Справа № 808/2109/15
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2021-03-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 березня 2021 року

м. Київ

справа №808/2109/15

адміністративне провадження №К/9901/31976/20, №К/9901/32027/20

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянув у порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін у касаційній інстанції адміністративну справу №808/2109/15

за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Прокуратури Рівненської області про скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу

за касаційними скаргами Прокуратури Рівненської області, Офісу Генерального прокурора

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 червня 2020 року, ухвалене головуючим суддею Стрельніковою Н.В.

та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Білак С.В., суддів: Олефіренко Н.А., Шальєвої В.А.

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Прокуратури Рівненської області, у якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України від 23 березня 2015 року № 212к про звільнення позивача;

1.2. поновити позивача на посаді першого заступника прокурора Рівненської області;

1.3. стягнути з прокуратури Рівненської області середній заробіток за час вимушеного прогулу з 28 березня 2015 року до моменту фактичного поновлення на роботі.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що його звільнення здійснено із порушенням Конституції України, всупереч міжнародно-правовим актам та практиці Європейського суду з прав людини. Зазначив, що посади, які займав позивач не відносяться до посад, передбачених частиною другою статті 3 Закону України «Про очищення влади», наказ Генерального прокурора України від 23 березня 2015 року №212к прийнятий не у порядку, передбаченому Законом України «Про очищення влади». Уважає помилковим і необґрунтованим твердження відповідачів, що позивач обіймав посаду, визначену Законом України «Про очищення влади» як заступник керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України. Також, звертає увагу, що незважаючи на подання позивачем 11 березня 2015 року на ім`я Генерального прокурора України заяви про незастосування до позивача заборон, передбачених частинами 3 та 4 статті 1 Закону України «Про очищення влади», і надання згоди на проведення перевірки та оприлюднення відомостей відносно позивача, така перевірка не проводилася.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 15 червня 2020 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України від 23 березня 2015 року №212к про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника прокурора Рівненської області. Поновлено ОСОБА_1 на посаді першого заступника прокурора Рівненської області з 28 березня 2015 року. Стягнуто з Прокуратури Рівненської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 28 березня 2015 року по 15 червня 2020 року у сумі 1252915,04 грн.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, застосовуючи норми Конституції України, а саме статті 43, 55, 62 Основного Закону, як норми прямої дії, дійшов висновку, що вчинення особою заходів (та/або сприяння їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини має бути доведено індивідуально у кожному конкретному висновку з наданням особі, яка піддається процедурі люстрації, гарантованого права на захист та право на оскарження відповідного рішення до суду. Разом з тим, відповідачами не обґрунтовано та не надано доказів на підтвердження вчинення позивачем дій та заходів (та/або сприяння їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

4.1. При цьому, надаючи правову оцінку доводам відповідача щодо поширення на позивача заборон, установлених Законом України "Про очищення влади", суд першої інстанції виходив з того, що з 18 грудня 2013 року по 23 березня 2015 року позивач займав посаду першого заступника прокурора Рівненської області, яка не є самостійним структурним підрозділом Генеральної прокуратури України, а тому позивач не підпадає під критерії, визначені пунктом 7 частини першої статті 3 Закону України "Про очищення влади".

4.2. Крім того, суд першої інстанції прийняв до уваги, що винесенню Генеральною прокуратурою України спірного наказу про звільнення позивача не передувала відповідна перевірка із наданням оцінки діяльності ОСОБА_1 у період перебування його на посаді першого заступника прокурора Рівненської області з 18 грудня 2013 року по 23 березня 2015 року, не з`ясовувалося, яким чином ОСОБА_1 своїми діями, рішеннями чи бездіяльністю здійснював заходи, спрямовані на узурпацію влади Президента України, підривав основи національної безпеки і оборони України або порушував права і свободи суспільства.

4.3. З огляду на наведене у сукупності та ураховуючи, що за висновком суду першої інстанції позивач не підпадає під критерії, встановлені пунктом 7 частини першої статті 3 Закону України "Про очищення влади", суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність наказу Генеральної прокуратури України від 23 березня 2015 року № 212к про звільнення ОСОБА_1 з підстав, передбачених пунктом 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України та, відповідно, про поновлення позивача на посаді першого заступника прокурора Рівненської області та стягнення з Прокуратури Рівненської області на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу .

4.4. При цьому, середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 1252915,04 грн суд першої інстанції розрахував шляхом множення кількості днів вимушеного прогулу (1301 робочий день з 28 березня 2015 року по 15 червня 2020 року) на розмір середньоденного заробітку (963,04 грн (18123,00+14824,22= 32947,22 грн / 34 дні) за 1 календарний день).

5. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції сторони оскаржили його в апеляційному порядку.

6. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 червня 2020 року задоволено, апеляційні скарги Офісу Генерального прокурора, Прокуратури Рівненської області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 червня 2020 року у справі залишено без задоволення.

6.1. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 червня 2020 року скасовано в частині стягнення з Прокуратури Рівненської області середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 28 березня 2015 року по 15 червня 2020 року та задоволено позов у цій частині. Стягнуто з Прокуратури Рівненської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 28 березня 2015 року по 15 червня 2020 року у сумі 2524736,58 грн. В іншій частині рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 червня 2020 року залишено без змін.

7. Скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині стягнення з Прокуратури Рівненської області на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу та приймаючи у цій частині нове рішення, суд апеляційної інстанцій дійшов висновку, що судом першої інстанції помилково не застосовано положення пункту 10 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100, відповідно до якого у випадках підвищення тарифних ставок і посадових окладів на підприємстві, в установі, організації відповідно до актів законодавства, а також за рішеннями, передбаченими в колективних договорах (угодах), як у розрахунковому періоді, так і в періоді, протягом якого за працівником зберігається середній заробіток, заробітна плата, включаючи премії та інші виплати, що враховуються при обчисленні середньої заробітної плати, за проміжок часу до підвищення коригуються на коефіцієнт їх підвищення.

7.1. Відповідно, суд апеляційної інстанції здійснив такий розрахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу позивача: середньоденна заробітна плата за час вимушеного прогулу, з 28 березня 2015 року по 30 листопада 2015 року становила 924,74грн, а середній заробіток - 155356,32 грн (924,74 грн х 168 робочих днів); з 01 грудня 2015 по 05 вересня 2017 року середньоденна заробітна плата, з урахуванням коефіцієнту підвищення 1,25 (згідно з постановою Кабінету Міністрів «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» від 09 грудня 2015 року №1013) складала 1155,93 грн, а середній заробіток - 510921,06 грн (1155,93грн х 442 робочий день); з 06 вересня 2017 року по 15 червня 2020 року середньоденна заробітна плата, з урахуванням коефіцієнту підвищення 2,31 (згідно з постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури» від 30 серпня 2017 року № 657) склала 2 670,20 грн, а середній заробіток - 1858459,20 грн (2670,20 грн х 696 робочі дні), а разом - 2524736, 58 грн.

7.2. В іншій частині суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції

8. 25 листопада 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Прокуратури Рівненської області, у якій скаржник просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 червня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.

9. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що ухвалюючи оскаржувані рішення суди попередніх інстанцій не правильно застосували норми матеріального права, а суд апеляційної інстанції не врахував висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 21 травня 2020 року у справі №800/235/17.

9.1. Так, скаржник наполягає, що Законом України "Про очищення влади" не встановлено жодних застережень чи виключень стосовно заборони звільнення осіб, які підпадають під критерії, передбачені частиною першою статті 3 цього Закону, на виконання вимог пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону. Для вирішення питання про їх звільнення на підставі пункту 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України не передбачено обов`язку встановлення будь-яких обставин чи фактів стосовно таких осіб, у тому числі їх належності до кола осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

9.2. Зазначає, що за результатами вивчення особової справи ОСОБА_1 встановлено, що в період з 18 грудня 2013 року по 23 березня 2015 року він обіймав посаду першого заступника прокурора Рівненської області. Вказана посада, на переконання скаржника, за своїм правовим статусом належить до посад, зазначених Законом України "Про очищення влади", а саме посади заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури. Отже, упродовж вказаного у Законі України "Про очищення влади" періоду позивач сукупно більше року обіймав посаду, визначену у цьому Законі «заступник керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України», про що було обґрунтовано зазначено у довідці про результати вивчення особової справи позивача щодо застосування заборон, визначених Законом.

9.3. Ураховуючи наведене, скаржник уважає, що Генеральний прокурор України при виданні спірного наказу діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та Законами України, з використанням повноваження та з метою, з якою ці повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, безсторонньо, пропорційно та своєчасно.

9.4. Крім того, скаржник уважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що люстрація є видом юридичної відповідальності, у зв`язку з чим відповідачем в порушення приписів частини другої статті 61 Конституції України проігноровано принцип індивідуального підходу. Наголошує, що люстрація не є видом юридичної відповідальності, а підстава, передбачена пунктом 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України, не є по суті правопорушенням, не має жодного відношення до передбачених законодавством видів юридичної відповідальності, а тому факти здійснення позивачем протиправних дій у цій сфері не перевірялися, а єдиною підставою для його звільнення із займаної посади слугував пункт 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України.

9.5. На думку скаржника, суди попередніх інстанцій не правильно застосували до спірних правовідносин приписи статті 61 Конституції України в частині індивідуального характеру юридичної відповідальності, оскільки люстрація не є видом юридичної відповідальності, а також статті 62 Конституції України щодо презумпції невинуватості. Вважає, що презумпція невинуватості застосовується до процедури, яка по суті є кримінальною, і в межах якої суд робить висновок про вину особи саме у кримінально-правовому сенсі, а відтак зазначена гарантія не може бути поширена на інші провадження, які згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод охоплюються поняттям спору щодо прав та обов`язків цивільного характеру.

9.6. Скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій застосовано статтю 61 Конституції України, статтю 235 Кодексу законів про працю України без урахування висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 21 травня 2020 року у справі № 800/235/17, щодо застосування Закону України «Про очищення влади» у подібних правовідносинах, де суд вказав, що мета застосування даного Закону для захисту прав і свобод інших людей є легітимною, а його застосування має сприяти дотриманню балансу між потребами демократичної держави та захисту демократії і правами людини.

10. 25 листопада 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи (адміністративне провадження №К/9901/31976/20) між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.

11. Ухвалою Верховного Суду від 18 січня 2021 року відкрито касаційне провадження (№К/9901/31976/20) за вищевказаною касаційною скаргою.

12. 25 листопада 2020 року до Верховного Суду надійшла також касаційна скарга Офісу Генерального прокурора, у якій скаржник просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 червня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.

13. Офіс Генерального прокурора в обґрунтування касаційної скарги наводить аналогічні доводи та аргументи, на які посилалася Прокуратура Рівненської області у своїй касаційній скарзі.

13.1. Додатково, Офіс Генерального прокурора зазначає, що судом апеляційної інстанції невірно визначено розмір суми стягнення за час вимушеного прогулу наслідок помилкового визначення кількості днів у періодах його нарахування. У зв`язку з чим наводить власний арифметичний розрахунок, за яким середній заробіток за час вимушеного прогулу позивача складає 2515570,05 грн.

14. 25 листопада 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи (адміністративне провадження №К/9901/32027/20) між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколов В.М.

15. Ухвалою Верховного Суду від 18 січня 2021 року відкрито касаційне провадження (№К/9901/32027/20) за вищевказаною касаційною скаргою.

16. Ухвалами Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 29 березня 2021 року у касаційних провадженнях №К/9901/31976/20 та №К/9901/32027/20 закінчено підготовчі дії та призначено справу до розгляду у порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Позиція інших учасників справи

17. 28 січня 2021 року від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційні скарги, в якому, посилаючись на усталену практику Верховного Суду щодо розгляду справ з аналогічними правовідносинами, проти доводів та вимог касаційних скарг заперечує і просить залишити їх без задоволення, а оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

17.1. Крім того, звертає увагу, що в оскаржуваному рішенні суд апеляційної інстанції прийняв до уваги розрахунок розміру суми стягнення за час вимушеного прогулу, здійснений Прокуратурою Рівненської області.

Установлені судами фактичні обставини справи

18. У період з 15 січня 2013 року по 17 грудня 2013 року позивач займав посаду Київського міжрайонного прокурора Дніпровської екологічної прокуратури, а з 18 грудня 2013 року по 23 березня 2015 року - посаду першого заступника прокурора Рівненської області.

18.1. Так, на підставі наказу Генерального прокурора України від 18 грудня 2013 року № 637К, відповідно до статей 15, 16 Закону України «Про прокуратуру» ОСОБА_1 призначено першим заступником прокурора Рівненської області та затверджено членом колегії прокуратури цієї області, звільнивши його в порядку переведення з посади Київського міжрайонного екологічного прокурора Дніпровської екологічної прокуратури.

19. 11 березня 2015 року позивач звернувся до Генерального прокурора України із заявою про проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади».

20. На підставі довідки про вивчення особової справи ОСОБА_1 наказом Генерального прокурора України від 23 березня 2015 року звільнено старшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади першого заступника прокурора Рівнеської області у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України та увільнено від обов`язків члена колегії прокуратури цієї області.

21. Згідно з довідкою прокуратури Рівненської області від 25 березня 2018 року № 18-95 сума нарахованого грошового забезпечення позивача за листопад-грудень 2014 року складає 32947,22 грн (листопад 28812,34 грн -10689,34 грн (одноразова виплата) = 18123,00 грн + грудень 21761,98 грн - 6937,76грн (одноразова виплата) = 14824,22 грн). При цьому, кількість відпрацьованих позивачем днів за листопад -грудень 2014 року складає 34 робочих дні.

Нормативне регулювання

22. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

23. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).

24. Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).

25. Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).

26. У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

27. Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.

28. Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

29. Законом України "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" від 17 липня 1997 року N 475/97-ВР, який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

30. Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

31. Статтею 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14 квітня 1986 року № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13 червня 1986 року (далі - Віденська конвенція), закріплено принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожен чинний договір є обов`язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися. Відповідно до статті 27 цієї Конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

32. Згідно із статтею 31 Віденської конвенції визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.

33. Відповідно до статті 19 Закону України "Про міжнародні договори України" від 29 червня 2009 року № 1906-IV міжнародні договори є частиною національного законодавства та у разі суперечностей між ними мають вищу юридичну силу, ніж положення актів національного законодавства.

34. За приписами статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року № 3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

35. Частиною першою статті 3 КАС України встановлено, що порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

36. Відповідно до статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

37. За правилами частини другої статті 3 КАС України якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено інші правила, ніж встановлені цим Кодексом, застосовуються правила міжнародного договору.

38. 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року № 1682-VII (далі - Закон № 1682-VII).

39. Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону № 1682-VII).

40. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Януковичем , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону № 1682-VII).

41. Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону № 1682-VII).

42. Статтею 2 Закону № 1682-VII передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації). Відповідно до пункту 7 частини першої статті 2 Закону № 1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема щодо посадових та службових осіб органів прокуратури України.

43. Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону №1682-VII.

44. Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону № 1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, зокрема керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України.

45. За приписами частини першої статті 5 Закону № 1682-VII органом, уповноваженим на забезпечення проведення перевірки, передбаченої цим Законом, є Мністерство юстиції України.

46. Згідно з частиною другою статті 5 цього ж Закону Міністерство юстиції України в місячний строк з дня набрання чинності цим Законом розробляє та подає на затвердження Кабінету Міністрів України:

1) перелік органів, що здійснюють перевірку достовірності відповідних відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону, згідно з їх компетенцією;

2) порядок проведення перевірки, передбаченої цим Законом;

3) план проведення перевірок по кожному органу державної влади та органу місцевого самоврядування, підприємству, в якому працюють особи, зазначені у пунктах 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, відповідно до черговості, визначеної частиною шостою цієї статті.

47. Частиною дванадцятою статті 5 Закону № 1682-VII передбачено, що у разі встановлення за результатами перевірки особи недостовірності відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, орган, який проводив перевірку, надсилає копію висновку про результати перевірки до Міністерства юстиції України для офіційного оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України інформації про надходження такого висновку та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", не пізніш як у триденний строк з дня одержання такого висновку.

48. Пунктом 2 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1682-VII встановлено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб:

1) звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів;

2) інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", у порядку та строки, визначені цим Законом.

49. Відповідно до статті 46-2 Закону України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 року № 1789-XII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) прокурори і слідчі можуть бути звільнені з роботи на загальних підставах, передбачених законодавством про працю.

50. Згідно з пунктом 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України підставою припинення трудового договору є підстави, передбачені Законом України «Про очищення влади».

51. Закон № 1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії "За демократію через право" (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).

52. У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел:

1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини;

2) прецедентного права національних конституційних судів;

3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи:

- "Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів" №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006));

- "Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем" №1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить "Керівні принципи щодо відповідності закону про люстрацію та аналогічних адміністративних заходів вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права" (далі - Керівні принципи ПАРЄ).

Позиція Верховного Суду

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

53. Оцінюючи за правилами статті 341 КАС України правильність застосування судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин наведених положень у контексті встановлених у цій справі обставин, Верховний Суд виходить з такого.

54. Спір у цій справі виник у зв`язку із звільненням позивача з публічної служби за процедурою очищення влади (люстрації) із застосуванням заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) та внесенням відомостей до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» з одночасним оприлюдненням цих відомостей на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України.

55. Надаючи оцінку доводам касаційних скарг стосовно помилковості висновку судів попередніх інстанцій, що позивач не підпадає під критерії, визначені пунктом 7 частини першої статті 3 Закону №1682-VII, колегія суддів зазначає таке.

56. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 2 Закону №1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема, щодо «посадових та службових осіб органів прокуратури України».

57. За змістом пунктом 7 частини першої статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року: керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу (апарату) Генеральної прокуратури України <…>.

58. Отже, стаття 2 Закону №1682-VII містить перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), а стаття 3 цього ж Закону визначає критерії, на яких ґрунтується очищення влади (люстрація).

59. Згідно із статтею 13 Закону № 1789-XII систему органів прокуратури становлять: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, районні в містах, а також військові прокуратури. У разі необхідності Генеральний прокурор України може створювати спеціалізовані прокуратури на правах обласних, міських, районних та міжрайонних прокуратур.

60. Системний аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави для висновку про те, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо посадових осіб органів прокуратури України за критерієм перебування на керівних посадах (керівників і заступників керівників) регіональних органів.

61. Аналогічний висновок щодо застосування норм матеріального права викладено Верховним Судом у постанові від 04 лютого 2021 року у справі №808/8770/14.

62. У цій справі судами попередніх інстанцій установлено, що з 18 грудня 2013 року по 23 березня 2015 року ОСОБА_1 займав посаду першого заступника прокурора Рівненської області.

63. Ураховуючи викладене, колегія суддів констатує, що на посаду, яку позивач обіймав протягом означеного періоду, поширюється дія Закону №1682-VІІ, оскільки пункт 7 частини першої статті 3 Закону цього Закону необхідно тлумачити у системному зв`язку із положеннями частини першої статті 1 та пункту 7 частини першої статті 2 цього Закону.

64. З огляду на наведене, колегія суддів уважає такими, що знайшли підтвердження доводи касаційної скарги стосовно помилковості висновків судів попередніх інстанцій про те, що посада позивача не підпадає під дію пункту 7 частини першої статті 3 Закону України "Про очищення влади"

65. Складність правових питань, які постали перед судами першої та апеляційної інстанцій у цій справі та з якими національна правова система зіткнулася вперше, потребувала висновків Конституційного Суду України, оскільки доводи позивача серед іншого ґрунтувалися на доводах про неконституційність положень Закону №1682-VII, зокрема в частині суперечності його норм приписам статті 61 Конституції України щодо індивідуалізації юридичної відповідальності.

66. Аналіз положень пункту 8 частини першої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1682-VII дає підстави для висновку, що заборони, встановлені частиною третьою статті 1 Закону № 1682-VII, виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб`єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.

67. Водночас із аналізу цих норм слідує, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття ними сукупно не менше одного року в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, зокрема, передбачених пунктом 8 частини першої статті 3 цього Закону, незалежно від того чи сприяли вони своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.

68. Питання конституційності, зокрема положень пунктів 7, 8, 9 частини першої пункту 4 частини другої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1682-VII на відповідність положенням статті 38, частини другої статті 61, частини першої статті 62 Конституції України вирішуються Конституційним Судом України.

69. На розгляді Великої Палати Конституційного Суду України тривалий час перебуває справа за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пунктів 2, 13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону України «Про очищення влади», 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 4 цього закону.

70. На момент розгляду Верховним Судом цієї справи рішення Конституційним Судом України за наслідками розгляду вищевказаного конституційного провадження не ухвалено.

71. Водночас, колегія суддів ураховує, що Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі № 800/186/17 дійшов висновку про те, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. Приписи статей 58, 61 і 62 Конституції України спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії за висновком Суду не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.

72. У справі № 800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).

73. Як підсумок, у справі № 800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

74. Верховний Суд визнав ці висновки застосовними і у справі №817/3431/14 (№К/9901/1400/18), за результатами розгляду якої Верховний Суд у складі судової палати ухвалив постанову від 03 червня 2020 року, і у подальшій своїй практиці у цій категорії спорів. Колегія суддів уважає, що ці висновки є застосовними і у цій справі.

75. Надаючи оцінку доводам скаржників стосовно неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права в частині встановлення порушення відповідачами статті 62 Конституції України щодо презумпції невинуватості відносно позивача, колегія суддів виходить із такого.

76. Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 800/547/17 закцентувала увагу на підході Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні від 11 лютого 2003 року у справі «Ringvold v. Norway» (заява № 34964/97), де Суд зауважив, що презумпція невинуватості застосовується до процедури, яка за своєю суттю є кримінальною і в межах якої суд робить висновок про вину особи саме у кримінально-правовому сенсі, а відтак зазначена гарантія не може бути поширена на інші провадження, які згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції охоплюються поняттям спору щодо прав та обов`язків цивільного характеру.

77. 17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону № 1682-VII.

78. У цій справі ЄСПЛ, вирішуючи питання про прийнятність скарги за статтею 6 Конвенції, визнав застосовною її цивільний аспект за пунктом 1, а також розглядав питання застосовності і кримінального аспекту за частиною 2. На застосуванні статті 6 Конвенції в її кримінальній частині наполягали другий і третій заявники з посиланням на ухвалу у справі «Матиєк проти Польщі» (Matyjek v. Poland), заява № 38184/03, ЄСПЛ 2006 VII) та інші справи щодо люстрації у Польщі.

79. ЄСПЛ на основі критерій Енгеля (рішення у справі «Енгель та інші проти Нідерландів» (Engel and Others v. the Netherlands), від 08 червня 1976 року, пункт 82) зазначив, що у згаданому рішенні у справі «Матиєк проти Польщі» (Matyjek v. Poland) (пункти 49-58), доходячи висновку, що польське люстраційне провадження могло вважатися «кримінальним», Суд врахував те, що воно здійснювалося відповідно до Кримінально-процесуального кодексу Польщі, що характер дій, за які заявника було піддано люстрації, а саме подання неправдивої заяви, був аналогічним такому злочину, як надання неправдивих показань, і що застосоване до нього покарання, неможливість обіймати широке коло посад державної служби протягом десяти років, було суворим (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 155).

80. Натомість у цій справі ЄСПЛ дійшов висновку, що поведінка заявників, за яку до них були застосовані заходи, передбачені Законом «Про очищення влади», не кваліфікувалася як «кримінальна» відповідно до національного законодавства та не була аналогічна будь-якій формі кримінальної поведінки: вона полягала у тому, що вони обіймали свої посади, коли при владі був Президент Янукович. Однак лише серйозність покарання не є достатньою для того, щоб провадження розглядалося відповідно до «кримінального» законодавства (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 156-157).

81. За такої умови, ЄСПЛ з посиланням на оцінку Верховного Суду у справі № 800/186/17, де останній указав, що мета люстраційних заходів полягала не у покаранні а у відновленні довіри до державних установ (пункт 92), дійшов висновку, що характер і суворість передбачених Законом №1682-VII не були такими, щоб вважатися «кримінальними» для цілей Конвенції. Отже кримінальний аспект статті 6 Конвенції є незастосовним ЄСПЛ вважав, що порушене заявниками питання про те, чи існувало достатнє обґрунтування застосування до них таких серйозних заходів, передбачених Законом №1682-VII, має бути розглянуте у контексті скарг заявників за статтею 8 Конвенції (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 158-159).

82. У цій справі Верховний Суд не бачить підстав вважати інакше, а тому вважає за необхідне виключити з мотивів судового рішення у цій справі висновки судів про порушення відповідачами статті 62 Конституції України, відповідно до якої особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду.

83. Доводи касаційних скарг щодо неправильного застосування судами попередніх інстанції приписів статті 61 Конституції України колегія суддів відхиляє, оскільки в оскаржуваних судових рішеннях суди попередніх інстанцій зазначену норму Основного Закону не застосовували.

84. Колегія суддів ураховує, що застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

85. Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.

86. Суди зобов`язані відповідно до частини першої статті 129 Конституції України вирішувати спори, керуючись верховенством права, що так само, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається ЄСПЛ як мінімальних стандартів демократичного суспільства.

87. Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні ЄСПЛ, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

88. Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати). Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов`язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою.

89. Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але відповідно до статті 27 Віденської конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання невиконання нею міжнародного договору.

90. У рішенні ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя, захищене статтею 8 Конвенції.

91. У пункті 208 цього рішення щодо підходу, заснованого на наслідках, Суд зазначив, що Закон №1682-VII вплинув на заявників у трьох аспектах:

1) їх звільнили з державної служби;

2) до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років;

3) відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону №1682-VII.

92. За оцінкою ЄСПЛ поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної та професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 209).

93. У вказаній справі ЄСПЛ визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону № 1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, призюмуючи, що цілі Закону № 1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. ЄСПЛ зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони «необхідні у демократичному суспільстві» у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.

94. В основу підходу ЄСПЛ до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією «демократії, здатної себе захистити», що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців («демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована») та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.

95. За висновком ЄСПЛ його попередні висновки у справах щодо посткомуністичної люстрації лише частково стосуються цієї справи, зокрема щодо перших чотирьох заявників, оскільки передбачені Законом № 1682-VII заходи мають набагато ширшу сферу застосування та були застосовані до заявників за обставин, що відрізнялися від тих, які відбувалися у країнах Центральної та Східної Європи під час впровадження ними люстраційних програм, які були більш цільовими та вузькоспрямованими. Суд відмітив, що навіть у контексті справ, пов`язаних з переходом від тоталітаризму до демократії, а також пов`язаних зі (стверджувальними) співробітниками служб безпеки тоталітарних режимів, він ніколи не стикався з обмежувальними заходами такого широкого обсягу, застосованими до державних службовців лише на тій підставі, що вони залишались на своїх посадах під час діяльності уряду, який згодом був визнаний недемократичним.

96. Зокрема, у розглянутих справах щодо посткомуністичної люстрації ЄСПЛ аналізував ситуації колишніх (як стверджувалося) працівників спецслужб тоталітарного режиму. Проте у цій справі заявники обіймали посади у державних установах, які принаймні принципово, ґрунтувалися на демократичних конституційних засадах, хоча і працювали за часів уряду Президента Януковича, який широко критикували через авторитарні тенденції та вважали причетним до широкомасштабної системної корупції. Крім того, вбачається, що їхнє звільнення ґрунтувалося на колективній відповідальності осіб, які працювали у державних установах, коли при владі був Президент Януковича, незалежно від конкретних виконуваних ними функцій та їхнього зв`язку з антидемократичними тенденціями і подіями, які відбувались у той період. Отже, стверджувальна загроза, яку широке коло осіб, до яких застосовувалися передбачені Законом «Про очищення влади» заходи, становило для діяльності демократичних установ, не може прирівнюватися до загрози, яка виникає у випадках співпраці зі спецслужбами тоталітарних режимів (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 275).

97. ЄСПЛ на основі аналізу своєї практики погодився, що індивідуалізація люстраційних заходів, хоча загалом вважається необхідною, не завжди є необхідною у справі щодо кожної конкретної особи та може бути здійснена на законодавчому рівні. Проте, для вибору такого підходу мають бути наведені переконливі підстави (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункти 109 - 111). У зв`язку з цим ЄСПЛ наголосив, що особливо важливим фактором є якість парламентського і судового перегляду законодавчого механізму (mutatis mutandis, рішення у справі «Енімал Дефендерз Інтернешнл проти Сполученого Королівства» [ВП] (Animal Defenders International v. the United Kingdom) [GC], заява № 48876/08, пункти 113 - 116, ЄСПЛ 2013 (витяги). Іншими аспектами, які мають враховуватись, під час оцінки відповідності законодавчого механізму, який передбачає застосування обмежувальних заходів за відсутності індивідуальної оцінки поведінки особи, є суворість застосованого заходу (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункт 111), та чи розроблено законодавчий механізм достатньо чітко для вирішення нагальної суспільної потреби, яку він має задовольнити пропорційним чином (наприклад, у контексті статті 3 Першого протоколу до Конвенції рішення у справі «Жданока проти Латвії» [ВП] (Zhdanoka v. Latvia) [GC], заява № 58278/00, пункти 22 - 28, 116 - 136, ЄСПЛ 2006 IV). Утім, щоб обмежувальний захід відповідав статті 3 Першого протоколу до Конвенції, достатнім може бути менший рівень індивідуалізації, ніж у випадках стверджуваного порушення статей 8 і 11 Конвенції (рішення у справі «Жданока проти Латвії», пункт 115) (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 292-293).

98. Відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм наведеним критеріям, розробленим практикою ЄСПЛ, у справі «Полях та інші проти України», ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан Янукович обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

99. ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом №1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан Янукович був Президентом України (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 294).

100. ЄСПЛ підкреслив, що Уряд не зазначив про будь-який розгляд підстав для застосування таких широкомасштабних та обмежувальних заходів під час обговорення Верховною Радою України Закону № 1682-VII. Навпаки, у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність». На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 72, 297).

101. У ситуації заявників у справі «Полях та інші проти України» ЄСПЛ констатував, що передбачені Законом № 1682-VII заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан Янукович став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана Януковича. Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом № 1682-VII, є прихід до влади пана Януковича, а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд уважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 299-300).

102. Так само, на думку ЄСПЛ, немає переконливого пояснення часовим рамкам, установлених Законом № 1682-VII, як основного критерію для застосування передбачених законом обмежувальних заходів. Як немає і пояснення, чому однорічний період є ключовим критерієм для застосування Закону № 1682-VII (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 301-302).

103. У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.

104. Аналіз цього рішення ЄСПЛ та встановленого у ньому порушення статті 8 Конвенції щодо всіх заявників дозволяє дійти висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом №1682, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

105. У цій справі до позивача, який обіймав посаду подібну посаді одного із заявників у справі "Полях та інші проти України", був застосований найсуворіший захід очищення влади (люстрації) на підставі Закону №1682, законодавчому механізму якого була надана оцінка ЄСПЛ у рішенні по зазначеній справі. Тож, при вирішенні цього спору застосуванню підлягають положення статті 8 Конвенції, тлумачення якої надано у справі "Полях та інші проти України", оскільки за висновками ЄСПЛ саме Закон №1682, що укладений з порушенням міжнародних стандартів у сфері люстрації, є причиною порушення положень Конвенції.

106. Венеціанська комісія у пункті 65 Проміжного висновку № 788/2014 вказала, що той факт, що Закон № 1682-VII виключає фактор часу в цілому, незалежно від тяжкості минулої поведінки, вступає в конфлікт з принципом індивідуальної відповідальності, на якому має бути заснована люстрація.

107. Без аналізу індивідуальної поведінки неможливо встановити особисту вину осіб, до яких застосовано означені заборони, для того, щоб переконатися у застосуванні до цих осіб індивідуальної відповідальності, а не колективної, як це задекларовано у принципах Закону № 1682-VII, що мали б спрямовувати процес очищення влади (люстрації).

108. Без встановлення зв`язку між указаними особами та узурпацією влади неможливо дійти висновку, що було досягнуто легітимної мети Закону №1682-VII - недопущення до участі в управлінні державними справами саме осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Януковича , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, не можливо й дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивача - з іншого.

109. Тож, заборона перебування на зазначених у Законі № 1682-VII посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність меті й принципам Закону № 1682-VII, визначеним у частині другій статті 1 цього Закону.

110. Вказані правові висновки викладені у постанові Верховного Суду у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду від 03 червня 2020 року (справа № 817/3431/14).

111. Повертаючись до обставин цієї справи, Верховний Суд констатує, що з обсягу встановлених судами попередніх інстанцій обставин випливає, що позивача було звільнено з посади першого заступника прокурора Рівненської області на підставі Закону № 1682-VII за критерієм перебування на посаді першого заступника прокурора Рівненської області більш ніж один рік із застосуванням заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація). Довідка про вивчення особової справи позивача не містить відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а спірний наказ Генеральної прокуратури України від 23 березня 2015 року №212к про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника прокурора Рівненської області не містить обґрунтування на підтвердження того, що позивач міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.

112. Колегія суддів звертає увагу, що на необхідності доведення вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону №1682, як на загальновизнаному міжнародному стандарті, що враховано судами попередніх інстанцій при вирішенні цієї справи.

113. Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

114. На підставі наведеного, Верховний Суд відхиляє доводи скаржників про те, що оскільки люстрація не має відношення до видів юридичної відповідальності, то не має потреби встановлювати і факти особистої протиправної поведінки осіб, до яких застосовують заходи очищення влади, і нормами Закону №1682-VII, які є спеціальними по відношенню до інших нормативно-правових актів та які в силу свого імперативного характеру підлягають безумовному застосуванню до спірних правовідносин, не передбачено встановлення таких фактів.

115. Звільнення позивача проведено на підставі довідки про вивчення його особової справи. При цьому, відповідачами не здійснювалися заходи, спрямовані на встановлення фактів особистої протиправної поведінки позивача. Відповідачі ніколи не стверджували про причетність позивача до будь-яких порушень прав людини чи підтримання останнім антидемократичних заходів.

116. Оцінюючи пропорційність обмежень у їх сукупності, застосованих до позивача, щодо легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, Верховний Суд вважає їх непропорційними, невиправданими та не необхідними у демократичному суспільстві.

117. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуваний наказ Генеральної прокуратури України про звільнення позивача не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.

118. Скасування наказу про звільнення позивача, у силу вимог частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України, є підставою для його поновлення на попередній роботі, а саме на посаді, з якої його звільнили, із стягненням середнього заробітку за час вимушеного прогулу, обчисленого за правилами Постанови № 100.

119. З урахуванням наведеного Верховний Суд приходить до висновку, що судами попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог прийнято правильне по суті спору рішення.

120. Надаючи оцінку викладеним у касаційній скарзі Офісу Генерального прокурора доводам щодо неправильного розрахунку судом апеляційної інстанції розміру належного заробітку за час вимушеного прогулу з огляду на помилкове визначення кількості робочих днів у періоді його нарахування, колегія суддів зазначає таке.

121. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нову постанову у частині стягнення з Прокуратури Рівненської області на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суд апеляційної інстанції, середі іншого, виходив з того, що період вимушеного прогулу з 28 березня 2015 року по 15 червня 2020 року склав 1306 робочих днів: з 28 березня 2015 року по 30 листопада 2015 року - 168; з 01 грудня 2015 року - по 05 вересня 2017 року - 442, з 06 вересня 2017 року по 15 червня 2020 року - 696.

122. Натомість, Верховним Судом установлено, що у період з 28 березня 2015 року по 15 червня 2020 року кількість робочих днів складає 1301, а саме: з 28 березня 2015 року по 30 листопада 2015 року - 168; з 01 грудня 2015 року - по 05 вересня 2017 року - 441, з 06 вересня 2017 року по 15 червня 2020 року - 692.

123. Відтак, середній заробіток за час вимушеного прогулу позивача складає 2512899,85 грн, з якого: з 28 березня 2015 року по 30 листопада 2015 року - 155356,32 грн (924,74 грн х 168 робочих днів); з 01 грудня 2015 по 05 вересня 2017 року, з урахуванням коефіцієнту підвищення, - 509765,13 грн (1155,93 грн х 441 робочий день); з 06 вересня 2017 року по 15 червня 2020 року, з урахуванням коефіцієнту підвищення 2,31, - 1847778,40 грн (2670,20 грн х 692 робочі дні).

124. З огляду на наведене, колегія суддів уважає такими, що знайшли підтвердження доводи касаційної скарги Офісу Генерального прокурора щодо неправильного розрахунку судом апеляційної інстанції розміру належного заробітку за час вимушеного прогулу з огляду на помилкове визначення кількості робочих днів у періоді його нарахування.

125. Колегія суддів наголошує, що доводів про незгоду із складовими здійсненого судом апеляційної інстанції розрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу касаційні скарги не містять, а тому у цій частині їх визначення оцінка Верховним Судом не надається.

126. З огляду на викладені обставини, Верховний Суд вважає, що оскаржувані судові рішення підлягають зміні в частині мотивів, з яких суди попередніх інстанцій виходили, задовольняючи адміністративний позов, шляхом їх викладення у редакції цієї постанови, а рішення суду апеляційної інстанції підлягає зміні у резолютивній частині, шляхом викладення пункту четвертого у редакції цієї постанови.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

127. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

128. За змістом частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

129. З урахуванням того, що фактичні обставини справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено повно, але неправильно застосовано норми матеріального права в частині, тобто у даному випадку вирішення спору залежить від застосування норм матеріального права, а у питанні застосування та тлумачення норм матеріального права Верховний Суд є судом, який має повну юрисдикцію, то Верховний Суд за правилами частини першої статті 351 КАС України, уважає за необхідне змінити оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій у частині мотивів, з яких суди попередніх інстанцій виходили, задовольняючи адміністративний, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови, рішення суду апеляційної інстанції змінити у резолютивній частині, шляхом викладення пункту четвертого у редакції цієї постанови.

Висновки щодо розподілу судових витрат.

130. З огляду на результат касаційного розгляду витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Прокуратури Рівненської області, Офісу Генерального прокурора задовольнити частково.

2. Змінити рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 червня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року у справі № 808/2109/15, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

3. Змінити резолютивну частину постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року у справі № 808/2109/15, виклавши пункт четвертий у такій редакції: «Стягнути з Прокуратури Рівненської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 28 березня 2015 року по 15 червня 2020 року у сумі 2512899,85 грн (два мільйони п`ятсот дванадцять тисяч вісімсот дев`яносто дев`ять гривень 85 копійок)».

4. В іншій частині рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 червня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року у справі № 808/2109/15 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов