Справа № 640/22757/19
Суддя: Оксененко Олег Миколайович
Дата ухвалення: 2021-03-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 березня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Оксененка О.М.,

суддів: Лічевецького І.О.,

Мельничука В.П.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «РБК «Лівобережжя» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 листопада 2020 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «РБК «Лівобережжя» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування наказу, -

В С Т А Н О В И В :

Товариство з обмеженою відповідальністю «РБК «Лівобережжя» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому просило: визнати протиправним та скасувати наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 18.04.2019 №22-Л про анулювання ліцензії ТОВ «РБК «Лівобережжя» № від 28.02.2018 на провадження господарської діяльності та поновити дію ліцензії № від 28.02.2018.

Позов обґрунтовано тим, що відповідачем порушено порядок здійснення перевірки за наслідком якої складено акт відмови позивача від проведення перевірки, що став підставою для протиправного анулювання ліцензії Товариства з обмеженою відповідальністю «РБК «Лівобережжя».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 листопада 2020 року у задоволенні позовних вимог - відмовлено.

В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги - задовольнити.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що судом першої інстанції було винесено рішення без урахування факту неподання відповідачем оригіналу доказу щодо вручення поштового відправлення за №981.

Оскільки у суб`єкта господарювання були відсутні відомості про проведення перевірки, відтак складений Акт про відмову позивача у проведенні такої перевірки є протиправним, що свідчить про обґрунтованість позовних вимог.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідачем зазначено, що ним дотримано вимоги щодо належного повідомлення позивача про проведення перевірки, тому наявні підстави для відмови у задоволенні позовних вимог.

Згідно п.3 частини першої ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) також у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як вбачається з матеріалів справи, ТОВ «РБК «Лівобережжя» видано ліцензію від 28.02.2018 за реєстраційним номером № на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми та значними наслідками.

Разом з тим, згідно інформації, яка була розміщена на сайті Державної архітектурно-будівельної інспекції України 20.08.2019 позивачу стало відомо про анулювання 18.04.2019 йому ліцензії.

На адвокатський запит від 22.08.2019 № 985/2208/19, листом від 29.08.2019 № 40-402-16/6490-19 відповідач повідомив позивача про те, що Державною архітектурно-будівельною інспекцією України було проведено планову перевірку на підставі наказу від 27.11.2018 № 1494 «Про затвердження річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) ДАБІ України за діяльністю суб`єктів господарювання на 2019 рік».

За результатами проведеного заходу контролю, відповідачем було прийнято рішення щодо анулювання ліцензії, з підстави, передбаченої абз. 12 п. 21 Порядку ліцензування господарської діяльності, пов`язаної зі створенням об`єктів архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.12.2007 № 1396 (із змінами) - відмова ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування.

При цьому, відповідачем було направлено копію Акту від 15.04.2019 № б/н, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми чи значними наслідками, а також Акт від 15.04.2019 № б/н про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування.

У порядку адміністративного оскарження, за результатами розгляду скарги, Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України, листом від 30.09.2019 № 7677/0/20-19 було повідомлено про відсутність правових підстав для розгляду скарги позивача, оскільки така скарга подана з пропущенням строків на оскарження.

Не погоджуючись із вказаним наказом про анулювання ліцензії, позивач звернувся до суду за захистом своїх порушених прав та законних інтересів.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки перевірка позивача призначена та проведена у відповідності до вимог чинного законодавства, а тому вимоги позивача про визнання протиправним та скасування наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 18.04.2019 № 22-Л про анулювання ліцензії ТОВ «РБК «Лівобережжя» № від 28.02.2018 на провадження господарської діяльності та поновити дію ліцензії № від 28.02.2018 задоволенню не підлягають.

Колегія суддів не погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Частиною першою статті 41 Закону № 3038-VI встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини третьої вказаної статті посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, серед іншого, безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт; здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото- , аудіо- та відеотехніки.

Згідно з частиною першою Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 року № 294 (далі - Положення №294), Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

У відповідності до пункту 9 частини першої статті 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 № 222-VIII відповідно до спеціальних законів ліцензуванню підлягає такий види господарської діяльності як будівництво об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми та значними наслідками, - з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про архітектурну діяльність».

У силу вимог частин першої-другої статті 17 Закону України «Про архітектурну діяльність» господарська діяльність, пов`язана із створенням об`єкта архітектури, підлягає ліцензуванню відповідно до законодавства. Порядок ліцензування господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури, визначається Кабінетом Міністрів України.

Так, Порядком ліцензування господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 05.12.2007 № 1396 (далі - Порядок № 1396) (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено загальні вимоги до ліцензування господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками (далі - будівельна діяльність).

Пунктом 3 Порядку № 1396 встановлено, що ліцензування будівельної діяльності та контроль за додержанням ліцензійних умов здійснюється Державною архітектурно-будівельною інспекцією та її територіальними органами (далі - орган ліцензування).

Згідно з пунктом 20 Порядку № 1396 орган ліцензування має право: анулювати видану ліцензію; зупинити дію ліцензії; прийняти рішення про усунення суб`єктом будівельної діяльності порушень, пов`язаних з додержанням ліцензійних умов провадження будівельної діяльності.

Пунктом 21 Порядку №1396 передбачено, що підставами для анулювання ліцензії є: заява суб`єкта будівельної діяльності про анулювання ліцензії; рішення про скасування державної реєстрації суб`єкта господарювання; нотаріально засвідчена копія свідоцтва про смерть фізичної особи (підприємця); акт про виявлення недостовірних відомостей у документах, поданих суб`єктом будівельної діяльності для отримання ліцензії; акт про невиконання рішення органу ліцензування про усунення порушень, пов`язаних з додержанням ліцензійних умов провадження будівельної діяльності, вимог нормативно-правових актів, що були підставою для прийняття рішення про усунення таких порушень; акт про повторне протягом року порушення суб`єктом будівельної діяльності ліцензійних умов провадження будівельної діяльності або вимог нормативно-правових актів; акт про встановлення факту передачі ліцензії або її копії іншій юридичній або фізичній особі для провадження господарської діяльності; акт комісії з розслідування причин аварії на будівництві об`єкта, що призвела до загибелі людей або тяжких екологічних наслідків; неможливість суб`єкта будівельної діяльності забезпечити виконання ліцензійних умов; акт про відмову суб`єкта будівельної діяльності від проведення органом ліцензування перевірки.

Тобто, нормами вказаного Порядку встановлено виключний перелік випадків, у разі наявності яких ліцензція підлягає анулюванню.

При цьому, пунктом 8 частини другої статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» передбачено, що підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування.

У свою чергу, відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається не допуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).

Тобто, відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки, ненадання документів ліцензіатом, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню розцінюється як не допуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки, що є підставою для складання акту про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування.

Як свідчать матеріали справи, 15.04.2019 посадовими особами Державної архітектурно-будівельної інспекції України за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) складено Акт щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми чи значними наслідками (надалі - Акт), а також Акт від 15.04.2019 № б/н про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування (далі - Акт про відмову у проведенні перевірки).

Згідно з Актом перевірки відповідачем встановлено, що керівник, його заступник або інша уповноважена особа під час проведення органом ліцензування в установленому законодавством порядку перевірки додержання ліцензіатом Ліцензійних умов суб`єктом господарювання не забезпечено; посадові особи органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом Ліцензійних умов суб`єктом господарювання не допущені; документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникли під час перевірки додержання ліцензіатом Ліцензійних умов суб`єктом господарювання не надані.

Так, відповідно до інформації наявної в Єдиному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, місцезнаходження ТОВ «РБК «Лівобережжя» - 04080, м. Київ, вул. О. Терьохіна, буд. 8А.

При цьому, згідно матеріалів фотофіксації під час проведення перевірки посадовими особами відповідача встановлено відсутність ТОВ «РБК «Лівобережжя» за адресою: м. Київ, вул. О. Терьохіна, буд. 8А, а також за адресою місцезнаходження офісного приміщення, вказаного у відомостях про суб`єкта господарювання - м. Київ, вул. Колекторна, 3, про що зазначено і в Акті про відмову у проведення перевірки.

Разом з тим, позивач звертає увагу на те, що відповідачем не було дотримано вимоги чинного законодавства України щодо належного повідомлення про здійснення планового заходу.

Згідно із частиною четвертою статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» органи державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу. Повідомлення повинно містити: дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; найменування органу державного нагляду (контролю). Повідомлення надсилається рекомендованим листом чи телефонограмою за рахунок коштів органу державного нагляду (контролю) або вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання під розписку. Суб`єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.

Положеннями частини дванадцятої статті 19 Закону України Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» визначено, що з метою забезпечення ліцензіатом присутності керівника, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення органом ліцензування планової перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов, орган ліцензування вживає вичерпних заходів попереднього інформування (не менш як за десять робочих днів) ліцензіата про дату та місце проведення планової перевірки, зокрема за допомогою засобів поштового, телефонного, факсимільного та/або електронного поштового зв`язку.

Відповідно до частини чотирнадцятої вказаної статті акт перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов складається в останній день проведення перевірки. В акті відображаються питання, що перевірялися, та встановлений стан додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов. У разі встановлення в ході перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов підстав для складання актів, що є підставами для анулювання ліцензії, такі акти складаються як окремі документи в останній день проведення перевірки.

Таким чином, з аналізу вищевикладених норм вбачається, що орган ліцензування зобов`язаний вжити вичерпних заходів попереднього інформування ліцензіата про дату та місце проведення планової перевірки не менш як за десять робочих днів до дня здійснення такого заходу.

Як свідчать матеріали справи, відповідачем 18.03.2019 здійснено письмове повідомлення суб`єкта господарювання - ТОВ «РБК «Лівобережжя», про проведення планового заходу, шляхом надіслання позивачу повідомлення від 18.03.2019 №10/26-9/1803/08 про проведення планової перевірки щодо додержання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками, шляхом надіслання такого повідомлення за допомогою засобів поштового зв`язку рекомендованим листом, за адресою: м. Київ, вул. Олексія Терьохіна, буд. 8-А, що підтверджується копією конверта та рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення №981.

При цьому, повідомлення про проведення планової перевірки щодо додержання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками № 10/26-9/1803/08 датоване 18.03.2019.

У свою чергу, згідно Акту перевірки строк проведення заходу державного нагляду (контролю) - з 09.04.2019 по 15.04.2019.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що згідно копії конверта та рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення №981, вказана кореспонденція не була вручена позивачу з підстав - «за закінченням терміну зберігання».

При цьому, за загальним змістом термін «повідомлення» включає в себе не тільки направлення відомостей, з якими платник має бути обізнаним, а й отримання ним зазначених відомостей.

Відмітка на конверті щодо причини повернення «за закінченням терміну зберігання» не є достатнім доказом інформування позивача про проведення перевірки. Позначення «за закінченням терміну зберігання» не розкриває справжні причини, з яких рекомендований лист не був вручений адресату, та не свідчить про відмову адресата отримати лист.

Слід зазначити, що відповідачем на ухвали Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.07.2020 та від 11.09.2020 щодо витребовування оригіналу поштового конверта з повідомленням про вручення поштового відправлення (ідентифікатор поштового відправлення №981) жодних доказів до суду надано не було.

Крім того, відповідачем також не було спростовано факту невручення позивачу такого поштового відправлення.

У даному випадку, належне сповіщення про здійснення перевірки є необхідною передумовою для винесення наказу про анулювання ліцензії, тому за відсутності належного проведення перевірки як юридичного факту у контролюючого органу була відсутня компетенція на винесення такого рішення.

Відтак, висновок суду першої інстанції про те, що позивач належним чином був повідомлений про проведення планової перевірки, оскільки повідомлення про проведення перевірки направлено за адресою місцезнаходження суб`єкта господарювання, є передчасним.

З огляду на відсутність належних доказів фактичного сповіщення позивача про проведення перевірки відносно нього та доказів вчинення позивачем перешкод щодо проведення такої перевірки шляхом недопуску, колегія суддів приходить до висновку про те, що наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 18 квітня 2019 року №22-Л про анулювання ліцензії Товариству з обмеженою відповідальністю «РБК «Лівобережжя» № від 28.02.2018 є протиправним, оскільки його прийнято без дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача і цілями, на досягнення яких спрямовані ці рішення, а тому він підлягає скасуванню.

Приходячи до такого висновку, суд враховує правову позицію, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 20.10.2011 у справі «Рисовський проти України», в якому Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків.

Згідно зі ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Щодо вимоги позивача про поновлення дії ліцензії № від 28.02.2018, слід зазначити наступне.

Основні вимоги до порядку видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання документів дозвільного характеру визначено ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Відповідно до абзаців 16, 17 частини сьомої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» строк дії безпідставно анульованого документа дозвільного характеру подовжується на строк, протягом якого такий документ дозвільного характеру вважався анульованим.

Днем поновлення безпідставно анульованого документа дозвільного характеру є день внесення відповідного запису до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.

Враховуючи, що відповідач безпідставно анулював дію ліцензії № від 28.02.2018, відтак з огляду на положення частини четвертої статті 245 КАС України слід зобов`язати відповідача поновити дію такої ліцензії.

Таким чином, доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції.

У силу вимог частини першої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Оскільки суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права, тому оскаржуване рішення підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про задоволення позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «РБК «Лівобережжя» - задовольнити.

Рішення рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 листопада 2020 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю «РБК «Лівобережжя» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування наказу - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 18 квітня 2019 року №22-Л про анулювання ліцензії Товариству з обмеженою відповідальністю «РБК «Лівобережжя» № від 28.02.2018 на провадження господарської діяльності.

Зобов`язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України поновити дію ліцензії Товариству з обмеженою відповідальністю «РБК «Лівобережжя» № від 28.02.2018 на провадження господарської діяльності.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Оксененко

Судді І.О. Лічевецький

В.П. Мельничук