Справа № 440/3552/20
Суддя: Катунов В.В.
Дата ухвалення: 2021-03-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Головуючий І інстанції: Є.Б. Супрун
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 березня 2021 р. Справа № 440/3552/20
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді Катунова В.В.,

Суддів: Чалого І.С. , Бершова Г.Є. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 26.11.2020, вул. Пушкарівська, 9/26, м. Полтава, 36039, повний текст складено 07.12.20 по справі № 440/3552/20

за позовом ОСОБА_1

до Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області

про визнання протиправним та скасування розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, ОСОБА_1 , звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області (надалі - Зіньківська РДА, відповідач), в якому просив суд визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Зіньківської РДА від 30.06.2020 №17К "Про застосування дисциплінарного стягнення", яким до ОСОБА_1 , державного службовця категорії "Б" - начальника відділу освіти Зіньківської РДА, відповідно до статей 6, 39, 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та на підставі пункту 5 частини 2 статті 65, пункту 2 частини 1 статті 66 Закону України "Про державну службу" застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани.

В обгрунтування позовних вимог позивач вказує на факт упередженого ставлення до нього з боку Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ державних службовців апарату та малочисельних самостійних структурних підрозділів із статусом юридичної особи публічного права Зіньківської РДА (надалі - Дисциплінарна комісія), тоді як сама Дисциплінарна комісія створена з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки до її складу не було включено представника Департаменту освіти та науки Полтавської облдержадміністрації, якому підпорядкований та підзвітний відділ освіти Зіньківської РДА.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 26.11.2020 адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області від 30.06.2020 №17 К "Про застосування дисциплінарного стягнення".

Стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області судові витрати, що пов`язані зі сплатою судового збору, у розмірі 840 (вісімсот сорок) грн 80 коп.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, згідно з якою апелянт просить суд скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

В апеляційній скарзі відповідач зазначає, що підставою для порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1 слугував лист Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області від 19.05.2020 вих.№20-16-03-6-15/2173 та акт ревізії від 07.05.2020 №03-22/11 щодо виявлених порушень фінансової дисципліни, які призвели до втрат фінансових ресурсів у відділі освіти Зіньківської РДА, який очолює позивач. Дані, що викладені у вказаному акті позивачем не спростовані і результати перевірки не оскаржені. Доводи позивача щодо порушення процедури дисциплінарного провадження є необґрунтованими, оскільки від надання письмових пояснень, як і від отримання спірного розпорядження, ОСОБА_1 відмовився, про що складено відповідні акти, а дисциплінарна комісія сформована відповідно до вимог чинного законодавства.

Позивач не скористався своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Відповідно до протокольної ухвали від 16.03.2021 у зв`язку з неприбуттям жодного з учасників справи у судове засідання колегія суддів ухвалила апеляційний розгляд справи продовжити в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Згідно ч. 4 ст. 243 Кодексу адміністративного судочинства України, судове рішення, постановлене у письмовому провадженні, повинно бути складено у повному обсязі не пізніше закінчення встановлених цим Кодексом строків розгляду відповідної справи, заяви або клопотання.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що в термін з 04.02.2020 по 29.04.2020 Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області була проведена планова виїзна ревізія фінансово-господарської діяльності відділу освіти Зіньківської РДА за період з 01.08.2017 по 31.12.2019, результати якої оформлено відповідним Актом від 07.05.2020 №03-22/11 (т. 3 а.с. 17-115).

На підставі даного Акту начальник Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області направила голові Зіньківської РДА повідомлення "Про результати планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності відділу освіти Зіньківської РДА" від 19.05.2020 №20-16-03-6-15/2173, в якому повідомила про підсумки ревізії, виявлені порушення фінансової дисципліни та про факт притягнення до адміністративної відповідальності за ч. 1 ст. 1642 КУпАП за допущені порушення законодавства з фінансових питань 7 працівників Відділу освіти, за порушення законодавства про закупівлі на 6 працівників Відділу освіти складено адміністративні протоколи за ч. 3 ст. 16414 КУпАП. У зв`язку з неповним відшкодуванням виявлених порушень, що призвели до втрат фінансових ресурсів, Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області прийнято розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунку Відділу освіти. Про результати ревізії проінформовано УСБУ в Полтавській області, Прокуратуру Полтавської області, Слідче управління ГУНП в Полтавській області. Начальнику Відділу освіти направлені вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень і недоліків із наданням пропозицій щодо притягнення до дисциплінарної та матеріальної відповідальності посадових осіб, винних у допущенні фінансових порушень (т. 2 а.с. 152-155).

Цим же розпорядженням дисциплінарну комісію зобов`язано здійснити дисциплінарне провадження протягом 14 днів, сформувати дисциплінарну справу з урахуванням вимог порядку обліку та роботи з дисциплінарними справами, затвердженого НАДС, прийняти рішення про наявність чи відсутність у діях державного службовця проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності, внести голові Зіньківської РДА пропозицію за результатами розгляду дисциплінарної справи в термін визначений законодавством.

26.06.2020 на засіданні дисциплінарної комісії відбувся розгляд по суті, за наслідками якого комісія вирішила підготувати текст подання голові Зіньківської РДА щодо застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення - догани (т. 1 а.с. 107-112).

30.06.2020 дисциплінарною комісією на ім`я голови Зіньківської РДА було внесено подання, яким рекомендовано застосувати до начальника Відділу освіти ОСОБА_1 захід дисциплінарного впливу згідно з п. 5 ст. 65 Закону України "Про державну службу" (т. 2 а.с. 156-157).

Розпорядженням голови Зіньківської РДА від 30.06.2020 №17К "Про застосування дисциплінарного стягнення", відповідно до статей 6, 39, 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", пункту 5 частини 2 статті 65, пункту 2 частини 1 статті 66 Закону України "Про державну службу", враховуючи подання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ державних службовців апарату та малочисельних самостійних структурних підрозділів із статусом юридичної особи публічного права Зіньківської РДА, яка розглядає дисциплінарне провадження стосовно державного службовця категорії "Б" - начальника відділу освіти Зіньківської РДА ОСОБА_1 від 30.06.2020, застосовано до ОСОБА_1 начальника відділу освіти Зіньківської РДА, дисциплінарне стягнення у вигляді догани (т. 1 а.с. 14).

Вважаючи порушеним порядок створення дисциплінарної комісії, формування матеріалів дисциплінарної справи, посилаючись на обставини неналежного інформування позивача з рішеннями, прийнятими дисциплінарною комісією, з огляду на упереджене ставлення комісії, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що висновок про необхідність застосування дисциплінарного стягнення до позивача в оскаржуваному розпорядженні зроблений відповідачем без повного, всебічного і об`єктивного з`ясування фактичних обставин та без належної оцінки усіх доказів, оскільки дисциплінарне стягнення може бути накладено лише у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця.

Колегія суддів погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції та зазначає наступне.

Відповідно до ст. 71 Закону України "Про державну службу" порядок здійснення дисциплінарного провадження затверджується Кабінетом Міністрів України. Порядок здійснення дисциплінарного провадження визначає, зокрема: 1) повноваження та порядок роботи дисциплінарної комісії; 2) порядок формування дисциплінарної комісії; 3) порядок здійснення дисциплінарного провадження у разі неможливості утворення або функціонування дисциплінарної комісії у державному органі.

Відповідно до пункту 10 Порядку здійснення дисциплінарного провадження, який визначає процедуру здійснення дисциплінарними комісіями з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія) дисциплінарних проваджень стосовно державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 №1039 (у редакції чинній на момент утворення Дисциплінарної комісії, тобто 20.05.2020) дисциплінарна комісія діє у складі не менше трьох членів. Склад дисциплінарної комісії затверджується наказом керівника державної служби. До складу дисциплінарної комісії повинно бути включено щонайменше одну особу, яка має юридичну освіту не нижче другого (магістерського) рівня та досвід роботи за фахом, а також представника служби управління персоналом, які є працівниками органу, в якому утворюється відповідна дисциплінарна комісія.

Колегією суддів встановлено, що розпорядженням голови Зіньківської РДА від 20.05.2020 №95 "Про дисциплінарну комісію з розгляду дисциплінарних справ державних службовців апарату та малочисельних самостійних структурних підрозділів із статусом юридичної особи публічного права Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області" утворено таку дисциплінарну комісію та затверджено її склад (т. 1 а.с. 59).

До складу дисциплінарної комісії увійшли ОСОБА_2 - заступник голови Зіньківської РДА, ОСОБА_3 - керівник апарату Зіньківської РДА, ОСОБА_4 - начальник фінансового управління Зіньківської РДА, ОСОБА_5 - завідувач юридичного сектору апарату Зіньківської РДА, ОСОБА_6 - завідувач сектору управління персоналом та організаційної роботи апарату Зіньківської РДА (т. 1 а.с. 58).

Отже, дисциплінарну комісію створено та затверджено її персональний склад у чіткій відповідності до вимог чинного законодавства, у зв`язку з чим твердження відповідача протилежного змісту суд відкидає, як нічим не обґрунтовані та безпідставні судження.

Підставою для відкриття дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_7 став Акт ревізії Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області від 07.05.2020 №03-22/11 та складений на його підставі лист "Про результати планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності відділу освіти Зіньківської РДА" від 19.05.2020 №20-16-03-6-15/2173.

Дослідивши аудіозапис засідання комісії 25.06.2020, протоколи засідань комісії, колегія суддів дійшла висновку про відсутність порушень процедури дисциплінарного провадження, у тому числі й порядку вирішення заяв про відводи.

Перед накладенням дисциплінарного стягнення від надання пояснень позивач відмовився, що підтверджується актом фіксації відмови від надання пояснення перед накладенням дисциплінарного стягнення від 30.06.2020, за змістом якого ОСОБА_1 було запропоновано надати пояснення та зміст якого був донесений до відома останнього (т. 2 а.с. 236)

Протоколи були надані позивачу після завершення дисциплінарного провадження, будь-яких зауважень до їх змісту позивач не пред`являє.

Таким чином, порушень процедури дисциплінарного провадження судом не виявлено.

Дослідивши обставини вчинення виявлених ревізією порушень фінансової дисципліни та причинно-наслідковий зв`язок між діями чи бездіяльністю позивача та порушеннями, зафіксованими в акті ревізії, оскільки першопричиною та підставою для його проведення, як зазначено у Поданні дисциплінарної комісії, слугував Акт ревізії Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області від 07.05.2020 №03-22/11 та складений на його підставі лист "Про результати планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності відділу освіти Зіньківської РДА" від 19.05.2020 №20-16-03-6-15/2173, колегією суддів встановлено наступне.

Так, проведеною ревізією встановлено ряд порушень фінансової дисципліни, допущених відповідними відповідальними посадовими особами.

Проте , дослідивши акт ревізії у повному обсязі, колегією суддів не встановлено доказів протиправної винної поведінки з боку ОСОБА_1 , начальника Відділу освіти, яка б могла призвести до порушень фінансової дисципліни, відображених у дослідженому акті.

Відповідач посилається на ту обставину, що акт ревізії містить висновок (стор. 97), відповідно до якого ревізією виявлено окремі недоліки в організації системи внутрішнього контролю, що негативно впливає на виконання Відділом своїх функцій та повноважень, визначених ст. 22 Бюджетного кодексу України та стали одними із причин використання коштів загального фонду районного бюджету, власних надходжень, стану збереження та використання матеріальних цінностей з недотриманням вимог законодавчих та нормативно-правових актів, про що зазначено у відповідних розділах акту ревізії «Штатна дисципліна. Видатки на оплату праці працівників та нарахування на заробітну плату», «Оплата комунальних послуг та енергоносіїв», «Стан збереження майна, використання оборотних та необоротних активів. Видатки на придбання комп`ютерної техніки, її комплектуючих, комп`ютерних програм», «Видатки на харчування, у тому числі учнів з числа пільгових категорій», «Видатки на капітальне будівництво, реконструкцію та ремонт», «Оплата транспортних послуг та утримання транспортних засобів», «Ведення касових операцій. Розрахунки з підзвітними особами, у тому числі щодо видатків на відрядження».

З наведеного формулювання відповідачем зроблено власний висновок про те, що ОСОБА_1 , який відповідно до Положення про відділ освіти здійснює керівництво за діяльністю відділу освіти, структурних підрозділів, несе персональну відповідальність за організацію та результати його діяльності.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правовий статус державних службовців, підстави та порядок притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, а також її види передбачені Законом України від 10.12.2015 №889-VІІІ "Про державну службу" (надалі - Закон №889-VІІІ).

Статтею 64 Закону №889-VIII передбачено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

Відповідно до частини першої статті 65 Закону №889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

За приписами частини другої статті 65 Закону №889-VIII дисциплінарними проступками є, крім іншого, невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.

Саме вказана підстава й була покладена в основу спірного розпорядження про застосування дисциплінарного стягнення.

Відповідно ж до частини другої статті 74 Закону №889-VІІІ дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.

У свою чергу винна поведінка державного службовця за загальним правилом встановлюється шляхом дослідження суб`єктивної сторони дисциплінарного проступку державного службовця, яка як і інші види правопорушень, характеризується виною, мотивом і метою його вчинення. Вина державного службовця може бути виражена у формі умислу або необережності (недбалості щодо виконання службових обов`язків).

Об`єктивна ж сторона дисциплінарного проступку встановлюється шляхом дослідження протиправної поведінки суб`єкта (працівника), шкідливих наслідків та причинного зв`язку між ними й поведінкою особи, що притягається до відповідальності. Протиправність поведінки полягає в порушенні трудових обов`язків, закріплених нормами загального та спеціального законодавства про працю: Кодексом законів про працю України, Законом №889-VIII, правилами внутрішнього розпорядку, статутами, положеннями, посадовими інструкціями, а також у порушенні або невиконанні наказів і розпоряджень керівництва.

Так, факти вчинення правопорушень та вичерпне коло винних осіб у даному випадку знайшли своє відображення в акті ревізії, який судом досліджено вище.

Однак належної оцінки вказаній обставині дисциплінарна комісія не надала, обмежившись лише констатацією висновків, наведених у листі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області від 19.05.2020 вих.№20-16-03-6-15/2173 щодо узагальненого опису порушень, виявлених під час проведення ревізії.

При цьому будь-яких доказів наявності причинно-наслідкового зв`язку між діями чи бездіяльністю позивача та порушеннями, зафіксованими в акті ревізії, матеріали справи не містять та колегією суддів не встановлено.

Так само, як і будь-яких доказів наявності причинно-наслідкового зв`язку між діями чи бездіяльністю позивача та порушеннями, зафіксованими в акті ревізії, не містять ні подання дисциплінарної комісії, ні спірне розпорядження.

У свою чергу позивач, як начальник Відділу освіти, реагуючи на виявлені ревізією порушення, у відповідності до висновків акту ревізії про винних осіб, в межах власних повноважень виніс накази про застосування дисциплінарних стягнень відносно бухгалтерів централізованої бухгалтерії Відділу освіти ОСОБА_8 (№67/1 від 25.05.2020, т. 3 а.с. 10-11), ОСОБА_9 (№67/2 від 25.05.2020, т. 3 а.с. 12-13), ОСОБА_10 (№67/3 від 25.05.2020, т. 3 а.с. 14-15).

На підставі викладеного, дослідивши наявні у матеріалах справи докази, колегія суддів дійшла висновку про те, що ні матеріали дисциплінарного провадження, ні спірне розпорядження не містять формулювання суті та обставин допущеного ОСОБА_1 проступку, часу вчинення і часу виявлення самого проступку та обґрунтувань щодо обраного виду стягнення, з урахуванням передбачених законодавством обставин.

Отже, відповідач, без врахування усіх необхідних критеріїв, дійшов передчасного висновку про вчинення позивачем дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини 2 статті 65 Закону №889-VII. Судження про необхідність застосування дисциплінарного стягнення в оскаржуваному розпорядженні зроблене відповідачем без повного, всебічного і об`єктивного з`ясування фактичних обставин та без належної оцінки усіх доказів, оскільки дисциплінарне стягнення може бути накладено лише у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про порушення відповідачем критерію обґрунтованості, закріпленого пунктом 3 частини 2 статті 2 КАС України, відповідно до якого рішення суб`єкта владних повноважень має бути прийнятим з урахуванням усіх обставин, що мають значення для його прийняття та протиправністю розпорядження голови Зіньківської РДА від 30.06.2020 №17К "Про застосування дисциплінарного стягнення", яким до ОСОБА_1 , державного службовця категорії "Б" - начальника відділу освіти Зіньківської РДА, відповідно до статей 6, 39, 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та на підставі пункту 5 частини 2 статті 65, пункту 2 частини 1 статті 66 Закону України "Про державну службу" застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани.

Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на встановлені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 26.11.2020 року по справі №440/3552/20 прийнято з дотриманням норм чинного процесуального та матеріального права і підстав для його скасування не виявлено.

Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 311, 315, 316, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області - залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 26.11.2020 по справі № 440/3552/20 залишити без змін .

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач В.В. Катунов
Судді І.С. Чалий Г.Є. Бершов