Справа № 420/695/21
Суддя: Потоцька Н.В.
Дата ухвалення: 2021-03-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Справа № 420/695/21
У Х В А Л А

16 березня 2021 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Потоцької Н.В.

розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження (в порядку ст. 262 КАС України) питання про розгляд справи за правилами загального позовного провадження,-

ВСТАНОВИВ:

В провадженні Одеського окружного адміністративного суду знаходиться справа за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Одеській області, третя особа: Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області в якому позивач просить:

- визнати протиправними дії Територіального управління Державної судової адміністрації України в Одеській області щодо нарахування та виплати - ОСОБА_1 суддівської винагороди за період з 18 квітня 2020 року по 28 серпня 2020 року (за винятком днів відпустки) із застуванням ст.29 Закону України Про Державний бюджет України на 2020 рік;

- зобов`язати Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Одеській області провести перерахунок суддівської винагороди - ОСОБА_1 за період з 18 квітня 2020 року по 28 серпня 2020 року (за винятком днів відпустки), обчисливши її відповідно до ст.130 Конституції України та ст. 135 Закону України Про судоустрій і статус суддів, та виплатити недоотриману частину.

Вирішуючи питання про розгляд справи в порядку загального позовного провадження, суд виходить з наступного.

Адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного) (ч.1 ст.12 КАСУ).

Спрощене позовне провадження призначене для розгляду справ незначної складності та інших справ, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи (ч.2 ст.12 КАСУ).

Загальне позовне провадження призначене для розгляду справ, які через складність або інші обставини недоцільно розглядати у спрощеному позовному провадженні (ч.3 ст.12 КАСУ).

Для цілей цього Кодексу справами незначної складності є справи щодо, зокрема, інші справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження (ч.6 ст.12 КАСУ).

Провадження по справі № 420/695/21 відкрито в порядку спрощеного позовного провадження без призначення судового засідання за наявними у справі матеріалами.

При дослідженні матеріалів справи судом встановлено, що 03.03.2021 року постановою у справі ВС КАС по справі № 340/1916/20 висловлено правову позицію:

«Позивач оспорює пункт 1 Наказу голови суду, на підставі якого, як він вважає, з 18 квітня 2020 року й надалі (включно до дати звернення до суду) йому виплачували суддівську винагороду у меншому розмірі, аніж це визначено статтею 135 Закону № 1402-VIII.

Отже, у цій справі колегія суддів вважає за необхідне спершу висловити свою позицію стосовно застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права при вирішенні спору, а потім екстраполювати свої висновки вже в площину встановлених фактичних обставин цієї справи (зокрема, з`ясувати правову природу Наказу голови суду як акта

Колегія суддів у цілому погоджується з таким висновком судів попередніх інстанцій, у зв`язку з чим зазначає таке.

Цим Законом, з-поміж іншого, статтю 130 Основного Закону України викладено в новій редакції, текст якої зазначено вище. У контексті спірних правовідносин потрібно наголосити, що Конституція України у редакції Закону № 1401-VIII вперше містить положення, які закріплюють спосіб визначення розміру суддівської винагороди, а саме, що «розмір винагороди встановлюється законом про судоустрій».

З цією конституційною нормою співвідносяться норми частини першої статті 135 Закону № 1402-VIII, які у поєднанні (системному зв`язку) дають чітке розуміння, що єдиним нормативно-правовим актом, яким повинен і може визначатися розмір суддівської винагороди є закон про судоустрій.

Наявність в Конституції України згаданої норми дає підстави для висновку, що для цієї групи правовідносин у сфері організації судової влади (йдеться про суддівську винагороду) закон про судоустрій є спеціальним законом, відповідно він має пріоритет над іншими нормативно-правовими актами не лише змістовний, але й певною мірою ієрархічний. Щодо останнього, то мається на увазі те, що позаяк Конституція України, відповідно до її статті 8, має найвищу юридичну силу, наявність в її тексті прямої вказівки на спосіб визначення суддівської винагороди слугує безапеляційним способом подолання будь-яких протиріч у правовому регулюванні правовідносин на кшталт тих, з яких виник цей спір, на користь спеціального закону (про судоустрій). Додамо також, що норми Конституції України є нормами прямої дії, а отже, при вирішенні спору суд може застосовувати їх безпосередньо, особливо тоді, коли закон чи інший нормативно-правовий акт їм суперечить (частина четверта статті 7 КАС України).

Зміни до цього Закону в частині, яка регламентує розмір суддівської винагороди у період, про який мовиться у позовній заяві (з квітня по травень 2020 року) не вносилися, тож законних підстав для обмеження її виплати (десятьма прожитковими мінімумами) не було.

Щодо Закону № 553-ІХ (яким внесено зміни до Закону № 294-ІХ, зокрема доповнено його статтею 29 (пункт 10 розділу І Закону № 553-ІХ), на який покликається відповідач у спірному Наказі (який позивач, водночас, трактує як правову підставу для обмеження виплати йому суддівської винагороди), то у вимірі наведених вище міркувань та правового регулювання спірних відносин колегія суддів зазначає, що цей Закон, позаяк він не є законом про судоустрій, ним чи іншим законом не вносилися зміни до Закону № 1402-VIII (стосовно розміру суддівської винагороди), не може встановлювати розміру винагороди судді. Розбіжність між нормами (різних) законів щодо регулювання одних правовідносин (розміру суддівської винагороди), яка виникла у зв`язку з набранням чинності Законом № 553-ІХ, має вирішуватися на користь Закону № 1402-VIII.

Нормотворчі колізії є непоодиноким явищем всередині системи права, тому якщо усе ж склалася ситуація із суперечливим правовим регулюванням, як-от як у цій справі, її вирішення, на думку колегії суддів, має ґрунтуватися на підході, відповідно до якого перевагу у застосуванні має спеціальна правова норма, якщо її видання передбачено актом вищої юридичної сили.

У цьому зв`язку колегія суддів, у доповнення до написаного вище, вважає за потрібне зазначити, що для спірних правовідносин спеціальними є норми статті 135 Закону № 1402-VIII, які попри те, що в часі цей закон прийнятий раніше, мають пріоритет стосовно пізніших положень Закону № 294-ІХ (у редакції Закону № 553-ІХ). Ще раз підкреслюємо, що Основний Закон України має найвищу юридичну силу, тож «спеціальність» Закону № 1402-VIII, зокрема його статті 135, що спирається передусім на конституційні положення частини другої статті 130 і є своєрідним її «продовженням», у цьому випадку безапеляційно долає доктринальний принцип подолання колізії правових норм, за яким наступний закон з того самого питання скасовує дію попереднього (попередніх).

Зважаючи на вказане, колегія суддів констатує, що обмеження виплати позивачеві, починаючи з 18 квітня 2020 року, суддівської винагороди (розміром, що не перевищує десять прожиткових мінімумів) на підставі статті 29 Закону № 294-ІХ (зі змінами, внесеними Законом № 553-ІХ; тут ці закони - у редакції, яка діяла на дату виникнення спірних відносин) було неправомірним. Тому правильним є висновок судів попередніх інстанцій про обґрунтованість доводів позивача в цій частині.

Повертаючись до фактичних обставин цієї справи колегія суддів вважає за необхідне спочатку розглянути оскаржений Наказ голови суду в частині пункту першого. Нагадаємо, у ньому передбачено таке: «При виплаті суддівської винагороди за квітень 2020 року, обмеження, що передбачені Законом № 553-ІХ, застосувати до частини суддівської винагороди, починаючи з 18 квітня 2020 року, пропорційно до кількості відпрацьованих у місяці робочих днів/годин, виходячи з фактично відпрацьованого часу з розрахунку тарифної ставки (посадового окладу та інших надбавок і доплат)».

Лінгвістичний в поєднанні з цільовим аналізом наведеного тексту розпорядчого акта дає підстави вважати, що він не є актом застосування, на підставі якого позивачу протягом квітня-травня 2020 року виплачували суддівську винагороду у розмірі десяти прожиткових мінімумів як це передбачено статтею 29 Закону № 294-ІХ (зі змінами, внесеними Законом № 553-ІХ).

Цим наказом Голова суду визначив порядок нарахування та виплати суддівської винагороди (суддям Кропивницького апеляційного суду) у квітні 2020 року, що було обумовлено невизначеністю у застосуванні статті 29 Закону № 294-ІХ (зі змінами, внесеними Законом № 553-ІХ). Доречним буде пояснити, що Закон № 553-ІХ набрав чинності з 18 квітня 2020 року і двозначним було застосування передбаченого ним обмеження у виплаті суддівської винагороди у квітні 2020 року, адже до вказаної дати таких обмежень не існувало і суддівську винагороду нараховували та виплачували суддям у повному обсязі; окрім того, частину суддівської винагороди за квітень 2020 року (аванс) виплачують через проміжок часу, що не перевищує шістнадцяти календарних днів, у робочі дні, зазвичай до 15 числа поточного місяця, тож непоодиноко виникали сумніви стосовно того, як виплачувати суддівську винагороду за період з 01 квітня по 17 квітня 2020 року та чи ці кошти враховуються при розрахунку суддівської винагороди (в цілому за квітень 2020 року) через призму обмежень, встановлених статтею 29 Закону № 294-ІХ (зі змінами, внесеними Законом № 553-ІХ).

Відповідь на це запитання надала Рада суддів України, прийнявши рішення від 24 квітня 2020 року № 22. З-поміж іншого, в ньому зазначено, що: « 1. Виплата суддівської винагороди, заробітної плати, грошового забезпечення за період з 01.04.2020 по 17.04.2020 має здійснюватися у повному обсязі за фактично відпрацьовані у місяці робочі дні/години, виходячи з фактично відпрацьованого часу з розрахунку тарифної ставки (посадового окладу та інших надбавок і доплат) відповідного працівника та без обмежень, встановлених Законом № 553-ІХ; 2. При оплаті заробітної плати та суддівської винагороди за квітень 2020 року слід виходити з того, що передбачені Законом № 553-ІХ обмеження у виплаті суддівської винагороди, заробітної плати, грошового забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ слід застосовувати виключно до кількості відпрацьованих у місяці робочих днів/годин, виходячи з фактично відпрацьованого часу з розрахунку тарифної ставки (посадового окладу та інших надбавок і доплат) <…>».

Якщо зіставити текст пункту 2 рішення Ради суддів України від 24 квітня 2020 року № 22 з текстом пункту 1 спірного Наказу голови суду, то можемо простежити, що за сутнісним наповненням ці пункти однакові, останній дублює (повторює) роз`яснення Ради суддів України щодо виплати суддівської винагороди після 18 квітня 2020 року (з тією лише відмінністю, що стосується тільки суддівської винагороди суддів Кропивницького апеляційного суду).

Водночас позивач інтерпретує спірний Наказ голови суду (в частині пункту 1) як правозастосовний акт, на підставі якого йому протягом квітня-травня 2020 року виплачували суддівську винагороду у розмірі, що не перевищував десяти прожиткових мінімумів. Зважаючи на зміст мотивувальної та резолютивної частин рішень судів першої та апеляційної інстанцій, суди таку думку поділяють.

Повертаючись до Наказу голови суду (в частині пункту 1) у контексті написаного вище маємо звернути увагу на те, що цей акт за своєю правовою природою не призначений і не мав на меті реалізувати (щодо певного кола осіб - суддів Кропивницького районного суду) вимоги частин першої, третьої статті 29 Закону № 294-ІХ (у редакції Закону № 553-ІХ, яка була чинна на час виникнення спірних відносин) у розумінні обмежити їм виплату суддівської винагороди десятьма прожитковими мінімумами з 18 квітня 2020 року й на весь період дії карантину (включно зі спірним періодом у цій справі).

Норми частини першої, третьої статті 29 Закону № 294-ІХ (зі змінами, внесеними Законом № 553-ІХ) є нормами зобов`язального характеру і якщо розглянути їх в такій площині, то для застосування обмежень, про які йде мова, не потрібно встановлювати певні факти, що мають юридичне значення (як, приміром, для встановлення доплати за вислугу років, для виплати якої потрібно встановити наявність необхідного стажу роботи). Реалізація вимог частин першої, третьої статті 29 Закону № 294-ІХ (зі змінами, внесеними Законом № 553-ІХ) не вимагала від відповідача (в обов`язковому порядку) окремого правозастосовного акта (як умови для «втілення» законодавчих обмежень при виплаті суддівської винагороди протягом дії карантинних обмежень). У такому сенсі Голова суду (як посадова особа, яка очолює Кропивницький апеляційний суд), видавши спірний Наказ (в частині пункту 1), не діяв неправомірно чи явно всупереч, не на підставі наданих йому повноважень, чим обмежив право позивача на суддівську винагороду.

Колегія суддів погоджується з доводами ДСА України про те, що відповідач як розпорядник бюджетних коштів не міг виплачувати позивачу суддівську винагороду (протягом згаданого періоду) понад виділені йому для цього бюджетні асигнування, на власний розсуд вирішуючи який нормативно-правовий акт потрібно виконувати. Це, втім, не заперечує того, що виплата позивачу протягом спірного періоду суддівської винагороди у розмірі, що не перевищував десяти прожиткових мінімумів відповідно до статті 29 Закону № 294-ІХ (зі змінами, внесеними Законом № 553-ІХ), з огляду на викладені вище мотиви, була правомірною.

Повторимо, що розмір суддівської винагороди встановлено статтею 135 Закону № 1402-VIII, тож позивач має право на те, щоб йому виплатили недоотримані кошти (заборгованість). У такому контексті можемо говорити про те, що є підстави для стягнення заборгованої суми, що вимагає від суду першої інстанції встановити, серед іншого, розмір заборгованості, а також встановити належного відповідача чи відповідачів за такими вимогами, якщо для цього будуть підстави.

В обсязі встановлених в цій справі обставин колегія суддів не має підстав у категоричній формі стверджувати, що обсяг асигнувань відповідачу було зменшено після набрання чинності Законом № 553-ІХ, адже суди попередніх інстанцій не досліджували обставин справи в цій площині. Водночас згадане правове регулювання у поєднанні з аргументами ДСА України щодо виплати суддівської винагороди в межах видатків державного бюджету (на ці потреби) дає підстави вважати, що застосування (відповідачем) обмежень, передбачених статтею 29 Закону № 294-ІХ (зі змінами, внесеними Законом № 553-ІХ) при виплаті позивачу суддівської винагороди, могло бути обумовлено, окрім іншого, меншим обсягом бюджетних асигнувань відповідачеві на оплату праці суддівського корпусу (протягом спірного періоду), що своєю чергою передбачає безпосередню участь також і ДСА України у цьому процесі (мається на увазі виділення відповідному суду бюджетних коштів на виплату суддівської винагороди).

Тому для правильного вирішення цієї справи та обрання ефективного способу захисту порушених прав судам попередніх інстанцій потрібно з`ясувати також участь ДСА України (через призму її компетенції щодо розпорядження бюджетними коштами, виділеними на фінансування судів) у застосуванні обмежень при виплаті суддівської винагороди, передбачених частинами першою, третьою статті 29 Закону № 294-ІХ (зі змінами, внесеними Законом № 553-ІХ), відтак визначити правовий статус цього державного органу в адміністративному спорі - третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору (як-от у цій справі) чи відповідач (другий відповідач).

Воднораз у вимірі обставин цієї справи не можемо заперечити існування ситуації, коли ДСА України виділила відповідачу достатньо коштів для виплати суддівської винагороди (зокрема й позивачу) з урахуванням вимог статті 135 Закону № 1402-VIII (затвердивши відповідний кошторис), але відповідач натомість розпорядився цими коштами з урахуванням обмежень, які встановлені статтею 29 Закону № 294-ІХ (зі змінами, внесеними Законом № 553-ІХ). Тоді є підстави стверджувати, що невиплата позивачу суддівської винагороди в повному обсязі, як наслідок виникнення заборгованості з її виплати (перед позивачем), є результатом дій/рішень відповідача, а тому спосіб захисту повинен співвідноситися/пов`язуватися з цими діями та їх наслідками.

Нагадаємо, що в цій справі позивач заявив позов до Кропивницького апеляційного суду, вимагаючи нарахувати та виплатити недоотримані кошти, позаяк вважає, що цей орган безпідставно виплачував йому суддівську винагороду (протягом спірного періоду) у меншому розмірі, ніж належить.

В обсязі встановлених обставин цієї справи колегія суддів, зважаючи на наведені мотиви, не може беззастережно погодитися з висновком судів (як і категорично його заперечити) про обґрунтованість звернення з цими позовними вимогами виключно до відповідача, адже окреслений вище аспект справи (обсяги виділення коштів на виплату суддівської винагороди протягом спірного періоду, участь ДСА України та відповідача у розпорядження ними та сума заборгованості, яка підлягає стягненню/виплаті) суди першої та апеляційної інстанцій не досліджували, тому їхні висновки в цій частині є поспішними.

Звертаючи увагу судів попередніх інстанцій на необхідність визначити належного відповідача/відповідачів за цим позовом колегія суддів не має на меті переконати у хибності звернення з позовом до Кропивницького апеляційного суду. Наведені міркування касаційного суду у цій площині потрібно розуміти як намагання зорієнтувати суди попередніх інстанцій на те, які юридично значимі факти потрібно з`ясувати для правильного вирішення спору і застосування ефективного способу захисту порушеного права у вимірі обставин саме цієї справи та спірних правовідносин.

У цьому зв`язку зауважимо, що вимоги про «стягнення» заборгованості з виплати суддівської винагороди та «зобов`язання нарахувати та виплатити» суддівську винагороду (з урахуванням вимог статті 135 Закону № 1402-VIII) є двома різними способами захисту порушеного права (що, окрім іншого, передбачає відмінний механізм їх виконання/реалізації).

Позовні вимоги заявляє позивач, водночас адміністративний суд може, якщо вважатиме за потрібне, застосувати інший, аніж той, який зазначив позивач, спосіб захисту його прав та інтересів, який не суперечитиме закону і забезпечуватиме їхній ефективний захист. Вибір/застосування способу захисту порушених прав та інтересів детермінується через призму суті порушеного (суб`єктивного) права в рамках правовідносин, з яких виник спір. Тож результативним обраний спосіб захисту порушеного права (у контексті цього спору) буде тоді, коли існуватиме взаємозв`язок між порушенням (суб`єктивного права особи) та (дозволеним, прийнятним) способом його захисту, водночас останній сприятиме вичерпному його поновленню. Однією з умов для досягнення такого результату є визначення належного відповідача/відповідачів за позовом, адже від цього значною мірою теж залежить та ж таки ефективність захисту порушеного права (втілена у процедурі виконання судового рішення).

Переглянувши судові рішення в цій справі в межах своїх повноважень та підстав для відкриття касаційного провадження, колегія суддів дійшла висновку, що внаслідок неповноти дослідження усіх доказів, які є у справі, не з`ясованими залишилися обставини, які мають істотне значення для правильного вирішення цього спору, що є підставою для направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Стосовно доводів ДСА України про необхідність розгляду цієї справи за правилами загального позовного провадження потрібно зауважити таке. Ця справа у розумінні частини шостої статті 12 КАС не належить до справ незначної складності. Водночас така її характеристика автоматично не відносить її до тієї категорії справ, які обов`язково повинні розглядатися за правилами загального позовного провадження.

За частиною другою статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.

Згідно з частиною третьою статті 257 КАС України при вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: 1) значення справи для сторін; 2) обраний позивачем спосіб захисту; 3) категорію та складність справи; 4) обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; 5) кількість сторін та інших учасників справи; 6) чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; 7) думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.

Отож, за загальним правилом, будь-яка справа може розглядатися за правилами спрощеного позовного провадження, окрім тих, які обов`язково повинні розглядатися за правилами загального позовного провадження (їх визначено частиною четвертою статті 12, частиною четвертою статті 257 КАС України).

Ця справа не належить до категорії справ, які не можуть розглядатися за правилами спрощеного провадження у значенні згаданих статей, водночас суд (першої інстанції), беручи до уваги передбачені частиною третьою статті 257 КАС України чинники, може розглянути її за правилами загального позовного провадження, якщо дійде такого висновку.».

Відповідно до ч. 1 ст. 8 КАС України, усі учасники судового процесу є рівними перед законом і судом.

Частиною 1 ст. 9 КАС України закріплено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

У своїй практиці Європейський суд з прав людини (зокрема, рішення у справах Жук проти України, заява №45783/05, п. 25; Kress v. France, заява №39594/98, п.п. 60, 72-76; Gцз v. Turkey, заява №36590/97, п. 55-57; F.C.B. v. Italy, заява №12151/86, п. 33; Kaya v. Austria, заява №54698/00, п. 28) виходить з того, що призначення змагальності процесу спрямоване не унеможливлення впливу на суд доказів, які одна з сторін не змогла оцінити та навести свої міркування (сторони повинні мати можливість знайомитися з усіма пред`явленими доказами і зауваженнями, отримувати копії документів); у кожній справі судом мають бути з`ясовані всі обставини, але, при цьому суд досліджує докази та пояснення, які подані сторонами або іншими суб`єктами лише у межах судового процесу.

«Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.»

Зазначено висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 09 грудня 2019 року по справі № 826/22842/15, касаційне провадження №К/9901/14014/18 (ЄДРСРУ № 86203374).

Відтак, задля дотримання основних засад адміністративного судочинства, суд вважає за доцільне продовжити розгляд справи в порядку загального позовного провадження.

Приписами ч. 6 ст. 260 КАС України встановлено, якщо суд вирішив розглянути справу в порядку спрощеного позовного провадження, але в подальшому постановив ухвалу про розгляд справи за правилами загального позовного провадження, розгляд справи починається зі стадії відкриття провадження у справі.

УХВАЛИВ:

Розгляд справи № 420/695/21 за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Одеській області, третя особа:Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії продовжити в порядку загального позовного провадження.

Призначити дату підготовчого засідання по справі, яке відбудеться за адресою суду: м. Одеса, Фонтанська дорога, 14 в залі судового засідання № 25 « 13» квітня 2021 року о 12 год. 00 хв.

Учасники справи можуть отримати інформацію щодо даної справи в мережі Інтернет за веб-адресою сторінки на офіційному веб-порталі судової влади України - http://adm.od.court.gov.ua.

Ухвала окремо від рішення суду оскарженню не підлягає.

Відповідно до положень статті 256 КАС України, ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення.

Головуючий суддя Потоцька Н.В.