Справа № 9901/945/18
Суддя: Князєв Всеволод Сергійович
Дата ухвалення: 2021-03-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

24 березня 2021 року

м. Київ

Справа № 9901/945/18

Провадження № 11-252заі20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Князєва В. С.,

суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Крет Г. Р., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.

розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправними дій та рішення, скасування рішення та стягнення шкоди

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 серпня 2020 року (судді Гімон М. М., Бившева Л. І., Білоус О. В., Усенко Є. А., Шипуліна Т. М.),

У С Т А Н О В И Л А :

Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС), у якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просив:

- визнати протиправними дії відповідача щодо здійснення оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту, та зобов`язати відповідача завершити оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту;

- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 09 листопада 2018 року про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді судді Львівського окружного адміністративного суду;

- стягнути з ВККС на користь позивача моральну шкоду в розмірі 1 000 000 грн.

2. Позов мотивував тим, що оцінювання здатності здійснювати правосуддя та оцінювання відповідності займаній посаді є двома різними видами оцінюваннями, про що свідчить і Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затверджене рішенням ВККС №143/зп-16 від 03 листопада 2016 року (далі - Положення).

3. Водночас Законом України «Про судоустрій і статус суддів» не передбачено такого виду оцінювання суддів, як «оцінювання невідповідності судді займаній посаді». Оскільки законом врегульовано виключно питання кваліфікаційного оцінювання, а саме оцінка здатності здійснювати правосуддя, тобто результати іспиту, а не здатність відповідати займаній посаді з оцінюванням критеріїв та показників, інших, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту, позивач вважає рішення ВККС від 09 листопада 2018 року про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді таким, що не відповідає закону.

4. Також позивач зазначив, що нормативні акти, які надають дискреційні повноваження ВККС, не відповідають одним з основоположних принципів - юридичної визначеності та передбачуваності. Наприклад, пункти 5.2.2 та 5.3.2 глави 6 розділу ІІ Положення містять визначення «інші показники» критеріїв оцінювання, які до того ж оцінюються в 150 балів кожен окремо, тобто в сукупності 300 балів з 1000 можливих, однак Положення не визначає, що слід розуміти під цим показником, а тому не надає особі можливості передбачити існування даних, які можуть спричинити негативні наслідки.

5. На переконання позивача, надані законом необмежені дискреційні повноваження ВККС щодо можливості виставлення будь-яких оцінок за критерії професійної етики та доброчесності без необхідності їх обґрунтування є порушенням принципу верховенства права, а відсутність у законі механізму захисту від можливого свавільного втручання в право на належне оцінювання свідчить про порушення права на захист. Крім того, закон, який не дозволяє особі передбачити, які бали вона може отримати за той чи інший показник, та яким чином формуються оцінки, не відповідає принципу законності, що є невід`ємною складовою будь-якого процесу.

6. На обґрунтування вимоги про відшкодування моральної шкоди ОСОБА_1 зауважив, що протиправна поведінка відповідача призвела до того, що невизначеному колу осіб публічно стало відомо про те, що позивач не відповідає займаній посаді судді, оскільки нібито не впорався з оцінюванням, що явно впливає на рівень його репутації та сприйняття оточуючими. Саме визначену суму позивач вважає достатньою для відновлення післястресового стану, відновлення його стосунків з родиною та оточуючими.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

7. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 06 серпня 2020 року закрив провадження у справі.

8. Судове рішення мотивовано тим, що процедура кваліфікаційного оцінювання, підбиття її підсумків ВККС і застосування наслідків у вигляді рішення Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) є стадіями єдиного провадження, відтак рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього «кваліфікаційного» провадження.

9. З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.

10. Оскаржуване ОСОБА_1 рішення ВККС є тим рішенням, яке не може бути самостійним предметом судового розгляду. Ці обставини унеможливлюють розгляд справи по суті спору і є підставами для закриття провадження у справі, оскільки її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

11. Суд дійшов висновку, що формулювання «не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» треба розуміти і трактувати так, що не підлягають розгляду за цими правилами не тільки справи, спори в яких виникають поза сферою адміністративних публічно-правових відносин, але й справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, однак щодо них на рівні імперативного законодавчого положення встановлено вимогу, яка обмежує таке звернення і відтерміновує судовий захист порушеного права до події, з настанням якої виникають відповідні для цього підстави.

Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі та у відзиві на неї

12. В апеляційній скарзі позивач просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 серпня 2020 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

13. Скаржник наголошує на тому, що судом першої інстанції не повно встановлено обставини справи та не враховано, що оскаржуване рішення ВККС створювало та створює негативні наслідки для нього, оскільки входить до суддівського досьє та впливає на подальшу можливість бути об`єктивно оціненим у випадку бажання брати участь у конкурсі на посаду судді до іншого суду.

14. Унаслідок винесення ВККС оскаржуваного рішення під негативним впливом опинилася професійна репутація ОСОБА_1 , а встановлені цим рішенням обставини позивач позбавлений можливості спростувати в інший спосіб, ніж у судовому порядку, тому таке рішення, на думку позивача, спричинило негативні наслідки його приватному життю в частині кар`єрного розвитку. Крім того, внаслідок прийняття відповідачем спірного рішення позивач уважається таким, що не пройшов кваліфікаційне оцінювання, тому отримує меншу суддівську винагороду.

15. ОСОБА_1 уважає, що оскаржуване рішення ВККС у резолютивній частині не містить рекомендаційних приписів, натомість усі його складові частини мають імперативні висновки, які не надають права альтернативного вибору застосування, відтак скаржник стверджує, що таке рішення не може вважатися рекомендацією та підлягає самостійному оскарженню.

Рух апеляційної скарги

16. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 08 вересня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 серпня 2020 року, а ухвалою від 02 лютого 2021 року відмовила позивачу в задоволенні його клопотання про розгляд справи у судовому засіданні та призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.

Установлені обставини справи

17. Рішенням ВККС від 01 лютого 2018 року № 8/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, в тому числі судді Львівського апеляційного адміністративного суду ОСОБА_1 .

18. Позивачем було складено іспит відповідно до встановлених вимог.

19. За результатами першого етапу оцінювання суддів на відповідність займаній посаді «Іспит» ОСОБА_1 отримав за виконані тестові завдання 90 балів, за практичне завдання - 88,5 бала.

20. Відповідним рішенням ВККС ОСОБА_1 допущено до другого етапу оцінювання «Дослідження досьє та проведення співбесіди».

21. 04 липня 2018 року із ОСОБА_1 було проведено співбесіду, за результатами якої оголошено перерву у зв`язку з необхідністю отримання додаткових документів та інформації.

22. 09 листопада 2018 року із ОСОБА_1 було проведено співбесіду, за результатами якої ВККС прийняла рішення № 1954/ко-18, яким вирішила: визначити, що суддя Львівського апеляційного адміністративного суду ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих і апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрав 646,5 бала; визнати суддю Львівського апеляційного адміністративного суду ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді; внести до ВРП подання з рекомендацією про звільнення з посади судді Львівського апеляційного адміністративного суду ОСОБА_1 .

23. На час розгляду цієї справи судом першої інстанції рішення ВРП за результатами розгляду подання ВККС відсутнє, що також підтвердив представник позивача.

24. Не погодившись із діями та рішенням відповідача про невідповідність займаній посаді, ОСОБА_1 оскаржив їх до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування

25. Відповідно до підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України з дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності вказаним Законом, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.

26. Пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі подання відповідної колегії ВККС.

27. Відповідно до частин першої та другої статті 83 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика;

3) доброчесність.

28. Пунктом 2 частини четвертої статті 83 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що підставою для призначення кваліфікаційного оцінювання є рішення Комісії про призначення кваліфікаційного оцінювання судді у випадках, визначених законом.

29. Згідно із частиною п`ятою статті 83 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.

30. На виконання вимог цієї норми ВККС рішенням від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 затвердила Положення, а рішенням від 04 листопада 2016 року

№ 144/зп-16 - Порядок проведення іспиту та методику встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання.

31. Згідно з пунктом 34 розділу ІІІ Положення рішення ВККС, ухвалене за результатами кваліфікаційного оцінювання, складається зі вступної, описової, мотивувальної і резолютивної частин. Зокрема, у мотивувальній частині рішення зазначаються отримані суддею (кандидатом на посаду судді) бали з оцінювання відповідних критеріїв, відомості про загальну кількість балів за результатами кваліфікаційного оцінювання, посилання на визначені Законом України «Про судоустрій і статус суддів» підстави його ухвалення або мотиви, з яких Комісія дійшла таких висновків. За наявності висновку Громадської ради доброчесності про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності у мотивувальній частині також зазначаються мотиви його прийняття або відхилення. Резолютивна частина має містити висновок про те, чи підтвердив суддя (кандидат на посаду судді) здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді або чи відповідає суддя займаній посаді, а також кількість балів, набраних суддею за результатами успішного проходження процедури кваліфікаційного оцінювання.

32. Пунктами 10 та 11 розділу V Положення встановлено, що за результатами кваліфікаційного оцінювання судді для підтвердження відповідності займаній посаді ВККС ухвалює одне з таких рішень: про відповідність займаній посаді судді; про невідповідність займаній посаді судді. Рішення про підтвердження відповідності судді займаній посаді ухвалюється в разі отримання суддею мінімально допустимого і більшого бала за результатами іспиту, а також більше 67 відсотків від суми максимального можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв за умови отримання за кожен з критеріїв бала, більшого за 0.

33. Положеннями частин другої та четвертої статті 84 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання ВККС ухвалює одне з рішень, визначених цим Законом. Кваліфікаційне оцінювання проводиться прозоро та публічно, у присутності судді (кандидата на посаду судді), який оцінюється, та будь-яких заінтересованих осіб. У розгляді питання про кваліфікаційне оцінювання судді можуть бути присутніми представники органу суддівського самоврядування.

34. Згідно зі статтею 85 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: 1) складення іспиту; 2) дослідження досьє та проведення співбесіди. Для цілей формування суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді) ВККС може ухвалити рішення про запровадження та проведення інших тестувань з метою перевірки особистих морально-психологічних якостей, загальних здібностей, а також про застосування інших засобів встановлення відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям кваліфікаційного оцінювання. Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження досьє.

35. Відповідно до частин першої та другої статті 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» ВККС ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. Суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС України.

36. Відповідно до частини третьої статті 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» рішення Комісії, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав: 1) склад членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити; 2) рішення не підписано будь-ким зі складу членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання; 3) суддя (кандидат на посаду судді) не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання ? якщо було ухвалено рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання; 4) рішення не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.

37. Частинами сьомою та восьмою статті 101 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що рішення ВККС можуть бути оскаржені до суду з підстав, установлених цим Законом. Рішення ВККС щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.

38. З наведених норм убачається, що кваліфікаційне оцінювання є спеціальною процедурою, що має на меті визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. При цьому виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади.

39. Водночас за змістом статей 1 та 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» прийняття рішення про звільнення судді з посади належить до компетенції ВРП.

40. Отже, вирішення питання про звільнення судді належить виключно до компетенції ВРП після розгляду на її засіданні подання ВККС про звільнення судді. За результатами такого розгляду ВРП приймає вмотивоване рішення, яке остаточно вирішує питання щодо кар`єри судді, є обов`язковим для виконання та викликає відповідні правові наслідки і може бути оскаржене в судовому порядку.

41. При цьому рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.

42. Оскільки процедура кваліфікаційного оцінювання, підведення її підсумків (у ВККС) і застосування наслідків (рішенням ВРП) є стадіями єдиного провадження, рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього «кваліфікаційного» провадження.

43. Звільнення судді з посади є конституційною функцією ВРП. У межах «кваліфікаційного» провадження ВРП має право перевірити вмотивованість та обґрунтованість рішення ВККС. У разі виявлення недоліків, що мають суттєве значення, зокрема можуть вплинути на об`єктивність оцінювання, ВРП має не лише право, але й обов`язок запобігти порушенню прав судді. У такий спосіб ВРП забезпечує конституційні гарантії незалежності судді, складовою якої є неможливість дострокового звільнення судді з підстав, прямо не передбачених Конституцією України.

44. ВРП може ухвалити рішення про відмову в задоволенні подання про звільнення судді з посади. У цьому випадку суддя продовжує перебувати на посаді, а рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді втрачає юридичне значення.

45. Отже, зважаючи на наведене правове регулювання, а також статус та повноваження ВРП та ВККС у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що передбачене частиною першою статті 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП та разом з цим рішенням.

46. З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватись після остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.

47. Така правова позиція була неодноразово висловлена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 січня 2021 року у справі № 9901/754/18, від 26 лютого 2020 року у справі № 9901/637/18 та інших.

48. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

49. При цьому Велика Палата Верховного Суду вважає, що поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити у широкому розумінні відповідно до змісту частини третьої статті 124 Конституції України, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

50. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність закриття провадження у справі.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

51. Згідно зі статтею 316 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

52. Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвалу суду першої інстанції постановлено з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильних висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, а тому підстав для її скасування немає.

Висновки щодо розподілу судових витрат

53. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

54. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 316, 322 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 серпня 2020 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. С. Князєв
Судді:
В. В. Британчук К. М. Пільков
Ю. Л. Власов О. Б. Прокопенко
І. В. Григор`єва Л. І. Рогач
М. І. Гриців О. М. Ситнік
Д. А. Гудима В. М. Сімоненко
Ж. М. Єленіна І. В. Ткач
О. С. Золотніков С. П. Штелик
Г. Р. Крет