Справа № 400/4709/20
Суддя: Мельник О.М.
Дата ухвалення: 2021-03-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 березня 2021 р. № 400/4709/20
м. Миколаїв

Миколаївський окружний адміністративний суд, у складі судді Мельника О.М., розглянув в письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу

за позовом:Служби автомобільних доріг у Миколаївській області, вул. Галини Петрової, 2-а, м. Миколаїв, 54029

до відповідача:Західного офісу Держаудитслужби, вул. Костюшка, 8, м. Львів, 79007

про:визнання протиправними та скасування наказу від 28.09.2020 № 180 і висновку, опублікованого 13.10.2020 р.,

ВСТАНОВИВ:

Служба автомобільних доріг у Миколаївській області (надалі-позивач) звернулась з адміністративним позовом до Західного офісу Держаудитслужби (надалі-відповідач) з вимогами визнати протиправним та скасувати наказ Західного офісу Держаудитслужби від 28.09.2020 року №180 «Про початок моніторингу закупівель» (надалі Наказ); визнати протиправним та скасувати висновок Західного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу закупівлі UA-2020-08-03-005319-c з предметом закупівлі «Розроблення проектної документації на капітальний ремонт автомобільної дороги загального користування державного значеня Р-55 Одеса-Вознесенськ-Новий Буг на ділянці км 113+314 км 136-340, Миколаївська область», опублікованого 13.10.2020 року (надалі Висновок).

Позивач обґрунтовує позовні вимоги тим, що відповідно до законодавства України відповідач не мав повноважень здійснювати моніторинг Закупівлі позивача, яка підпадає під юрисдикцію Південного офісу Держаудитслужби відповідно до затвердженого Положення про Південний офіс Держдаудитслужби. Також позивач зазначає, що Наказ №180 та Висновок винесені та підписані не уповноваженою особою, а це є підставою для визнання їх протиправними та скасування.

Ухвалою від 02.11.2020 року прийнято до розгляду вказану позовну заяву та відкрито провадження у справі розгляд даної справи призначений за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін за наявними у справі матеріалами відповідно до вимог ч.5 ст.262 Кодексу адміністративного судочинства України та зобов`язано відповідача надати відзив на позов та докази в обґрунтування відзиву з дотриманням вимог ст.ст.162, 261 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідач на виконання ували суду надав відзив на позовну заяву, в якому просить відмовити у задоволенні позову, оскільки прийняття рішення про проведення Західним офісом Держаудитслужби моніторингу закупівлі UA-2020-08-03-005319-c не виходило за межі повноважень та компетенції відповідача (як органу державного контролю) та Висновок за результатами такого моніторингу є законним.

Позивач надав до суду відповідь на відзив, де зазначив, що не погоджується з викладеним у відзиві та просить суду задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Відповідач надав до суду заперечення на відповідь на відзив.

Згідно ч.5 ст.262 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Дослідивши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази у їх сукупності, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, матеріали, що містяться у справі, суд встановив таке.

03.08.2020 року Службою автомобільних доріг у Миколаївській області оприлюднено оголошення про проведення відкритих торгів з публікацією англійською мовою в системі PROZORRO UA-2020-08-03-005319-c з предметом закупівлі «Розроблення проектної документації на капітальний ремонт автомобільної дороги загального користування державного значення Р-55 Одеса-Вознесенськ-Новий Буг на ділянці км 113+314 км 136-340, Миколаївська область» (надалі Закупівля).

Протоколом розгляду тендерних пропозицій від 27.08.2020 р. № 3/128/2020 переможцем тендеру визнано ПП «ТЕРРА ІНЖЕНЕРИНГ».

28.08.2020 року системою сформовано повідомлення про намір укласти договір з ПП «ТЕРРА ІНЖЕНЕРИНГ».

17.09.20120 року за результатами Закупівлі між позивачем та ПП «ТЕРРА ІНЖЕНЕРИНГ» укладено договір № 96-Б про надання послуг, а саме розроблення проектної документації на капітальний ремонт автомобільної дороги загального користування державного значення Р-55 Одеса-Вознесенськ-Новий Буг на ділянці км 113+314 км 136-340, Миколаївська область ДК 021:2015 «Єдиний закупівельний словник»: 71322000-1 Послуги з інженерного проектування в галузі цивільного будівництва ГБН Г.1-218-182:2011 «Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та перелік робіт».

Відповідно до наказу Західного офісу Держаудитслужби від 28.09.2020 № 180 «Про початок моніторингу закупівель», відділом контролю у сфері закупівель розпочато проведення моніторингу закупівлі за унікальним номером UA-2020-08-03-005319-c, здійсненої позивачем.

13.10.2020 року опубліковано висновок про результати моніторингу закупівлі. Висновком встановлено наступні порушення:

- Тендерна документація складена не у відповідності до вимог закону;

- Порушення законодавства в частині складення форм документів у сфері публічних закупівель;

- Не відхилення тендерних пропозицій, які підлягали відхиленню відповідно до закону;

- Укладення з учасником, який став переможцем процедури закупівлі, договору про закупівлю, умови якого не відповідають вимогам тендерної документації та/або тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі.

Висновком позивача зобов`язано здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень у встановленому законодавством порядку, зокрема вжити заходів щодо розірвання договору з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України, а також недопущення таких порушень в подальшому, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Позивач не погоджується із вищенаведеними Наказом та Висновком відповідача про результати моніторингу закупівлі, що стало підставою звернення до суду з цим позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 року №2939-ХІІ (далі Закон №2939) визначено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі орган державного фінансового контролю).

У відповідності до вимог ст.. 2 наведеного Закону №2939 головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Державна аудиторська служба України відповідно до ст.5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» здійснює контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому ст.71 Закону України «Про публічні закупівлі» №922(надалі- Закон №922).

Моніторинг закупівлі - це аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель, який здійснює Державна аудиторська служба України шляхом технічної фіксації результатів моніторингу закупівель в електронній системі закупівель (ст.1 Закону України « Про публічні закупівлі» № 922 від 25.12.2015).

Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016р. №43, Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якої спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та яка забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи п.7 наведеного Положення.

27.08.2020р. наказом Державної аудиторської служби України №242 «Про внесення зміни до положень про офіси Держаудитслужби», пункт 1 Положення про Західний офіс Держаудитслужби, Положення про Південний офіс Держаудитслужби, Положення про Північний офіс Держаудитслужби, Положення про Північно-східний офіс Держаудитслужби, Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затверджених наказом Держаудитслужби від 02.06.2016р. №23 «Про затвердження положень про офіси Держаудитслужби та їх підрозділи» було доповнено абзацом такого змісту: «На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників».

Так, згідно до п.1 Положення про Західний офіс Держаудитслужби, Західний офіс Держаудитслужби підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом.

У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління у Волинській, Закарпатській, Івано-Франківській, рівненській, Тернопільській, Чернівецькій, Хмельницькій областях (далі управління).

На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.

Так, як встановлено судом із наданих копій документів, відповідне доручення заступника Голови Держаудитслужби про проведення моніторингу закупівель із додатком було отримано відповідачем за №003100-18/4943-2020 від 16.09.2020р., де зокрема, доручено проведення моніторингу закупівлі: UA-2020-08-03-005319-c саме Управлінню Західного офісу Держаудитслужби у Львовській області, що підтверджується змістом відповідної копії доручення та додатком до нього.

На підставі вищенаведеного доручення, начальником Управління 28.09.2020 року було прийнято наказ за №180 «Про початок моніторингу закупівель» згідно з переліком, що додається, за змістом якого у п.3 цього Переліку, зазначено про проведення моніторингу закупівлі за унікальним номером UA-2020-08-03-005319-c.

Таким чином, із наведених встановлених судом обставин та аналізу норм вищенаведеного законодавства у їх сукупності, можна дійти висновку, що відповідач був наділений повноваженнями на проведення відповідного державного фінансового контролю шляхом проведення моніторингу закупівлі: UA-2020-08-03-005319-c, з урахуванням наведених вимог Закону та приписів Положення.

Відповідно до ч. 1 ст. 8 Закону № 922 моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.

За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У відповідності до ч. 7 ст. 8 Закону № 922 у висновку обов`язково зазначаються:

1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження;

2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість;

3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу;

4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі;

5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі.

Форма висновку та порядок його заповнення визначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Форми документів у сфері публічних закупівель затверджено наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 22 березня 2016 року № 490 «Про затвердження форм документів у сфері публічних закупівель» (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 березня 2016 року за № 449/28579).

Форму висновку про результати моніторингу закупівлі визначено Порядком заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі», затвердженим наказом Державної аудиторської служби України від 23 квітня 2018 року № 86 та зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 01 червня 2018 року за № 654/32106 (далі - Порядок № 86).

У розділі ІІІ Порядку № 86 визначено, що у пункті 1 констатуючої частини форми висновку зазначається опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого (их) за результатами моніторингу закупівлі, із зазначенням:

- структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб`єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. При зазначенні структурної одиниці закону зазначається тільки її заголовок (крім законів про внесення змін);

- найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).

Згідно з ч.10,11 ст.8 Закону України №922 у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження. Якщо замовник не усунув визначене у висновку порушення, що призвело до невиконання ним вимог, передбачених цим Законом, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю після закінчення строку на оскарження до суду, визначеного у частині десятій цієї статті, за результатами моніторингу вчиняє дії щодо притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Номер протоколу зазначається в електронній системі закупівель наступного робочого дня з дня складання протоколу, а також зазначаються дата та номер відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження.

Відповідно до п.9 ч.1 ст.21 Закону України « Про публічні закупівлі» оголошення про проведення відкритих торгів повинно містити наступну інформацію, зокрема розмір, вид та умови надання забезпечення тендерних пропозицій (якщо замовник вимагає його надати).

Оголошення позивача не містить таку інформацію, тому доводи позивача не спростовують правомірно зазначеного у висновку моніторингу порушення.

Пунктом 1 частини 1 статті 31 Закону №922 установлено, що замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель, у разі, якщо, учасник процедури закупівлі не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону.

Згідно ч. 1 ст. 16 Закону №922 встановлено, що замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям.

Замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв:

1) наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій;

2) наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід;

3) наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів);

4) наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю (ч.2 ст.16 наведеного Закону №922).

Системний аналіз вищенаведених норм законодавства у сфері публічних закупівель свідчить про те, що статтею 16 Закону №922 встановлений перелік кваліфікаційних критеріїв, що вимагаються замовником від учасників процедури закупівель, який є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.

Також і аналіз змісту пункту 1 частини 1 ст.31 наведеного Закону №922 не містить посилань на необхідність відхилення замовником тендерної пропозиції у разі виявлення вищенаведених невідповідностей інформації, що подана учасником у складі тендерної як кваліфікаційного критерію, що свідчив би про його невідповідність вимогам, установленим статтею 16 Закону №922.

Таким чином, із наведеного аналізу норм чинного законодавства, можна дійти висновку, що суб`єкт владних повноважень не може самостійно тлумачити та розширювати перелік кваліфікаційних критеріїв, які містяться у статті 16 наведеного Закону №922, оскільки перелік таких кваліфікаційних критеріїв є вичерпним та такого кваліфікаційного критерію, який зазначений вище та міститься у оспорюваному Висновку, норми статті 16 не містять.

Отже, можна дійти висновку, що у позивача були відсутні обґрунтовані підстави для відхилення тендерної пропозиції ПП «ТЕРРА ІНЖИНІРИНГ» за приписами пункту 1 ч.1 ст.31 Закону №922.

Таким чином, порушення позивачем вимог Закону України «Про публічні закупівлі» за спірною закупівлею відсутні, а отже, спірний висновок не може вважатися правомірним та підлягає скасуванню.

У відповідності до ч.1 та ч.4 ст.73 Кодексу адміністративного судочинства України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.

Відповідно до ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Частина 2 ст. 77 КАС України визначає, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладається на відповідача.

Проте, відповідачем не доведено належними, достатніми і допустимими доказами правомірність і законність прийняття Висновку у оспорюваній частині з урахуванням встановлених судом обставин, аналізу вищенаведених чинних норм законодавства, які не спростовані відповідачем будь-якими іншими доказами.

Окрім того, слід зазначити, що, оскільки судом встановлено відсутність порушень позивачем вимог Закону України «Про публічні закупівлі», вимоги оспорюваного Висновку в частині зобов`язання позивача вчинити певні дії, у тому числі розірвати договір також підлягають визнанню протиправними та скасуванню як необґрунтовані та такі, що суперечить вищенаведеним вимогам чинного законодавства.

Судові витрати розподіляються відповідно до норм ст. 139 КАС України

Керуючись ст. 2, 19, 139, 241, 244, 242 - 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

1. Позов Служби автомобільних доріг у Миколаївській області (вул. Галини Петрової, 2-а, Миколаїв, 54029, ідентифікаційний код 25878206) до Західного офісу Держаудитслужби (вул. Костюшка, 8, м. Львів, 79007, ідентифікаційний код 40479801) задовольнити частково.

2. Визнати протиправним та скасувати висновок Західного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу закупівлі UA-2020-08-03-005319-c з предметом закупівлі «Розроблення проектної документації на капітальний ремонт автомобільної дороги загального користування державного значення Р-55 Одеса-Вознесенськ-Новий Буг на ділянці км 113+314 км 136-340, Миколаївська область», опублікованого 13.10.2020 року.

3. В задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасуваня наказу Західного офісу Держаудитслужби від 28.09.2020 року №180 «Про початок моніторингу закупівель» - відмовити.

4. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Західного офісу Держаудитслужби (вул. Костюшка, 8, м. Львів, 79007, ідентифікаційний код 40479801) на користь Служби автомобільних доріг у Миколаївській області (вул. Галини Петрової, 2-а, м. Миколаїв, 54029, ідентифікаційний код 25878206) судовий збір в розмірі 2102,00 грн.

Рішення суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи в порядку, визначеному ст. 255 КАС України. Строк на апеляційне оскарження рішення суду 30 днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження 30 днів з дня складання повного судового рішення.

Апеляційна скарга подається в порядку та строки, визначені ст.ст. 295-297 КАС України і п. 15.5 Перехідних положень КАС України.

Суддя О.М. Мельник