Справа № 640/565/19
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2021-03-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 березня 2021 року

м. Київ

справа № 640/565/19

адміністративне провадження № К/9901/20929/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Тацій Л.В.,

суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент містобудування) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2019 року (прийняте судом у складі судді Бояринцевої М.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Кузьмишеної О.М., суддів: Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Жемчужина-3» (далі - ТОВ «Жемчужина-3») до Департаменту містобудування про визнання протиправним та скасування рішення № 1279, зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У січні 2019 року ТОВ «Жемчужина-3» звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило:

- визнати протиправним рішення Департаменту містобудування, оформлене листом № 1279 від 30 листопада 2018 року, про відмову у видачі містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта реконструкції будівлі кафе під центр з продажу автомобілів на проспекті Лобановського, 126-а у Голосіївському районі міста Києва;

- зобов`язати Департамент містобудування видати ТОВ «Жемчужина-3» містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта реконструкції будівлі кафе під центр з продажу автомобілів на проспекті Лобановського, 126-а у Голосіївському районі міста Києва.

На обґрунтування позовних вимог позивач посилався на Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109, та зазначав, що Департаментом містобудування протиправно відмовлено у видачі містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта реконструкції будівлі кафе під центр з продажу автомобілів на проспекті Лобановського, 126-а у Голосіївському районі міста Києва, оскільки ТОВ «Жемчужина-3» подано вичерпний перелік документів.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 28 березня 2019 року позов задовольнив.

Визнав протиправним рішення Департаменту містобудування, оформлене листом № 1279 від 30 листопада 2018 року про відмову ТОВ «Жемчужина-3» у видачі містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта реконструкції будівлі кафе під центр з продажу автомобілів на проспекті Лобановського, 126-а у Голосіївському районі міста Києва.

Зобов`язав Департамент містобудування видати ТОВ «Жемчужина-3» містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта реконструкції будівлі кафе під центр з продажу автомобілів на проспекті Лобановського, 126-а у Голосіївському районі міста Києва.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 12 червня 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відмова відповідача у видачі містобудівних умов та обмежень на земельну ділянку з кадастровим номером :79:147:0038, яка знаходиться за адресою: проспект Лобановського, 126-а у Голосіївському районі м.Києва є протиправною, позаяк позивачем було подано повний перелік документів для видачі містобудівних умов та обмежень, а наміри забудови земельної ділянки відповідають її цільовому призначенню.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

24 липня 2019 року Департамент містобудування звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення скасувати та прийняте нове - про відмову у задоволенні позову.

У скарзі зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно встановлено обставини справи.

Зокрема, зазначає, що позивачем не подано в повному обсязі документи, що посвідчують право користування земельною ділянкою, також позивачем не додано до заяви викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000, витягу з Державного земельного кадастру.

Відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року спірна земельна ділянка за функціональним призначенням знаходиться переважно в межах території вулиць і доріг, частково в межах території садибної житлової забудови, а наміри забудови - реконструкція будівлі кафе під центр з продажу автомобілів, суперечать указаному функціональному призначенню.

Йдеться у касаційній скарзі й про те, що порушений принцип розподілу влади і відбувається втручання в дискреційні повноваження Департаменту містобудування.

У відзиві на касаційну скаргу ТОВ «Жемчужина-3» просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 липня 2019 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г., скаргу передано судді-доповідачу.

Верховний Суд ухвалою від 26 липня 2019 року відкрив касаційне провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20 листопада 2018 року ТОВ «Жемчужина-3» звернулося до Департаменту містобудування із заявою про видачу містобудівних умов та обмежень на об`єкт «Реконструкція будівлі кафе під центр з продажу автомобілів по проспекту Валерія Лобановського, 126-а».

Листом від 30 листопада 2018 року за № 1279 Департамент містобудування повідомив ТОВ «Жемчужина-3» про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта реконструкції будівлі кафе під центр з продажу автомобілів по проспекту Валерія Лобановського, 126-а. Підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень зазначено наступне:

- невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, оскільки земельна ділянка за функціональним призначенням знаходиться переважно в межах території вулиць і доріг, частково в межах території садибної житлової забудови, відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804;

- подання неповного пакету документів, який визначено частиною третьою статті 29 Закону, а саме: відсутність документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копії договору суперфіцію (із здійсненням державної реєстрації відповідно до статей 125, 126 Земельного кодексу України та Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень"); копії документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці, або згоди його власника, засвідченої в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; витягу із Державного земельного кадастру;

- відсутністю доступної інформації про основні параметри об`єкта будівництва у містобудівному розрахунку для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, позивач звернувся до суду із позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначаються Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Відповідно до статті 6 Закону № 3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури, іншими спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Частиною першою статті 16 Закону № 3038-VI визначено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту (стаття 17 Закону №3038-VІ).

Частина друга статті 24 Закону № 3038-VI закріплює, що зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій.

Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

У відповідності до статті 25 Закону № 3038-VI режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій. Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації. Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, за межами населених пунктів встановлюється відповідними районними державними адміністраціями, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Севастопольською міською державними адміністраціями. Узгодження питань щодо забудови визначених для містобудівних потреб територій суміжних територіальних громад здійснюється на підставі відповідних угод, відображається у схемах планування зазначених територій та генеральних планах населених пунктів.

Частинами першою, другою та п`ятою статті 20 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

За приписами частини першої статті 93 ЗК України право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності.

Аналіз наведених норм права свідчить про те, що режим забудови територій визначається в Генеральних планах населених пунктів, зокрема, у планах зонування та детальних планах територій, які є основними видами містобудівної документації на місцевому рівні. На підставі вказаних містобудівних документів визначається цільове призначення земельної ділянки в межах якого може здійснюватися забудова земельної ділянки.

Як встановили суди, між Київською міською радою (далі - орендодавець) та ТОВ «Жемчужина-3» (далі - орендар) укладено договір оренди земельної ділянки від 03 квітня 2006 року, посвідчений приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Щербаковим В.З., зареєстрований в реєстрі за № 157, відповідно до якого орендодавець на підставі рішення Київської міської ради від 07 липня 2005 року за № 598/3174 «Про передачу Товариству з обмеженою відповідальністю «Жемчужина-3» передає орендарю земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування павільйону по продажу автомобілів на проспекті Червонозоряному, 126-а у Голосіївському районі м. Києва», кадастровий номер земельної ділянки № :79:147:0038. Договір укладено строком на 15 років.

Таким чином, рішенням Київської міської ради від 07 липня 2005 року № 598/3174 позивачу було передано в оренду земельну ділянку, яка знаходиться за адресою: проспект Червонозоряний, 126-а у Голосіївському районі м. Києва, кадастровий номер земельної ділянки № :79:147:0038 із цільовим призначенням «для будівництва, експлуатації та обслуговування павільйону з продажу автомобілів на проспекті Червонозоряному, 126-а у Голосіївському районі м. Києва».

При цьому, як встановили суди, однією з підстав для відмови у наданні містобудівних умов позивачу стало те, що наміри забудови земельної ділянки не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, оскільки земельна ділянка за функціональним призначенням знаходиться переважно в межах території вулиць і доріг, частково в межах території садибної житлової забудови, відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804.

Суди правильно зауважили, що планування та забудова земельних ділянок здійснюється, у тому числі, їх орендарями, виключно в межах їх цільового призначення.

З урахуванням наведеного та враховуючи, що позивач є законним орендарем відповідної земельної ділянки, що підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, зокрема, договором оренди земельної ділянки, зареєстрованим приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу 03 квітня 2006 року за № 157, він має право планування та забудови такої земельної ділянки в межах її цільового призначення.

Відповідно до частин першої, четвертої статті 12 Закону № 3038-VI до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій; до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території; визначення територій для містобудівних потреб; внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів відповідно до закону.

Суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що «цільове призначення земельної ділянки (категорія земель та певний вид використання земельної ділянки в межах відповідної категорії земель)» в розумінні Земельного кодексу України та «функціональне призначення території» в розумінні Генерального плану м. Києва, як містобудівної документації, розробленої відповідно до містобудівного законодавства та державних будівельних норм, не є тотожними і однорідними поняттями в регулюванні земельних правовідносин, оскільки в межах певної функціональної території міста Києва, визначеної містобудівною документацією, зокрема Генеральним планом м. Києва, можуть бути різні цільові призначення земельних ділянок.

Так, стаття 1 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV) містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Таким чином, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.

Згідно зі змістом статті 19 Земельного кодексу України, землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.

Таким чином, кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму. Так, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.

Згідно з п. 5.8. ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15 грудня 2011 року № 345, схема зонування складається, як правило, з основних типів зон: громадські; житлові; рекреаційні; курортні; зони транспортної інфраструктури; зони інженерної інфраструктури; комунально-складські; виробничі; спеціальні; зони земель історико-культурного призначення; зона земель природно-заповідного фонду.

У містобудівних регламентах для кожної територіальної зони встановлюються: переважні види використання; супутні види дозволеного використання; допустимі види використання.

Тобто, нормативно-правовими актами, що регламентують порядок розроблення і затвердження містобудівної документації, визначено, що така документація визначає функціональне призначення територій, а не види використання земельних ділянок.

Частиною першою статті 193 ЗК України встановлено, що державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах кордонів України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.

Отже, відомості щодо цільового призначення земельної ділянки, відповідно до приписів вищевказаних правових норм, відображуються у державному земельному кадастрі.

Так, відповідно до вимог частин першої, другої статті 36 Закону України «Про Державний земельний кадастр» на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, оприлюднюються відомості про Генеральний план м. Києва та про цільове призначення земельних ділянок.

Відомості, зазначені у частині першій цієї статті, підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, з моменту їх внесення до Державного земельного кадастру.

Як встановили суди, у відповідності до наведених вимог, на офіційному веб-сайті Держгеокадастру (http://map.land.gov.ua/kadastrova-karta) оприлюднено відомості про земельну ділянку з кадастровим номером :79:147:0038, згідно з якими цільовим призначенням такої земельної ділянки є: для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.

Разом із тим, як правильно зазначили суди, Генеральним планом визначається планувальна довгострокова стратегія розвитку міста, однак положення закону не містять чіткого визначення поняття та змісту функціонального призначення території.

Положення пункту 3 частини першої статті 1 Закону N 3038-VI визначає поняття детальний план території та означає містобудівну документацію, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Порядок розроблення містобудівної документації, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290 (далі - Порядок № 290).

Відповідно до п. 4.1 Порядку № 290 рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є: при розробленні генерального плану населеного пункту, плану зонування території, а також детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; при розробленні детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, - районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації (пп. 4.3 цього ж Порядку).

Відповідно до частини першої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території; детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Згідно з частиною четвертою статті 19 цього ж Закону детальний план території визначає: принципи планувально-просторової організації забудови; червоні лінії та лінії регулювання забудови; функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; черговість та обсяги інженерної підготовки території; систему інженерних мереж; порядок організації транспортного і пішохідного руху; порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього.

Отже, передаючи в оренду земельну ділянку із відповідним цільовим призначенням, яке не відповідає її функціональному призначенню, Київська міська рада повинна була розробити та внести зміни до Генерального плану м. Києва шляхом затвердження детального плану території чи плану зонування, яким би уточнювалось функціональне призначення переданої в оренду земельної ділянки.

Відповідно до пункту 2.9 ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» для досягнення високого соціально-економічного ефекту формування планувальної структури міста треба прагнути до компактного розвитку його плану, що досягається підвищенням інтенсивності використання території під основні функції. При цьому треба враховувати неоднорідність функціонально-планувальних якостей міських територій, які значною мірою визначаються різною інтенсивністю їх освоєння і неоднаковими умовами транспортної доступності.

Пунктом 3.4 ДБН Б.1.1-14:2012 визначається, що використання території за переважними функціями (багатофункціональна, громадська, житлова, промислова тощо), що існує або встановлюється містобудівною документацією, та наявність інших супутніх функцій, які не суперечать функціям, що переважають.

У контексті вищевикладеного, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що з урахуванням інтенсивності використання території під забудову та її щільність станом на 2019 рік, Генеральний план м. Києва, який був прийнятий у 2002 році може не враховувати всієї її структури планування, а тому законодавцем визначено таке поняття як «супутні функції» забудови до яких можливо віднести об`єкт будівництва (реконструкції) позивача.

Отже, прийняття рішень щодо підвищення інтенсивності функціонально-планувальних якостей території без прийняття документів, які уточнюють їх функціональне призначення, що покладається на відповідний орган місцевої виконавчої влади не може свідчити про його невідповідність містобудівній документації на місцевому рівні, оскільки вказують на «інші супутні функції» такої території, які не суперечать функціям, що переважають, а саме: часткової садибної житлової забудови та часткової території вулиць і доріг.

Тобто часткове визначення функціонального призначення території не забороняє будівництво (реконструкцію) іншого супутнього об`єкту, який підпадає під визначення «додаткових супутніх функцій», дозвіл на будівництво якого надано відповідним органом виконавчої влади, а тому не потребує обов`язкового відображення в Генеральному плані м. Києва.

Отже, прийняття Київською міською радою рішення від 28 березня 2002 року № 370/1804 про передачу позивачу в оренду земельної ділянки із цільовим призначенням «для будівництва, експлуатації та обслуговування павільйону по продажу автомобілів» не можливе без урахування її функціонального призначення, оскільки б в подальшому унеможливило її використання за визначеним в рішенні цільовим призначенням.

Таким чином, невідповідність намірів забудови земельної ділянки її функціональному призначенню спростовується, зокрема, рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804, яке на час розгляду справи є чинним.

Крім того, як встановили суди, з урахуванням інтенсивності забудови та її невідповідності Генеральному плану м. Києва до 2020 року, Комунальною організацією «Інститут Генерального Плану м. Києва» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) розробляється новий Генеральний план розвитку м. Києва та його приміської зони до 2025 року.

Відповідно статті 1 Закону України від 8 вересня 2005 року N 2862-IV «Про автомобільні дороги» (надалі - Закон 2862-IV) автомобільна дорога - лінійний комплекс інженерних споруд, призначений для безперервного, безпечного та зручного руху транспортних засобів.

Складовими вулиць і доріг міст та інших населених пунктів є: проїзна частина вулиць і доріг, трамвайне полотно, дорожнє покриття, штучні споруди, споруди дорожнього водовідводу, технічні засоби організації дорожнього руху, зупинки міського транспорту, стоянки таксі, тротуари, пішохідні та велосипедні доріжки, зелені насадження, наземні та підземні мережі, майданчики для паркування.

Відповідно до п. 3.3 Генерального плану визначена наступна структура житлового будівництва: садибна та котеджна (1-3 поверхи), малоповерхова та блокована (1-3 поверхи), середньоповерхова (4-9 поверхи), багатоповерхова (9 поверхів та більше).

Ознайомившись із наявною в матеріалах справи ситуаційною схемою, фрагментом схеми Генерального плану міста Києва на період до 2020 року, суди встановили, що розміщення такого об`єкта, як центр з продажу автомобілів, не суперечить вимогам Закону України «Про автомобільний транспорт», оскільки жодним чином не порушує їх структуру та не перешкоджає руху автомобілів.

Також встановлено, що в межах території доріг по проспекту Лобановського в Голосіївському районі м. Києва побудовано ряд торгівельних центрів, магазинів, спортивних комплексів та інших торгівельних павільйонів, будівництво яких також не узгоджується із Генеральним планом м. Києва до 2020 року.

Відповідачем не наведено жодних доказів, які б свідчили, що надані позивачем документи порушують принципи планувально-просторової організації забудови, режими чи параметри забудови земельної ділянки чи вказують на недоцільність розташування вказаної забудови в рамках архітектурно планувального завдання тощо.

Таким чином, побудова центру з продажу автомобілів, які знаходяться в межах дороги не суперечить основним функціям території, визначеної Генеральним планом м. Києва, а лише вказує на супутні функції такої території, що необхідне для досягнення високого соціально-економічного ефекту формування планувальної структури міста та компактного розвитку його плану, що досягається підвищенням інтенсивності використання території під основні функції та не може свідчити в даному випадку про невідповідність будівництва центру з торгівлі автомобілів містобудівній документації на місцевому рівні та ДБН 360-92**.

З урахуванням вищевикладеного, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про необґрунтованість висновків відповідача стосовно невідповідності намірів забудови функціональному призначенню земельної ділянки, розташованої за адресою: проспект Лобановського, 126-а у Голосіївському районі м. Києва.

Ще однією підставою для відмови у видачі позивачу містобудівних умов стало те, що останнім подано неповний пакет документів, відсутня доступна інформація про основні параметри об`єкта будівництва у містобудівному розрахунку для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень.

За приписами пунктів 1, 2, 3 частини п`ятої статті Закону № 3038-VI проектування та будівництво об`єктів здійснюється власником або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації.

Основними складовими вихідних даних відповідно до ч. 1 ст. 29 Закону № 3038-VI є містобудівні умови та обмеження, технічні умови, завдання та проектування.

Згідно з частиною другою статті 29 Закону № 3038-VI фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Частиною третьою статті 29 Закону № 3038-VI передбачено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію;

2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);

3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000;

4) витяг із Державного земельного кадастру.

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.

Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

Витяг з містобудівного кадастру для формування містобудівних умов та обмежень до документів замовника додає служба містобудівного кадастру (у разі її утворення).

Перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування.

Як убачається з матеріалів справи, позивач 20 листопада 2018 року звернувся до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) із заявою про видачу містобудівних умов та обмежень.

Як зазначив позивач, до заяви про видачу будівельних умов та обмежень ТОВ «Жемчужина-3» подано наступні документи:

- копію договору оренди від 03.04.2006;

- копію свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 11.07.2013;

- викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000;

- витяг з Державного земельного кадастру;

- містобудівний розрахунок.

При цьому, відповідачем зроблений висновок про неподання позивачем в повному обсязі документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою з кадастровим номером :79:147:0038.

Проте, як встановили суди, право користування земельною ділянкою по проспекту Валерія Лобановського, 126-а підтверджується копією договору оренди від 03 квітня 2006 року та витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, які залучені до матеріалів справи.

Суди також не прийняли до уваги посилання відповідача на неподання позивачем копії документу, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000 та витягу з Державного земельного кадастру, оскільки позивачем надано суду вказані матеріали. Разом з тим, відповідачем під час розгляду справи не надано доказів, які б спростовували доводи позивача щодо подання свідоцтва про право власності на нерухоме майно, викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000 та витягу з Державного земельного кадастру.

Водночас, як зазначили суди, позивач має намір здійснити реконструкцію будівлі кафе під центр з продажу автомобілів по проспекту Валерія Лобановського, 126-а, а тому позивачем правомірно надано докази права власності саме на об`єкт нерухомості, якій підлягає реконструкції. Надання доказів права власності на інші об`єкти нерухомості, які знаходяться на орендованій позивачем земельній ділянці в силу пункту 2 частини третьої статті 29 Закону № 3038-VI, в даному випадку не є обов`язковими.

Щодо відсутності доступної інформації про основні параметри об`єкта будівництва у містобудівному розрахунку для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень, суди зазначили, що позивачем до заяви про видачу будівельних умов та обмежень додано містобудівний розрахунок на об`єкт "Реконструкція будівлі кафе під центр з продажу автомобілів по проспекту Валерія Лобановського, 126-а", виконаний архітектором ОСОБА_1 .

При цьому, суд зазначає, що містобудівний розрахунок - розрахунок щодо граничнодопустимих параметрів забудови, умови ув`язки архітектурно-планувального та об`ємно-просторового рішення, системи обслуговування, інженерних комунікацій, транспортного обслуговування та благоустрою з існуючою забудовою із дотриманням чинних нормативних документів. Містобудівний розрахунок не є стадією проектування і розробляється та надається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкту будівництва та його техніко-економічні показники (назва об`єкту, поверховість, площа забудови, загальна площа об`єкту, відповідність щільності забудови (при житловому будівництві) та інша інформація, яка на думку інвестора дає повне уявлення про його наміри.

З аналізу наявної в матеріалах справи копії містобудівного розрахунку судами встановлено, що в ньому наявні дані щодо основних параметрів об`єкта будівництва.

Крім того, допущення недоліків в оформленні містобудівного розрахунку, не визначене частиною четвертою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень.

З огляду на зазначене посилання відповідача на відсутність доступної інформації про основні параметри об`єкта будівництва у містобудівному розрахунку для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень, як на підставу для відмови у видачі позивачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є необґрунтованими.

Право користування земельною ділянкою по проспекту Валерія Лобановського, 126-а підтверджується копією договору оренди від 03 квітня 2006 року та витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, які долучені до матеріалів справи.

Таким чином, посилання відповідача на те, що позивачем подано неповний перелік документів, який визначено частиною третьою статті 29 Закону № 3038-VI є необґрунтованими та спростовуються документами наявними в матеріалах справи.

Отже, суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку, що позивачем подано повний перелік документів, визначений частиною третьою статті 29 Закону № 3038-VI та, які є достатніми для видачі містобудівних умов та обмежень.

За правилами частини четвертої статті 29 Закону № 3038-VI підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

Отже, у даному випадку, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що позивач правомірно здійснює використання земельної ділянки за призначенням, визначеним у рішенні Київської міської ради від 07 липня 2015 року № 598/3174 та договорі оренди земельної ділянки від 03 квітня 2006 року, та наміри забудови відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

З огляду на викладене, суди першої та апеляційної інстанцій належним чином проаналізували норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, ретельно дослідили докази у справі, надали їм належну оцінку та дійшли обґрунтованого висновку про те, що доводи відповідача щодо невідповідності намірів забудови земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: проспект Лобановського, 126-А у Голосіївському районі м. Києва, кадастровий номер - :79:147:0038 не підтверджується належними доказами та спростовуються матеріалами справи, тому відмова Департаменту містобудування видати ТОВ «Жемчужина-3» містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта реконструкції будівлі кафе під центр з продажу автомобілів на проспекті Лобановського, 126-А у Голосіївському районі міста Києва є протиправною.

В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції чинній до 08 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Щодо твердження відповідача про те, що позовна вимога про зобов`язання відповідача видати позивачу містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства, слід зазначити таке.

Відповідно до частини першої статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Як зазначено у пункті 4.1 Рішення Конституційного суду України від 02 листопада 2004 року №15-рп/2004 суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави.

Колегія суддів враховує позицію, яка висвітлена в пункті 9 мотивувальної частини рішення Конституційного суду України від 30.01.2003 № 3-рп/2003, а саме: "Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13)".

Колегія суддів зазначає, що на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими необхідно розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

З огляду на наведене, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі, що переглядається, повноваження щодо надання містобудівних умов і обмежень чи надання мотивованої відмови у його їх наданні регламентовано положеннями Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Підстави, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі підстави відсутні, орган повинен надати містобудівні умови та обмеження. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати містобудівні умови та обмеження або не надати (відмовити). Згідно з законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

Така правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 22 грудня 2018 року у справі № 804/1469/17, від 14 серпня 2019 року у справі № 0640/4434/18, від 12 вересня 2019 року у справі № 0640/4248/18.

Відповідно до пункту 4 частини першої 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд".

З огляду на викладене, суд має право зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії. При цьому суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У контексті обставин спору застосування такого способу захисту вимагає з`ясування судом чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання містобудівних умов та обмежень.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач під час звернення до відповідача надав всі необхідні документи, визначені чинним законодавством, що відповідачем не спростовано належними доказами; підстави для відмови відповідачем у видачі позивачу містобудівних умов та обмежень відсутні, а відтак, враховуючи вищевикладене, зобов`язання відповідача видати позивачу містобудівні умови та обмеження не є втручанням у дискреційні повноваження Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (відповідач наділений виключною компетенцією щодо вчинення таких дій та у нього відсутні альтернативні варіанти поведінки у межах спірних правовідносин) та відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення позивача в правах.

Аналогічна позиція щодо відсутності втручання суду в дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень шляхом зобов`язання останнього вчинити дії викладена у постановах Верховного Суду від 27 листопада 2018 року у справі № 826/162/18, від 29 листопада 2019 року у справі № 826/6222/15, від 17 грудня 2019 року у справі № 813/6618/15.

При цьому Верховний Суд зауважує, що містобудівні умови та обмеження є лише складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. При цьому, будівництво об`єкта є багатоскладовою діяльністю, до якої на кожному із етапів залучаються відповідні компетентні суб`єкти, які проводять експертизу проектної документації на будівництво об`єкта у передбачених законом випадках, вирішують питання щодо можливості видачі суб`єкту господарювання дозволів (в тому числі на виконання будівельних робіт), щодо можливості прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта та реєстрації права власності на нього. Окрім цього, відповідні контролюючі органи на кожному з етапів будівництва у разі виявлення обставин, з якими законодавець пов`язує обмеження в частині виконання робіт з будівництва об`єкта (в тому числі встановлення порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил), можуть застосувати до суб`єкта господарювання відповідні заходи, в тому числі скасувати містобудівні умови та обмеження, анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт, зупиняти виконання будівельних робіт тощо.

У касаційній скарзі не наведено доводів, які б ставили під сумнів правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій.

Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції - без змін.

З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : А.Ю. Бучик

С.Г. Стеценко