Справа № 640/14051/20
Суддя: Оксененко Олег Миколайович
Дата ухвалення: 2021-03-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Кузьменко В.А., Огурцов О.П.,
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 березня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Оксененка О.М.,

суддів: Лічевецького І.О.,

Мельничука В.П.,

При секретарі: Лащевської Д.О.,

За участю представника позивача: Збарих С.М.,

представника відповідача: Шокуна О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2020 року у справі за адміністративним позовом Офісу Генерального прокурора до Кабінету Міністрів України, треті особи: Фонд державного майна України, Полтавська обласна прокуратура про визнання протиправним та скасування пункту постанови від 21.08.2019, -

В С Т А Н О В И В :

Офіс Генерального прокурора звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, треті особи: Фонд державного майна України, Полтавська обласна прокуратура, в якому просив: визнати протиправним та скасувати пункт 1 постанови Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 №811 «Деякі питання використання державного майна професійними спілками, їх об`єднаннями» у частині доручення Фонду державного майна за участю Федерації професійних спілок, Генеральної прокуратури України у місячний строк вжити заходи до укладення договору оренди щодо переданого згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11.01.2018 №13 «Про передачу будівлі у м. Полтаві Генеральній прокуратурі Україні» будинку для розміщення підрозділів Полтавської обласної ради профспілок.

Позов обґрунтовано тим, що оскаржувана постанова винесена з порушенням процедури її прийняття, видання акту індивідуальної дії у формі постанови, без попереднього погодження із заінтересованими органами, в тому числі і з позивачем, з перевищенням Кабінетом Міністрів України своїх дискреційних повноважень, а тому вважає її незаконною та такою, що підлягає скасуванню.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2020 року позовні вимоги - задоволено.

Визнано протиправними та скасовано пункти 1 та 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 №811 «Деякі питання використання державного майна професійними спілками, їх об`єднаннями»; пункт 2 у частині доручення Фонду державного майна за участю Федерації професійних спілок, Генеральної прокуратури України у місячний строк вжити заходи до укладення договору оренди щодо переданого згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11.01.2018 №13 «Про передачу будівлі у м. Полтаві Генеральній прокуратурі України» будинку для розміщення підрозділів Полтавської обласної ради професійних спілок».

В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог - відмовити.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень розглядаються адміністративними судами.

Однак, у спірних правовідносинах, відсутні підстави для компетенційного спору між позивачем та відповідачем як суб`єктом владних повноважень.

У даному випадку, прийняття рішень про вилучення певної будівлі як об`єкту державної власності, з управління (оперативного управління) позивача та передачу її іншому об`єкту в управління відповідно до положень Закону України «Про управління державним та комунальним майном» належить до виключної компетенції Уряду і не може бути предметом оскарження з боку Офісу Генерального прокурора як суб`єкта владних повноважень.

Таким чином, на думку апелянта, у позивача були відсутні повноваження для звернення до суду з даним позовом.

Як зазначає апелянт, висловлена Урядом пропозиція/доручення іншому державному органу розглянути питання щодо ефективності використання певного державного майна, наданого такому органу в управління, є належною реалізацією Урядом своїх управлінських функцій у певній сфері та не може розглядатись як втручання в компетенцію іншого державного органу.

У відзиві на апеляційну скаргу позивачем зазначено, що відповідач, приймаючи оскаржувану постанову, перевищив свої повноваження та зобов`язав Генеральну прокуратуру України, вчинити відповідні дії без її попередньої згоди, обмежив речове право оперативного управління органів прокуратури, та порушив права та інтереси щодо володіння, користування та розпорядження вищезазначеним об`єктом нерухомості.

На думку позивача, Кабінет Міністрів України не наділений повноваженнями встановлювати порядок управління об`єктами державної власності шляхом зобов`язання орендодавців або органу, уповноваженого управляти державним майном, укладати договір оренди.

Крім того, позивач звертає увагу на те, що проект оскаржуваної постанови з генеральною прокуратурою як заінтересованою особою не погоджувався.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 11.01.2018 №13-р передано Генеральній прокуратурі будівлю по вул. Ляхова, 1 у м. Полтаві із сфери управління Фонду державного майна України із закріпленням її на праві оперативного управління за Генеральною прокуратурою України.

Наказом Генеральної прокуратури України від 06.03.2018 вказаний об`єкт передано на баланс прокуратури Полтавської області.

Згідно із витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності №208798684 від 13.05.2020 право власності на об`єкт нерухомості - адміністративна будівля загальною площею 2330, 1 кв.м, яка знаходиться за адресою вул. Ляхова, 1 у м. Полтаві.

Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно №227042350 від 06.10.2020 право власності зареєстроване за державою Україна в особі Генеральної прокуратури України.

У подальшому, на адресу позивача надійшла постанова Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 року №811 «Деякі питання використання державного майна професійними спілками, їх об`єднаннями».

Пунктом 2 постанови №811 було доручено Фонду державного майна за участю Федерації професійних спілок, Державної судової адміністрації та Генеральної прокуратури України у місячний строк вжити заходів до укладення договорів оренди щодо переданих, згідно з розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 11 січня 2018 року №13 «Про передачу будівлі у м. Полтаві Генеральній прокуратурі України» та від 29 березня 2017 року №221 «Про передачу частини будівлі у м. Ужгород до сфери управління Державної судової адміністрації» будівель для розміщення підрозділів Закарпатської і Полтавської обласних рад професійних спілок.

Не погоджуючись із вказаною постановою в частині, Офіс Генерального прокурора звернувся до суду за захистом своїх порушених прав та законних інтересів.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті пунктів 1 та 2 оскаржуваної постанови № 811 відповідач порушив права власника майна (позивача), зобов`язавши до вчинення відповідних дій без попередньої на те згоди, всупереч вимогам абзацу першого пункту 5 § 33 Регламенту Кабінету Міністрів України, з перевищенням повноважень та з порушенням Конституції України, а також обмежив речове право оперативного управління прокуратури Полтавської області, тому пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 року №811 «Деякі питання використання державного майна професійними спілками, їх об`єднаннями» у частині доручення Фонду державного майна за участю Федерації професійних спілок, Генеральної прокуратури України у місячний строк вжити заходи до укладення договору оренди щодо переданого згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11.01.2016 №13-р майна, підлягає скасуванню.

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України від 27.02.2014 № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794-VII; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.

Згідно з п. 6 частини першої статті 2 Закону № 794-VII, до основних завдань Кабінету Міністрів України належать, зокрема забезпечення рівних умов для розвитку всіх форм власності; здійснення управління об`єктами державної власності відповідно до закону.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга ст. 3 цього Закону).

На підставі статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України.

При цьому, у статті 1 Закону України від 21.09.2006 № 185-V «Про управління об`єктами державної власності» (надалі - Закон № 185-V; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) закріплено, що управління об`єктами державної власності - здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб`єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об`єктів, пов`язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.

Відповідно до статті 3 Закону № 185-V, об`єктами управління державної власності є: майно, яке передане казенним підприємствам в оперативне управління; майно, яке передане державним комерційним підприємствам (далі - державні підприємства), установам та організаціям; майно, яке передане державним господарським об`єднанням; корпоративні права, що належать державі у статутних капіталах господарських організацій (далі - корпоративні права держави); державне майно, що забезпечує діяльність Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України; державне майно, передане в оренду, лізинг, концесію; державне майно, що перебуває на балансі господарських організацій і не увійшло до їх статутних капіталів або залишилося після ліквідації підприємств та організацій; державне майно, передане в безстрокове безоплатне користування Національній академії наук України, галузевим академіям наук; безхазяйне та конфісковане майно, що переходить у державну власність за рішенням суду.

Згідно зі статтею 4 вказаного Закону, суб`єктами управління об`єктами державної власності є: Кабінет Міністрів України; центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері управління об`єктами державної власності; міністерства, інші органи виконавчої влади та державні колегіальні органи (далі - уповноважені органи управління); Фонд державного майна України; органи, що забезпечують діяльність Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України; органи, які здійснюють управління державним майном відповідно до повноважень, визначених окремими законами; державні господарські об`єднання, державні холдингові компанії, інші державні господарські організації (далі - господарські структури); Національна академія наук України, галузеві академії наук.

Приписами статті 5 Закону № 185-V визначено, що Кабінет Міністрів України є суб`єктом управління, що визначає об`єкти управління державної власності, стосовно яких виконує функції з управління, а також об`єкти управління державної власності, повноваження з управління якими передаються іншим суб`єктам управління, визначеним цим Законом.

Здійснюючи управління об`єктами державної власності, Кабінет Міністрів України, серед іншого, визначає органи виконавчої влади та державні колегіальні органи, які здійснюють функції з управління об`єктами державної власності; встановлює порядок передачі об`єктів державної власності суб`єктам управління, визначеним цим Законом.

У свою чергу, Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України (далі - Кабінет Міністрів), підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності визначає Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 (надалі - Регламент).

Відповідно до п. 1, 2 § 30 розділу 4 Регламенту акти Кабінету Міністрів з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень.

Розпорядження Кабінету Міністрів України видаються з питань: схвалення концепції реалізації державної політики у відповідній сфері, концепції державної цільової програми та концепції закону, директив, урядової заяви, листа, звернення, декларації, меморандуму тощо; затвердження державної цільової програми, плану заходів; утворення та затвердження складу робочих груп з питань ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; виділення коштів з резервного фонду державного бюджету; делегування повноважень Кабінету Міністрів органам виконавчої влади у передбачених законом випадках; передачі майна; кадрових та інших питань організаційно-розпорядчого характеру.

Як свідчать матеріали справи, Офіс Генерального прокурора виступає від імені держави власником будівлі за адресою: вул. Ляхова, 1 у м. Полтава, що підтверджується відомостями з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

При цьому, наказом Генеральної прокуратури України від 06.03.2018 №21б вказаний об`єкт передано до оперативного управління Генеральної прокуратури та на баланс Прокуратури Полтавської області.

Згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно за Полтавською обласною прокуратурою зареєстроване право оперативного управління на вказаний об`єкт нерухомого майна.

Однак, колегя суддів звертає увагу на те, що постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2019 №826/5982/18 скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.07.2019, яким визнано протиправним та скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 11.01.2018 №13-р про передачу спірного об`єкта позивачу, з огляду на те, що позивач не є учасником (суб`єктом) правовідносин, передбачених в оскаржуваному розпорядженні, як акту індивідуальної дії, таке розпорядження не породжує для позивача ніяких прав та обов`язків, а тому і не надає права на захист, тобто права на звернення до суду з адміністративним позовом.

Тобто, на час розгляду рішення у даній справі розпорядження Кабінету Міністрів України від 11.01.2018 №13-р є чинним.

Посилання апелянта на те, що під час прийняття пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 № 811 «Деякі питання використання державного майна професійними спілками, їх об`єднаннями» останнім було реалізовано свою компетенцію, щодо певного аспекту управління державним майном, колегія суддів як і суд першої інстанції не приймає до уваги, зважаючи на таке.

Так, Кабінет Міністрів України не наділений правом встановлювати порядок управління об`єктами державної власності суб`єктами управління, шляхом зобов`язання позивача до укладення договорів оренди.

У даному випадку, передача майна в оренду здійснюється орендодавцем згідно із законами України «Про оренду державного та комунального майна» та «Про управління об`єктами державної власності» на підставі згоди уповноваженого органу управління на оренду державного майна і пропозицій щодо умов договору оренди, які мають забезпечувати ефективне використання орендованого майна.

У свою чергу, Закон України «Про оренду державного та комунального майна» зокрема, регулює організаційні відносини, пов`язані з передачею в оренду майна державних підприємств, установ та організацій, підприємств, заснованих на майні, що належить Автономній Республіці Крим або перебуває у комунальній власності, їх структурних підрозділів, та іншого окремого індивідуально визначеного майна, що перебуває в державній та комунальній власності (абзац другий частини першої статті 1 Закону).

Відповідно до частини першої статті 9 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» фізичні та юридичні особи, які бажають укласти договір оренди, направляють заяву, проект договору оренди, а також інші документи згідно з переліком, що визначається Фондом державного майна відповідному орендодавцеві, зазначеному у статті 5 цього Закону.

Згідно з абзацом першим частини третьої статті 9 Закону України «Про оренду державного та комунального майна», уповноважений управляти державним майном орган, розглядає подані йому матеріали і протягом п`ятнадцяти днів після їх надходження надсилає орендодавцеві висновки про умови договору оренди або про відмову в укладенні договору оренди.

Відповідно до частини четвертої вказаної статті орендодавець протягом п`яти днів після погодження умов договору оренди з органом, уповноваженим управляти відповідним майном (у випадках, передбачених цим Законом, - органом Антимонопольного комітету України), а в разі якщо заява про оренду майна не потребує узгодження (щодо оренди окремого індивідуально визначеного майна, крім нерухомого), протягом 15 днів після дати її реєстрації розміщує в офіційних друкованих засобах масової інформації та на веб-сайтах орендодавців оголошення про намір передати майно в оренду або відмовляє в укладенні договору оренди і повідомляє про це заявника.

При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що свобода договору є однією із засад цивільного законодавства.

Так, відповідно до частини першої статті 627 Цивільного кодексу України (далі -ЦК України) сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості.

Згідно із частиною третьою статті 203 ЦК України волевиявлення учасника правочину має бути вільним і відповідати його внутрішній волі.

З огляду на вказані норми, пункт 2 постанови № 811 щодо доручення Фонду державного майна за участю Федерації професійних спілок Генеральній прокуратурі України у місячний строк вжити заходи до укладення договору оренди, не відповідає загальним засадам цивільного законодавства щодо свободи договору та вільного волевиявлення, та положенню Конституції України та законів України «Про Кабінет Міністрів України», «Про оренду державного та комунального майна», «Про управління об`єктами державної власності».

При цьому, відповідач відзначає, що окрім оскаржуваного пункту 2, постанова №811 містить, зокрема у п. 1 зміни до Методики розрахунку орендної плати за державне майно та пропорції її розподілу, що носить нормативний характер, так як вирішує питання передачі майна у формі постанови Кабінету Міністрів України є реалізацією нормотворчих повноважень уряду у належній формі.

У даному випадку, перший пункт постанови носить нормативний характер та реалізується відповідачем за окремою процедурою, а другий пункт оскаржуваної постанови має саме розпорядчий характер та є актом індивідуальної дії щодо конкретних суб`єктів (Фонду державного майна, Державної судової адміністрації, Генеральної прокуратури України, Федерації профспілок України) та дія якого вичерпується з моменту вжиття заходів для укладення договорів оренди.

Слід відзначити, що Міністерство юстиції України пропонувало виключити пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України, яким передбачалося Фонду державного майна разом із Федерацією професійних спілок, Державною судовою адміністрацією та Генеральною прокуратурою України у місячний строк вжити заходів до укладення договорів оренди щодо переданих згідно із розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 11 січня 2018 року № 13 «Про передачу будівлі у м. Полтаві Генеральній прокуратурі України» та від 29 березня 2017 року № 221 «Про передачу частини будівлі у м. Ужгороді до сфери управління Державної судової адміністрації» будівель для подальшого розміщення підрозділів Закарпатської і Полтавських обласних рад професійних спілок, що підтверджується висновком Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання використання державного майна профспілками, їх об`єднаннями» від 21.08.2019.

При цьому, вказаний висновок Міністерства юстиції України датований 21.08.2019, що збігається із датою прийняття Кабінетом Міністрів України Постанови №811.

Крім того, як вірно зазначено судом першої інстанції, позиція щодо неможливості регулювання постановою Кабінету Міністрів України орендних правовідносини, а саме щодо надання профспілкам на умовах оренди державних приміщень, також підтверджується листом Фонду державного майна України від 07.08.2019 № 10-24-14348, який надіслано на адресу Мінекономрозвитку, про що 16.08.2019 було зазначено на нараді в Секретаріаті Кабінету Міністрів України.

Проект спірної постанови був направлений листом від 20.08.2019 № 3211-05/34941-03 на погодження до Міністерства фінансів України, Міністерства юстиції України та Фонду державного майна.

У свою чергу, проект Постанови № 811 був погоджений Фондом із зауваженнями, які враховано, та Міністерством юстиції України із зауваженнями, які не враховано відповідачем під час прийняття спірної постанови.

Так, Міністерством юстиції України наголошено на тому, що положення пункту 2 постанови № 811 не є предметом регулювання рішення Уряду та можуть бути реалізовані відповідними органами влади в межах повноважень та у спосіб, що визначені Законом України «Про оренду державного та комунального майна».

У Висновку Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання використання державного майна профспілками, їх об`єднаннями» від 21.08.2019 також повідомлено, що матеріали, додані до проекту Постанови № 811, не містять погодження Міністерства фінансів України, як це передбачено Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950.

Відповідно до абзацу першого пункту 5 § 33 Регламенту проект акту Кабінету Міністрів України підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).

Як вже зазначалось, датою реєстрації у Міністерстві фінансів України проекту постанови зазначено 21.08.2019, яка є ідентичною із датою прийняття відповідачем постанови № 811, що свідчить про погодження зазначеного проекту постанови лише в один день.

Разом з тим, згідно абзацу третього § 3 Регламенту в одноденний строк погоджуються заінтересованими органами проекти актів Кабінету Міністрів України з питань запобігання виникненню надзвичайних ситуацій і ліквідації їх наслідків (крім проектів актів про утворення урядових комісій з розслідування причин виникнення надзвичайних ситуацій), з інших питань, пов`язаних із виникненням загрози життю та/або здоров`ю населення, з невідкладний питань, пов`язаних з проведенням операції Об`єднаних сил, та з питань обороноздатності держави.

Вказані обставини фактично позбавили можливості Міністерство фінансів України надати свої зауваження щодо зазначеного проекту постанови, про що свідчить запис у пояснювальній записці.

Також, всупереч вимогам абзацу першого пункту 5 § 33 Регламенту проект оскаржуваної постанови не подавався на погодження до позивача, незважаючи на те, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.01.2018 №13-р будівлі державної форми власності у м. Полтава, вул. Ляхова, 1 передано до сфери управління Генеральної прокуратури України.

Колегія суддів зазначає, що розглядаючи адміністративну справу, суд має перевірити, чи прийняте рішення суб`єкта владних повноважень на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення (пункти 1, 9 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України).

Згідно з положеннями частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Невідповідність рішення суб`єкта владних повноважень переліченим саме у Кодексі адміністративного судочинства України критеріям є підставою для визнання судом його протиправним незважаючи на наявність у інших законодавчих актах альтернативного переліку ознак протиправності таких рішень. Встановлення такого переліку не впливає на юрисдикцію суду та не може вважатися легітимним дозволом ігнорувати відсутні у такому переліку вимоги законодавства.

У дану випадку, слід звернути увагу на необхідність дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акта, проте, саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Тобто, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою у постановах Верховного Суду від 29 листопада 2019 року у справі № 359/7194/16-а та від 11 лютого 2020 року у справі № 210/3268/15-а.

З огляду на вказане, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанціїх про те, що при прийнятті пункту 2 оскаржуваної Постанови № 811 відповідач порушив права власника майна (позивача), зобов`язавши до вчинення відповідних дій без попередньої на те згоди, всупереч вимогам абзацу першого пункту 5 § 33 Регламенту, з перевищенням повноважень та з порушенням Конституції України, а також обмежив речове право оперативного управління прокуратури Полтавської області, тому вказаний пункт 2 підлягає скасуванню.

Посилання апелянта на те, що у позивача були відсутні повноваження для звернення до суду з даним позовом та вказана постанова не стосується безпосередньо позивача колегія суддів оцінює критично з огляду на таке.

У силу вимог частини другої ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно п. п. 2, 3, 4 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

З системного аналізу положень наведених норм вбачається, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах.

Таким чином, суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 12 квітня 2018 року у справі №826/8803/15.

У той же час, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

З аналізу оскаржуваної постанови та встановлених судом обставин вбачається, що дана постанова породжує для позивача права та обов`язки, враховуючи, що згідно даних з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно №227042350 від 06.10.2020 право власності за адресою: м. Полтава, вул. Ляхова, 1 зареєстроване за державою Україна в особі Генеральної прокуратури України та таке спірне нерухоме майно закріплено на праві оперативного управління за Полтавської обласною прокуратурою.

Таким чином, висновок суду попередньої інстанції про наявність підстав для задоволення позову є правильним та таким, що відповідає приписам законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини.

Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Інші доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не спростовують докази, досліджені та перевірені в суді першої інстанції та не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному рішенні.

За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.

Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2020 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Оксененко

Судді І.О. Лічевецький

В.П. Мельничук