Справа № 400/2902/20
Суддя: Кравченко К.В.
Дата ухвалення: 2021-03-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 березня 2021 р.м.ОдесаСправа № 400/2902/20
Головуючий в 1 інстанції: Устинов І. А.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Кравченка К.В.,
судді Джабурія О.В.
судді Вербицької Н.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2020 року по справі за позовом керівника Баштанської місцевої прокуратури Миколаївської області до Баштанської міської ради Баштанського району Миколаївської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

В липні 2020 року керівник Баштанської місцевої прокуратури Миколаївської області (надалі позивач) в інтересах держави звернувся до суду з адміністративним позовом до Баштанської міської ради Баштанського району Миколаївської області (надалі відповідач), в якому просить суд визнати протиправною бездіяльність Баштанської міської ради Баштанського району Миколаївської області щодо не утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей та зобов`язати відповідача вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що невиконання Баштанською міською радою покладених на неї законодавством повноважень щодо утворення служби у справах дітей підриває авторитет держави, якою гарантовано захист прав дитини з боку держави. Крім того, така бездіяльність може призвести до порушення суспільних інтересів та інтересів держави у сфері охорони дитинства в частині забезпечення належного захисту гарантованих державою прав дітей.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 30.11.2020 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням, заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів прийшла до наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, Рішенням №5 виконавчого комітету Баштанської міської ради від 26.01.2016 року затверджено Положення про орган опіки та піклування, який виконує консультативно-дорадчі функції, а 05.12.2019 року рішенням виконавчого комітету № 234 затверджено оновлений склад органу опіки та піклування.

27.07.2020р. на офіційному сайті відповідача оприлюднено проект Рішення Баштанської міської ради Баштанського району Миколаївської області «Про утворення відділу «Служба у справах дітей» та проект Положення про відділ «Служба у справах дітей» виконавчого комітету Баштанської міської ради.

Разом з тим, як вказав позивач в позові, відповідно до інформації служби у справах дітей Баштанської районної державної адміністрації Миколаївської області від 10.04.2020 №01-12/199-01 встановлено, що на теперішній час повноваження служби у справах дітей райдержадміністрації поширюються на всю територію Баштанського району, оскільки в об`єднаній територіальній громаді Баштанської міської ради відповідна служба не створена та не введено посад працівників по роботі з дітьми.

Керівник Баштанської місцевої прокуратури, вважаючи, бездіяльність відповідача щодо невиконання обов`язку утворити у складі виконавчих органів ради службу у справах дітей протиправною, звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що чинне законодавство не містить норм, якими покладається обов`язок на відповідача стосовно створення служби у справах дітей, як виконавчого органу. Крім того, судом зазначено, що утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей є виключно дискреційним повноваженням відповідача.

Колегія суддів при вирішенні даного спору виходить з наступного.

У відповідності до п.1 ст.3 Конвенції ООН «Про права дитини» від 20.11.1989 року, ратифікованої Постановою BP №789-ХІІ від 27.02.1991 (далі - Конвенція) в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративним чи законодавчими органами, першочергова увага має приділятись якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Згідно частин 2, 3 ст.3 Конвенції, держави-учасниці Конвенції зобов`язуються забезпечити дитині такий захист і піклування, які необхідні для її благополуччя, беручи до уваги права й обов`язки її батьків, опікунів чи інших осіб, які відповідають за неї за законом, і з цією метою вживають всіх відповідних законодавчих і адміністративних заходів.

Держави-учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи, відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами, зокрема, в галузі безпеки й охорони здоров`я та з точки зору численності і придатності їх персоналу, а також компетентного нагляду.

Аналогічні зобов`язання України передбачені і у основних міжнародно-правових актах. Стаття 9 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права від 16.12.1966 року (ратифікований Указом Президії Верховної Ради Української PCP від 19.10.1973 року) визначає право кожної людини на соціальне забезпечення, а стаття 10 цього ж Пакту декларує визнання Державами-учасницями, що сім`ї, яка є природним і основним осередком суспільства, повинні надаватися по можливості якнайширша охорона і допомога, особливо при її утворенні і поки на її відповідальності лежить турбота про несамостійних дітей та їх виховання. Особливих заходів охорони і допомоги має вживатися щодо всіх дітей і підлітків без будь-якої дискримінації за ознакою сімейного походження чи за іншою ознакою. Дітей і підлітків має бути захищено від економічної і соціальної експлуатації.

В Декларації прав дитини, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН 20.11.1959 року, закріплено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження.

Охорона дитинства з 2001 року визнана Україною загальнонаціональним пріоритетом і включає в себе забезпечення реалізації прав дитини на життя, охорону здоров`я, освіту, соціальний захист та всебічний розвиток.

Основним законом, який визначає охорону дитинства в Україні як стратегічний загальнонаціональний пріоритет, що має важливе значення для забезпечення національної безпеки України, ефективності внутрішньої політики держави, і з метою забезпечення реалізації прав дитини на життя, охорону здоров`я, освіту, соціальний захист та всебічний розвиток, виховання в сімейному оточенні встановлює основні засади державної політики у цій сфері, що ґрунтуються на забезпеченні найкращих інтересів дитини, є Закон України «Про охорону дитинства» від 26.04.2001 року №2402-ІІІ (Преамбула Закону) (надалі - Закон №2402).

Згідно зі статтею 5, 8 Закону №2402 кожна дитина має право на рівень життя, достатній для її фізичного, інтелектуального, морального, культурного, духовного і соціального розвитку. Місцеві органи виконавчої вклади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують, зокрема проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішенню інших питань у цій сфері; вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей.

Держава, як гарант забезпечення особливого піклування про дитину та реалізації її прав здійснює захист прав дітей, у тому числі через діяльність служб у справах дітей, які безпосередньо забезпечують реалізацію на території відповідних рад державної політики з питань захисту прав дітей.

Невиконання вимог законодавства щодо утворення служб у справах дітей відповідними радами та здійснення ними своїх повноважень підриває авторитет держави, якою гарантовано захист прав дитини з боку держави.

У зв`язку з розширенням повноважень сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад щодо провадження діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, постановами КМУ від 15.11.2017 року №877 та від 11.04.2018 року №301 внесені зміни до Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (постанова КМУ від 24.09.2008 року №866), згідно із якими сільські, селищні, міські ради об`єднаних територіальних громад мають самостійно здійснювати діяльність, пов`язану із захистом прав дитини, зокрема передано об`єднаним територіальним громадам повноваження стосовно влаштування під опіку дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Так, відповідно до п.3 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (в редакції постанов Кабінету Міністрів України №301 від 11.04.2018 року, №800 від 03.10.2018 року) визначено органами опіки та піклування, зокрема, виконавчі органи міських, сільських, селищних рад, у тому числі об`єднаних територіальних громад, які провадять діяльність із соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі забезпечення їх права на виховання у сім`ї, надання статусу дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування, дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, влаштування дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, встановлення опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, із захисту особистих, майнових і житлових прав дітей.

Відповідно до пунктів 6, 7 Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати їх життю та здоров`ю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 року №800, голови міських, сільських, селищних рад, у тому числі об`єднаних територіальних громад, а також старости сіл і селищ, визначених за рішенням місцевої ради об`єднаної територіальної громади, несуть персональну відповідальність за забезпечення виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, випадків жорстокого поводження з ними, виникнення безпосередньої загрози їх життю або здоров`ю, надання таким дітям допомоги в межах повноважень і своєчасне інформування про них відповідних суб`єктів виявлення та/або організації соціального захисту дітей.

За таких обставин, об`єднані територіальні громади набули повноважень щодо забезпечення та дотримання прав дитини та відповідно обов`язків з питань захисту прав дітей, як орган опіки та піклування.

При цьому передбачено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, покладається на службу у справах дітей, зокрема виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад.

Статтею 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено питання, вирішення яких віднесено до компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування, зокрема, належать повноваження щодо вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов`язаних з охороною материнства і дитинства; вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування, забезпечення утримання та виховання дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах.

Частиною 2 ст.8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачені повноваження виконавчих органів міських рад, до яких належить утворення служб у справах дітей, спрямування їх діяльності.

Отже, питання створення виконавчих органів, до складу яких входять служби у справах дітей, належить до повноважень органу місцевого самоврядування.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, до Баштанської міської ради, яка створена рішенням Баштанської міської ради Х сесії сьомого скликання від 09.09.2016 року за №2 «Про добровільне об`єднання територіальних громад», приєдналися 8 сільських рад Баштанського району, на території яких проживає 8142 дітей у віці до 17 років, на первинному обліку служби у справах дітей Баштанської райдержадміністрації перебуває 142 дитини-сироти та дітей, позбавлених батьківського піклування, з яких 77 дітей (54% від загальної кількості дітей на обліку) проживають на території, яка знаходиться під юрисдикцією Баштанської міської об`єднаної територіальної громади.

Таким чином, Баштанська міська рада як Баштанська міська об`єднана територіальна громада набула повноваження щодо забезпечення та дотримання прав дитини та відповідно обов`язків з питань захисту прав дітей.

Органи місцевого самоврядування сільських, селищних, міських рад, зобов`язані відповідно до вимог законодавства здійснювати повноваження з питань захисту прав дітей, які є мешканцями громади та утворити для цього у складі відповідних виконавчих органів рад службу у справах дітей.

Разом з тим, судом першої інстанції не було взято до уваги доводи прокуратури стосовно того, що Баштанська міська рада Баштанського району Миколаївської області в порушення вимог чинного законодавства не утворила в складі відповідного органу об`єднаної територіальної громади службу у справах дітей, що підтверджується листом № Д-47/02.03-10 від 21.04.2020 року.

Крім того, як вбачається з вищевказаного листа Баштанська міська рада тісно співпрацює зі службою у справах дітей райдержадміністрації, та вважає, що не доцільно створювати дві паралельні служби.

Судова колегія зазначає, що чинним законодавством не передбачено створення служби в справах дітей за альтернативним способом вибору (або при районних державних адміністраціях, або при виконавчих органах сільських, селищних, міських рад), разом з тим, передбачено окреме створення цієї служби (як окремого структурного формування) в органі місцевого самоврядування (об`єднаній територіальній громаді),

Крім того, колегія суддів зазначає, що реалізація державної політики у сфері забезпечення прав дитини є безпосереднім обов`язком об`єднаної територіальної громади.

Крім того, указом Президента України від 30.09.2019 № 721/2019 «Про деякі питання забезпечення прав та законних інтересів дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, розвитку та підтримки сімейних форм виховання дітей» зобов`язано вжити в установленому порядку вичерпних заходів щодо приведення штатної чисельності служб у справах дітей відповідно до нормативів, установлених законодавством, у тому числі в об`єднаних територіальних громадах.

Враховуючи наведене, органи місцевого самоврядування сільських, селищних, міських рад, зобов`язані відповідно до вимог зазначених нормативно-правових актів здійснювати повноваження з питань захисту прав дітей, які є мешканцями громади та з метою забезпечення виконання цих повноважень утворити у складі відповідних виконавчих органів рад службу у справах дітей.

Таким чином, судова колегія дійшла висновку, що Баштанська міська рада як орган місцевого самоврядування, допустила у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність, оскільки всупереч вимогам ст.ст.5, 8, 23-1, 25 Закону України «Про охорону дитинства», ст.ст.4,6,7,12 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування в Україні», ст.34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», п.п.6, 7 Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати їх життю та здоров`ю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 року №800, п.3 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 року №866, у складі відповідних виконавчих органів не утворила службу у справах дітей.

За таких обставин апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню внаслідок невірного застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, з прийняттям по справі нової постанови про задоволення позовних вимог підлягає.

Відповідно до п.4 ч.1 ст.317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст.311, ст.315, ст.317, ст.321, ст.322, ст.325, ст.328 КАС України, апеляційний суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури задовольнити.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2020 року скасувати.

Прийняти по справі нову постанову про задоволення позовних вимог.

Визнати протиправною бездіяльність Баштанської міської ради Баштанського району Миколаївської області щодо не утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Зобов`язати Баштанську міську раду Баштанського району Миколаївської області вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення з підстав, передбачених ст.328 КАС України.

Головуючий суддя Кравченко К.В.
Судді Джабурія О.В. Вербицька Н. В.