Справа № 824/2290/15-а
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2021-03-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 березня 2021 року

м. Київ

справа № 824/2290/15-а

адміністративне провадження № К/9901/28831/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Желєзного І. В.

суддів: Чиркіна С.М., Шарапи В. М.

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Левицького В. К. від 23.10.2017 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Курка О. П., суддів: Совгири Д. І., Драчук Т. О. від 23.01.2018

у справі №824/2290/15-а

за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4

до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області, інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю Чернівецької міської ради,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 , Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, відділ культурної спадщини Чернівецької міської ради, департамент містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради, Чернівецька міська рада,

про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У вересні 2015 року ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 (далі також - позивачі) звернулися до суду із адміністративним позовом до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області, інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю Чернівецької міської ради (далі також - відповідачі), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 , Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, Відділу культурної спадщини Чернівецької міської ради, Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради, Чернівецької міської ради, в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просили скасувати реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 17.11.2014 №ЧВ 87, яка прийнята від забудовника ОСОБА_1 на будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом, розташованого на земельній ділянці, розміром 0,0182 га по АДРЕСА_1 .

2. Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 23.10.2017, залишеною без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23.01.2018, позов задоволено: визнано протиправною та скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 17.11.2014 № ЧВ 87, яка прийнята від забудовника ОСОБА_1 на будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом, розташованого на земельній ділянці, розміром 0,0182 га по АДРЕСА_1 ; стягнуто на користь кожного з позивачів судовий збір в сумі 487,20 грн за рахунок бюджетних асигнувань управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області.

3. 26.02.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 23.10.2017 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23.01.2018, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

4. Ухвалою Верховного Суду від 06.03.2018 відкрито касаційне провадження у справі.

5. 27.03.2018 від ОСОБА_3 надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, в якому просить відмовити у її задоволенні та залишити оскаржувані судові рішення без змін.

6. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.07.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І. В., суддів Чиркіна С. М., Шарапи В. М.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Рішенням 7 сесії 22 скликання Чернівецької міської ради народних депутатів від 18.05.1995 № 94 центральну частину м. Чернівці оголошено історико-культурною заповідною зоною.

8. Відповідно до Коригування історико-архітектурного опорного плану і проекту зон охорони пам`яток та визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Чернівців, затвердженого рішенням 14 сесії 5 скликання Чернівецької міської ради від 28.02.2007 № 252, земельна ділянка, за адресою: АДРЕСА_1 , знаходиться в межах комплексної охоронної зони центрального історичного ареалу м. Чернівців, а також в межах буферної зони культурної спадщини, занесеної до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

9. Згідно з договором дарування від 20.08.2004 серії ВВК № 738329 ОСОБА_4 прийняла в дар 35/300 частин будинку АДРЕСА_1 з відповідною частиною належних до нього надвірних будівель та споруд, що знаходяться в АДРЕСА_1 . На земельній ділянці розташовано: житловий будинок літера А, цегляний, загальною площею 291,80 кв.м, в тому числі житловою - 144,20 кв.м, огорожа 1- 3.

10. На підставі свідоцтва про право на спадщину від 26.10.1984 ОСОБА_3 зареєстровано право спільної часткової власності у розмірі 35/300 на частину житлового будинку з відповідною частиною надвірних будівель, що знаходяться у АДРЕСА_1 .

11. На підставі договору дарування від 19.11.1966, Свідоцтва про право на спадщину від 26.07.1967 та Свідоцтва про право на спадщину від 26.10.1984 за ОСОБА_5 зареєстровано право спільної часткової власності у розмірі 140/300 на частину житлового будинку з відповідною частиною надвірних будівель, що знаходяться у АДРЕСА_1 .

12. На підставі рішення виконкому Чернівецької міської ради від 20.10.1998 №481/14 ОСОБА_1 видано Державний акт серії І-ЧВ №000571 на право постійного користування земельною ділянкою площею 0,0182 га в межах згідно з планом, 0,0349 гектарів для спільного користування, яка розташована на території АДРЕСА_1 . Землю надано для обслуговування житлового будинку та господарських будівель.

13. Згідно з Витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права від 24.02.2015 № 34050572 за ОСОБА_1 24.02.2015 зареєстровано право постійного користування земельною ділянкою площею 0,0182 га, яка знаходиться за адресою АДРЕСА_1 , кадастровий номер :05:002:0069, цільове призначення: для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

14. Відділ охорони культурної спадщини розглянувши заяву третьої особи ОСОБА_1 від 20.11.2013 щодо погодження історико-містобудівного обґрунтування будівництва споруди торгового призначення по АДРЕСА_1 вказав, що не заперечує щодо будівництва споруди торгового призначення по АДРЕСА_1 за умови погодження історико-містобудівного обґрунтування з Міністерством культури України.

15. 28.04.2014 Міністерство культури України, розглянувши подане ОСОБА_1 історико-містобудівне обґрунтування будівництва споруди торгового призначення по АДРЕСА_1 , погодило його для подальшого врахування при розробці проектної документації.

16. На підставі заяви ОСОБА_1 від 14.07.2014 управління містобудування та архітектури Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради 22.07.2014 надало ОСОБА_1 містобудівні умови та обмеження № 796/14 забудови земельної ділянки на будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарню по АДРЕСА_1 .

17. Приватним підприємством «Археотектос» на замовлення третьої особи ОСОБА_1 розроблено робочий проект будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по

АДРЕСА_2 . 17.11.2014 ОСОБА_1 подала до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області декларацію про початок виконання будівельних робіт, а саме: на будівництво житлового будинку з приміщенням торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 , яка зареєстрована відповідачем 17.11.2014 за № ЧВ 87.

19. 05.12.2014 відділ охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради розглянув проектну документацію (стадія робочий проект) будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 , яка розроблена ПП «Археотектос», за результатами чого складено висновок №12-15-1327/697, згідно з яким відділ охорони культурної спадщини погодив будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 за наступних підстав: в якості покрівельного матеріалу використати керамічну черепицю (характерний матеріал в історичному середовищі); для забезпечення потреб маломобільних груп населення встановити кнопку виклику персоналу; розробити та погодити з відділом охорони культурної спадщини паспорт кольорового рішення фасаду будинку.

20. Посадовими особами відповідача проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ОСОБА_1 при будівництві житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 (ІІ категорія складності), за результатами якої 03.02.2015 складено акт перевірки, згідно з яким недостовірні дані у зареєстрованій декларації про початок виконання будівельних робіт за ЧВ №87 від 17.11.2014 не виявлено, а будівельні роботи по вказаному об`єкту не розпочаті.

21. 23.07.2015 позивачі звернулись до відповідача із скаргою, в якій просили провести перевірку відповідності підготовчих та будівельних робіт під час самовільного будівництва об`єкта по АДРЕСА_1 , що здійснюється ОСОБА_1 вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, технічним умовам, затвердженим проектним вимогам, рішенням органів міської влади щодо надання дозволів на це будівництво в історико-культурній заповідній частині м. Чернівці.

22. Розглянувши вказану скаргу, 26.08.2015 управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області повідомило, що даний об`єкт будівництва не належить до самочинного та немає законних підстав для вжиття заходів реагування (зупинення, знесення).

23. 29.01.2016 ОСОБА_6, яка діє за дорученням та в інтересах ОСОБА_3 , звернулась до начальника управління інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Чернівецькій області із зверненням, в якому просила провести позапланову перевірку будівництва ОСОБА_1 на предмет відповідності державним будівельним нормам, комісійно, із залученням представників громадських організацій та повідомити про результати перевірки у визначений законом термін.

24. Управління інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Чернівецькій області листом від 16.02.2016 надало відповідь позивачу, згідно з якою в ході позапланової перевірки з наданих замовником будівництва ОСОБА_1 документів встановлено, що дані, наведені у декларації, достовірні, на момент перевірки будівельні роботи не виконуються та не розпочаті, про що складено акт від 03.02.2015.

25. Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 05.01.2017 у справі № 824/347/16-а, з урахуванням змін, внесених постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23.05.2017, адміністративний позов ОСОБА_3 до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області, третя особа на стороні відповідача ОСОБА_1 , задоволено: визнано протиправною бездіяльність управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області щодо невжиття заходів для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації, надання та анулювання (скасування реєстрації) документів, що дають право на виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва АДРЕСА_1 згідно з декларацією про початок виконання будівельних робіт 17.11.2014 № ЧВ 87; зобов`язано управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області повторно розглянути звернення ОСОБА_6 від 29.01.2016.

26. 04.01.2016 ОСОБА_3 звернулась до Чернівецького міського голови із зверненням, в якому просила скасувати декларацію про початок будівельних робіт, видану ОСОБА_1 , та винести рішення про знесення незаконного будівництва по АДРЕСА_1 .

27. Комісією з перевірки законності будівництва на АДРЕСА_1 проведено огляд ділянки будівництва, а саме проведено заміри від будинку, який будується, до існуючого будинку по АДРЕСА_1 , за результатами чого 27.07.2016 складено протокол, згідно з яким зафіксовано, що відстань від споруди, що будується, до виступаючої частини існуючого будинку з вікном складає 4,6 м; відстань від будівлі, що будується, до вікон сусідів забудовника складає 5,6 м. Також встановлено невідповідність збудованого об`єму проектній документації в частині ризаліту з боку

АДРЕСА_3 . За результатами роботи комісії та обговорення виявлено: невідповідність назви об`єкта містобудування назві в історико-містобудівному обґрунтуванні; відхилення від проектної документації збудованого об`єкту; ненормативні протипожежні відстані до існуючих будівель, погоджені управлінням ДСНС у Чернівецькій області; проект будівництва не розглядався на архітектурно-містобудівній та громадсько-консультативній раді.

29. 24.10.2016 Міністерство культури України направило на адресу Чернівецької обласної державної адміністрації лист вх. №3958/10/13-16, яким призупинило дію листа Міністерства від 28.04.2014 р. №729/10/61-14 стосовно погодження історико-містобудівного обґрунтування будівництва споруди торгового призначення за адресою: АДРЕСА_1 .

30. 15.12.2016 Міністерство культури України, розглянувши подане листом від 06.06.2016 історико-містобудівне обґрунтування будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 , розроблене ПП «Археотектос», погодило його для подальшого врахування при розробленні відповідної проектної документації.

31. 11.01.2017 Міністерство культури України розглянувши лист, ОСОБА_7 від 14.12.2016, яким подано матеріали (робочий проект, паспорт опорядження фасадів) на будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 , погодило його в частині обмеження максимальної висоти проектної будівлі на рівні двох наземних поверхів, що відповідає висоті +6,540 м на рівні гребня даху.

32. 11.01.2017 ОСОБА_1 звернулася із заявою до відділу охорони культурної спадщини України Міністерства культури України, в якій просила поінформувати Центр всесвітньої спадщини ЮНЕСКО про будівництво нею житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 , що розташований в межах комплексної охоронної зони Центрального історичного ареалу м. Чернівців, а також в межах буферної зони пам`яток культурної спадщини, занесеної до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

33. 31.01.2017 Міністерство культури України повідомило третю особу ОСОБА_1 листом №95/10/72-17 про направлення витягу з історико-містобудівного обґрунтування щодо будівництва по АДРЕСА_1 до Національної комісії України у справах ЮНЕСКО.

34. 22.03.2017 Міністерством культури України видано ОСОБА_1 дозвіл №22-009/17з на проведення земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць з метою виконання будівельних робіт на об`єкті «Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом» на території АДРЕСА_1 , термін проведення земляних робіт до 31.12.2017.

35. Вважаючи дії відповідача та третіх осіб протиправними, позивачі звернулись з даним позовом до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

36. В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що відповідачем при реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт по АДРЕСА_1 , поданої ОСОБА_1 , не враховано, що вихідні дані площі будівництва, поверхності та візуального вигляду будівлі згідно з робочим проектом не відповідають тим першочерговим даним, які замовник погодила з Міністерством культури України згідно з історико-містобудівним обґрунтуванням і на підставі якого розроблявся робочий проект будівництва. Проектна документація, розроблена на замовлення ОСОБА_1 , не відповідає вимогам Закону України «Про охорону культурної спадщини», оскільки нею не отримано погодження Міністерства культури України про затвердження робочого проекту на будівництво по АДРЕСА_1 , а тому зазначена невідповідність вказаним вимогам Закону є підставою для скасування декларації про початок будівельних робіт.

37. Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області заперечувало щодо задоволення позову, посилаючись на те, що спірний об`єкт будівництва не належить до самочинного, відтак відсутні підстави для вжиття заходів щодо скасування оскаржуваної декларації від 17.11.2014 № ЧВ 87.

38. Третя особа ОСОБА_1 заперечувала щодо задоволення позову, посилаючись на те, що для здійснення реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 17.11.2014 на будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом, яке розташовано на земельній ділянці, розміром 0,0182 га по АДРЕСА_1 , нею отриманні всі дозвільні документи, в тому числі від Міністерства культури України, тому підстави для задоволення позову відсутні.

39. Представник Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації надав пояснення, що надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць відноситься виключно до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини - Міністерства культури України.

40. Представник відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради зазначив, що не заперечував щодо будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом на АДРЕСА_1 .

41. Представник Чернівецької міської ради заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що позовні вимоги є безпідставними, а видача декларації про початок будівельних робіт законною.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ

42. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, ухвалюючи рішення у цій справі, виходив з того, що ОСОБА_1 в 2014 році проектна документація на будівництво по АДРЕСА_1 не погоджувалася, дозвіл на земляні роботи не отримано, матеріали щодо інформування Центру всесвітньої спадщини ЮНЕСКО стосовно вказаного будівництва не направлялися. Отже, управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області зареєструвало декларацію про початок виконання будівельних робіт від 17.11.2014 за № ЧВ 87 без відповідних погодження та дозволу Міністерства культури України, а також без інформування Центру всесвітньої спадщини ЮНЕСКО стосовно вказаного будівництва, а тому така декларація підлягає скасуванню.

43. Також суд апеляційної інстанції виходив з того, що ОСОБА_1 порушено цільове призначення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 , оскільки Чернівецькою міською радою не приймалось рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки для будівництва житлового будинку з приміщенням торгового призначення та перукарнею.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

44. Третя особа ОСОБА_1 у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що судами не зазначено, в чому саме полягає порушення прав позивачів реєстрацією декларації, оскільки такі є виключно співвласниками суміжної земельної ділянки, а відтак не встановлено, чи мали вони право на звернення до суду з цим позовом. Міністерство культури України 28.04.2014 погодило розроблене на замовлення позивача історико-містобудівне обґрунтування. Помилковим є висновок суду апеляційної інстанції щодо нецільового використання ОСОБА_1 земельної ділянки.

45. ОСОБА_3 у відзиві на касаційну скаргу заперечує щодо її задоволення, посилаючись на те, що доводи, викладені у ній, не спростовують правильності висновків судів, сформованих в оскаржуваних рішеннях.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

46. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

47. Статтею 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі також - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що замовник - фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

48. Згідно з положеннями статті 4 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» об`єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.

49. Суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

50. Відповідно до частини другої та четвертої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

51. Частиною другою статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.

52. Згідно з частиною восьмою статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.

53. Відповідно до частини другої статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

54. Розглядаючи справу та ухвалюючи рішення по суті позовних вимог суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв`язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.

55. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

56. Відповідно до статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

57. Пунктом 1 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) визначено, що справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

58. За правилами статті 17 КАС України у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

59. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду).

60. Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час розгляду справи судами попередніх інстанцій належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.

61. Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 КАС України у чинній редакції, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

62. Разом із тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

63. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

64. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

65. Не є публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

66. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за позовом суб`єкта владних повноважень, якщо право на таке звернення надане йому законом, і предметом такого позову є перевірка законності актів органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади.

67. Водночас при визначенні предметної юрисдикції справи суд має виходити із суті права/інтересу, за захистом якого суб`єкт публічного права звертається до суду, та мети звернення з позовом, оскільки саме такі критерії розмежування належності спору до тієї чи іншої юрисдикції дають змогу найбільш ефективно захистити порушене право позивача, аніж розмежування юрисдикції виключно на підставі участі у спорі суб`єкта владних повноважень.

68. При цьому визначальною ознакою приватноправових відносин є наявність майнового чи особистого немайнового інтересу. Оспорювані або невизнані майнові права та інтереси підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення такого права або інтересу призвели дії суб`єкта владних повноважень при виконанні ним владних управлінських функцій.

69. Звертаючись до суду з цим позовом, позивачі обґрунтовували свої вимоги, зокрема тим, що третя особа ОСОБА_1 розпочала будівництво будинку, чим порушила їх право користування квартирою, яка належить їм на праві спільної часткової власності, а саме почала проведення будівництва з порушення ДБН: відстань між квартирою та будівництвом приблизно 5,5 м та завезені нею матеріали перешкоджають у повній мірі поступлення в кімнату та кухню сонячного проміння; у подальшому будинок третьої особи ОСОБА_1 впливатиме на умови інсоляції квартири позивачів. Також позивачі зазначали, що відповідач шляхом реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 17.11.2014 №ЧВ 87 порушив їх права у сфері охорони культурної спадщини.

70. Під час розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій третя особа ОСОБА_1 в обґрунтування своєї позиції зазначала про відсутність у позивачів права на звернення до суду з цим позовом, зокрема тому, що права позивачів не є порушеними, а декларація є актом індивідуальної дії.

71. Спростовуючи ці доводи позивачів, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивачами оскаржується реєстрація декларації, а не сама декларація.

72. Колегія суддів зауважує, що вказані посилання судів є помилковими, оскільки правовий акт індивідуальної дії породжує права й обов`язки тільки для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано, як і дія щодо його реєстрації.

73. Водночас колегія суддів звертає увагу, що відсутність у будь-кого (крім власника нерухомого майна), у тому числі і позивачів, прав чи обов`язків у зв`язку із оскаржуваним рішенням (дією) не породжує для останніх права на звернення із цим позовом у порядку адміністративного судочинства.

74. Спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок реєстрації третьої особою ОСОБА_1 декларації про початок будівельних робіт та здійснення нею відповідних робіт, які, на думку позивачів, спричиняють шкоду їх майну, а тому у позивачів виникла необхідність захисту їх цивільних (майнових) прав, у зв`язку із чим вони звернулися до органів архітектурно-будівельного контролю, а в подальшому до суду.

75. Вимоги щодо неправомірності реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третьою особою ОСОБА_1 будівельних робіт.

76. Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

77. Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

78. Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 22.08.2018 №815/1568/16, у постановах Верховного Суду від 22.08.2019 у справі №824/2393/15-а та від 16.07.2020 у справі №815/4504/16.

79. Колегія суддів враховує, що оскаржуваним рішенням надано дозвіл на виконання будівельних робіт третій особі. При цьому позивачі не були заявниками на отримання такого дозволу, а оскаржуючи рішення про надання такого дозволу, фактично заперечують права третьої особи ОСОБА_1 на користування земельною ділянкою та розпорядження належним їй майном.

80. Зважаючи на наведене, спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок проведення третьою особою будівельних робіт, які, на думку позивачів, порушують їх права як власників і користувачів та права на охорону культурної спадщини, за захистом яких вони звернулись до суду.

81. Згідно з положеннями пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

82. Кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання (частина перша статті 15 Цивільного кодексу України).

83. Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

84. Згідно з частиною першою статті 21 Цивільного кодексу України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

85. Відповідно до частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (в чинній редакції) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

86. Зважаючи на наведене, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

87. За змістом пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

88. Частиною першою статті 354 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку частково і закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених, зокрема, статтею 238 цього Кодексу.

89. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

90. Згідно з частиною першою статті 319 КАС України порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

91. Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули позов з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, колегія суддів дійшла висновку про скасування ухвалених у справі судових рішень із закриттям провадження у справі.

92. У разі закриття судом касаційної інстанції провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 цього Кодексу суд за заявою позивача постановляє в порядку письмового провадження ухвалу про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи, крім випадків закриття провадження щодо кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства, чи передачі справи частково на новий розгляд або для продовження розгляду. У разі наявності підстав для підсудності справи за вибором позивача у його заяві має бути зазначено лише один суд, до підсудності якого відноситься вирішення спору.

93. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

94. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

95. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

96. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов`язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене «право на суд» разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства» («Golder v. the United Kingdom»), заява № 4451/70, пункт 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі «Станєв проти Болгарії» («Stanev v. Bulgaria»), заява № 36760/06, пункт 230).

97. Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

98. Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення у справі «Доббертен проти Франції» зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі («Dobbertin v. France» № 13089/87).

99. Суд також враховує позицію ЄСПЛ, висловлену в справі «Омельченко проти України» (заява № 45965/08) про визнання заяви, яка стосувалася розмежування юрисдикцій між адміністративним та цивільними судами, неприйнятною у зв`язку з відсутністю порушення права заявника на доступ до суду; Суд нагадав, що згідно з його прецедентною практикою, пункт 1 статті 6 Конвенції закріплює «право на суд», в якому право на доступ до суду (тобто право на звернення до національних судів) становить лише один з його аспектів; для того щоб право на доступ було ефективним, особа повинна мати чітку, практичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (Bellet v. France, заява № 23805/94, пункт 36, «Церква села Сосулівка проти України», заява № 37878/02, пункт 50); Суд зазначає, що заявники мали можливість порушити провадження в національних судах, а суди ухвалити рішення, виходячи із суті їхніх позовів, незважаючи на початкову затримку, викликану питаннями щодо відповідної юрисдикції.

100. Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню, а провадження у справі - закриттю, оскільки спір у цій справі має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.

101. Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 23.10.2017 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23.01.2018 скасувати.

3. Провадження у справі за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області, інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю Чернівецької міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 , Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, відділ культурної спадщини Чернівецької міської ради, департамент містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради, Чернівецька міська рада, про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт - закрити.

4. Роз`яснити, що спір може бути розглянуто за правилами цивільного судочинства, а тому позивач має право звернутися протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Желєзний

Судді: С. М. Чиркін

В. М. Шарапа