Справа № 640/11405/20
Суддя: Кобаль Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2021-03-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач Кобаль М.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 березня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Кобаля М.І.,

суддів Костюк Л.О., Степанюка А.Г.

при секретарі Хмарській К.І.

за участю:

представника позивача: Шайко С.В.

представника відповідача: Шокун О.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 січня 2021 року по справі за адміністративним позовом Хриплинської сільської ради Івано-Франківської міської ради, Вовчинецької сільської ради Івано-Франківської міської ради до Кабінету Міністрів України, треті особи: Івано-Франківська обласна державна адміністрація, Міністерство розвитку громад та територій України про визнання протиправним та скасування розпорядження, -

В С Т А Н О В И В:

Хриплинська сільська рада Івано-Франківської міської ради та Вовчинецька сільська рада Івано-Франківської міської ради (далі по тексту - позивачі, Хриплинська та Вовчинецька сільська рада) звернулися до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі по тексту - відповідач, КМУ) в якому просили визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 22.04.2020 року № 483-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 січня 2021 року значений позов задоволено частково.

Виключено Хриплинську сільську раду Івано-Франківської міської ради з переліку територіальних громад, що увійдуть до складу спроможної Івано-Франківської територіальної громади у Розпорядженні Кабінету Міністрів України № 483-р від 22.04.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області».

Виключено Вовчинецьку сільську раду Івано-Франківської міської ради з переліку територіальних громад, що увійдуть до складу спроможної Івано-Франківської територіальної громади у Розпорядженні Кабінету Міністрів України № 483-р від 22.04.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області».

В решті позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

15.03.2021 року на електронну адресу суду апеляційної інстанції надійшла заява від Івано-Франківської обласної державної адміністрації про заміну позивача по справі правонаступником, яка отримана головуючим суддею 16.03.2021 року.

Дослідивши вищевказану заяву (подана у сканованому вигляді), колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що вона підлягає залишенню без розгляду, оскільки не містить підпису особи, яка її подала - міського голови Руслана Марцінків.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, які з`явилися у призначене судове засідання, дослідивши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін, виходячи з наступного.

Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Хриплинська сільська рада, рішенням № 25-41/2019 від 21.12.2019 року, та Вовчинецька сільська рада, рішенням № 25-1.1/2019 від 21.12.2019 року, доручили головам відповідних рад звернутись до Івано-Франківської обласної державної адміністрації щодо Перспективного плану формування територій громад з листом, за змістом якого висловлюють своє непогодження з об`єднанням, зазначаючи про спроможність власних громад.

Також, позивачі схвалили та направили звернення щодо децентралізації влади, зокрема, до Прем`єр-міністра України - Гончарука Олексія Валерійовича, Кабінета Міністрів України, Міністра розвитку громад та територій України, у тексті якого висловлено позицію проти примусового приєднання або об`єднання та наголошено на праві жителів даних сіл на самостійність.

22.04.2020 року Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження № 483-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області», згідно з п. 2 якого, Вовчинецька та Хлиплинська територіальні громади віднесено до спроможної Івано-Франківської територіальної громади, адміністративний центр якої визначено в м. Івано-Франківськ, код населеного пункту-адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ - (далі по тексту - оскаржуване розпорядження).

Не погоджуючись з оскаржуваним розпорядженням, позивачі звернулися до суду із даним позовом за захистом своїх законних інтересів.

Приймаючи рішення про часткове задоволення адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що судом встановлено порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивачів шляхом включення останніх до спроможної територіальної громади за відсутності добровільного волевиявлення та наявності відповідних заперечень, що мало своїм наслідком порушення принципів місцевого самоврядування.

Колегія суддів апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, оскільки він знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані.

Відповідно до ч. 1 ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (ч. 2 ст. 113 Конституції України).

Так, відповідно до Конституції України, організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначає Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII (далі по тексту - Закон № 794-VII)(у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з ч. ч. 1- 3 ст. 3 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.

Правовими положеннями ч. 1 ст. 19 Закону № 794-VII встановлено, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Згідно зі ст. 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Тобто, діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу, шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності, а видані ним розпорядження є обов`язковими до виконання.

У свою чергу, оскаржуване розпорядження прийнято КМУ, відповідно до ч. 3 ст. 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Так, Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі по тексту - Закон № 157-VIII)(у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) врегульовано відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад.

Згідно з ч. 1 ст. 2 Закону № 157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів:

1) конституційності та законності;

2) добровільності;

3) економічної ефективності;

4) державної підтримки;

5) повсюдності місцевого самоврядування;

6) прозорості та відкритості;

7) відповідальності.

Відповідно до ст. 3 Закону № 157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст, а об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

Частиною першою статті 4 Закону №157-VIII встановлено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;

3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

Відповідно до вимог ст. 5 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що законодавчими нормами визначено певну процедуру (вчинення дій), які проводяться органами місцевого самоврядування у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст (дискреційні повноваження), які оформлюються прийняттям відповідних рішень.

Так, черговим етапом в процедурі добровільного об`єднання територіальних громад є надання висновку місцевими державними адміністраціями про відповідність проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України.

Вимоги до проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад є загальними і визначені статтею 7 Закону №157-VIII.

Так, відповідно до ч.1 статті 7 Закону №157-VIII проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні містити:

1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;

2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування;

3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Частиною 2 статті 7 Закону №157-VIII встановлено, що сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Згідно з ч. 3 статті 7 Закону №157-VIII схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації (ч. 4 статті 7 Закону №157-VIII).

Відповідно до ч.5 статті 7 Закону №157-VIII у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом (ч.6 статті 7 Закону №157-VIII).

Отже, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що схвалені радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються, зокрема, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України, яка протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення готує відповідний висновок, що затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації, і лише у разі встановлення невідповідності проекту рішення Конституції та законам України обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання.

Подібний висновок викладено Верховним Судом в постанові від 16.10.2020 року по справі № 813/2441/18.

Правовими положеннями ч.5 ст. 242 КАС України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Аналіз наведених правових норм що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави суду апеляційної інстанції для висновку про те, що статтями розділу ІІ Закону №157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов`язані між собою. Так, кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

Тобто, саме дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.

Процес добровільного об`єднання територіальних громад включає в себе декілька етапів: ініціювання такого процесу, підготовку проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (громадське обговорення, надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди, утворення спеціальної робочої групи), підготовка рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (обов`язкове громадське обговорення, перевірка рішень на відповідність законів та Конституції України, прийняття рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад).

Разом з тим, ініціювання процесу добровільного об`єднання територіальних громад можливе у відповідності до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області. Тобто, перспективний план формування добровільного об`єднання територіальних громад є першоосновою для початку процедури такого добровільного об`єднання.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (Методика), яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (перспективний план).

Згідно з п. 2 Методики проектна спроможна територіальна громада (спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об`єднання (добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1 (п. 4 Методики).

Відповідно до п. 12 Методики з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

Поряд з цим, положеннями п. 13 Методики визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Згідно з п. 14 Методики якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

Аналіз наведених положень Закону № 157-VIII, у взаємозв`язку із положеннями Методики, дає підстави для висновку, що принципи добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян забезпечуються, у тому числі, шляхом проведення консультацій із територіальними громадами під час розроблення проекту перспективного плану, про що оформлюється протокол.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, при прийнятті оскаржуваного розпорядження КМУ враховано висновок Міністерства фінансів України, прогнозу впливу акту на ключові інтереси заінтересованих осіб, висновки Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи та протокол узгодження позицій щодо проекту розпорядження Кабінету Міністрів України від 22.04.2020 року № 483-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області».

Натомість, звернення Хриплинської та Вовчинецької сільської рад Івано-Франківської міської ради щодо децентралізації влади із запереченнями проти об`єднання в поясненнях відповідача не відображені та протиправно не взяті останнім до уваги, під час прийняття оскаржуваного розпорядження.

У свою, систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі по тексту - Закон № 280/97-ВР)(у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

У статті 1 вказаного Закону визначено, що територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.

Положеннями ст. 6 Закону № 280/97-ВР встановлено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Згідно з ч. 1 ст. 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

При цьому, органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом (ч. 2 ст. 71 Закону № 280/97-ВР).

Відповідно до ч. 3 ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (ч. 1 ст. 143 Конституції України).

Згідно з ч. 1 ст. 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, що ратифікована Україною 15.07.1997 та яка вступила в силу 01.01.1998, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (Європейська Хартія).

Статтею 11 Європейської Хартії встановлено, що органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві.

Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 «Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад» (ухвалено 20.10.2004 на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу «знизу догори» може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива «згори донизу» має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.

Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.

Злиття та інші реформи, пов`язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.

Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії місцевого самоврядування).

Відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Концепція народовладдя, яка закріплена в Конституції України, передбачає взаємозв`язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії, а також відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом. Положеннями розділу III «Вибори. Референдум» Конституції України унормовується порядок прийняття владних рішень самим народом, здійснення основного з політичних прав громадян - виборчого і, нарешті, формування ключових ланок державного механізму.

Отже, колегія дів апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, що Хриплинською та Вовчинецькою сільськими радами висловлено заперечення проти об`єднання, що не співвідносяться з принципом добровільності, який, за визначенням, вимагає активної або мовчазної згоди.

Проте, КМУ, як органом виконавчої влади, безпідставно та необґрунтовано не враховано заперечення позивачів проти об`єднання, що, у свою чергу, має своїм наслідком порушення прав та охоронюваних законом інтересів згаданих сільських рад.

Щодо посилань апелянта на відсутність порушеного права позивачів, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає наступне.

Враховуючи правила п. 4 Методики, Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, зокрема, як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад області.

Отже, перспективний план формування територій громад області є підставою для КМУ щодо визнання об`єднаної територіальної громади спроможною.

У подальшому, затверджений перспективний план формування територій громад області є підставою для територіального об`єднання громадян, адже таке об`єднання можливо лише у відповідності до вказаного плану, який затверджується КМУ.

Дослідивши матеріали справи, надані позивачами докази та обставини встановлені під час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій, колегія суддів зазначає, що оскаржуване розпорядження КМУ впливає на обсяг прав та обов`язків Хриплинської та Вовчинецької сільських рад та створює для них певні правові наслідки, які порушують законні інтереси останніх.

Подібний правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду від 10.01.2020 року по справі №824/743/18-а.

Разом з тим, слід відмітити, що в чинному законодавстві відсутній правовий механізм захисту порушених прав територіальних громад у разі, якщо вони вважають включення їх до складу спроможної територіальної громади безпідставними.

Натомість, статтею 55 Конституції України встановлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Зміст цього права полягає в тому, що кожен має право звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист (п. 2 рішення Конституційного Суду України від 25.12.1997 у справі № 9 зп).

Європейський суд з прав людини у своїй практиці наголошує на тому, що право на розгляд справи означає право особи звернутися до суду та право на те, що його справа буде розглянута та вирішена судом. При цьому, особі має бути забезпечена можливість реалізувати вказані права без будь -яких перепон чи ускладнень. Здатність особи безперешкодно отримати судовий захист є змістом поняття доступу до правосуддя. Перешкоди у доступі до правосуддя можуть виникати як через особливості внутрішнього процесуального законодавства, так і через передбачені матеріальним правом обмеження.

Так, під час розгляду даної справи, колегією суддів апеляційної інстанції встановлено порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивачів, а саме: шляхом включення останніх до спроможної територіальної громади за відсутності такого волевиявлення (за наявності відповідних заперечень), непроведення громадського обговорення пропозицій такого об`єднання, яке є обов`язковим відповідно до вищезазначених правових положень чинного законодавства, відсутності згоди (рішення) на добровільне об`єднання територіальних громад прийнятої на сесії ради та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Колегія суддів апеляційної інстанції доходить висновку, що вказані порушення принципів добровільності, відкритості та прозорості при формуванні Перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області в частині, що стосується Хриплинської та Вовчинецької сільських рад, мали своїм наслідком порушення принципів місцевого самоврядування, зокрема, добровільності.

З огляду на вказане, колегія суддів апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, що позовні вимоги в частині скасування спірного рішення в цілому не можуть бути задоволенні, оскільки останнє стосується не тільки прав та обов`язків позивачів, а й інших суб`єктів. А тому, належним способом захисту законних прав та інтересів позивачів є часткове задоволення позовних вимог, а саме: виключення Вовчинецької сільської ради та Хриплинської сільської ради з переліку територіальних громад, що увійдуть до складу спроможної Івано-Франківської територіальної громади, відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 22.04.2020 року № 483-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області».

Вказаний спосіб захисту порушених прав позивачів не буде втручанням суду в діяльність органів державної влади, адже чинне законодавство не містить в собі жодних обмежень щодо внесення змін до перспективного плану формування територій громад.

Як зазначено в п. 4.1 Рішення Конституційного суду України від 02.11.2004 р. N 15-рп/2004 суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях визначив окремі ознаки принципу верховенства права у розбудові національних систем правосуддя та здійсненні судочинства, яких мають дотримуватись держави - члени Ради Європи, що підписали Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.

Відповідно до пункту 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Згідно пункту 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Отже, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень має на увазі, що рішенням повинне бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення.

Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях визначив окремі ознаки принципу верховенства права у розбудові національних систем правосуддя та здійсненні судочинства, яких мають дотримуватись держави - члени Ради Європи, що підписали Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.

Колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги правову позицію Європейського суду з прав людини, яка викладена в справі «Пономарьов проти України» (пункт 40 мотивувальної частини рішення від 3 квітня 2008 року), в якому Суд наголосив, що «право на справедливий судовий розгляд», яке гарантовано п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним з фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду.

У справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що «стаття 6 Конвенції не зобов`язує держав - учасників Конвенції створювати апеляційні чи касаційні суди. Однак там, де такі суди існують, необхідно дотримуватись гарантій, визначених у статті 6» (пункт 22 мотивувальної частини рішення від 20 липня 2006 року).

Отже, даний адміністративний позов підлягає частковому задоволенню, а тому доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу суду.

Колегія суддів апеляційної інстанції доходить до висновку, що інші доводи апелянта не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, а тому судом до уваги не приймаються.

Отже, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що судом першої інстанції було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, прийнято законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права.

Обставини, викладені в апеляційній скарзі, до уваги не приймаються, оскільки є необґрунтованими та не є підставами для скасування рішення суду першої інстанції.

У зв`язку з цим, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 січня 2021 року - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя: М.І. Кобаль

Судді: Л.О. Костюк

А.Г. Степанюк

Повний текст виготовлено 22.03.2021 року