Справа № 560/3160/20
Суддя: Біла Л.М.
Дата ухвалення: 2021-03-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/3160/20

Головуючий у 1-й інстанції: Майстер П.М.

Суддя-доповідач: Біла Л.М.

22 березня 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Гонтарука В. М. Курка О. П.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Хмельницької міської ради на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Хмельницької міської ради, Виконавчого комітету Хмельницької міської ради про визнання протиправним та нечинним пункту 1.1 Розділу 1 Порядку розгляду звернень і клопотань громадян,

В С Т А Н О В И В :

В червні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Хмельницької міської ради, в якому просив визнати протиправним та нечинним пункт 1.1 Розділу 1 Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель, затвердженого рішенням 23-сесії Хмельницької міської ради від 27.02.2013 року №31, з усіма змінами та доповненнями.

На переконання позивача, пункт 1.1 розділу 1 Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель № 31 є протиправним, оскільки суперечить частині 6 статті 118 ЗК України, якою прямо заборонено вимагати від заявників подання документів, які не передбачені цією статтею.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року позов задоволено. Суд визнав протиправним та нечинним пункт 1.1 Розділу 1 Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель, затвердженого рішенням 23-сесії Хмельницької міської ради від 27.02.2013 року №31, з усіма змінами та доповненнями.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вищевказане рішення та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

Серед іншого, скаржник зазначив, що Хмельницька міська рада наділена повноваженнями приймати нормативні акти, спрямовані на визначення та врегулювання внутрішніх процедур, які б визначали послідовну реалізацію повноважень щодо безоплатної передачі землі у приватну власність громадян.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач заперечив доводи відповідача та просив відмовити в задоволенні апеляційної скарги, зазначивши, що орган місцевого самоврядування не може своїми підзаконними нормативно-правовими актами підміняти порядок, встановлений законом.

Оскільки предметом оскарження є рішення суду першої інстанції ухвалене у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження у відповідності до п. 3 ч. 2 ст. 311 КАС України.

Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги з огляду на таке.

Як встановлено з матеріалів справи, 29.02.2020 ОСОБА_1 звернувся до Хмельницької міської ради із клопотанням, в якому просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва індивідуальних гаражів, орієнтовною площею 0,01 га за рахунок земель комунальної власності на території Хмельницької міської ради за адресою АДРЕСА_1 .

Разом із клопотанням як додатки подано: графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки; копія паспорту громадянина України.

Зазначене клопотання зареєстроване відповідачем 03.03.2020 за вх. № Б-22736-20.

Листом від 17.03.2020 № Б-22736-20 відповідач повідомив позивачу, що згідно зі ст. 118 Земельного кодексу України та враховуючи рішення 23-ої сесії Хмельницької міської ради від 27.02.2013 року № 31 для винесення на розгляд сесії міської ради питання щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), ОСОБА_1 необхідно подати клопотання, а також графічні матеріали, які повинні бути виготовлені на замовлення заявника суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, а саме: - план меж земельної ділянки, або кадастровий план земельної ділянки з відображенням зон обмежень, обтяжень, сервітутів - у випадку їх наявності, погоджений із суміжними землевласниками та землекористувачами; - каталог координат земельної ділянки; - документи, які підтверджують право власності заявника на будинок, будівлю або споруду - у випадку наявності їх на відповідній земельній ділянці.

Не погоджуючись з отриманою відповіддю та вважаючи останню фактичною відмовою у наданні земельної ділянки, відповідач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам та задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а тому пункт 1.1 додатку до рішення 23-ї сесії Хмельницької міської ради № 31 від 27.02.2013 "Про затвердження Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель" є протиправним, оскільки суперечить ч.6 ст. 118 Земельного кодексу України, якою чітко визначено перелік документів, які повинен подати заявник.

Колегія суддів не погоджується з рішенням суду першої інстанції та надаючи оцінку доводам апеляційної скарги, відзначає наступне.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до Конституції України та п.6 ч.1 ст.81 ЗК України кожен громадянин має право отримати у власність земельні ділянки шляхом їх безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Розпорядження землями територіальної громади належить до повноважень міських рад у галузі земельних відносин на території міст ("а" ст.12 ЗК України).

Аналогічні повноваження встановлені у п.34 ч.1 ст.26 та ст.33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Реалізовуючи зазначені повноваження, органи місцевого самоврядування, окрім іншого, мають право безоплатно передавати землі у приватну власність громадянам, тим самим, реалізовуючи їх право на отримання земельної ділянки у власність.

Пункт 3 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачає, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання вирішення регулювання земельних відносин.

Частина 5 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлює, що сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Згідно з пунктом 8 частини 4 статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.

Зі змісту вказаних норм встановлено, що скликання сесії ради та винесення питань, зокрема щодо земельних відносин, на її розгляд належить до повноважень голови. Натомість, рада зобов`язана здійснити розгляд клопотання щодо надання земельної ділянки у місячний строк.

Частиною 6 статті 118 ЗК України встановлено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Частиною 7 статті 118 ЗК України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Тобто, приписами ст. 118 ЗК України, встановлено, що для отримання у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності заінтересована особа повинна подати клопотання, в якому зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри, а також обов`язково додати графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки. Будь-яких винятків з цього правила чи альтернативних варіантів дана норма не містить. Необхідність подання таких матеріалів випливає із самого змісту наведених норм, оскільки, як передбачено частиною сьомою цієї статті, підставою відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації.

Як вбачається з матеріалів справи, позивач, обґрунтовуючи порушення його прав в даній справі, зазначив, що пункт 1.1. Порядку незаконно встановлює такі вимоги до графічних матеріалів, які не передбачені законом та перешкоджають громадянам реалізувати гарантоване їм право на формування та отримання земельної ділянки у власність.

Зокрема, на переконання позивача, пункт 1.1 розділу 1 Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель № 31 суперечить частині 6 статті 118 ЗК України, якою прямо заборонено вимагати від заявників подання документів, які не передбачені цією статтею.

Суд апеляційної інстанції критично оцінює наведену позицію позивача, оскільки відсутні підстави для ідентифікації положень пункту 1.1 Порядку та приписів ч. 6 ст. 118 ЗК України, як таких, що здійснюють регулювання ідентичних правовідносин. Так, ст. 118 ЗК України врегульовує алгоритм дій, які повинна вчинити заінтересована в отриманні у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності особа, а положення Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель № 31 націлені виключно на врегулювання певних внутрішніх процедур, які б визначали послідовну реалізацію повноважень щодо безоплатної передачі землі у приватну власність громадян.

Водночас, зі змісту листа виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 17.03.2020 року №Б-22736-20, на який посилається позивач, як на доказ порушення його прав, встановлено, що в останньому відсутні докази отримання позивачем відмови в задоволенні його заяви з посиланням саме на п. 1.1. Розділу І Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель, затвердженого рішенням 23-ї сесії Хмельницької міської ради № 31 від 27.02.2013.

У Рішенні Європейського суду з прав людини від 20.10.2011 у справі "Rysovskyy v. Ukraine" Суд підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб ("Beyeler v. Italy", "Oneryildiz v. Turkey", "Megadat.com S.r.I. v. Moldova", "Moskal v. Poland"). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок ("Lelas v. Croatia" і "Toscuta and Others v. Romania") і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (Oneryildiz v. Turkey", та "Beyeler v. Italy"). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам.

В даному випадку, судова колегія звертає увагу на приписи частини 1 статті 79 ЗК України, якими визначено, що земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.

Відповідно до пункту 1.3 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держземагентства України від 18.05.2010 № 376, межа земельної ділянки - це сукупність ліній, що утворюють замкнений контур і розмежовують земельні ділянки.

У постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року по справі №802/159/17-а, від 18.09.2018 у справі № 354/426/14-а, від 19 грудня 2019 року по справі №806/777/17 викладено правову позицію, згідно якої, графічні матеріали, які додаються до клопотання, повинні бути такими, обсяг даних яких дозволяє чітко ідентифікувати бажане місце розташування земельної ділянки відносно інших землевласників та землекористувачів, а бажана земельна ділянка має бути максимально конкретизованою, що б давало можливість відповідачу насамперед встановити зазначене місце розташування, перевірити відповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів та у передбачених земельним законодавством випадках надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо чітко визначеної земельної ділянки.

До того ж, посилання позивача на можливість і в подальшому застосування відповідачем при розгляді інших його клопотань оскаржуваного пункту рішення Хмельницької міської ради, що може призвести до порушення його прав на одержання земельних ділянок із земель комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, не приймаються судом до уваги, оскільки останній не надав доказів, які б стверджували про порушення його прав оскаржуваним пунктом Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель, затвердженого рішенням 23-ї сесії Хмельницької міської ради № 31 від 27.02.2013, а вимоги на майбутнє судом не розглядаються.

Враховуючи наведені вище обставини, колегія суддів вважає, що Хмельницька міська рада наділена повноваженнями приймати нормативні акти, спрямовані на визначення та врегулювання внутрішніх процедур, які б визначали послідовну реалізацію повноважень щодо безоплатної передачі землі у приватну власність громадян.

Суд також звертає увагу позивача, що саме з метою забезпечення принципу належного урядування Хмельницькою міською радою було прийнято п.1.1 додатку до рішення 23-ї сесії Хмельницької міської ради № 31 від 27.02.2013 "Про затвердження Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель", який містить перелік графічних матеріалів, обов`язкова наявність яких встановлена ст.118 Земельного кодексу України.

Відповідно до частин першої - четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Оскаржуване рішення суду першої інстанції не відповідає зазначеним вимогам.

Відповідно до пункту 2 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Таким чином, підсумовуючи викладене, судова колегія дійшла висновку, що суд першої інстанції у справі, що розглядається, не надав належної оцінки встановленим обставинам, внаслідок чого судом неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення помилкового рішення, у зв`язку з чим апеляційна скарга підлягає до задоволення, а оскаржуване рішення - скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Хмельницької міської ради задовольнити повністю.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Хмельницької міської ради, Виконавчого комітету Хмельницької міської ради про визнання протиправним та нечинним пункту 1.1 Розділу 1 Порядку розгляду звернень і клопотань громадян скасувати.

Прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

Головуючий Біла Л.М.

Судді Гонтарук В. М. Курко О. П.