Справа № 808/7862/14
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2021-03-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 березня 2021 року

м. Київ

справа № 808/7862/14

адміністративне провадження № К/9901/13823/20, №К/9901/13254/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Уханенка С.А.,

суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України, Прокуратури Запорізької області про скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито

за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора і Прокуратури Запорізької області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду міста Києва від 13 листопада 2019 року (суддя-доповідач Татаринов Д.В., судді Калашник Ю.В., Семененко М.О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року (суддя-доповідач Божко Л.А., судді Дурасова Ю.В., Мельник В.В.),

У С Т А Н О В И В:

I. Суть спору

1. У листопаді 2014 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Генеральної прокуратури України про скасування наказу від 23.10.2014 №1450к про звільнення його з посади заступника прокурора Запорізької області, поновлення на займаній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

2. На обґрунтування позову зазначив про незаконність свого звільнення з підстав, передбачених Законом України від 16.09.2014 №1682-VII «Про очищення влади» (далі - Закон №1682-VII), оскільки у такий спосіб відповідач обмежив його права і свободи, визначені Конституцією України та міжнародно-правовими актами, застосував до нього міру колективної відповідальності, не встановивши безпосередньо у його діях складу жодного правопорушення. Позивач звернув також увагу на те, що посади заступника прокурора області немає в переліку посад, перебування на яких у певний період часу є підставою для застосування до особи заборони обіймати певні посади.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 21 січня 2015 року до участі у справі як другого відповідача залучено Прокуратуру Запорізької області.

4. Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2015 року зупинено провадження у цій справі до набрання законної сили рішенням Конституційного Суду України за об`єднаним поданням Верховного Суду України та народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про очищення влади» положенням частини третьої статті 22, статей 38, 58, частини другої статті 61, частини першої статті 62, частини першої статті 64 Конституції України.

5. Ухвалою від 22 липня 2019 року Запорізький окружний адміністративний суд поновив провадження у справі.

6. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року, позов задоволено частково: визнано протиправним і скасовано наказ Генеральної прокуратури України від 23.10.2014 № 1450к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Запорізької області; поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника прокурора Запорізької області з 24 жовтня 2014 року; стягнуто з Прокуратури Запорізької області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 24 жовтня 2014 року, у сумі 1 099 680 грн. В іншій частині позову відмовлено.

7. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що рішення про звільнення ОСОБА_1 ґрунтується на колективній відповідальності, без з?ясування конкретних виконуваних функцій та особистої участі позивача в узурпації влади Президентом України ОСОБА_2 , що є неприйнятним у демократичному суспільстві. Крім того, суди виходили з того, що відповідно до статті 3 Закону №1682-VII критерієм здійснення очищення влади (люстрації) визначено перебування особи у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року на посадах керівника та заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, до яких Закон України від 05.11.1991 №1789-XII «Про прокуратуру» (чинний на момент виникнення спірних правовідносин) не відносив посаду заступника прокурора області.

III. Провадження в суді касаційної інстанції

8. У касаційних скаргах Офіс Генерального прокурора і Прокуратура Запорізької області просять скасувати ухвалені судові рішення та прийняти нове - про відмову в задоволенні позову.

9. За доводами відповідачів, суди попередніх інстанцій неправильно розтлумачили положення статей 1, 2 Закону №1682-VII та пункту 72 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП) у контексті обставин цієї справи, адже люстрація не є видом юридичної відповідальності, а звільнення на підставі пункту 72 статті 36 КЗпП не є стягненням, тому сам факт застосування до позивача заборон, установлених Законом №1682-VII, є підставою для звільнення його з посади незважаючи на інші обставини чи факти, у тому числі щодо належності його до кола осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Помилковою відповідачі вважають також позицію судів щодо нетотожності посад заступника прокурора області і заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України.

10. Прокуратура Запорізької області окремо посилається на неврахування судами при обчисленні розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 30 січня 2019 року (справа №910/4518/16), від 26 червня 2019 року (справа №761/9584/15-ц), та об?єднаної палати Касаційного цивільного суду, викладених у постанові від 10 жовтня 2019 року (справа №522/13736/15). Вказує на безпідставність покладення відповідальності за статтею 235 КЗпП на Прокуратуру Запорізької області, яка не є роботодавцем у спірних правовідносинах.

11. У відзивах на касаційні скарги ОСОБА_1 просить залишити прийняті у справі рішення без змін, посилаючись на їхню законність і обґрунтованість.

12. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

13. З 22 червня 2005 року ОСОБА_1 обіймав посаду заступника прокурора Запорізької області.

14. На підставі довідки про результати вивчення особової справи позивача та подання прокурора Запорізької області наказом Генерального прокурора України від 23.10.2014 №1450к ОСОБА_1 звільнено із займаної посади у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 72 статті 36 КЗпП.

V. Позиція Верховного Суду

15. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

17. Закон №1682-VII, який набрав чинності з 16.10.2014, визначає правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні.

18. Згідно з частиною першою статті 1 Закону №1682-VII очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

19. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682-VII).

20. В силу частини третьої статті 1 Закону №1682-VII протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.

21. У статті 2 Закону №1682-VII наведений перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), до якого, зокрема, віднесено посадових та службових осіб органів прокуратури України.

22. Відповідно до критеріїв здійснення очищення влади (люстрації), визначених у пункті 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII, заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

23. Підпунктом 1 пункту 2 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1682-VII установлено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб, звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.

24. Наведеній нормі кореспондують положення пункту 72 статті 36 КЗпП, відповідно до яких трудовий договір припиняється з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади».

25. Отже, Законом №1682-VII запроваджено заборону окремим фізичним особам обіймати певні посади за ознакою перебування на цих або інших визначених посадах у певний проміжок часу, що тягне за собою їхнє звільнення.

26. Як свідчать матеріали справи, позивач у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року перебував на посаді заступника прокурора Запорізької області (3 роки і 11 місяців).

27. Висновок про те, що посаду заступника прокурора області не можна віднести до посади заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, яка визначена пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII, суди обох інстанцій мотивували посиланням на норми Закону України від 05.11.1991 №1789-XII «Про прокуратуру», який був чинний на час звільнення позивача з посади та не передбачав існування у системі органів прокуратури України територіальних (регіональних) органів.

28. Однак колегія суддів з таким висновком судів не погоджується та вважає слушними аргументи відповідачів у цій частині про те, що комплексний аналіз понять «регіону» і «територіального (регіонального) органу», що застосовується в різних актах законодавства України, зокрема законах України «Про стимулювання розвитку регіонів» від 08.09.2005 №2850-IV і «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 №3166-VI, дозволяє стверджувати, що законодавець у пункті 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII використав критерій територіального рівня органу прокуратури в єдиній системі органів прокуратури України, за яким до органів прокуратури регіонального рівня беззаперечно належать прокуратури областей. При цьому відмінна класифікація територіальних органів прокуратури у Законі України від 05.11.1991 №1789-XII «Про прокуратуру» та в різних редакціях Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» не змінює місця прокуратур областей у системі органів прокуратури.

29. Водночас, вирішуючи питання достатності самого факту перебування позивача на вказаній посаді для застосування заборон, визначених частиною третьою статті 1 Закону №1682-VІІ, колегія суддів виходить з такого.

30. Незважаючи на декларування Законом №1682-VII принципів «презумпції невинуватості» та «індивідуальної відповідальності», які мають керувати процесом очищення, цей Закон пов?язує встановлення для особи заборони обіймати певні посади із самим лише фактом зайняття нею сукупно не менше одного року в період з 25.02.2010 по 22.02.2014 посад, зокрема передбачених пунктом 8 частини першої статті 3 цього Закону, незалежно від того, чи сприяла вона своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.

31. Складність правових питань, які постали перед судами першої і апеляційної інстанцій у цій справі дійсно потребувала висновків Конституційного Суду України, оскільки аргументи позивача, серед іншого, ґрунтувалися на доводах про неконституційність положень Закону №1682-VII в частині суперечності його норм приписам статті 61 Конституції України щодо індивідуалізації юридичної відповідальності.

32. Проте конституційне провадження щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону №1682-VII триває з 16 квітня 2015 року і справа Конституційним Судом України досі не розглянута.

33. У зв?язку з цим для надання оцінки вмотивованості прийнятого Генеральною прокуратурою України рішення про звільнення ОСОБА_1 з посади суди попередніх інстанцій мотивовано врахували позицію міжнародних інституцій, практику Європейського суду з прав людини, а також висновки Верховного Суду щодо правової природи люстраційних заходів та дотримання прав осіб, які цим заходам піддаються.

34. Так, Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року в справі №800/186/17 зазначив, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії, за висновком Суду, не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року в справі №800/186/17.

35. У справі №800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд підкреслив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).

36. Як наслідок, у справі №800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть уважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцією за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

37. Колегія суддів уважає, що ці висновки є застосовними і в цій справі.

38. Однак необхідно врахувати, що на необхідності доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках №788/2014 щодо Закону №1682-VII, як на загальновизнаному міжнародному правовому стандарті.

39. Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ №1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їхньої провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, вина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення вини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

40. Також необхідно враховувати, що застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

41. Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.

42. Суди зобов`язані відповідно до частини першої статті 129 Конституції України вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) як мінімальних стандартів демократичного суспільства.

43. Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні ЄСПЛ, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто за своїм змістом мати характер законності. ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

44. Згідно з статтею 17 Закону України від 23.02.2006 №3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

45. 17 жовтня 2019 року ЄСПЛ ухвалив рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви №58812/15, №53217/16, №59099/16, №23231/18, №47749/18), яке 24.02.2020 набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), і стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону №1682-VII.

46. У цьому рішенні ЄСПЛ, із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.

47. У пункті 208 цього рішення щодо підходу, заснованого на наслідках, ЄСПЛ зазначив, що Закон №1682-VII вплинув на заявників у трьох аспектах: 1) їх звільнили з державної служби; 2) до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років; 3) відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону №1682-VII.

48. За оцінкою ЄСПЛ, поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 209).

49. У вказаній справі ЄСПЛ визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, призюмуючи, що цілі Закону №1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. ЄСПЛ зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті неabstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони «необхідні у демократичному суспільстві» у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.

50. В основу підходу ЄСПЛ до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією «демократії, здатної себе захистити», що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців («демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована») та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.

51. За висновком ЄСПЛ, його попередні висновки у справах щодо посткомуністичної люстрації лише частково стосуються цієї справи, зокрема щодо перших чотирьох заявників, оскільки передбачені Законом №1682-VII заходи мають набагато ширшу сферу застосування і були застосовані до заявників за обставин, що відрізнялися від тих, які відбувалися у країнах Центральної та Східної Європи під час впровадження ними люстраційних програм, які були більш цільовими та вузькоспрямованими. ЄСПЛ указав, що навіть у контексті справ, пов`язаних із переходом від тоталітаризму до демократії, а також пов`язаних зі (стверджуваними) співробітниками служб безпеки тоталітарних режимів, він ніколи не стикався з обмежувальними заходами такого широкого обсягу, застосованими до державних службовців лише на тій підставі, що вони залишались на своїх посадах під час діяльності уряду, який згодом був визнаний недемократичним.

52. Зокрема у розглянутих справах щодо посткомуністичної люстрації ЄСПЛ розглядав ситуації колишніх (як стверджувалося) працівників спецслужб тоталітарного режиму. Проте у цій справі заявники обіймали посади у державних установах, які принаймні принципово, ґрунтувалися на демократичних конституційних засадах, хоча і працювали за часів уряду Президента ОСОБА_2 , який широко критикували через авторитарні тенденції та вважали причетним до широкомасштабної системної корупції. Крім того, убачається, що їхнє звільнення ґрунтувалося на колективній відповідальності осіб, які працювали у державних установах, коли при владі був Президент ОСОБА_2 , незалежно від конкретних виконуваних ними функцій та їхнього зв`язку з антидемократичними тенденціями і подіями, які відбувались у той період. Отже, стверджувана загроза, яку широке коло осіб, до якого застосовувалися передбачені Законом «Про очищення влади» заходи, становило для діяльності демократичних установ, не може прирівнюватися до загрози, яка виникає у випадках співпраці із спецслужбами тоталітарних режимів (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 275).

53. ЄСПЛ на основі аналізу своєї практики погодився, що індивідуалізація люстраційних заходів, хоча загалом вважається необхідною, не завжди є необхідною у справі щодо кожної конкретної особи та може бути здійснена на законодавчому рівні. Проте для вибору такого підходу мають бути наведені переконливі підстави (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» («Anchev v. Bulgaria», заява №38334/08 і 68242/16, пункти 109 - 111). У зв`язку з цим ЄСПЛ наголосив, що особливо важливим фактором є якість парламентського і судового перегляду законодавчого механізму (mutatis mutandis, рішення у справі «Енімал Дефендерз Інтернешнл проти Сполученого Королівства» [ВП] («Animal Defenders International v. the United Kingdom», [GC], заява №48876/08, пункти 113 - 116, 2013 (витяги). Іншими аспектами, які мають ураховуватись, під час оцінки відповідності законодавчого механізму, який передбачає застосування обмежувальних заходів за відсутності індивідуальної оцінки поведінки особи, є суворість застосованого заходу (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» («Anchev v. Bulgaria», заява №38334/08 і 68242/16, пункт 111), і чи розроблено законодавчий механізм достатньо чітко для вирішення нагальної суспільної потреби, яку він має задовольнити пропорційним чином (наприклад, у контексті статті 3 Першого Протоколу до Конвенції рішення у справі «Жданока проти Латвії» [ВП] (Ћdanoka v. Latvia, [GC], заява №58278/00, пункти 22 - 28, 116 - 136, 2006 IV). Утім, щоб обмежувальний захід відповідав статті 3 Першого Протоколу до Конвенції, достатнім може бути менший рівень індивідуалізації, ніж у випадках стверджуваного порушення статей 8 і 11 Конвенції (рішення у справі «Жданока проти Латвії», пункт 115; рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 292-293).

54. Відповідаючи на запитання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм наведеним критеріям, розробленим практикою ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_2 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

55. ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників установлених Законом №1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_2 був Президентом України (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 294).

56. ЄСПЛ підкреслив, що Уряд не зазначив про будь-який розгляд підстав для застосування таких широкомасштабних та обмежувальних заходів під час обговорення Верховною Радою України Закону №1682-VII. Навпаки, у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність». На думку ЄСПЛ, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 72, 297).

57. У ситуації заявників у справі «Полях та інші проти України» ЄСПЛ констатував, що передбачені Законом №1682-VII заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан ОСОБА_2 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана ОСОБА_2. Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом №1682-VII, є прихід до влади пана ОСОБА_2, а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. ЄСПЛ уважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 299-300).

58. Так само, на думку ЄСПЛ, немає переконливого пояснення часовим рамкам, установлених Законом №1682-VII, як основного критерію для застосування передбачених законом обмежувальних заходів. Як немає і пояснення, чому однорічний період є ключовим критерієм для застосування Закону №1682-VII (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 301-302).

59. У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.

60. Із наведеного й у контексті рішення ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України» убачається, що застосування до осіб заборон, передбачених частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII, може здійснюватися виключно крізь призму приписів частини другої статті 1 цього Закону, тобто з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і з урахуванням відповідних принципів, зокрема верховенства права, презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності.

61. Таким чином, для застосування до особи процедури «люстрації» має бути доведено, що відповідна особа причетна до дій, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , чи таких, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини тощо.

62. Аналогічні висновки щодо застосування положень Закону №1682-VII викладені в постанові Верховного Суд у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду від 03 червня 2020 року у справі №817/3431/14.

63. Як установлено судами і не заперечується учасниками справи, в ході розгляду цієї справи відповідачами не надано будь-яких доказів того, що позивач своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснював заходи (та/або сприяв їхньому здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

64. За таких умов суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшли обґрунтованого висновку, що оскаржений наказ Генеральної прокуратури України від 23.10.2014 №1450к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Запорізької області підлягає скасуванню як протиправний.

65. За змістом частини першої статті 235 КЗпП у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

66. Частиною другою статті 235 КЗпП обумовлено, що при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

67. Доводам Прокуратури Запорізької області щодо необхідності обмеження розміру стягнутого на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу розрахунком за один рік суд першої інстанції дав належну правову оцінку, не встановивши вини позивача у розгляді справи понад один рік.

68. Безпідставними у контексті зазначених доводів є посилання відповідача на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 26 червня 2019 року у справі №761/9584/15-ц, оскільки у вказаній постанові вирішувалося питання про зменшення розміру відшкодування за час затримки розрахунку при звільненні, передбаченого статтею 117 КЗпП, що не є предметом спору у цій справі.

69. Водночас викладені у постановах від 30 січня 2019 року (справа №910/4518/16) і від 10 жовтня 2019 року (справа №522/13736/15) висновки Великої Палати Верховного Суду та об?єднаної палати Касаційного цивільного суду щодо правової природи середнього заробітку за час вимушеного прогулу не впливають на правильність рішення суду першої інстанції у цій справі, яке підтримане судом апеляційної інстанції, про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу з Прокуратури Запорізької області як окремого органу в системі органів прокуратури України зі статусом юридичної особи публічного права, з яким позивач перебував у трудових правовідносинах.

70. Таким чином, аргументи касаційних скарг не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій і не дають підстав уважати, що судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального чи процесуального права.

Керуючись статтями 343, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Прокуратури Запорізької області залишити без задоволення.

2. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду міста Києва від 13 листопада 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.

Суддя-доповідач С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська