Справа № 825/3399/14
Суддя: Мацедонська В.Е.
Дата ухвалення: 2021-03-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 березня 2021 року

м. Київ

справа № 825/3399/14

адміністративне провадження № К/9901/7001/20; К/9901/6530/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мацедонської В.Е.

суддів: Данилевич Н.А., Шевцової Н.В.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні

касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Прокуратури Чернігівської області

на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року (головуючий суддя - Соломко І.І., суді: Заяць О.В., Клопот С.Л.)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2020 року (головуючий суддя - Бабенко К.А., судді: Губська Л.В., Єгорова Н.М.)

у справі № 825/3399/14

за позовом ОСОБА_1

до Генеральної прокуратури України, Прокуратури Чернігівської області

про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу, зобов`язання вчинити певні дії, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.

1. Короткий зміст позовних вимог.

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Генеральної прокуратури України (відповідно до наказу Генерального прокурора від 27 грудня 2019 року №358 «Про окремі питання забезпечення початку роботи Офісу Генерального прокурора» перейменовано в «Офіс Генерального прокурора» без зміни ідентифікаційного коду юридичної особи в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань) (далі - відповідач-1), Прокуратури Чернігівської області (далі - відповідач-2), в якому просив:

- визнати незаконним звільнення позивача з посади першого заступника прокурора Чернігівської області за п.7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України;

- скасувати наказ Генеральної прокуратури України від 23.10.2014 №1486к; поновити позивача на посаді першого заступника прокурора Чернігівської області;

- стягнути з прокуратури Чернігівської області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з дня звільнення по день ухвалення судового рішення;

- зобов`язати Генеральну прокуратуру України проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої ч.3 ст.1 Закону України.

Позивач в обґрунтування своїх позовних вимог посилався на те, що посади, які він обіймав, не належать до посад, передбачених Законом України «Про очищення влади», та перебування на яких протягом визначеного періоду має наслідком звільнення. Також ОСОБА_1 зазначив, що його звільнення відбулось без зазначення підстав та доведеності конкретних фактів вчинених ним правопорушень, що призвело до порушення конституційних принципів рівності громадян перед законом та індивідуального характеру юридичної відповідальності, а також права на працю та доступу до державної служби.

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року, яке було залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2020 року, позов задоволено частково:

- визнано протиправним та скасовано наказ Генеральної прокуратури від 23.10.2014 № 1486к про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника прокурора Чернігівської області;

- поновлено ОСОБА_1 на посаді першого заступника прокурора Чернігівської області з 24.10.2014;

- стягнуто з прокуратури Чернігівської області на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу в розмірі 990038,34 грн (дев`ятсот дев`яносто тисяч тридцять вісім грн)34 коп.;

- в решті вимог відмовлено.

Приймаючи таке рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що звільнення позивача у даній справі здійснено лише на підставі того, що він працював на певній посаді у відповідний період, встановлення конкретних функцій, які він виконував, та їх зв`язку з антидемократичними тенденціями та подіями, що відбулися в зазначений період не встановлено, до позивача застосована міра колективної відповідальності, а тому оскаржуваний наказ Генеральної прокуратури України є протиправним і підлягає скасуванню, а позивач поновленню на посаді, з якої його було звільнено.

3. Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзиву (заперечень).

У касаційній скарзі відповідач - 1, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, вважає їх незаконними та необґрунтованими, а тому просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати в частині часткового задоволення позовних вимог та прийняти нове, яким відмовити в частковому задоволені позовних вимог, в решті рішення судів залишити без змін.

В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує на те, що Закон України «Про очищення влади» є спеціальним, його норми мають імперативний характер та підлягають безумовному виконанню уповноваженими органами та їх посадовими особами. З огляду на те, що жодних роз`яснень з приводу його застосування Конституційним Cудом України не надано, то встановивши, що позивач підпадає під норми ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади», його було звільнено з посади на цій підставі.

Відповідач - 2 у своїй касаційній скарзі просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволені позовних вимог ОСОБА_1 повністю.

В обґрунтування своєї касаційної скарги, відповідач - 2 вказує про те, що погоджується з позицією Генеральної прокуратури України, що Генеральний прокурор України при виданні оскаржуваного наказу діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. Жодні рішення, які б порушували права позивача, прокуратура області не приймала. Крім того, розпорядником бюджетних коштів є Генеральна прокуратура України, отже, питання фінансування не можуть бути вирішені прокуратурою області, а тому регіональна прокуратура є неналежним відповідачем у справі щодо стягнення коштів за час вимушеного прогулу.

Також, відповідач-2 зауважив, що задовольняючи позовні вимоги щодо стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу суди першої та апеляційної інстанцій допустили помилки при його розрахунку.

Позивачем подано відзив на касаційну скаргу прокуратури Чернігівської області в якій останній, заперечуючи проти касаційної скарги з посиланням на невірне тлумачення скаржником поняття їх сутності люстрації, просить рішення судів першої та апеляційної інстанції скасувати в частині суми, яка має виплачуватись за час вимушеного прогулу та ухвалити нове судове рішення у відповідній частині - стягнути з прокуратури Чернігівської області 1 941 896, 62 грн.

Ухвалою Верховного Суду від 09 квітня 2020 року відкрито провадження за касаційною скаргою Прокуратури Чернігівської області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2020 року у справі №825/3399/14, з підстав передбачених пунктами 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.

Ухвалою Верховного Суду від 09 квітня 2020 року відкрито провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2020 року у справі №825/3399/14, з підстав передбачених пунктами 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року №1848/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Дашутіна І.В., що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи, адміністративна справа №825/3399/14 була передана на розгляд колегії суддів: Мацедонської В.Е. (суддя-доповідач), Данилевич Н.А., Шевцової Н.В.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами наявними в матеріалах справи, ОСОБА_1 з 25.02.2010 по 07.04.2011 займав посаду прокурора Вінницької області; з 08.04.2011 по 18.04.2012 - заступника прокурора міста Києва; з 19.04.2012 по 22.02.2014 - заступника начальника Головного управління нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією - начальника управління нагляду за додержанням законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства Генеральної прокуратури України, що підтверджується Довідкою про результати вивчення особової справи позивача щодо застосування заборон, визначених Законом України «Про очищення влади» від 20.10.2014.

У зв`язку з наявністю відомостей щодо позивача, як особи, до якої застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, Прокурором Чернігівської області до Генеральної прокуратури України направлено Подання від 20.10.2014 року №11-1258 вих.-14 про застосування до ОСОБА_1 Закону України «Про очищення влади».

Наказом Генеральної прокуратури України від 27.05.2014 року №862к державного радника юстиції 3 класу ОСОБА_1 призначено першим заступником прокурора Чернігівської області та затверджено членом колегії прокуратури Чернігівської області.

Наказом Генеральної прокуратури України від 23.10.2014 № 1486к, на підставі довідки про результати вивчення особової справи ОСОБА_1 , подання прокурора області, у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до п. 7-2 ст. 36 Кодексу законів про працю України, державного радника юстиції 3 класу ОСОБА_1 звільнено з посади першого заступника прокурора Чернігівської області та увільнено від обов`язків члена колегії прокуратури Чернігівської області.

Не погоджуючись з вказаним наказом та уважаючи своє звільнення протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)

4. Конституція України

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).

Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Частина 2 статті 19 Конституції України визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).

Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).

За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.

Частиною другою статті 61 Конституції України установлено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

5. Кодекс адміністративного судочинства України.

Частина 2 статті 2 визначає, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

6. Кодекс законів про працю України (далі - КЗпП України)

Пунктом 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України передбачено, що підставою припинення трудового договору є підстави передбачені Законом України «Про очищення влади». У випадку, передбаченому пунктом 7-2, особа підлягає звільненню з посади в порядку, визначеному Законом України «Про очищення влади».

7. Закон України «Про очищення влади» від 16.10.2014 №1682-VII (далі - Закон №1682-VII)

Відповідно до статті 1 Закону №1682-VII очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина 2 статті 1 Закону № 1682-VII).

Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).

Статтею 2 Закону № 1682-VII визначено посади, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), до яких віднесено посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України (пункт 7 частини першої статті 2 Закону №1682-VII).

Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону №1682-VII.

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Підпунктом 1 пункту 2 розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про очищення влади» визначено, що впродовж 10 днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині 3 статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною 1 статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб: звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.

Закон № 1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії «За демократію через право» (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).

У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел:

1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини;

2) прецедентного права національних конституційних судів;

3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи:

- «Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів» №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006));

- «Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем» №1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи ПАРЄ).

Згідно з частиною 1 та частиною 2 статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України» чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Відповідно до Закону України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Протоколу № 1 та протоколів № № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» Україна повністю визнає обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

Згідно з частиною 2 статті 21 та частини 1 статті 23 Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 року кожна людина має право рівного доступу до державної служби в своїй країні, кожна людина має право на працю, на вільний вибір роботи, на справедливі і сприятливі умови праці та на захист від безробіття.

Відповідно до частини 1 та частини 2 статті 6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, прийнятого 16 грудня 1966 року Генеральною Асамблеєю ООН та ратифікованого Україною 12 листопада 1973 року, держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право на працю, що включає право кожної людини дістати можливість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вона вільно погоджується, і зроблять належні кроки до забезпечення цього права. Заходи, яких повинні вжити держави-учасниці цього Пакту з метою повного здійснення цього права, включають програми професійно-технічного навчання і підготовки, шляхи і методи досягнення продуктивної зайнятості в умовах, що гарантують основні політичні і економічні свободи людини.

Також, стаття 24 Європейської соціальної хартії, ратифікованої Україною 14 вересня 2006 року, з метою забезпечення ефективного здійснення права працівників на захист у випадках звільнення Сторони зобов`язуються визнати: a) право всіх працівників не бути звільненими без поважних причин для такого звільнення, пов`язаних з їхньою працездатністю чи поведінкою, або поточними потребами підприємства, установи чи служби; b) право працівників, звільнених без поважної причини, на належну компенсацію або іншу відповідну допомогу. З цією метою Сторони зобов`язуються забезпечити, щоб кожний працівник, який вважає себе звільненим без поважної причини, мав право на оскарження в неупередженому органі.

Згідно зі статтею 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Відповідно до частини 1 статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Статтею 2 Конвенції № 111 від 25 червня 1958 року «Про дискримінацію в галузі праці та занять» (ратифікована Україною 04 серпня 1961 року) передбачено, що кожний член Організації, для якого ця Конвенція є чинною, зобов`язується визначити й проводити національну політику, спрямовану на заохочення, методами, що узгоджуються з національними умовами й практикою, рівності можливостей та поводження стосовно праці й занять з метою викорінення будь-якої дискримінації з приводу них.

Будь-які заходи, спрямовані проти особи, відносно якої є обґрунтовані підозри чи доведено, що вона займається діяльністю, яка підриває безпеку держави, не вважаються дискримінацією за умови, що заінтересована особа має право звертатись до компетентного органу, створеного відповідно до національної практики (стаття 4 цієї Конвенції).

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ.

Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Судами попередніх інстанцій установлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку із звільненням позивача з займаної посади першого заступника прокурора Чернігівської області з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади», пунктом 7-2 частини 1 статті 36 Кодексу законів про працю України.

Указаний наказ прийнятий на підставі Довідки про результати вивчення особової справи ОСОБА_1 , Подання прокурора області. При цьому, підставою для видання спірного наказу про звільнення позивача з займаної посади став факт належності його до переліку осіб, щодо яких застосовуються заборони, передбачені Законом України «Про очищення влади», на основі критеріїв, визначених цим Законом.

За результатами розгляду цієї справи суди попередніх інстанцій частково визнали обґрунтованими позовні вимоги та визнали таке звільнення позивача протиправним.

Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.

Як вже вище було зазначено, 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України «Про очищення влади».

Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону №1682-VII).

Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682-VII).

Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).

Системний аналіз положень пункту 8 частини першої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1682-VII дає підстави для висновку, що заборони, встановлені частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII, виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб`єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.

Також із аналізу цих норм убачається, що установлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття ними сукупно не менше одного року в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, передбачених статтею 3 цього Закону, або посад (посади) у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року та не звільнення в цей період з відповідної посади.

Складність правових питань, які постали перед судами першої і апеляційної інстанцій у цій справі та з якими національна правова система стикнулася вперше, потребувала висновків Конституційного Суду України, зокрема, в частині суперечності норм вказаного Закону приписам статті 61 Конституції України щодо індивідуалізації юридичної відповідальності.

Питання конституційності положень Закону у їх взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1682-VII на відповідність положенням статті 38, частини другої статті 61, частини першої статті 62 Конституції України вирішуються Конституційним Судом України.

На розгляді Великої Палати Конституційного Суду України тривалий час перебуває справа за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пунктів 2, 13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону України «Про очищення влади», 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 4 цього Закону.

На момент розгляду Верховним Судом цієї касаційної скарги рішення Конституційним Судом України за наслідками розгляду вказаного конституційного провадження не ухвалено.

Водночас Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі № 800/186/17 висловив правовий висновок про те, що люстрація як законодавче обмеження за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії, за висновком Суду, не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб.

Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.

Крім іншого, у справі № 800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).

Як підсумок у справі № 800/186/17 Верховний Суд вказав на те, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

Верховний Суд визнав ці висновки застосовними і у справі №817/3431/14 (№К/9901/1400/18), за результатами розгляду якої Верховний Суд у складі судової палати ухвалив постанову від 03 червня 2020 року, в якій сформулював правову позицію про те, що самого лише факту перебування осіб на визначених в Законі посадах та протягом встановленого цим же Законом строку недостатньо для застосування заборон, визначених частиною третьою статті 1 Закону №1682-VІІ.

Також у вказаному судовому рішенні Верховний Суд наголосив на необхідності врахування доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, на чому наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону №1682, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

Крім цього, Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

Водночас необхідно враховувати, що застосовані до позивача в цій справі обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції. Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.

Суди зобов`язані відповідно до частини першої статті 129 Конституції України вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини, як мінімальних стандартів демократичного суспільства.

Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні Європейського суду з прав людини, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто за своїм змістом мати характер правозаконності. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати). Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов`язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою. Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але, відповідно до статті 27 Віденської конвенції, держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

17 жовтня 2019 року Європейський суд з прав людини ухвалив рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону №1682-VII.

У цьому рішенні Європейський суд з прав людини, із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.

За оцінкою Європейського суду з прав людини застосування до заявників заходів на підставі Закону №1682-VII мало дуже серйозні наслідки для їх здатності встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 209).

У вказаній справі Європейський суд з прав людини визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, презюмуючи, що цілі Закону №1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. Європейський суд з прав людини зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони «необхідні у демократичному суспільстві» у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.

В основу підходу Європейського суду з прав людини до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією «демократії, здатної себе захистити», що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців («демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована») та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.

Відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм критеріям, розробленим практикою Європейського суду з прав людини у справі «Полях та інші проти України», Суд указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом, а тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_2 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

Європейський суд з прав людини зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом №1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_2 був Президентом України (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 294).

Європейський суд з прав людини підсумував недоведеність того, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.

Аналіз цього рішення Європейського суду з прав людини та встановленого у ньому порушення статті 8 Конвенції щодо всіх заявників дозволяє дійти висновку, що законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом №1682, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

Отже, заборона перебування на зазначених у Законі №1682-VII посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що указує на невідповідність такої заборони меті й принципам Закону №1682-VII, визначеним у його частині другій статті 1.

Подібна правова позиція висловлена і Верховним Судом в ухваленому судовою палатою рішенні від 03 червня 2020 року у справі №817/3431/14 (№К/9901/1400/18).

Водночас у справі, що переглядається Судом в порядку касаційного провадження, до позивача також застосовано найсуворіший захід очищення влади (люстрації) на підставі Закону №1682-VII, законодавчому механізму якого була надана оцінка Європейським судом з прав людини у зазначеному рішенні, а також Верховним Судом у рішенні від 03 червня 2020 року у справі №817/3431/14 (№К/9901/1400/18).

За цих обставин, Верховний Суд вважає наявними підстави для урахування указаних висновків і при вирішенні цього спору.

Отже, визначальними для вирішення цього публічно-правового спору є обставини вчинення позивачем конкретних дій, які полягають у сприянні своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини.

Проте, судами першої та апеляційної інстанцій на підставі матеріалів справи установлено, що заходи з очищення влади (люстрації) до позивача застосовані виключно на підставі довідки про результати вивчення особової справи щодо застосування заборон, визначених Законом України «Про очищення влади».

Водночас, довідка про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про перебування позивача на відповідних посадах, не містить відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а спірний наказ про звільнення позивача не містить обґрунтування того, що позивач міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.

При цьому, установлення фактів особистої протиправної поведінки позивача не було метою цієї перевірки.

Оцінюючи пропорційність обмежень, застосованих до позивача, до легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, Суд уважає їх непропорційними, невиправданими та не такими, що є необхідними у демократичному суспільстві.

Отже, Верховний Суд уважає правильним висновок судів першої та апеляційної інстанцій щодо протиправності застосування до позивача так званої «автоматичної» люстрації лише у зв`язку із наявністю факту перебування позивача на посадах, щодо яких установлена заборона указаним Законом.

Суд уважає за необхідне зазначити, що відсутність у Законі № 1682-VII процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених частиною третьою статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), що кореспондує положенням частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року).

Цей обов`язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Підсумовуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуваний наказ відповідача не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.

З урахуванням наведеного, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для визнання протиправним та скасування наказу Генеральної прокуратури України від 23.10.2014 №1486к про звільнення позивача, а також поновлення останнього на посаді першого заступника прокурора Чернігівської області з 24 жовтня 2014 року.

Стосовно доводів відповідача-2 у касаційній скарзі про те, що, задовольняючи позовні вимоги щодо стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суди першої та апеляційної інстанцій допустились помилки при його розрахунку, Суд зазначає наступне.

Так, обчислення середнього заробітку за час вимушеного прогулу проводиться згідно вимог Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року №100 (далі-Порядок№100).

Пунктом 8 Порядку №100 установлено, що нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком.

Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період.

Як убачається з довідки Генеральної прокуратури України від 10 жовтня 2019 року №18-720зп ОСОБА_1 за серпень та вересень 2014 року нараховано заробіток в загальній сумі 27566,86 грн. Середньоденний заробіток позивача становив 27 566, 86 грн./35 робочих дні = 787,62 грн.

При цьому кількість робочих днів за період вимушеного прогулу, починаючи з 24.10.2014 (наступний день після звільнення) і по день прийняття судом першої інстанції рішення - 04.11.2019 становить 1257 днів.

За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що середній заробіток за час вимушеного прогулу, а саме: з 24.10. 2014 по 04.11.2019, становить: 787,62 х 1257 = 990038,34 грн.

Доводи скаржника (прокуратури Чернігівської області) щодо збільшення періоду вимушеного прогулу внаслідок зупинення провадження у справі є необґрунтованими, оскільки в силу частини другої статті 235 КЗпП України при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

Не зважаючи на зупинення провадження у даній справі, позивач був поновлений на посаді, а тому час вимушеного прогулу має бути розрахований з моменту звільнення до моменту прийняття рішення судом.

Посилання відповідача-2 на пункт 32 постанови Пленуму Верховного Суду України від 06 листопада 1992 року №9 «Про практику розгляду судами трудових спорів» в частині зарахування заробітку за місцем нової роботи при присудженні оплати за час вимушеного прогулу є безпідставним, оскільки викладені у вищезазначеній постанові роз`яснення здійсненні з урахуванням вимог закону, який був чинним до внесених змін в 2005 році. З урахуванням зазначеного відсутні правові підстави для зменшення суми заробітної плати за час вимушеного прогулу, що також узгоджується з правовою позицією, викладеною в постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі №826/808/16.

Щодо доводів відповідача-2 щодо його участі як неналежного відповідача в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суд зазначає наступне.

В силу частини дев`ятої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

Фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період (стаття 90 Закону України «Про прокуратуру»).

Враховуючи, що прокуратурою Чернігівської області нараховувалась та виплачувалась заробітна плата позивачу, відповідач-2 є розпорядником коштів згідно кошторисів та щомісячних розписів видатків, затверджених Генеральним прокурором, у межах видатків, затверджених у Державному бюджеті України, а тому є належним відповідачем щодо позовних вимог про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Вимоги ОСОБА_1 щодо скасування судових рішень в частині та прийняття нового рішення в частині суми, яка має виплачуватись за час вимушеного прогулу, не підлягають задоволенню, оскільки відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження. Натомість, позивачем касаційна скарга у відповідності до вимог процесуального законодавства не подавалась, а вимоги, зазначені у відзиві на касаційну скаргу прокуратури Чернігівської області, не дають правових підстав для перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій в зазначеній частині.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд вважає, що рішення суду першої інстанції, яке залишено без змін постановою суду апеляційної інстанції, підлягають залишенню без змін. А касаційні скарги без задоволення, оскільки судові рішення переглянуті в передбачених статтею 341 КАС України межах, ухвалені з додержанням норм матеріального та процесуального права.

V. Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 343, п.1ч.1.ст. 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Прокуратури Чернігівської області - залишити без задоволення.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2020 року - залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В.Е. Мацедонська

Судді Н.А. Данилевич

Н.В. Шевцова