Справа № 640/20542/20
Суддя: Чудак О.М.
Дата ухвалення: 2021-03-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

17 березня 2021 року м. Київ № 640/20542/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Чудак О.М., суддів Донця В.А., Шейко Т.І., за участю секретаря судового засідання Лисун А.А., представника Кабінету Міністрів України Бігдан А.В., у відсутність позивача, розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання розпорядження незаконним та його скасування,

установив:

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, Кабмін), в якому просила про визнання розпорядження відповідача від 08.08.2020 №979 «Про тимчасове припинення роботи контрольних пунктів в`їзду на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та виїзду з неї, спрямоване на запобіганню поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» незаконним та таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили повністю та скасування його.

Позовні вимоги обґрунтовані відсутністю у Кабміну повноважень приймати рішення про обмеження права громадян на вільне пересування, неналежністю форми прийнятого акта та його дискримінаційністю, а також тим, що держава мала пояснити своє рішення, проте не зробила цього.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.09.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі, а також зобов`язано відповідача опублікувати оголошення про відкриття провадження в даній адміністративній справі у виданні, в якому цей нормативно-правовий акт офіційно оприлюднений.

У відзиві на позовну заяву (т. 1 а.с. 27-36) представник Кабміну стверджує про наявність у Кабміну відповідних повноважень у спірних правовідносинах та про законність і обґрунтованість прийнятого розпорядження. Зазначає також про відсутність порушення принципу недискримінації, а також, що позивачем не доведено порушення її прав спірним актом, у зв`язку з чим просить відмовити у задоволенні позову повністю.

З матеріалів справи видно, що на виконання вимог ухвали, відповідачем опубліковано у виданні «Офіційний вісник України» (т. 1 а.с. 54-55) повідомлення про відкриття провадження у даній справі, а також дані про дату, час і місце її розгляду.

У відповіді на відзив (т. 1 а.с. 83-85) позивач фактично наводить ті самі аргументи і доводи, що у позовній заяві.

В свою чергу позивач звернулась до суду з заявами (т. 1 а.с. 114, 137, 145) про розгляд справи у письмовому провадженні за її відсутності.

В судовому засіданні представник відповідача підтримав свою письмову позицію.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

08.08.2020 відповідачем прийнято розпорядження №979 «Про тимчасове припинення роботи контрольних пунктів в`їзду на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та виїзду з неї, спрямоване на запобіганню поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2», яким тимчасово припинено з 08 год. 00 хв. 09.08.2020 до 08 год. 00 хв. 30.08.2020 роботу контрольних пунктів в`їзду на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та виїзду з неї, крім пропуску:

громадян України та членів їх сімей:

- місце проживання яких в установленому законом порядку зареєстровано в Автономній Республіці Крим або м. Севастополі, а також їх транспортних засобів, вантажів та іншого майна - на в`їзд;

- місце проживання яких в установленому законом порядку зареєстровано за межами Автономної Республіки Крим або м. Севастополя та які дали згоду на самоізоляцію протягом 14 днів з використанням електронного сервісу «Дій вдома» Єдиного державного веб-порталу електронних послуг з моменту перетину контрольних пунктів в`їзду на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та виїзду з неї, а також їх транспортних засобів, вантажів та іншого майна - на виїзд з тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим та м. Севастополя. Зобов`язання щодо самоізоляції припиняється автоматично після закінчення строку самоізоляції;

- осіб з метою забезпечення захисту національних інтересів або у зв`язку з виконанням міжнародних зобов`язань, представників дипломатичних установ та гуманітарних місій, що виїжджають з тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим і м. Севастополя, а також їх транспортних засобів, вантажів та іншого майна.

Виїзд з тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим і м. Севастополя інших категорій іноземців та осіб без громадянства здійснюється за погодженням з Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій.

Виїзд з тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та в`їзд на неї громадян України за наявності підстав гуманітарного характеру здійснюється за рішенням Голови Державної прикордонної служби за погодженням з Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій.

Водночас, до спірного розпорядження внесено зміни та доповнення розпорядженням Кабміну від 12.08.2020 №985-р та постановою Кабміну від 27.08.2020 №757.

При цьому, позивач оскаржує вказане розпорядження у первинній редакції.

Вважаючи зазначене розпорядження відповідача протиправним, позивач звернулась до суду з позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Перш за все суд вважає за необхідне вирішити питання правової природи оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень.

Так, акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов`язковий характер для суб`єктів цих відносин.

Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні.

Позивач стверджує, що незважаючи на форму, спірний акт є нормативним.

Так, частиною 1 статті 117 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Згідно з частиною 1 статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України (частина 2 вказаної норми).

Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України (частина 3 вказаної норми).

Аналогічні положення містяться в пункті 4 § 1 «Основи діяльності Кабінету Міністрів» розділу 1 «Загальні положення», пункті 1 § 29 «Постанови» та пункті 1 § 30 «Розпорядження» глави 1 «Акти Кабінету Міністрів» розділу 4 «Підготовка проектів актів Кабінету Міністрів» Регламенту Кабінету Міністрів України, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 09.11.2011 №1156).

Водночас, у пункті 2 § 29 «Постанови» та пункті 2 § 30 «Розпорядження» глави 1 «Акти Кабінету Міністрів» розділу 4 «Підготовка проектів актів Кабінету Міністрів» Регламенту конкретизовано з яких саме питань видаються постанови та розпорядження Кабміну, а саме:

постанови Кабінету Міністрів видаються з питань:

затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання;

затвердження, прийняття міжнародного договору або приєднання до нього.

Розпорядження Кабінету Міністрів видаються з питань:

схвалення концепції реалізації державної політики у відповідній сфері, концепції державної цільової програми та концепції закону, директив, урядової заяви, листа, звернення, декларації, меморандуму тощо;

затвердження плану заходів;

утворення та затвердження складу робочих груп з питань ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;

виділення коштів з резервного фонду державного бюджету;

делегування повноважень Кабінету Міністрів органам виконавчої влади у передбачених законом випадках;

передачі майна;

перегляду грифів обмеження доступу актів Кабінету Міністрів;

кадрових та інших питань організаційно-розпорядчого характеру.

В свою чергу, згідно з пунктом 18 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Проаналізувавши спірний акт в контексті вказаних норм, суд вважає, що оскільки він регулює порядок та правила перетину контрольних пунктів в`їзду на тимчасово окуповану територію Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та виїзду з неї, хоча і має тимчасову дію, проте розрахований на невизначене коло осіб (громадяни України, іноземці та особи без громадянства) і неодноразове застосування, спірний акт є нормативним, а відтак суд погоджується з твердженням позивача, що, в силу вказаних норм, він мав бути прийнятий у формі постанови, а не розпорядження.

Таким чином, незважаючи на форму спірного акта (розпорядження, яке має стосуватись виключно організаційно-розпорядчих та інших поточних питань у наведених вище випадках), він фактично є нормативно-правовим актом та, відповідно, має розглядатись відповідно до особливостей позовного провадження в такій категорії адміністративних справ.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади встановлено статтею 264 КАС України.

Відповідно до частини 3 статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Водночас, згідно з правовою позицією, висловленою у постанові Верховного Суду від 14.11.2018 у справі №826/24498/15 (провадження №К/9901/62434/18), поняття «юридичного спору» має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення.

Конституційний Суд України в підпункті 3.6 пункту 3 рішення від 01.12.2004 № 18-рп/2004 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес)) зазначив, що системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» має один і той же зміст.

У вказаній справі Конституційний Суд України вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.

З урахуванням викладеного, відсутність предмету спору унеможливлює вирішення справи по суті незалежно від обґрунтованості позову, а відповідно і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб.

Згідно з частиною 5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

В цьому контексті також необхідно зазначити, що за усталеними в теорії права підходами, межі дії нормативних актів чи їх окремих положень визначаються певними критеріями (параметрами), зокрема, часовими вимірами.

Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 09.02.1999 у справі №1-7/99 дію нормативно-правового акту в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності.

При цьому, усі нормативно-правові акти за вказаним критерієм (тривалістю їх дії), поділяють на два види: акти з невизначеним строком дії, тобто для яких не встановлений кінцевий момент їх дії; акти тимчасової дії, тривалість якої залежить від різних заздалегідь визначених обставин.

Отже, з урахуванням того, що позивачем не змінено предмету позову, в той час як спірне розпорядження має тимчасову дію, тривалість дії якого заздалегідь визначено (з урахуванням внесених до спірного розпорядження змін - до 00 год. 00 хв. 28.08.2020), тобто дія спірного нормативного акта у часі завершилась з визначеного у ньому моменту припинення його дії - він фактично втратив чинність, суд прийшов до висновку, що предмет спору у межах спірних правовідносин відсутній.

Разом з тим, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено право особи, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.

Враховуючи викладене у сукупності, колегія суддів зазначає про процесуальну неможливість визнання спірного розпорядження відповідача нечинним (незаконним), оскільки воно припинило свою дію та, відповідно, втратило свою юридичну силу (юридичну значимість), а отже обраний позивачем спосіб захисту порушеного права, враховуючи фактичні обставини справи за наслідками їх офіційного з`ясування судом, не призведе до поновлення порушених, на думку позивача, її прав та інтересів.

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, суд приходить до висновку про те, що вимоги позивача задоволенню не підлягають.

Вирішуючи питання про розподіл між сторонами судових витрат, суд виходить з того, що за обставин відсутності підстав для задоволення позивних вимог, підстави для стягнення сплаченого позивачем судового збору з відповідача відповідно до статті 139 КАС України відсутні, а відповідач не поніс витрат, пов`язаних із залученням свідків та проведенням експертизи, у зв`язку із чим судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 2, 6, 72-77, 139, 241-246, 255, 264 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

вирішив:

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання розпорядження незаконним та його скасування, - відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Позивач - ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; РНОКПП: НОМЕР_1 ).

Відповідач - Кабінет Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України: відсутній).

Повний текст рішення складено 19.03.2021.

Головуючий суддя О.М. Чудак

Суддя: В.А. Донець

Суддя: Т.І. Шейко