Справа № 160/5087/20
Суддя: Іванов С.М.
Дата ухвалення: 2021-03-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

25 березня 2021 року м. Дніпросправа № 160/5087/20

Головуючий суддя І інстанції Захарчук-Борисенко Н.В.

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючий суддя (доповідач): Іванова С.М.

суддів: Сафронової С.В., Чередниченка В.Є.,

за участю секретаря судового засідання Чорнова Є.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпрі апеляційну скаргу Комунального підприємства "Верхньодніпровське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства" ДОР" на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31.07.2020 року в адміністративній справі №160/5087/20 за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області до Комунального підприємства "Верхньодніпровське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства" ДОР", треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Дніпропетровська обласна рада, виконавчий комітет Верхньодніпровської міської ради про застосування заходів реагування,-

ВСТАНОВИВ:

Головне управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області звернулось до суду з позовом до Комунального підприємства "Верхньодніпровське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства" ДОР" про застосування заходів реагування у вигляді тимчасової заборони (зупинення) господарської діяльності до усунення порушень, викладених в Акті перевірки дотримання вимог санітарного законодавства у сфері питної води та питного водопостачання населення № 1378/17-20 від 27.03.2020 року.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31.07.2020 року адміністративний позов Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області було задоволено.

Застосовано заходи реагування до Комунального підприємства «Верхньодніпровське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства «ДОР» у вигляді тимчасової заборони (зупинення) господарської діяльності, викладених в Акті перевірки дотримання вимог санітарного законодавства у сфері питної води та питного водопостачання населення № 1378/17-20 від 27.03.2020, до повного усунення порушень.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Комунальне підприємство "Верхньодніпровське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства" ДОР" звернулось з апеляційною скаргою, в якій просило скасувати вищезазначене рішення як таке, що прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нове, яким в задоволенні адміністративного позову відмовити.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт зазначив, що вжиття заходу реагування у вигляді тимчасової заборони (зупинення)господарської діяльності останнього, пов`язаної з наданням послуг питного водопостачання та водопостачання населенню є крайнім заходом, який може завдати шкоду усім без винятку жителям міста Верхньодніпровськ та смт. Новомиколаївка, с. Перше Травня Верхньодніпровського району та застосування вказаних заходів реагування зумовить відсутність водопостачання питної води та прийняття стічних вод, що в свою чергу матиме негативні наслідки для усіх сфер життєдіяльності міста, що в подальшому призведе до масштабної екологічної катастрофи.

Головним управлінням Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області було подано відзив на апеляційну скаргу, в якому, посилаючись на обґрунтованість висновків суду першої інстанції, останнє просило апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Представник позивача в судовому засіданні заперечував відносно задоволення апеляційної скарги, зазначаючи, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, а тому підлягає залишенню без змін.

Інші учасники судового процесу, в судове засідання не з`явились, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, що у відповідності до ч. 2 ст. 313 КАС України не перешкоджає розгляду справи за відсутності останніх.

Заслухавши представника позивача, дослідивши доводи апеляційної скарги в її межах та правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції, Головним управлінням Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області у період з 08.07.2019 по 19.07.2019 на комунальному підприємстві «Верхньодніпровське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства «ДОР» проведено планову перевірку дотримання вимог санітарного законодавства у сфері питної води та питного водопостачання населення, за результатами якої складений акт перевірки від 19.07.2019 №2442/17-19.

Планова перевірка проведена на підставі наказу Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області від 13.06.2019 №2389-по «Про проведення планового заходу державного нагляду (контролю) комунального підприємства «Верхньодніпровське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства «ДОР».

27.03.2019 позивачем прийнято акт перевірки дотримання вимог санітарного законодавства у сфері питної води та питного водопостачання населення №1378/17-20, яким зафіксовано наступні порушення:

- п.1. не надано до Головного управління письмового пояснення щодо невиконання розпорядження про усунення порушень від 25.07.2019 №17.1/1914592;

- п.2. не надані висновки держсанепідемекспертизи на водопровідні труби (металеві та поліетиленові);

-п. 3. До головного управління не надається інформація про усі аварії та відключення на мережах систем водопостачання та каналізування;

- п. 4. До головного управління не надаються результати повного хімічного та бактеріологічного аналізу після заміни або капремонту водопровідних мереж та споруд;

- п.5. Не надано проект зони санітарної охорони НФС у с. перше Травня та санітарно-захисної смуги магістральних водогонів (147 км.);

-п. 6. Не розроблений технологічний регламент водопідготовки НФС в с. перше Травня;

-п.7. Не забезпечено визначення залишкової концентрації реагентів під час знезараження питної водопровідної води лабораторією, яка має дійсне Свідоцтво про акредитацію;

-п.8. Не узгоджена у складі технологічного регламенту робоча програма лабораторного контролю якості питної води перед її надходженням у водопровідну мережу та у розподільній мережі;

- п.9. Не забезпечено здійснення щоденного виробничого лабораторного контролю якості питної води на виході з НФС у весняно-літній період та у розподільчій мережі м. перше Травня та с. Новомиколаївка акредитованою лабораторією;

-п. 10. Не вжито заходів для забезпечення приведення концентрації суми тригалогенметанівта хлороформу в питній воді до рівня регламентованого ДсанПін 2.2.4-171-10;

-п.11. Не забезпечено надання інформації до Головного управління про результати відомчого лабораторного контролю безпечності та якості питної води перед її надходженням у водопровідну мережу та у розподільчій мережі;

-п. 12. Не розроблено проект зони санітарної охорони, санітарно-захисної смуги уздовж магістральних водогонів довжиною 147 км.;

-п.13. Не забезпечено визначення залишкової концентрації хлору після знезараження питної води водопровідної акредитованою лабораторією при проведенні дохлорування питної води на НФС у м. Верхньодніпровськ та с. перше Травня, вміст хлороформу не визначається 1 раз на місяць;

-п. 14. Не забезпечено здійснення виробничого контролю якості питної води у розподільчій мережі с. перше Травня та с. Новомиколаївка акредитованою лабораторією;

-п. 15. Не забезпечено надання інформації про результати відомчого виробничого контролю безпечності та якості питної води на спорудах водопровідної мережі та у розподільчій мережі;

-п. 16. Не приведено лабораторію до вимог чинного законодавства;

-п. 17. Не забезпечено проходження працівниками медичного огляду в повному обсязі та не надано наказ про відсторонення цих працівників від роботи.

25.07.2019 №17.1/1914592 позивачем було прийнято розпорядження «Про усунення порушень», яке направлено начальнику КП «Верхньодніпровське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства «ДОР».

Наявність вказаних порушень і було підставою звернення до суду з позовом про застосування до відповідача заходів реагування.

Вирішуючи спір між сторонами та задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що виявлені порушення під час позапланової перевірки об`єкту створюють загрозу життю та здоров`ю людей, і відсутні докази усунення виявлених порушень.

Суд апеляційної інстанції не погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 року № 877-V (надалі - Закон № 877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Згідно ч. 7 ст. 7 Закону України № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Правові, економічні та організаційні засади функціонування системи питного водопостачання, спрямовані на гарантоване забезпечення населення якісною та безпечною для здоров`я людини питною водою визначені Законом України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення».

Згідно ст. 1 Закону України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення» питна вода це вода, призначена для споживання людиною (водопровідна, фасована, з бюветів, пунктів розливу, шахтних колодязів та каптажів джерел), для використання споживачами для задоволення фізіологічних, санітарно-гігієнічних, побутових та господарських потреб, а також для виробництва продукції, що потребує її використання, склад якої за органолептичними, мікробіологічними, паразитологічними, хімічними, фізичними та радіаційними показниками відповідає гігієнічним вимогам. Питна вода не вважається харчовим продуктом в системі питного водопостачання та в пунктах відповідності якості питної води.

Відповідно до статті 7 Закону України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення» держава гарантує захист прав споживачів у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення шляхом: забезпечення кожної людини питною водою нормативної якості в межах науково обґрунтованих нормативів питного водопостачання залежно від району та умов проживання; державної підтримки, регулювання та нагляду у сфері питного водопостачання і водовідведення відповідно до цього Закону; здійснення заходів організаційного, науково-технічного, санітарно-епідеміологічного, природоохоронного, економічного, правового характеру щодо поліпшення якості питної води, розвитку питного водопостачання, охорони джерел і систем питного водопостачання, відновлення запасів питної води; зобов`язання підприємств питного водопостачання здійснювати заходи щодо забезпечення нормативів питного водопостачання та додержання державних стандартів у сфері питної води та питного водопостачання; задоволення потреб населення у питній воді шляхом пріоритетного розвитку систем централізованого питного водопостачання та водовідведення, створення резервних систем питного водопостачання; зобов`язання центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій дотримуватися екологічних вимог та санітарного законодавства під час проектування, будівництва, реконструкції, введення в дію та експлуатації систем питного водопостачання та централізованого водовідведення; здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення, проведення державного моніторингу стану води і систем питного водопостачання та систем водовідведення, оцінки впливу на довкілля і державної санітарно-епідеміологічної експертизи господарської та іншої діяльності, пов`язаної з використанням джерел питного водопостачання; забезпечення відшкодування в установленому порядку шкоди, заподіяної споживачам питної води та/або послуг з централізованого водовідведення підприємствами питного водопостачання та/або підприємствами централізованого водовідведення внаслідок порушення законодавства у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення; обмеження, тимчасової заборони (зупинення) в установленому порядку функціонування систем питного водопостачання, які не забезпечують нормативної якості питної води, а також діяльності, що негативно впливає на якість питної води, порушує режим функціонування систем питного водопостачання та централізованого водовідведення; встановлення екологічної броні питного водопостачання.

Державні санітарні норми та правила "Гігієнічні вимоги до води питної, призначеної для споживання людиною" затверджені наказом Міністерства охорони здоров`я України від 12.05.2010 року № 400.

Згідно п.1.2 ДсанПіН 2.2.4-171-10 санітарні норми встановлюють вимоги до безпечності та якості питної води, призначеної для споживання людиною, а також правила виробничого контролю та державного санітарно-епідеміологічного нагляду у сфері питного водопостачання населення.

Відповідно до пунктів 3.2, 3.3,3.5 ДсанПіН 2.2.4-171-10 гігієнічну оцінку безпечності та якості питної води проводять за показниками епідемічної безпеки (мікробіологічні, паразитологічні), санітарно-хімічними (органолептичні, фізико-хімічні, санітарно-токсикологічні) та радіаційними показниками, наведеними у додатках 1 - 3.

Під час вибору вододжерела та технології водопідготовки у разі будівництва чи реконструкції підприємства питного водопостачання населення слід надавати перевагу джерелам та технологіям, що забезпечать виробництво питної води з оптимальним вмістом мінеральних речовин за показниками фізіологічної повноцінності мінерального складу питної води (додаток 4).

Безпечність та якість питної води за мікробіологічними показниками повинна відповідати гігієнічним нормативам, наведеним у додатку 1.

Безпечність та якість питної води за органолептичними, фізико-хімічними та санітарно-токсикологічними показниками повинна відповідати гігієнічним нормативам, наведеним у додатку 2.

Якщо рівень сухого залишку в питній воді після її штучного знесолення становить менше 100 мг/куб.дм, вона підлягає домінералізації.

Якщо під час виробництва питної води проводиться знезараження, виробник повинен вжити заходів щодо мінімізації забруднення питної води побічними продуктами знезараження.

Пунктом 3.10 ДсанПіН 2.2.4-171-10 передбачено, що виробництво питної води здійснюється за нормативно-технічним документом та відповідно до технологічного регламенту або іншого документа з описом технологічного процесу виробництва питної води, що пройшли державну санітарно-епідеміологічну експертизу та отримали позитивний висновок.

Розділом IV ДсанПіН 2.2.4-171-10 затверджені вимоги щодо виробничого контролю безпечності та якості питної води, призначеної для споживання людиною, зокрема це наявність у підприємства питного водопостачання відповідного технічного регламенту, робочої програми виробничого контролю для кожного водозабору окремо з урахуванням його особливостей, надання до державної санітарно-епідеміологічної служби відповідної адміністративної території інформації про результати виробничого контролю безпечності та якості питної води, забруднення джерел питного водопостачання.

Вказані вимоги не були виконані КП «ВВУВКГ» ДОР» на час здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) 27.03.2020, що дає змогу стверджувати про ігнорування виконання вимог Головного управління як органу державного нагляду та, відповідно, вимог ДсанПіН 2.2.4-171-10 Державні санітарні норми та правила "Гігієнічні вимоги до води питної, призначеної для споживання людиною", які є обов`язковими для виконання органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та підпорядкування, діяльність яких пов`язана з проектуванням, будівництвом та експлуатацією систем питного водопостачання, виробництвом та обігом питних вод, наглядом і контролем у сфері питного водопостачання населення, та громадянами.

Зі змісту зазначених правових норм вбачається, що на підприємства питного водопостачання та централізованого водовідведення покладається обов`язок по забезпеченню безпеки води (питної води), яка ними постачається, зокрема її хімічного складу.

Також такий захід реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

Вжиття заходів реагування на порушення тих чи інших правил слід оцінювати з урахуванням принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи.

Суд наголошує на тому, що при обранні виключного заходу реагування у вигляді повного зупинення діяльності відповідача судом має враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування обсягу та ступеню тяжкості допущених порушень, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

Поняття «загроза життю та/або здоров`ю людини» є оціночним поняттям, яке лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері.

Як свідчать встановлені обставини справи, виявлені позивачем порушення приписів чинного законодавства пов`язані безпосередньо з неналежним веденням відповідачем обліку своєї діяльності, яка безпосередньо пов`язана з водопостачанням.

В свою чергу, позивачем не було надано до суду будь-яких доказів, в розумінні приписів ст.ст. 73-76 КАС України, які б підтверджували факт пов`язаності виявлених порушень з існуванням загрози життю та/або здоров`ю населення.

Так, зокрема під час розгляду справи, судом апеляційної інстанції, в тому числі з пояснень представника позивача було встановлено, що відбір проб води під час проведення перевірки позивачем не проводився, документи відносно неякості та небезпеки води, що постачається відповідачем, позивачем не отримувались.

Таким чином, проаналізувавши встановлені обставини справи у сукупності, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку відносно не підтвердження позивачем факту наявності загрози життю та здоров`ю людей на підставі порушень, зафіксованих в акті перевірки №1378/17-20 та відповідно відсутності правових підстав для задоволення позовних вимог, як виняткового заходу реагування.

Відтак, з огляну на наведені обставини справи, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку щодо необхідності задоволення апеляційної скарги, скасування рішення суду першої інстанції та прийняття нової постанови про відмову в задоволенні адміністративного позову.

Крім того, судом першої інстанції не були залучені до участі у справі треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Дніпропетровська обласна рада та виконавчий комітет Верхньодніпровської міської ради, однак вказане порушення було усунуто судом апеляційної інстанції, згідно ухвали від 18.02.2021 року.

Відповідно до п. 4 ч. 1, 3 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 311, ст. 315, ст. 317 КАС України суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Комунального підприємства "Верхньодніпровське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства" ДОР" задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31.07.2020 року в адміністративній справі №160/5087/20 скасувати та прийняти нову постанову.

В задоволені адміністративного позову Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області відмовити.

Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає за виключенням наявності підстав, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий - суддя С.М. Іванов

суддя С.В. Сафронова

суддя В.Є. Чередниченко