Справа № 9901/301/20
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2021-02-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

3 лютого 2021 року

м. Київ

Справа № 9901/301/20

Провадження № 11-425заі20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - ОСОБА_2 , треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Офіс Президента України, Верховна Рада України далі - ВРУ), Кабінет Міністрів України, голова Одеської обласної державної адміністрації Куций Максим Васильович, голова Одеської обласної ради Паращенко Сергій Володимирович, голова Лиманської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_5, Лиманська районна державна адміністрація Одеської області, голова Лиманської районної ради Одеської області ОСОБА_7, виконуюча обов`язки Трояндівського сільського голови Лиманського району Одеської області (далі - Трояндівський сільський голова рада) ОСОБА_3 , Фермерське господарство «Назари», ОСОБА_4 , про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 листопада 2020 року (судді Білак М. В., Загороднюк А. Г., Калашнікова О. В., Соколов В. М., Уханенко С. А.),

УСТАНОВИЛА :

У вересні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України Зеленського В. О., в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив:

- визнати протиправною бездіяльність Президента України Зеленського В. О. щодо відсутності контролю за протиправною бездіяльністю та корупційною діяльністю ОСОБА_5 - голови Лиманської районної державної адміністрації Одеської області, спричинених цілеспрямованою відсутністю контролю за наявною протиправною діяльністю ОСОБА_3 , виконуючої з 19 лютого 2019 року повноваження Трояндівського сільського голови поза межами дев`яностоденного строку після припинення 13 лютого 2019 року повноважень ОСОБА_2 на цій посаді, що призвело до істотного обмеження права сільської територіальної громади на місцеве самоврядування, а також порушень законодавства у сфері підтримання об`єктів благоустрою у належному стані, зокрема вираженою відсутністю затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою при використанні не за цільовим призначенням коштів загального фонду в сумі 13 282 694,37 грн та субвенції в розмірі 5 447 570,40 грн;

- зобов`язати Президента України Зеленського В. О. призначити іншого голову Лиманської районної державної адміністрації Одеської області.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ОСОБА_3 , виконуючи повноваження Трояндівського сільського голови після дев`яностоденного строку дострокового припинення 19 лютого 2019 року повноважень на цій посаді ОСОБА_2 , діє у протиправний спосіб, оскільки законодавець не делегував останню здійснювати повноваження сільського голови поза межами дев`яностоденного строку, відлік якого розпочався 19 лютого 2019 року.

Отже, зазначає позивач, 19 лютого 2020 року сплив річний термін перебування ОСОБА_3 на посаді виконуючої повноваження голови Трояндівської сільської ради, однак на час звернення із позовом до суду ОСОБА_3 в порушення норм, передбачених статтею 79 Закону України від 21 травня 1997 року № 28/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 28/97-ВР), виконує обов`язки Трояндівського сільського голови у зв`язку з триваючою протиправною бездіяльністю ВРУ як єдиного законодавчого органу в Україні, вираженою у непризначенні у дев`яностоденний строк з 13 лютого 2019 року позачергових виборів Трояндівського сільського голови (рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у справі № 420/2651/20 від 10 червня 2020 року). Зазначене призвело до істотного обмеження права сільської територіальної громади на місцеве самоврядування, в тому числі і права позивача, вказує останній.

Лиманська районна державна адміністрація Одеської області, яка за своїм основним видом діяльності здійснює державне управління загального характеру та Лиманська районна рада Одеської області як орган місцевого самоврядування з огляду на делеговані їм повноваження зобов`язані були здійснювати контроль з метою запобігання протиправній бездіяльності ОСОБА_3 , виконуючої з 19 лютого 2019 року повноваження Трояндівського сільського голови, та в такий спосіб унеможливити істотне обмеження прав сільської територіальної громади на місцеве самоврядування, в тому числі і прав позивача.

Отже, звертає увагу позивач, протиправна бездіяльність Президента України Зеленського В. О. виражена відсутністю контролю за наявною протиправною бездіяльністю ОСОБА_5 - голови Лиманської районної державної адміністрації Одеської області, ОСОБА_7 - голови Лиманської районної ради Одеської області, яка пов`язана з цілеспрямованою відсутністю контролю за протиправною діяльністю ОСОБА_3 , виконуючої з 19 лютого 2019 року повноваження Трояндівського сільського голови щодо неповаги до Закону № 28/97-ВР, зокрема виконання у протиправний спосіб обов`язків голови Трояндівської сільської ради внаслідок наявної триваючої протиправної бездіяльності ВРУ щодо непризначення у дев`яностоденний строк з 13 лютого 2019 року, після дострокового припинення повноважень Трояндівського сільського голови, позачергових виборів на цю посаду.

Враховуючи наведене, позивач стверджує, що зазначений ієрархічний ланцюжок протиправної бездіяльності підриває довіру населення та сприяє формуванню у громадян, у тому числі й ОСОБА_1 , негативного ставлення до цих структур як мафіозних, що притаманно нинішньому керівництву Лиманського району Одеської області та про що всім відомо, окрім теперішнього гаранта Конституції.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 23 листопада 2020 року відмовив у задоволенні позову.

Судове рішення мотивоване тим, що позивачем у справі, що розглядається, не наведено жодної норми, порушеної Президентом України, не наведено також, а судом не встановлено наявності відповідного порушеного права, свободи чи інтересу позивача з боку Президента України в спірних правовідносинах. Натомість відповідач у цій справі довів, що до його повноважень не належить вирішення питань призначення позачергових виборів сільських голів та здійснення контролю за діями (бездіяльністю) посадових осіб органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади в контексті предмета спору.

Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд першої інстанції ухилився від дослідження характеру спірних правовідносин, предмета доказування та складу учасників цієї адміністративної справи.

На думку скаржника, у спірних правовідносинах відповідач порушив статтю 7 Конституції України, якою в Україні визначається і гарантується місцеве самоврядування. При цьому внаслідок протиправної бездіяльності Президент України як гарант Конституції України на порушення статті 38 Основного Закону України обмежив позивача та територіальну громаду в праві обрати на позачергових виборах Трояндівського сільського голову.

На підставі викладеного ОСОБА_1 просить скасувати оскаржуване рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та задовольнити його позовні вимоги.

У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини у справі та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Представник ВРУ у відзиві на апеляційну скаргу вказав, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що згідно з Конституцією України до повноважень Президента України не належить здійснення контрольних функцій за діяльністю ВРУ щодо призначення позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.

Кабінет Міністрів України у відзиві на апеляційну скаргу зазначив, що питання обрання сільського голови регулюється нормами Закону № 28/97-ВР та Конституцією України і до повноважень Президента України не належить. Крім того, позивачем не наведено жодної норми, порушеної Президентом України, і судом першої інтонації не встановлено наявності відповідного порушеного права, свободи чи інтересу позивача з боку Президента України.

У зв`язку з викладеним представники Президента України, ВРУ, Кабінету Міністрів України просять залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін.

Також надійшов відзив і від голови Одеської обласної ради ОСОБА_8, в якому зазначено, що, на думку обласної ради, предмет спору в цій справі відсутній, оскільки 25 жовтня 2020 року відбулися чергові вибори, на яких було обрано депутатів сільських, селищних і міських рад та сільських , селищних і міських голів.

Крім того, згідно з додатком до розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 720-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Одеської області» до Доброславської територіальної громади входять Доброславська, Трояндівська, Шомполівська, Кремидівська територіальні громади в смт Доброслав.

Тобто на сьогоднішній день не існує такого органу, як Трояндівська сільська рада, та відповідно посади Трояндівського сільського голови.

Також голова Одеської обласної ради повідомив, що рішенням Одеської обласної ради від 4 грудня 2020 року № 5-VIII «Про обрання голови Одеської обласної ради» головою Одеської обласної ради VIII скликання обрано ОСОБА_8 .

Вважає, що ні Одеська обласна рада, ні її голова не порушували та не порушують жодних прав апелянта, а отже, просить у задоволенні апеляційна скарги відмовити.

На час розгляду справи інші треті особи відзивів на апеляційну скаргу ОСОБА_1 до Великої Палати Верховного Суду не надіслали.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені в апеляційній скарзі та відзивах на неї доводи, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду переглянула оскаржуване судове рішення й не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які б могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати.

Як установлено судом та вбачається з матеріалів справи, Трояндівська сільська рада рішенням № 339-VII від 13 лютого 2019 року «Про обрання секретаря Трояндівської сільської ради VII скликання» вирішила затвердити протокол № 5 засідання лічильної комісії ради про результати таємного голосування з виборів секретаря Трояндівської сільської ради та обрати секретарем Трояндівської сільської ради VII скликання ОСОБА_3 , депутата від виборчого округу № 2, 1971 року народження, позапартійну, відповідно до пункту 4 частини першої статті 26, частини першої статті 50 та частини третьої статті 59 Закону № 28/97-ВР.

Рішенням Трояндівської сільської ради від 13 лютого 2019 року № 340-VII «Про виконання секретарем Трояндівської сільської ради повноважень сільського голови Трояндівської сільської ради та уповноваження її на вчинення певних дій» вирішено на секретаря цієї ради ОСОБА_3 покласти виконання повноважень Трояндівського сільського голови та надати право першого підпису, а також зобов`язати звернутися у п`ятнадцятиденний строк до Верховної Ради України з клопотанням про призначення позачергових виборів сільського голови.

Відповідно до розпорядження Трояндівської сільської ради «Про вступ на посаду секретаря Трояндівської сільської ради ОСОБА_3 » від 19 лютого 2019 року № 18/2019-КР ОСОБА_3 приступила до роботи на посаді секретаря Трояндівської сільської ради з 19 лютого 2019 року.

Згідно з розпорядженням Трояндівської сільської ради від 19 лютого 2019 року № 19/2019-КР «Про виконання секретарем Трояндівської сільської ради ОСОБА_3 повноважень сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області» ОСОБА_3 приступила до виконання повноважень сільського голови цієї ради з 19 лютого 2019 року.

27 лютого 2019 року відповідно до вимог частини третьої статті 42 Закону

№ 28/97-ВР в.о. сільського голови Трояндівської сільської ради ОСОБА_3 звернулася до ВРУ з клопотанням про призначення позачергових виборів сільського голови цієї ж сільської ради.

Також з наявної в матеріалах справи копії звіту про роботу Трояндівської сільської ради за 2019 рік суд встановив, що в дохід бюджету Трояндівської сільської ради за 2019 рік надійшло доходів з урахуванням субвенцій на культуру та дошкільну освіту та інших субвенцій по загальному фонду 13 282 694,37 грн, без урахування субвенцій на культуру, та дошкільну освіту та інших субвенцій фактично надійшло 5 447 570,40 грн.

Не погодившись із таким станом речей, а також із тим, що ОСОБА_3 продовжує виконувати обов`язки Трояндівського сільського голови, вважаючи бездіяльність Президента України протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Даючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 5 КАС визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 , звертаючись до суду з позовом, просив, зокрема, визнати протиправною бездіяльність Президента України Зеленського В. О., яка полягає у відсутності контролю за протиправною бездіяльністю та корупційною, на його думку, діяльністю ОСОБА_5 - голови Лиманської районної державної адміністрації Одеської області, спричинених цілеспрямованою відсутністю контролю за наявною протиправною діяльністю ОСОБА_3 , виконуючої з 19 лютого 2019 року повноваження Трояндівського сільського голови поза межами дев`яностоденного строку після припинення 13 лютого 2019 року повноважень ОСОБА_2 на цій посаді.

У позовній заяві позивач зосередив свою увагу на тому, що у зв`язку з непризначенням у дев`яностоденний строк з 13 лютого 2019 року позачергових виборів порушено його права та права територіальної громади брати участь у вільному обранні на позачергових виборах Трояндівського сільського голови.

Отже, підставою звернення позивача до суду із цим позовом стало непризначення позачергових виборів Трояндівського сільського голови.

Повноваження Президента України визначені статтею 106 Конституцій України.

Відповідно до частини першої цієї статті Президент України:

1) забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави;

2) звертається з посланнями до народу та зі щорічними і позачерговими посланнями до ВРУ про внутрішнє і зовнішнє становище України;

3) представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України;

4) приймає рішення про визнання іноземних держав;

5) призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;

6) призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до статті 156 цієї Конституції, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою;

7) призначає позачергові вибори до ВРУ у строки, встановлені цією Конституцією;

8) припиняє повноваження ВРУ у випадках, передбачених цією Конституцією;

9) вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у ВРУ, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення ВРУ Прем`єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п`ятнадцятий день після одержання такої пропозиції;

10) вносить до ВРУ подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України;

11) призначає на посаду та звільняє з посади за згодою ВРУ Генерального прокурора;

12) призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ради Національного банку України;

13) призначає на посади та звільняє з посад половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;

14) вносить до ВРУ подання про призначення на посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України;

15) зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності;

16) скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

17) є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави;

18) очолює Раду національної безпеки і оборони України;

19) вносить до ВРУ подання про оголошення стану війни та у разі збройної агресії проти України приймає рішення про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань;

20) приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України;

21) приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації - з наступним затвердженням цих рішень ВРУ;

22) призначає на посади третину складу Конституційного Суду України;

24) присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини;

25) нагороджує державними нагородами; встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними;

26) приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні;

27) здійснює помилування;

28) створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби;

29) підписує закони, прийняті ВРУ;

30) має право вето щодо прийнятих ВРУ законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд ВРУ;

31) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України.

Згідно з пунктом 30 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.

Частиною десятою статті 79 Закону № 280/97-ВР передбачено, що в разі дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідні позачергові місцеві вибори призначаються ВРУ не пізніше ніж у дев`яностоденний строк з дня дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови. Порядок проведення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови визначається законом про вибори.

Отже, призначення позачергових виборів сільського голови належить до повноважень саме ВРУ, а не Президента України.

Під протиправною бездіяльністю суб`єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними й реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Оскільки до повноважень Президента України не належить вирішення питання про призначення позачергових виборів сільського голови, то у відповідача немає й обов`язку вчиняти будь-які дії щодо контролю за призначенням цих виборів.

Аналогічного висновку Велика Палата Верховного Суду дійшла 30 вересня 2020 року у справі № 9901/159/20 (провадження № 11-242заі20).

З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що питання, порушені позивачем у заявленому ним адміністративному позові, не належать до компетенції Президента України, оскільки він не наділений повноваженнями втручатися в роботу ВРУ та її депутатів.

З цього приводу суд першої інстанції також правильно зазначив, що Президент України не допустив бездіяльності у спірних правовідносинах і не порушив прав позивача.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що не підлягають задоволенню і позовні вимоги ОСОБА_1 про зобов`язання Президента України Зеленського В. О. призначити іншого голову Лиманської районної державної адміністрації Одеської області з огляду на таке.

Згідно із частиною четвертою статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

Отже, призначення голови місцевої державної адміністрації, як і його звільнення, належить до повноважень Президента України.

Розпорядженням Президента України від 30 травня 2017 року №116/2017-рп «Про призначення ОСОБА_5 головою Лиманської районної державної адміністрації Одеської області» призначено головою Лиманської районної державної адміністрації Одеської області з 2 червня 2017 року ОСОБА_5 який очолює зазначену місцеву державну адміністрацію і на час розгляду цієї справи, що не заперечується самим позивачем.

Отже, посада голови Лиманської районної державної адміністрації Одеської області не є вакантною, а тому її не може зайняти інша особа. До того ж аналіз положень статті 118 Конституції України та статті 8 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» дає підстави стверджувати, що Президент України наділений значною свободою розсуду у виборі голів місцевих державних адміністрацій і суд не може втручатись у такі повноваження глави держави.

Посилання ОСОБА_1 в апеляційній скарзі на те, що відповідач порушив статтю 7 Конституції України, якою в Україні визначається і гарантується місцеве самоврядування, та обмежив право позивача та територіальної громади обрати на позачергових виборах сільського голову, спростовуються наведеними вище висновками Великої Палати Верховного Суду.

Інші доводи, наведені в апеляційній скарзі, правильності висновків суду першої інстанції також не спростовують.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

На підставі статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 листопада 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко
Судді:Т. О. АнцуповаВ. С. Князєв
В. В. БританчукГ. Р. Крет
Ю. Л. ВласовЛ. М. Лобойко
І. В. Григор`єва К. М. Пільков
М. І. ГрицівВ. В. Пророк
В. І. ДанішевськаЛ. І. Рогач
Ж. М. ЄленінаО. М. Ситнік
О. С. ЗолотніковВ. М. Сімоненко
Л. Й. КатеринчукІ. В. Ткач
С. П. Штелик