеріалів перевірки.

Враховуючи викладене, наявність розміщеної на офіційному веб-сайті Мін`юсту інформації про рішення про проведення щодо позивача камеральної перевірки та можливість подання копій документів та іншої інформації, що стосується предмета перевірки, незважаючи на наявність факту ознайомлення з такою позивача, не свідчить про позбавлення її права на подання пояснень.

Більше того, під час проведення камеральної перевірки надання пояснень державним реєстратором є його правом, а не обов`язком, відтак, ненадходження таких не є підставою для непроведення камеральної перевірки.

Згідно з пунктом 1 частини другої статті 37-1 Закону № 1952-VI за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав.

Відповідно до пункту 16 Порядку № 990 у разі виявлення у діях державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації одноразового грубого чи неодноразового порушення визначених законами порядків державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень та/або державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань чи встановлення невідповідності державного реєстратора кваліфікаційним вимогам, визначеним законодавством, застосовується пункт 2 частини другої статті 37-1 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та/або пункт 2 частини другої статті 34-1 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань".

Пунктом 17 Порядку № 990 передбачено, що у разі виявлення в діях державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації порушень у сфері державної реєстрації, не передбачених пунктом 16 цього Порядку, застосовується пункт 1 частини другої статті 37-1 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та/або пункт 1 частини другої статті 34-1 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань". При цьому строк тимчасового блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації до реєстрів не може бути меншим ніж два тижні та перевищувати три місяці.

Враховуючи викладене, апеляційний суд приходить до висновку, що Мін`юстом при прийнятті наказу від 09.10.2020 № 3504/5 «Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора Чернівської сільської ради Мостиського району Львівської області ОСОБА_1 » не було допущено порушень Закону № 1952-VI та Порядку № 990.

Суд апеляційної інстанції звертає також увагу на те, що певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися, наприклад, процедури його ухвалення. Саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Фундаментальне порушення - це таке порушення суб`єктом владних повноважень норм права як допущення суттєвої, істотної помилки при прийнятті певного рішення, яке мало наслідком прийняття незаконного рішення. Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність. Відтак, порушення такої процедури може бути підставою до скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення.

Відтак, з урахуванням викладеного, апеляційний суд приходить до висновку, що несвоєчасне отримання позивачем примірника рішення про проведення камеральної перевірки, що на її думку, унеможливило надати пояснення щодо предмета перевірки, а також відсутність зі сторони позивача будь-яких заперечень щодо виявлених порушень при проведенні камеральної перевірки, не вплинуло на повноту встановлення відповідачем фактичних обставин при проведенні відповідної перевірки та на законність прийнятого ним рішення за наслідками такої.

При цьому, право вибору стягнення за порушення порядку державної реєстрації належить органу контролю - Мінюсту та відноситься до його дискреційних повноважень.

Як убачається з положень Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № Р(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому повноважень законодавцем.

На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

До аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у складі у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.04.2020 при розгляді справи №826/15358/17, які в силу приписів частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України та частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» враховуються апеляційним судом під час вирішення цього спору.

Апеляційний суд вважає, що з урахуванням характеру допущеного державним реєстратором ОСОБА_1 порушення порядку державної реєстрації речових прав та можливими наслідками такої реєстраційної дії для прав і обов`язків інших осіб, обраний відповідачем вид відповідальності у вигляді тимчасового блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно є виправданим та співмірним із вчиненим позивачем порушенням, що свідчить про правомірність оскаржуваного наказу відповідача та відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

За наведених обставин, судом першої інстанції допущено неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, що призвело до неправильного вирішення справи, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та прийняття постанови про відмову в задоволенні позову.

Керуючись статтями 310, 315, 317, 321, 322, 328 Кодексу адміністративного судочинства України,-

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року у справі № 380/9043/20 - скасувати, в задоволенні позову державного реєстратора Чернівської сільської ради Мостиського району Львівської області ОСОБА_1 відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Л. П. Іщук
судді І. М. Обрізко
Т. В. Онишкевич
Повне судове рішення складено 30.03.2021