Справа № 640/31875/20
Суддя: Собків Ярослав Мар'янович
Дата ухвалення: 2021-03-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 березня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді: Собківа Я.М.,

суддів: Глущенко Я.Б., Черпіцької Л.Т.,

за участю секретаря: Яковіна Б.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Міністерства інфраструктури України, Кабінету Міністрів України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства інфраструктури України, треті особи: Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків, Державна служба морського та річкового транспорту України, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, у якому просив:

- визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 "Деякі питання дипломування моряків";

- визнати протиправним та нечинним з моменту прийняття наказ Міністерства інфраструктури України від 12 жовтня 2020 року №614 "Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року №693";

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства інфраструктури України від 30 вересня 2020 року №591 "Про припинення шляхом ліквідації Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків".

Також позивачем подано заяву про забезпечення позову шляхом:

- зупинення дії наказу Міністерства інфраструктури України №614 від 12 жовтня 2020 року "Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року №693" на час вирішення даного спору по суті;

- заборони Державній службі морського та річкового транспорту України до моменту завершення вирішення спору по суті виконувати повноваження, визначені постановою Кабінету Міністрів України, а саме:

утворення постійно діючих державних кваліфікаційних комісій для підтвердження кваліфікації моряків, забезпечення їх роботи, а також підтвердження кваліфікації моряків у постійно діючих державних комісіях;

підтвердження дійсності визначених законодавством документів моряків, що засвідчують їх кваліфікацію;

проведення аналізу міжнародного та національного досвіду у сфері підготовки, оцінки компетентності та дипломування членів екіпажів морських торгівельних суден;

організація за дорученням Мініфраструктури проведення науково-дослідних та науково-методичних робіт стосовно вдосконалення національної системи підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків, участь у їх вихованні;

здійснення за дорученням Мініфраструктури представництва та захисту в Міжнародній морській організації інтересів України з питань підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків, аналіз та узагальнення пропозицій міністерств, інших центральних органів виконавчої влади щодо розгляду таких питань в Міжнародній морській організації та подання узагальнених пропозицій до Мінінфраструктури;

підготовки за дорученням Мінінфраструктури звітів та іншої інформації для подання її до Міжнародної морської організації, здійснення запитів та надання відповідей щодо дійсності документів моряків, що засвідчують їх кваліфікацію, а також пільгових дозволів, передбачених Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками (далі - Конвенція), уповноваженим органом іноземних держав - Сторін Конвенції та судноплавним компаніям, фізичним або юридичним особам, які надають послуги з працевлаштування моряків;

видача послужних книжок моряка, підтвердження, що засвідчують визнання дипломів відповідно до вимог правила І/10 Додатка Конвенції;

видача пільгових дозволів, передбачених Конвенцією;

проведення атестації інструкторів навчально-тренажерних закладів, що здійснюють підготовку моряків, згідно з вимогами правила І/6 Конвенції;

ведення єдиного Державного реєстру документів моряків, передбачених Конвенцією;

ведення Реєстру гідротехнічних споруд;

- заборони Міністерству інфраструктури України, Державній службі морського та річкового транспорту України вчиняти дії, направлені на перешкоджання виконанню Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків повноважень, визначених з урахуванням зупинення дії наказу Міністерства інфраструктури України №614 від 12 жовтня 2020 року "Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року №693": наказом Міністерства транспорту України №693 від 17 жовтня 2001 року "Про затвердження Положення про Інспекцію з питань підготовки та дипломування моряків", наказом Міністерства транспорту та зв`язку України №377 від 07 травня 2007 року "Про затвердження Порядку роботи Державних кваліфікаційних комісій", наказом Міністерства транспорту України від 30 жовтня 2002 року №766 "Про затвердження Порядку заповнення і видачі Посвідчень, що засвідчують визнання дипломів", наказом Міністерства транспорту України від 08 січня 2003 року №3 "Про затвердження Положення про ведення єдиного Державного реєстру документів моряків", наказом Міністерства транспорту України від 28 серпня 2003 року №672 "Про затвердження Порядку припинення дії підтверджень дипломів та позачергової перевірки компетентності осіб командного складу морських суден", Порядком видачі пільгових дозволів, затвердженого наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 03 серпня 2005 року №411, наказом Міністерства інфраструктури України від 18 жовтня 2013 року №811 "Про затвердження зразків документів осіб командного складу та суднової команди морських суден, що засвідчують належну кваліфікацію для займання посади на судні та ідентифікують їх власників";

- заборони Міністерству юстиції України, державним реєстраторам юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, які уповноважені відповідно до законодавства України здійснювати реєстраційні дії в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, в тому числі нотаріусам, іншим акредитованим суб`єктам, посадовим особам, які уповноважені здійснювати реєстраційні дії в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань проводити державну реєстрацію припинення юридичної особи - Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків (ідентифікаційний код 25958804).

Названа заява вмотивована очевидною протиправністю рішень відповідачів, що полягають у грубому порушенні положень чинного законодавства України при їх прийнятті. Також у заяві про забезпечення позову скаржник зазначає про порушення процедури прийняття спірних актів. Також заявник вказує на те, що у випадку вжиття Міністерством інфраструктури України, Морською адміністрацією та іншими компетентними суб`єктами заходів, направлених на ліквідацію Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, судовий захист прав позивача буде ілюзорним, а відновлення його становища буде неможливим як юридично, так і фактично.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2020 року заяву задоволено частково.

Зупинено дію наказу Міністерства інфраструктури України №614 від 12 жовтня 2020 року "Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року №693" до набрання законної сили рішенням суду у цій справі.

Заборонено Державній службі морського та річкового транспорту України до набрання законної сили рішенням суду у цій справі виконувати повноваження, визначені постановою Кабінету Міністрів України, а саме:

утворення постійно діючих державних кваліфікаційних комісій для підтвердження кваліфікації моряків, забезпечення їх роботи, а також підтвердження кваліфікації моряків у постійно діючих державних комісіях;

підтвердження дійсності визначених законодавством документів моряків, що засвідчують їх кваліфікацію;

проведення аналізу міжнародного та національного досвіду у сфері підготовки, оцінки компетентності та дипломування членів екіпажів морських торгівельних суден;

організація за дорученням Мініфраструктури проведення науково-дослідних та науково-методичних робіт стосовно вдосконалення національної системи підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків, участь у їх вихованні;

здійснення за дорученням Мініфраструктури представництва та захисту в Міжнародній морській організації інтересів України з питань підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків, аналіз та узагальнення пропозицій міністерств, інших центральних органів виконавчої влади щодо розгляду таких питань в Міжнародній морській організації та подання узагальнених пропозицій до Мінінфраструктури;

підготовки за дорученням Мінінфраструктури звітів та іншої інформації для подання її до Міжнародної морської організації, здійснення запитів та надання відповідей щодо дійсності документів моряків, що засвідчують їх кваліфікацію, а також пільгових дозволів, передбачених Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками, уповноваженим органом іноземних держав - Сторін Конвенції та судноплавним компаніям, фізичним або юридичним особам, які надають послуги з працевлаштування моряків;

видача послужних книжок моряка, підтвердження, що засвідчують визнання дипломів відповідно до вимог правила І/10 Додатка Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками;

видача пільгових дозволів, передбачених Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками;

проведення атестації інструкторів навчально-тренажерних закладів, що здійснюють підготовку моряків, згідно з вимогами правила І/6 Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками;

ведення єдиного Державного реєстру документів моряків, передбачених Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками.

Заборонено Міністерству юстиції України, державним реєстраторам юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, які уповноважені відповідно до законодавства України здійснювати реєстраційні дії в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, в тому числі нотаріусам, іншим акредитованим суб`єктам, посадовим особам, які уповноважені здійснювати реєстраційні дії в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань до набрання законної сили рішенням суду у цій справі проводити державну реєстрацію припинення юридичною особи - Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків.

У задоволенні решти вимог заяви про вжиття заходів забезпечення позову - відмовлено.

Не погодившись із вказаною ухвалою суду, Міністерство інфраструктури України, Кабінет Міністрів України подали апеляційні скарги, в яких просять скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2020 року та прийняти нове рішення, яким скасувати заходи забезпечення позову.

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом попередньої інстанції норм матеріального і процесуального права, обговоривши доводи апеляційних скарг, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню, виходячи з наступного.

Інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі. Метою застосування заходів забезпечення позову є, перш за все, захист прав позивача до ухвалення рішення у справі.

За змістом статті 150 КАС України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

При цьому, колегія суддів зазначає, що при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову та доведеності належними доказами обставин, на які посилається заявник в заяві; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; ймовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Таким чином, суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи наявна хоча б одна з вищенаведених обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

За правилами частини 1 статті 77 КАС України тягар доведення необхідності вжиття заходів забезпечення позову з наданням відповідних доказів покладається саме на позивачів, які ініціюють таке клопотання.

Заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії. Заходи з забезпечення позову можуть бути вжиті судом лише в межах предмета позову та не повинні порушувати прав осіб, що не є учасниками даного судового процесу. Суди не вправі вживати такі заходи до забезпечення позову, які є фактично рівнозначними задоволенню позовних вимог.

За своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.

Доведення наявності зазначених підстав або принаймні однієї з них, з точки зору процесуального закону, є необхідною передумовою для вжиття судом заходів до забезпечення позову у разі їх вжиття за клопотанням позивача.

Із наведеного випливає, що вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову суд має пересвідчитись, що надані докази та доводи позивача переконливо свідчать про наявність підстав для забезпечення позову.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 "Деякі питання дипломування моряків" внесено зміни до актів Кабінету Міністрів України; визнано такими, що втратили чинність, деякі постанови Кабінету Міністрів України.

Постанова Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 "Деякі питання дипломування моряків" набирає чинності через три місяці з дня її опублікування - з 22 жовтня 2020 року.

Внаслідок прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 "Деякі питання дипломування моряків", Міністерством інфраструктури України прийнято: наказ від 12 жовтня 2020 року №614 "Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року №693"; наказ від 30 вересня 2020 року №591 "Про припинення шляхом ліквідації Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків".

Як вбачається зі змісту заяви про забезпечення позовних вимог, позивач, як моряк, капітан далекого плавання та член Державної кваліфікаційної комісії просить, крім іншого, вжити заходи, які мають на меті зупинення процесу реформування системи підготовки та дипломування моряків до вирішення даної справи по суті.

Відповідно до законодавства України, чинного до оскаржуваних змін, Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків (надалі - Інспекція) є державною організацією, заснованою на державній власності, і належить до сфери управління Міністерства інфраструктури України (пункт 1 Положення про Інспекцію з питань підготовки та дипломування моряків, затвердженого наказом Міністерства транспорту України №693 від 17 жовтня 2001 року).

Так, Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків є державною організацією, яка здійснює свої повноваження у сфері підготовки та дипломування моряків та, крім іншого, створює постійно діючі державно кваліфікаційні комісії для підтвердження кваліфікації моряків.

Відповідно до наказу Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків №208 від 26 грудня 2019 року "Про затвердження Персонального складу державних кваліфікаційних комісій" позивач є членом Державної кваліфікаційної комісії на 2020 рік.

Системний аналіз змісту постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 "Деякі питання дипломування моряків", наказів Міністерства інфраструктури України від 12 жовтня 2020 року №614 "Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року №693" та від 30 вересня 2020 року №591 "Про припинення шляхом ліквідації Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків" дає підстави для висновку про те, що вони спрямовані на реформування системи підготовки та дипломування моряків, зокрема щодо Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків: передбачається її ліквідація та передача функцій Державній службі морського та річкового транспорту України та Морській адміністрації.

Отже, внаслідок прийняття вказаних актів Кабінету Міністрів України та Міністерства інфраструктури України, буде ліквідована Інспекція з питань підготовки та дипломування моряків, яка організовує діяльність Державної кваліфікаційної комісії до складу якої входить позивач.

Таким чином, вказані зміни у системі підготовки та дипломування моряків мають безпосередній вплив на професійні права позивача та їх реалізацію.

Колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції про те, що у випадку незастосування заходів забезпечення позову, система підготовки та дипломування моряків зазнає невідворотних змін, які передбачені положеннями постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 "Деякі питання дипломування моряків", наказів Міністерства інфраструктури України від 12 жовтня 2020 року №614 "Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року №693" та від 30 вересня 2020 року №591 "Про припинення шляхом ліквідації Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків", зокрема: ліквідація Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків та виконання її функцій іншими органами.

А отже, наявні правові підстави для застосування заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії наказу Міністерства інфраструктури України №614 від 12 жовтня 2020 року "Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року №693" до набрання законної сили рішенням суду у цій справі, оскільки саме вказаний акт імплементує у систему підготовки та дипломування моряків зміни, внесені постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року №739 "Деякі питання дипломування моряків".

Крім того, доцільним є застосування заходів забезпечення позову шляхом заборони Державній службі морського та річкового транспорту України до набрання законної сили рішенням суду у цій справі виконувати повноваження, визначені постановою Кабінету Міністрів України та заборони уповноваженим суб`єктам здійснювати реєстраційні дії в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань проводити державну реєстрацію припинення юридичною особи - Інспекції з питань підготовки та дипломування моряків, оскільки такі засоби забезпечення позову є похідними від попереднього та забезпечують збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.

За доцільне буде зазначити, що у випадку задоволення позовних вимог у межах спірних правовідносин професійні права позивача не будуть поновлені, оскільки способи захисту порушених прав, визначені у Кодексі адміністративного судочинства України, не передбачають правового механізму для відновлення дії попередніх актів законодавства та поновлення повноважень реформованих органів.

Так, незастосування заходів забезпечення позову у межах спірних правовідносин нівелює ефективність судового захисту та створює невідворотні наслідки у системі державного управління, які не можуть бути усунені шляхом вирішення справи по суті спору.

Отже, незастосування заходів забезпечення позову у межах спірних правовідносин створює очевидну небезпеку та ускладнення ефективного захисту (поновлення) оспорюваних прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду, що відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.

Обставинами справи підтверджується, що незалежно від результатів вирішення спору по суті, вжиття заходів забезпечення позову щодо збереження чинної системи державного управління у сфері підготовки та дипломування моряків та убезпечення її від зупинення не в змозі завдати істотної шкоди, тоді як завершення процесу реформування такої системи безумовно завдає більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Вжиття заходів забезпечення адміністративного позову буде мати наслідком виключно збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.

Отже, забезпечення позову у даній справі не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямоване лише на збереження існуючої системи у якій позивач реалізує свої професійні права до набрання законної сили рішенням у даній справі.

Доводи апеляційних скарг висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Отже, на думку колегії суддів, слід погодитись з висновком суду попередньої інстанції про наявність підстав для часткового задоволення заяви.

Доводи апеляційної скарги висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, ч. 1 ст. 316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 312, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Міністерства інфраструктури України, Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2020 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Собків Я.М.

Суддя Глущенко Я.Б.

Суддя Черпіцька Л.Т.

Повний текст постанови виготовлено - 15 березня 2021 року.