Справа № 1.380.2019.003692
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2021-03-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 березня 2021 року

Київ

справа №1.380.2019.003692

адміністративне провадження №К/9901/508/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Соколова В.М.,

суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року (головуючий суддя - Гулик А. Г.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року (головуючий суддя - Нос С. П., судді: Кухтей Р. В., Онишкевич Т. В.) у справі № 1.380.2019.003692 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Холдинг емоцій «!ФЕСТ» до Галицького відділу державної виконавчої служби міста Львів Головного територіального управління юстиції у Львівській області, третя особа - Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області (далі - Департамент ДАБІ у Львівській області), про визнання протиправною і скасування постанови,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

Товариство з обмеженою відповідальністю «Холдинг емоцій «!ФЕСТ» (далі - Товариство, позивач) звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просило визнати протиправною і скасувати постанову про відкриття виконавчого провадження від 18 липня 2019 року № 59587062 прийняту державним виконавцем Галицького відділу державної виконавчої служби міста Львів Головного територіального управління юстиції у Львівській області Кізюк Р. О. (далі - спірна постанова відділу ДВС від 18 липня 2019 року № 59587062).

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскільки Департамент ДАБІ у Львівській області пропустив установлений строк пред`явлення виконавчого документа (постанова № 20пз/1г/1013-6/4894-18 від 24 жовтня 2018 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності) до виконання, то відповідач повинен був повернути виконавчий документ стягувачу без прийняття до виконання, а не приймати його до виконання та виносити спірну постанову про відкриття виконавчого провадження.

З огляду на вищезазначене, позивач звернувся з позовними вимогами про визнання протиправною та скасування спірної постанови відділу ДВС від 18 липня 2019 року № 59587062.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року, позов задоволено частково.

Скасовано постанову відділу ДВС від 18 липня 2019 року № 59587062 про відкриття виконавчого провадження. У решті позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що набрання законної сили постановою про накладення штрафу має місце після закінчення 15 днів з дня її винесення та не залежить від оскарження її в судовому порядку, оскільки таке оскарження впливає лише на зупинення строку її виконання, що передбачено нормами Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року № 244 (далі - Порядок № 244). Ураховуючи те, що постанова про накладення штрафу на позивача прийнята 24 жовтня 2018 року, то суди попередніх інстанцій визначили, що вона набрала законної сили 09 листопада 2018 року (15 днів з дня її винесення), а не 25 червня 2019 року, як вважає пред`явник виконавчого документа - Департамент ДАБІ у Львівській області. Поряд з цим суди зазначили, що строк пред`явлення постанови про накладення штрафу становить три місяці з дня набрання нею законної сили, отже строк пред`явлення постанови як виконавчого документа до примусового виконання розпочався 09 листопада 2018 року та сплив 09 лютого 2019 року, отже ДАБІ, звернувшись 25 червня 2019 року до відділу ДВС, пропустило встановлений строк пред`явлення виконавчого документу до виконання.

Таким чином суди дійшли висновків, що відповідач не мав законних підстав приймати спірну постанову до виконання. При цьому, з огляду на відсутність у спірної постанови відділу ДВС такої властивості, як протиправність (адже виконавчий документ відповідав вимогам статті 4 Закону України «Про виконавче провадження»), суди вважали належним і достатнім способом захисту порушеного інтересу позивача саме скасування цієї постанови. Тому позовні вимоги задоволено частково.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги. Позиція інших учасників справи.

У касаційній скарзі Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі - ДАБІ) посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить скасувати судові рішення попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог Товариства.

В обґрунтування вимог касаційної скарги її заявник посилається на те, що оскарження постанови про накладення штрафу в установлений законом строк зупиняє її виконання до набрання законної сили відповідним рішенням суду, а тому така не могла бути пред`явлена до примусового виконання раніше дати набрання законної сили рішенням суду як така, що не набрала законної сили.

Саме тому, на переконання ДАБІ, після того, як за наслідками судового оскарження постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної документації, судове рішення набрало законної сили (у даному випадку постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року), Департамент ДАБІ у Львівській області (у межах тримісячного строку з урахуванням строку на добровільну сплату порушником штрафу) пред`явив 18 липня 2019 року постанову (виконавчий документ) до ДВС для примусового виконання

Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення без змін.

Товариство вказує на те, що судами першої та апеляційної інстанції правильно застосовано норми матеріального права для встановлення юридично-значимих фактів, а саме: пункт 26 Порядку № 244 при визначенні моменту набрання постановою про накладення штрафу законної сили, як виконавчого документа; частин першої, четвертої та шостої статті 12 Закону України «Про виконавче провадження» при визначенні строку пред`явлення виконавчого документу (постанови про накладення штрафу) до виконання.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 30 січня 2020 року відкрито касаційне провадження за скаргою ДАБІ України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року.

Ухвалою судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Соколова В. М. від 24 березня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено касаційну скаргу до розгляду у порядку письмового провадження відповідно до статі 345 КАС України.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

24 жовтня 2018 року головний інспектор будівельного нагляду Департаменту ДАБІ у Львівській області виніс постанову № 20пз/1г/1013-6/4894-18 про накладення штрафу на позивача за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Позивач 14 листопада 2018 року оскаржив вищезазначену постанову про накладення штрафу до Львівського окружного адміністративного суду.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року (справа №1340/5405/18) позов Товариства про визнання протиправною і скасування постанови Департаменту ДАБІ у Львівській області № 20пз/1г/1013-6/4894-18 залишено без розгляду, у зв`язку з повторною неявкою позивача до суду.

Згодом, 21 лютого 2019 року позивачем повторно подано позов до суду (справа №857/5047/19) про визнання протиправною і скасування згаданої постанови Департаменту ДАБІ у Львівській області, який ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року було залишено без розгляду, через пропуск позивачем строку звернення до адміністративного суду.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року (справа №857/5047/19) ухвалу про залишення позову без розгляду від 24 квітня 2019 року залишено без змін.

Уважаючи, що у день прийняттям судом апеляційної інстанції рішення у справі № 857/5047/19, виконавчий документ, а саме: постанова № 20пз/1г/1013-6/4894-18 набрав законної сили, Департамент ДАБІ у Львівській області звернувся до відділу ДВС.

18 липня 2019 року відділ ДВС відкрив виконавче провадження № 59587062 про стягнення з Товариства на користь Департаменту ДАБІ у Львівській області штрафу у розмірі 1 656 900,00 грн (примусове виконання постанови № 20пз/1г/1013-6/4894-18 від 24 жовтня 2018 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності).

Уважаючи постанову відділу ДВС № 59587062 від 18 липня 2019 року про відкриття виконавчого провадження протиправною, Товариство звернулося до суду з цим позовом.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Умови і порядок виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку, визначає Закон України «Про виконавче провадження» від 2 червня 2016 року № 1404-VIII (далі -Закон № 1404-VIII).

Відповідно до статті 1 Закону №1404-VIII виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) - це сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.

Згідно з частиною першою статті 3 Закону №1404-VIII відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню рішення на підставі таких виконавчих документів: постанов органів (посадових осіб), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених законом (пункт 6).

Вимоги до виконавчого документа визначені статтею 4 Закону № 1404-VIII, за приписами пунктів 6, 7 частини першої якої у виконавчому документі зазначаються дата набрання рішенням законної сили (крім рішень, що підлягають негайному виконанню) та строк пред`явлення рішення до виконання.

Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 4 Закону № 1404-VIII виконавчий документ повертається стягувачу органом державної виконавчої служби, приватним виконавцем без прийняття до виконання протягом трьох робочих днів з дня його пред`явлення, якщо рішення, на підставі якого видано виконавчий документ, не набрало законної сили (крім випадків, коли рішення у встановленому законом порядку допущено до негайного виконання).

За загальним правилом, визначеним у частині першій статті 12 Закону № 1404-VIII, виконавчі документи можуть бути пред`явлені до примусового виконання протягом трьох років, крім посвідчень комісій по трудових спорах та виконавчих документів, за якими стягувачем є держава або державний орган, які можуть бути пред`явлені до примусового виконання протягом трьох місяців.

Відповідно до частини другої статті 12 Закону №1404-VIII строки, зазначені в частині першій цієї статті, встановлюються для виконання рішення з наступного дня після набрання ним законної сили чи закінчення строку, встановленого в разі відстрочки чи розстрочки виконання рішення, а якщо рішення підлягає негайному виконанню - з наступного дня після його прийняття.

Частиною п`ятою статті 26 Закону №1404-VIII передбачено, що виконавець не пізніше наступного робочого дня з дня надходження до нього виконавчого документа виносить постанову про відкриття виконавчого провадження.

З аналізу положень статті 4 та частини першої статті 26 Закону № 1404-VIII вбачається, що державний виконавець протягом трьох робочих днів з дня надходження до нього виконавчого документа виносить постанову про відкриття виконавчого провадження або про повернення виконавчого документа без прийняття, у тому числі, якщо рішення, на підставі якого видано виконавчий документ, не набрало законної (юридичної) сили.

Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР (далі - Закон № 208/94-ВР) встановлює відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Згідно зі статтями 4, 5 Закону № 208/94-ВР постанови про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, винесені посадовими особами, визначеними у частині другій статті 3 цього Закону, є виконавчими документами і підлягають виконанню в установленому законом порядку. Штраф підлягає сплаті у п`ятнадцятиденний строк з дня вручення або надіслання постанови. У разі несплати штрафу в зазначений строк другий примірник постанови надсилається органу державної виконавчої служби для виконання постанови в примусовому порядку. Не підлягає виконанню постанова, яку не було звернуто до виконання протягом двох років з дня винесення.

Постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності може бути оскаржено до суду протягом 15 днів з дня її винесення з повідомленням про таке оскарження у той самий строк органу, який виніс постанову.

Процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом № 208/94-ВР визначено Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року №244 (далі - Порядок № 244, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до пунктів 26, 28, 29, 31 Порядку № 244, постанова про накладення штрафу та постанова про закриття справи набирають законної сили після закінчення строку їх оскарження.

Постанову про накладення штрафу та постанову про закриття справи відповідно до статті 5 Закону може бути оскаржено суб`єктом містобудування, щодо якого її винесено, до суду протягом 15 днів з дня її винесення з повідомленням про таке оскарження у той самий строк органу державного архітектурно-будівельного контролю, який виніс відповідну постанову.

Оскарження постанови про накладення штрафу в установлений строк зупиняє її виконання до набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Постанова про накладення штрафу є виконавчим документом і підлягає виконанню в установленому законом порядку з дня набрання нею законної сили. У разі оскарження постанови про накладення штрафу та належного повідомлення відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю про її оскарження така постанова направляється до органу державної виконавчої служби для примусового виконання після набрання законної сили відповідним рішенням суду, крім випадків скасування її судом.

Постанова про накладення штрафу звертається до виконання органом державного архітектурно-будівельного контролю, який виніс таку постанову (пункт 32 Порядку № 244).

Не підлягає виконанню постанова про накладення штрафу, яку не було звернуто до виконання протягом трьох місяців з дня винесення. У разі зупинення виконання постанови відповідно до пункту 29 цього Порядку перебіг строку давності її виконання, визначеного статтею 4 Закону, зупиняється до набрання законної сили відповідним рішенням суду. Строк, протягом якого виконання постанови про накладення штрафу було зупинено, до загального строку давності виконання такої постанови не зараховується (пункт 34 Порядку № 244).

З системного аналізу вищезазначених правових норм слідує, що постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності набирає законної сили після закінчення строку на її оскарження, а у випадку оскарження в судовому порядку - після набрання законної сили відповідним судовим рішенням.

Відтак, звернення до виконання оскарженої до суду постанови можливе тільки після набрання законної сили рішенням суду.

Судами попередніх інстанцій установлено, що ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року (справа №1340/5405/18) позов Товариства про визнання протиправною і скасування постанови Департаменту ДАБІ у Львівській області № 20пз/1г/1013-6/4894-18 залишено без розгляду.

Отже, Товариство у визначений Законом № 208/94-ВР та Порядком № 244 строк - оскаржило до суду постанову про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності, що, відповідно, є підставою для твердження про ненабрання постановою про накладення штрафу законної сили на час її оскарження та для застосування положень пункту 29 Порядку № 244 про зупинення строку її виконання і застосування наслідків, передбачених абзацами другим та третім пункту 34 Порядку № 244.

Згодом, позивачем повторно подано позов до суду (справа №857/5047/19) про визнання протиправною і скасування згаданої постанови Департаменту ДАБІ у Львівській області, який ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року було залишено без розгляду, через пропуск позивачем строку звернення до адміністративного суду.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року (справа №857/5047/19) ухвалу про залишення позову без розгляду залишено без змін.

Аналіз установлених у цій справі фактичних обставин крізь призму приписів спеціальних правових норм дає підстави для висновку про те, що у період з 14 листопада 2018 року по 25 червня 2019 року постанова № 20пз/1г/1013-6/4894-18 була предметом оскарження та, відповідно, законної сили не набрала.

Відтак, підстави для примусового виконання постанови № 20пз/1г/1013-6/4894-18 у період оскарження були відсутні.

Указана постанова Департаменту ДАБІ у Львівській області від 24 жовтня 2018 року № 20пз/1г/1013-6/4894-18 набрала законної сили лише 25 червня 2019 року у день прийняття постанови суду апеляційної інстанції (за наслідками перегляду рішення суду першої інстанції), а тому строк пред`явлення її до виконання, визначений у частині першій статті 12 Закону № 1404-VIII, станом на 18 липня 2019 року (дата подання до ДВС) не сплив.

За такого правового регулювання та обставин справи висновок судів попередніх інстанцій, що постанова про відкриття виконавчого провадження № 59587062 від 18 липня 2019 року винесена на підставі виконавчого документа, пред`явленого до виконання з пропущенням строку та відповідно, про наявність підстав для скасування оскаржуваної у цій справі постанови про відкриття виконавчого провадження, є неправильним.

Судами попередніх інстанції зроблено висновок, що набрання постановою законної сили - це юридичний факт, який в силу приписів пункту 26 Порядку № 244 встановлює момент набрання постановою законної сили - після закінчення строку на оскарження, який становить 15 днів, а не після закінчення оскарження та набрання законної сили відповідним рішенням суду, а зупинення виконання постанови - це юридичний факт, який передбачає зупинення виконання постанови до набрання законної сили відповідним рішенням суду, якщо така оскаржена (пункт 29 Порядку № 244). Відтак, зупинення виконання постанови не впливає на момент набрання нею законної сили і навпаки.

Таким чином суди дійшли висновків, що постанова про накладення штрафу на позивача винесена 24 жовтня 2018 року набрала законної сили 09 листопада 2018 року (15 днів з дня винесення), а строк пред`явлення її до виконання становить три місяці (відповідно до Порядку № 244) з дня набрання законної сили, тобто сплив 09 лютого 2019 року.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком судів.

Таке трактування відповідних законодавчих норм фактично унеможливлює звернення до виконання постанов державних органів про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності у разі їх судового оскарження і тривалості процедури такого оскарження більше трьох місяців, що повністю нівелює право органу, який виніс таку постанову, на звернення її до виконання.

Колегія суддів звертає увагу, що відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності встановлює Закон № 208/94-ВР. За приписами статті 4 цього Закону постанова, яку не було звернуто до виконання протягом двох років з дня винесення, виконанню вже не підлягає.

Порядок № 244 є підзаконним нормативно-правовим актом і не може змінювати (по-іншому трактувати) приписи Закону № 208/94-ВР чи мати перевагу у застосуванні.

У даній справі предметом оскарження є постанова державного виконавця про відкриття виконавчого провадження з виконання постанови Департаменту ДАБІ України у Львівській області від 24 жовтня 2018 року саме з підстав, що закінчився строк пред`явлення такої постанови до виконання.

Колегія суддів КАС ВС враховує, що станом на час вирішення питання про відкриття виконавчого провадження державний виконавець володів інформацією щодо оскарження виконавчого документа у судовому порядку, адже Департаментом ДАБІ у Львівській області було надано копію постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року щодо оскарження постанови Департаменту ДАБІ у Львівській області від 24 жовтня 2018 року.

Отже, Департаментом ДАБІ у Львівській області у строки визначені законодавством було ініційоване примусове виконання постанови про накладення штрафу, яка набрала чинності, що мало наслідком законне відкриття виконавчого провадження.

За таких обставин відсутні підстави для висновку про протиправність постанови відділу ДВС від 18 липня 2019 року про відкриття виконавчого провадження № 59587062.

Ураховуючи вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду уважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог та скасування спірної постанови.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Відповідно до частини третьої цієї статті, неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зважаючи на те, що судові рішення у цій справі ухвалені з порушенням норм матеріального права, то оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням у справі нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог Товариства.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-IX та статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України - задовольнити.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року у справі № 1.380.2019.003692 - скасувати.

Ухвалити у справі нове рішення, яким відмовити у задоволені позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Холдинг емоцій «!ФЕСТ» до Галицького відділу державної виконавчої служби міста Львів Головного територіального управління юстиції у Львівській області, третя особа - Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області про визнання протиправною і скасування постанови.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов

М.В. Білак

О.В. Калашнікова ,

Судді Верховного Суду