Справа № 120/2800/20-а
Суддя: Ватаманюк Р.В.
Дата ухвалення: 2021-03-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/2800/20-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Мультян М.Б.

Суддя-доповідач - Ватаманюк Р.В.

10 березня 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Ватаманюка Р.В.

суддів: Драчук Т. О. Полотнянка Ю.П. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 21 вересня 2020 року (прийняте у м. Вінниця) у справі за адміністративним позовом Ковалівської сільської ради Немирівського району (далі - позивач) до Вінницької обласної державної адміністрації (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Кабінет Міністрів України (далі - третя особа) про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

І. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

позивач звернувся із позовом до Вінницького окружного адміністративного суду в якому просив:

- визнати протиправними дії Вінницької обласної державної адміністрації щодо включення Ковалівської територіальної громади (с. Ковалівка, с. Потоки, с. Межигірка), Воловодівської територіальної громади (с. Воловодівка, с-ще Шевченка), Головеньківської територіальної громади (с. Головеньки), Обідненської територіальної громади (с. Обідне), Сподахівської територіальної громади (с. Сподахи) Немирівського району Вінницької області до складу Немирівської міської об`єднаної територіальної громади в проекті перспективного плану формування територіальних громад Вінницької області, який листом № 01.01-06/1123 від 14.02.2020 внесено на розгляд Кабінету Міністрів України.

- зобов`язати Вінницьку обласну державну адміністрацію внести на розгляд Кабінету Міністрів України проект перспективного плану формування територіальних громад Вінницької області в частині включення Ковалівської територіальної громади (с. Ковалівка, с. Потоки, с. Межигірка), Воловодівської територіальної громади (с. Воловодівка, с-ще Шевченка), Головеньківської територіальної громади (с. Головеньки), Обідненської територіальної громади (с. Обідне), Сподахівської територіальної громади (с. Сподахи) Немирівського району Вінницької області до складу Ковалівської сільської об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром у с. Ковалівка Немирівського району Вінницької області.

ІІ. ЗМІСТ СУДОВОГО РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 21.09.2020 адміністративний позов задоволено повністю.

Визнано протиправними дії Вінницької обласної державної адміністрації щодо включення Ковалівської територіальної громади (с. Ковалівка, с. Потоки, с. Межигірка), Воловодівської територіальної громади (с. Воловодівка, с-ще Шевченка), Головеньківської територіальної громади (с. Головеньки), Обідненської територіальної громади (с. Обідне), Сподахівської територіальної громади (с. Сподахи) Немирівського району Вінницької області до складу Немирівської міської об`єднаної територіальної громади в проекті перспективного плану формування територіальних громад Вінницької області, який листом № 01.01-06/1123 від 14.02.2020 внесено на розгляд Кабінету Міністрів України.

Зобов`язано Вінницьку обласну державну адміністрацію внести на розгляд Кабінету Міністрів України проект перспективного плану формування територіальних громад Вінницької області в частині включення Ковалівської територіальної громади (с. Ковалівка, с. Потоки, с. Межигірка), Воловодівської територіальної громади (с. Воловодівка, с-ще Шевченка), Головеньківської територіальної громади (с. Головеньки), Обідненської територіальної громади (с. Обідне), Сподахівської територіальної громади (с. Сподахи) Немирівського району Вінницької області до складу Ковалівської сільської об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром у с. Ковалівка Немирівського району Вінницької області.

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції зазначив, що Методика формування спроможних територіальних громад в редакції постанови Кабінету Міністрів України № 34 від 24.01.2020 не передбачає можливості включення в Перспективний план формування територій громад області однієї утвореної об`єднаної територіальної громади до іншої утвореної територіальної громади, проте вказує на обов`язковість формування проекту Перспективного плану з урахуванням вже утворених відповідно до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" об`єднаних територіальних громад.

Разом з тим, зміст проекту Перспективного плану, направленого листом від 14.02.2020 року за № 01.01-06/1123 на затвердження КМУ, свідчить про те, що Вінницькою ОДА під час його формування не дотримано вимог пункту 4 Методики, оскільки замість включення до Перспективного плану вже сформованої ОТГ, відповідач включив Володіївську, Головеньківську, Сподахівську, Обідненську, Ковалівську територіальні громади Немирівського району Вінницької області до Немирівської міської об`єднаної територіальної громади.

ІІІ. ДОВОДИ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким в задоволенні позову відмовити повністю.

В обґрунтування апеляційної скарги третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Кабінет Міністрів України вказав, що судом першої інстанції безпідставно не враховано те, що висновок суду про порушення Вінницькою облдержадміністрацією чинного законодавства, що призвело до порушення прав позивача, не відповідає обставинам справи, оскільки позивач не зобов`язаний на виконання Перспективного плану формування територій громад вчиняти будь-які дії чи приймати відповідні рішення.

Суд першої інстанції, на думку скаржника, не врахував, що визначений законодавством механізм створення об`єднаних територіальних громад передбачає, що безпосереднє об`єднання територіальних громад здійснюється виключно за ініціативою (за згодою) такої територіальної громади.

Крім того, зазначає, що задовольняючи вимогу позивача про зобов`язання Вінницької облдержадміністрації внести на розгляд КМУ проєкт перспективного плану формування територіальних громад Вінницької області в частині включення Ковалівської територіальної громади (с. Ковалівка, с. Потоки, с. Межигірка), Воловодівської територіальної громади (с. Воловодівка, с-ще Шевченка), Головеньківської територіальної громади (с. Головеньки), Обідненської територіальної громади (с. Обідне), Сподахівської територіальної громади (с. Сподахи) Немирівського району Вінницької області до складу Ковалівської сільської об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром у с. Ковалівка Немирівського району Вінницької області, суд підмінив орган виконавчої влади, оскільки наведені питання віднесені законом до дискреційних повноважень обласної державної адміністрації.

IV. ВІДЗИВ НА АПЕЛЯЦІЙНУ СКАРГУ

Позивач правом подати відзив на апеляційну скаргу відповідача не скористався.

Відповідач у своєму відзиві зазначив, що підтримує доводи апеляційної скарги та просить суд її задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати і відмовити повністю в задоволенні позовних вимог.

V. РУХ СПРАВИ У СУДІ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2020 витрубувано адміністративну справу з суду першої інстанції.

Ухвалами Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.11.2020 апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Вінницької обласної державної адміністрації залишено без руху.

20.11.2020 до суду надійшла заява про усунення недоліків апеляційної скарги.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.11.2020 відкрито апеляційне провадження у справі за апеляційною скаргою Кабінету Міністрів України.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18.01.2021 справу призначено до судового розгляду на 17.02.2021.

Крім того, ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.03.2021 апеляційну скаргу Вінницької обласної державної адміністрації на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 21.09.2020 повернуто особі, яка її подала.

Згідно з ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання; подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України.

VI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

Рішеннями 7 сесії Ковалівської сільської ради 7 скликання «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 09.06.2016 року, 7 сесії Обідненської сільської ради 7 скликання «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 09.06.2016 року, 7 сесії Воловодівської сільської ради 7 скликання «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 09.06.2016 року, 7 сесії Головеньківської сільської ради 7 скликання «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 09.06.2016 року, 9 сесії Сподахівської сільської ради 7 скликання «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 07.06.2016 року вирішено об`єднатись з територіальними громадами села Володіївці, селища Шевченка Володіївської сільської ради, села Головеньки Головеньківської сільської ради, села Сподахи Сподахівської сільської ради, села Обідне Обідненської сільської ради, сіл Ковалівка. Потоки, Межигірка Ковалівської сільської ради в Ковалівську сільську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Ковалівка. (а.с. 24-28).

Розпорядженням Вінницької обласної державної адміністрації № 381 від 27.05.2016 року затверджено, такі що додаються висновки щодо відповідності Конституції та законом України проектів вищевказаних рішень (а.с. 22).

Рішенням 1 сесії 1 скликання Ковалівської сільської ради № 2 від 28.12.2016 року вирішено вважати обраним Ковалівським сільським головою ОСОБА_1 .

Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 348-р від 24.05.2017 року «Про визнання спроможними об`єднаних територіальних громад, у яких відбулися перші вибори депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови у 2016 році» затверджено Перелік спроможних територіальних громад, зокрема Вінницька область, Ковалівська об`єднана територіальна громада, с. Ковалівка, Немирівський район.

В подальшому, на виконання пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 року № 34 «Про внесення змін до Методики формування спроможних територіальних громад» щодо приведення затверджених перспективних планів формування територіальних громад у відповідність із зазначеною постановою Вінницька ОДА супровідним листом від 14.02.2020 року за № 01.01-06/1123 подала на затвердження КМУ проект перспективного плану формування територіальних громад Вінницької області, яким передбачено створення Немирівської міської об`єднаної територіальної громади до складу якої, окрім інших, включено Ковалівську територіальну громаду (с. Ковалівка, с. Потоки, с. Межигірка), Воловодівську територіальну громаду (с. Воловодівка, с-ще Шевченка), Головеньківську територіальну громаду (с. Головеньки), Обідненську територіальну громаду (с. Обідне), Сподахівську територіальну громаду (с. Сподахи) Немирівського району Вінницької області.

Не погоджуючись із вищезазначеними діями відповідача в частині включення Ковалівської територіальної громади (с. Ковалівка, с. Потоки, с. Межигірка), Воловодівської територіальної громади (с. Воловодівка, с-ще Шевченка), Головеньківської територіальної громади (с. Головеньки), Обідненської територіальної громади (с. Обідне), Сподахівської територіальної громади (с. Сподахи) Немирівського району Вінницької області до складу Ковалівської сільської об`єднаної територіальної громади в проекті перспективного плану формування територій громад Вінницької області, який листом № 01.01-06/1123 від 14.02.2020 внесено на розгляд Кабінету Міністрів України, позивач звернувся до суду з цим позовом.

VII. ПОЗИЦІЯ СЬОМОГО АПЕЛЯЦІЙНОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ

Апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції за такими доводами.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулюються Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» №157-VIII.

Відповідно до статті 2 Закону №157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Згідно ч.1 ст.3 Закону №157-VIII, суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Частиною 1 ст. 4 Закону №157-VIII встановлено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;

3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

Адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади (частина друга статті 4 Закону №157-VIII).

Відповідно до вимог статті 5 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад регулюється статтею 6 Закону №157-VIII, відповідно до якої сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

За приписами ч. 2 ст. 6 Закону №157-VIII сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

Згідно з ч. 3 ст. 6 Закону №157-VIII у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Частиною 4 ст. 6 Закону №157-VIII передбачено, що спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Отже, вказаними нормами визначено певну процедуру (вчинення дій), які проводяться органами місцевого самоврядування у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст (дискреційні повноваження), які оформлюються прийняттям відповідних рішень.

Так, черговим етапом в процедурі добровільного об`єднання територіальних громад є надання висновку місцевими державними адміністраціями про відповідність проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України.

Вимоги до проєктів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад є загальними і визначені статтею 7 Закону №157-VIII.

Частиною 2 ст. 7 Закону №157-VIII встановлено, що сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проєктів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад. Питання про схвалення проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Згідно з ч. 3 ст. 7 Закону №157-VIII схвалені сільськими, селищними, міськими радами проєкти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проєкту Конституції та законам України.

Відповідно до основних вимог, визначених Законом «Про добровільне об`єднання територіальних громад», об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективного плану формування територій громад області (п. 6 ч. 1 ст. 4 Закону).

Статтею 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» визначено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Відповідно до пункту 1 Методики затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214 (Методика), ця Методика визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план).

У розумінні пункту 2 Методики спроможна територіальна громада - це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об`єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Відповідно до п.4 Методики формування спроможних територіальних громад, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно територіальних одиниць.

Згідно з пп. 1 п.5 Методики, формування спроможних територіальних громад здійснюється з визначення потенційних адміністративних центів спроможних територіальних громад та зон їх доступності.

В першу чергу до потенційних адміністративних центрів відносяться міста обласного значення та адміністративні центри районів. Зони доступності таких потенційних центрів визначаються на відстані не більше ніж 20 км автомобільними дорогами загального користування (п. 5-6 Методики).

Пунктом 11 Методики визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проєкту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Відповідно до пункту 12 Методики, якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

З аналізу викладених положень Закону №157-VIII та Методики випливає, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області.

Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

Водночас, системний аналіз викладених положень Закону №157-VIII дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена.

Суд зазначає, що об`єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

Згідно з ч, 4 ст. 7 Закону, у разі відповідності проектів рішень «Про добровільне об`єднання територіальних громад» обласна державна адміністрація готує відповідний висновок, який затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

Отже, обласна державна адміністрація повинна була проаналізувати на підставі наданих матеріалів відповідність проекту Конституції та законам України.

По суті, надання висновку обласною державною адміністрацією - це здійснення аналізу поданого проекту рішення на наявність у ньому відповідних складових, визначених ч. 1 ст. 7 Закону:1) переліку територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Жодними іншими повноваженнями при наданні висновку обласну державну адміністрацію закон не наділяє.

При цьому, приписами статті 35 Закону України 9 квітня 1999 року №586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Прийняття рішення обласною державною адміністрацією на виконання припису статті 7 Закону №157-VIII про відповідність проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України є проміжним етапом у процедурі прийняття остаточного рішення про об`єднання територіальних громад.

Зазначені норми закону зобов`язують та наділяють повноваженнями голову обласної державної адміністрації встановлювати відповідність проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України.

Аналогічні правові висновки в подібних правовідносинах висловлювалися Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі № 813/38/16, від 27 лютого 2020 року в справі №440/569/19, від 15 квітня 2020 року в справі №818/294/18.

З матеріалів даної адміністративної справи слідує, що рішення Володіївської, Головеньківської, Сподахівської, Обідненської, Ковалівської сільських рад про добровільне об`єднання їх територіальних громад у Ковалівську ОТГ відповідають Конституції та законам України, (відповідна обставина не заперечувалось всіма сторонами справи), Вінницькою ОДА прийнято відповідні висновки, що затверджені її розпорядженням, у Ковалівській ОТГ були призначені та проведені перші вибори, обрано її депутатів, голову, та здійснюється діяльність об`єднаної територіальної громади.

Виходячи зі змісту наведеного пункту 4 Методики формування спроможних територіальних громад, перспективний план має формуватися з урахуванням утворених об`єднаних територіальних громад та не передбачає можливості включення в Перспективний план формування територій громад області однієї утвореної об`єднаної територіальної громади до складу іншої утвореної територіальної громади.

При цьому, зміст проекту Перспективного плану, направленого листом від 14.02.2020 за № 01.01-06/1123 на затвердження КМУ, свідчить про те, що Вінницькою ОДА під час його формування не дотримано вимог пункту 4 Методики, оскільки замість включення до Перспективного плану вже сформованої ОТГ, відповідач включив Володіївську, Головеньківську, Сподахівську, Обідненську, Ковалівську територіальні громади Немирівського району Вінницької області до Немирівської міської об`єднаної територіальної громади.

Крім того, встановлені обставини підтверджують, що внаслідок вчинення оскаржуваних дій створюється Немирівська міська об`єднана територіальна громада з територіальних громад позивача, всупереч волевиявленню мешканців відповідних громад, тобто у недобровільний спосіб та, що поданий на затвердження КМУ Перспективний план розроблений з порушенням вимог пункту 4 Методики, а саме без врахування того, що Ковалівська ОТГ є вже сформованою та діючою об`єднаною територіальною громадою.

Правильним є висновок суду, що в частині недотримання пункту 6 Методики при утворенні Ковалівської ОТГ, адже с. Ковалівка перебуває в близькості до районного центру (м. Немирів), з огляду на наступне.

Так, в пункті 6 Методики передбачено, що потенційні адміністративні центри спроможних територіальних громад визначаються у такій послідовності:

1) міста обласного значення та населені пункти - адміністративні центри районів.

Зони доступності таких потенційних адміністративних центрів визначаються на відстані не більш як 20 кілометрів автомобільними дорогами загального користування. Відстань може бути збільшена до 25 кілометрів у разі, коли чисельність населення спроможної територіальної громади в зоні віддаленості від потенційного адміністративного центру більш як 20 кілометрів становить не більш як 10 відсотків загальної чисельності населення такої громади. Така відстань може бути зменшена у разі відсутності автомобільних доріг загального користування чи з урахуванням особливостей рельєфу, що унеможливлює сполучення (ріки без мостів, гори).

Зони доступності потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад визначаються з урахуванням доступності публічних послуг у відповідних сферах, зокрема часу прибуття для надання швидкої медичної допомоги у невідкладних випадках та пожежної допомоги, що не повинно перевищувати 20 хвилин;

2) населені пункти (села, селища, міста), які раніше мали статус адміністративних центрів районів та розташовані на відстані більш як 20 кілометрів автомобільними дорогами загального користування від міст обласного значення, населених пунктів - адміністративних центрів районів та зон їх доступності.

Зони доступності таких потенційних адміністративних центрів визначаються відповідно до підпункту 1 цього пункту.

У разі розташування в зоні доступності потенційного адміністративного центру спроможної територіальної громади, визначеного відповідно до підпунктів 1 і 2 цього пункту, населеного пункту (села, селища, міста), який має відповідні кадрові ресурси, фінансове забезпечення та розвинуту інфраструктуру (зокрема, на території якого є заклад загальної середньої освіти I-III ступеня, медична амбулаторія, проживає не менш як 250 дітей шкільного і 100 дітей дошкільного віку), такий населений пункт може бути визначений потенційним адміністративним центром спроможної територіальної громади;

3) інші населені пункти (села, селища, міста), територія яких не охоплюється зонами доступності потенційних адміністративних центрів, визначених відповідно до підпунктів 1 і 2 цього пункту, які розташовані на відстані не менш як 20 кілометрів автомобільними дорогами загального користування від таких потенційних адміністративних центрів та частково забезпечені інфраструктурою.

У разі наявності на території, яка не охоплюється зонами доступності потенційних адміністративних центрів, визначених відповідно до підпунктів 1 і 2 цього пункту, більш як одного населеного пункту, який може бути визначений потенційним адміністративним центром, перевага надається тому, що має найбільш розвинуту інфраструктуру.

Разом з тим, у рішенні Конституційного Суду від 18.06.2002, справа № 1-16/2002 (№ 12-рп/2002), у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об`єднання територіальних громад) визначено, що положення частини першої статті 140 Конституції України визначили місцеве самоврядування як право територіальної громади первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду, а не встановили порядок об`єднання або роз`єднання самих територіальних громад.

Конституційний Суд України виходив з того, що питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття «територіальна громада», має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно із законом. Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України).

Аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави для висновку про те, що статтями розділу ІІ Закону № 157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітку послідовність дій, які тісно взаємопов`язані між собою. Так, кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.

Стосовно доводів КМ України в апеляційній скарзі про втручання суду у дискреційні повноваження Вінницької обласної державної адміністрації ухваленням рішення про зобов`язання ОДА внести на розгляд Кабінету Міністрів України проект перспективного плану формування територіальних громад Вінницької області в частині включення Ковалівської територіальної громади (с. Ковалівка, с. Потоки, с. Межигірка), Воловодівської територіальної громади (с. Воловодівка, с-ще Шевченка), Головеньківської територіальної громади (с. Головеньки), Обідненської територіальної громади (с. Обідне), Сподахівської територіальної громади (с. Сподахи) Немирівського району Вінницької області до складу Ковалівської сільської об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром у с. Ковалівка Немирівського району Вінницької області, суд апеляційної інстанції зазначає таке.

Дискреція (адміністративний розсуд), будучи видом повноваження адміністративного органу, надає останньому певний простір, оскільки він може здійснювати вибір між декількома допустимими під кутом зору закону (права) рішеннями. Він може діяти або не діяти, а коли він діє, то обирає один або декілька з можливих варіантів дій

Дискреція не є довільною; вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

Адміністративні суди можуть контролювати як відповідність реалізації дискреції закону (праву), так і узгодженість рішень (дій), прийнятих на підставі дискреції, з правами людини і громадянина, загальними принципами публічної адміністрації, процедурними нормами, обставинами справи, наявними ресурсами тощо.

Судова практика ЄСПЛ щодо ст. 6 (1) ЄСПЛ (з питань необхідного обсягу судового контролю) встановлює загальну рамку, в межах якої дискреційна влада може здійснюватися і юридично контролюватися. Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи, Венеційської комісії хоч формально і не мають обов`язкового характеру, однак вони є дуже важливими для національної практики, зокрема для надання змістовного тлумачення, а також розширення принципів, втілених в ч. 2 ст. 2 КАС України, які встановлюють вимоги, зокрема й для реалізації дискреційних повноважень.

Крім того, ВС у постанові від 24.12.2019 у справі № 823/59/17 зазначив, що повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Отже, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад визначено Методикою формування спроможних територіальних громад відповідно до Закону №157-VІІ.

Законодавчі приписи, якими врегульовані питання, що є предметом спору у справі, що переглядається, не містять права адміністративного розсуду відповідача при вчиненні дій у правовідносинах, що склались,- відповідач зобов`язаний вчинити дії згідно приписів відповідних норм права.

Відтак, в даному випадку, покладені на відповідача судовим рішенням зобов`язання не є втручанням суду у дискреційні повноваження, а є обґрунтованим способом захисту порушеного права позивача, виходячи з мотивів, викладених в судовому рішенні.

VIII. ВИСНОВКИ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ.

Отже, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що відповідач не діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому позовні вимоги підлягають задоволенню.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 21 вересня 2020 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Ватаманюк Р.В.

Судді Драчук Т. О. Полотнянко Ю.П.