Справа № 260/2585/20
Суддя: Гудим Любомир Ярославович
Дата ухвалення: 2021-03-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 березня 2021 рокуЛьвівСправа № 260/2585/20 пров. № А/857/2716/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді: Гудима Л.Я.,

суддів: Довгополова О.М., Гуляка В.В.,

за участю секретаря судового засідання: Марцинковської О.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року, головуючий суддя Плеханова З.Б., ухвалене о 12:02 год. у м. Ужгород, повний текст якого складено 30.11.2020 року, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Шостої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

В липні 2020 року позивач ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Шостої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора (Відповідач-1), Офісу Генерального прокурора (Відповідач-2), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Шостої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 01.07.2020 року про неуспішне проходження атестації заступником начальника відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові, що поширює свою діяльність на Закарпатську область, прокуратури Закарпатської області ОСОБА_1 ; зобов`язати уповноважену кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур та Офіс Генерального прокурора призначити ОСОБА_1 новий час (дату) для проходження співбесіди (III етапу атестації).

В обґрунтування своїх позовних вимог посилався на те, що при прийнятті оскарженого рішення Кадровою комісією не дотримано положення п.п. 12, 13, 15 розділу IV Порядку проходження прокурорами атестації, що свідчить про порушення процедури атестацій, а негативний висновок про непроходження позивачем атестації за результатами співбесіди є необґрунтованим, необ`єктивним, упередженим та протиправним.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 26.10.2020 року закрито провадження у справі в частині позовної вимоги: зобов`язати уповноважену кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур та Офіс Генерального прокурора призначити ОСОБА_1 новий час (дату) для проходження співбесіди (III етапу атестації).

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року адміністративний позов задоволено; визнано протиправним та скасовано рішення №2 Шостої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 01.07.2020 року про неуспішне проходження атестації заступником начальника відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові, що поширює свою діяльність на Закарпатську область, прокуратури Закарпатської області ОСОБА_1 .

Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням суду першої інстанції, Офіс Генерального прокурора оскаржив його в апеляційному порядку, який, покликаючись на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, не надано належної правової оцінки наявним доказам, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовити.

Свою апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що завданням комісій є надання оцінки доброчесності прокурора у зв`язку із виявленням інформації, яка породжує обґрунтований сумнів у дотриманні прокурором відповідних правил, а оцінка критеріїв професійної етики та доброчесності покладається саме на членів кадрової комісії та ґрунтується на засадах рівноправності та співпричетності до рішення. Також вказує, що такі повноваження членів кадрової комісії є дискреційними та знаходяться в межах їх виключної компетенції.

В судовому засіданні представник відповідача - Офісу Генерального прокурора підтримав подану апеляційну скаргу, вважає оскаржене рішення суду незаконним та повністю підтримав доводи, зазначені у апеляційній скарзі.

Позивач та його представник заперечили проти апеляційної скарги, вважають оскаржене рішення суду законним та обґрунтованим та просили апеляційну скаргу залишити без задоволення.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача та представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла переконання, що подана апеляційна скарга задоволенню не підлягає, виходячи з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, ОСОБА_1 з квітня 2003 року працює в органах прокуратури Закарпатської області, а саме: з квітня 2003 року по березень 2005 року - слідчий прокуратури Перечинського району Закарпатської області; з березня 2005 року по квітень 2006 року - старший слідчий прокуратури міста Ужгорода Закарпатської області; з квітня 2006 року по липень 2011 року - старший слідчий слідчого відділу прокуратури Закарпатської області; з липня 2011 року по листопад 2012 року - слідчий в особливо важливих справах відділу нагляду за виконанням законодавства у сфері запобігання л протидії корупції та досудовим слідством прокуратури Закарпатської області; з листопада 2012 року по березень 2013 року - старший прокурор відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях слідчих слідчого відділу прокуратури Закарпатської області; з березня 2013 року по липень 2013 року - старший слідчий слідчого відділу прокуратури Закарпатської області; липня 2013 року по вересень 2016 року - начальник слідчого відділу прокуратури Закарпатської області; з вересня 2016 року по травень 2018 року - начальник слідчого відділу слідчого управління прокуратури Закарпатської області; з травня 2018 року по грудень 2018 року - заступник начальника відділу процесуального керівництва слідчого управління прокуратури Закарпатської області; з грудня 2018 року - заступник начальника відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові, що поширює свою діяльність на Закарпатську область, прокуратури Закарпатської області.

Вищенаведене підтверджується копією трудової книжки ОСОБА_1 № НОМЕР_1 (т.2 а.с.157-162).

04.10.2019 року позивачем подано Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію (особова справа а.с.196).

У зв`язку з успішним проходженням позивачем І та II етапів атестації, які полягали у складанні іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, та складанні іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, позивача допущено до співбесіди з Шостою кадровою комісією (останній етап атестації), яка відбулася 01.07.2020 року, що не заперечується Відповідачем-2.

Крім того, від Шостої кадрової комісії надійшов запитальник, на який позивач по кожному запитанню, надав письмові пояснення та надіслав їх до Кадрової комісії електронною поштою (т.1 а.с. 23-41).

За результатами співбесіди, Шостою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур було ухвалено рішення про неуспішне проходження ОСОБА_2 атестації від 01.07.2020 року № 2, в якому зазначено, що під час проведення співбесіди з`ясовано обставини, які свідчать про невідповідність заступника начальника відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові, що поширює свою діяльність на Закарпатську область, прокуратури Закарпатської області ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

За результатами співбесіди з ОСОБА_1 та дослідження матеріалів атестації, у тому числі особової справи, запитальника та отриманих від нього письмових та усних відповідей, комісія дійшла висновку та обґрунтованих сумнівів щодо відповідності дій і поведінки ОСОБА_1 передбаченим законодавством вимогам професійної етики та доброчесності прокурора.

Зокрема, зазначене ОСОБА_1 в електронних деклараціях за 2015-2019 роки майно, кошти та його витрати, отримані послуги не відповідають доходам декларанта і його родини, що суперечить вимогам:

- ст. ст. 1, 3, 22, 24, 37-39 Закону України «Про запобігання корупції»;

- нормам Стандартів професійної відповідальності та викладу основних обов`язків і прав прокурорів, ухвалених Міжнародною асоціацією прокурорів у 1999 році;

- Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого 27.04.2017 року Всеукраїнською конференцією прокурорів.

"Так, ОСОБА_1 , витрачаючи великі суми коштів на будівництво власного будинку, загальною площею майже 200 кв. м., на лікування та проведення пологів дружини за кордоном, численні закордонні подорожі автомобілем, зокрема у 2017 році, та витрати на систематичну заправку паливом двох постійно використаних у сім 'ї автомобілів, та водночас, маючи цілком середній рівень щорічного офіційного доходу сім % який здебільшого складається із заробітку прокурора, який без врахування податків не перевищує 500 тис. грн. на рік, зміг за рахунок непідтверджених інших джерел доходів накопичити великі суми коштів в загальному розмірі 470 547 тис. грн. Крім того, дохід дружини незначний та за 2018-2019 роки складав 10,3 тис. грн.

Також із пояснень самого ОСОБА_1 відомо, що усі наявні у нього накопичення коштів є його власними заощадженнями, що вочевидь не відповідає рівню отриманої заробітної плати, яка становить 22-23 тис. грн. на місяць і не може вважатися високою та достатньою для здійснення таких заощаджень і витрат. Зазначений самим ОСОБА_1 під час співбесіди річний розмір заробітної плати 600 тис. грн. не відповідає дійсності та є значно завищеним, що свідчить про його нещирість.

Під час проведення співбесіди та вивчення отриманих скарг на дії ОСОБА_1 і повідомлень засобів масової інформації з аналогічних питань комісія також дійшла до обґрунтованого висновку про те, що ОСОБА_1 міг вчиняти неправомірні дії впродовж тривалого періоду часу всупереч інтересам суспільства та держави, використовуючи посаду прокурора у власних цілях. Зокрема, ОСОБА_1 та його дружина у 2017-2019 роках безоплатно використовували 2 автотранспортні засоби, які перебували у власності інших осіб, які не є їх родичами, чим порушив встановлені законодавством антикорупційні обмеження.

Крім того, понад 12 років ОСОБА_1 продовжував з невідомих і сумнівних правових підстав мати реєстрацію та право проживання у гуртожитку навчального закладу (ПТУ № 5 в м. Ужгород), при цьому маючи офіційне власне житло. Будь-які легалізовані правові відносини із вказаним навчальним закладом у ОСОБА_1 відсутні вже багато років, а тому законні підстави мати право на одноособове використання житлової площі гуртожитку 35 кв. м., що розрахована на 3-4 студентів, у нього відсутні. Пояснення ОСОБА_1 з цього питання щодо браку часу змінити реєстрацію об`єктивно не скасовують існуючих сумнівів з приводу наявності у нього певного корисного інтересу і надалі мати додаткове житло в гуртожитку, використовуючи своє службове становище та вплив.

Із аналогічних питань також надходять скарги громадян про використання ОСОБА_1 посади прокурора у корисних цілях, які є в матеріалах проведення співбесіди.

Комісія, вивчивши матеріали атестації та оцінивши сукупність вищезазначених обставин, у тому числі наведених у зверненнях громадян, повідомленнях засобів масової інформації, які ОСОБА_1 , перебуваючи на посаді прокурора, не намагався спростовувати, та частково підтвердив під час співбесіди, дійшла висновку, що є об`єктивні підстави вважати окремі дії та поведінку прокурора ОСОБА_1 такими, що порушують вимоги та обмеження, передбачені антикорупційним та іншим законодавством, що регламентує засади професійної етики і поведінки прокурора. Крім того, вказаними діями прокурора створюються численні додаткові корупційні ризики у службовій діяльності, підривається авторитет, незалежність та викликається недовіра у суспільства до професії прокурора, спосіб життя, статки якого не відповідають його доходам і доходам родини, що в цілому викликає об`єктивний сумнів у його доброчесності.

З огляду на викладене, комісією також взято до уваги, що поведінка та ряд дій прокурора ОСОБА_1 не відповідають вимогам ст. ст. 4-7, 16, 21 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів та наданій ним Присяги прокурора, передбаченої ст.36 Закону України «Про прокуратуру», а саме «з гідністю нести високе звання прокурора».

У зв`язку з цим, заступник начальника відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові, що поширює свою діяльність на Закарпатську область, прокуратури Закарпатської області ОСОБА_1 не пройшов атестацію."

Згідно Протоколу № 1 засідання Шостої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 01 липня 2020 року п`ятеро із шести членів комісії проголосували за прийняття рішення про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 .

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що відсутність у рішенні № 2 Шостої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора мотивів його прийняття, посилань на конкретні обставини і підстави, а також відсутність будь-яких доказових доводів, які б слугували і стали підставою для дискреційних висновків Комісії, за яких позивач не відповідає законодавчо визначеним критеріям, визначеним для зайняття посади прокурора, і перевірка на наявність яких здійснюється в межах атестації прокурорів, є достатнім підґрунтям для визнання його протиправним.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, а також фактичним обставинам справи з огляду на наступне.

У відповідності до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно вимог частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом України "Про прокуратуру"

Однією з гарантій незалежності прокурора, що передбачена ст. 16 Закону України "Про прокуратуру", є особливий порядок призначення прокурора на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Згідно із п. 3 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" №113-IX (далі - Закон №113), до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.

Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.

За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Абзацом 1 пункту 7, пункту 9 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113 встановлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.

Відповідно до пунктів 12, 13 розділу ІІ Закону №113 предметом атестації є оцінка: професійної компетентності прокурора; професійної етики та доброчесності прокурора.

Атестація прокурорів включає такі етапи:

1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди;

2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.

Наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 року №221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок №221).

Відповідно до пунктів 1-6 розділу І Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон) та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

Атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями.

Атестація слідчих органів прокуратури відбувається за процедурою, передбаченою для прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур відповідно до цього Порядку.

Проведення атестації прокурорів та слідчих регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних) забезпечують кадрові комісії Офісу Генерального прокурора, а прокурорів та слідчих місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) - кадрові комісії обласних прокуратур.

Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями прозоро та публічно у присутності прокурора, який проходить атестацію.

Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

Атестація включає такі етапи:

1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;

2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;

3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

Відповідно до пункту 8 розділу І Порядку №221 за результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень: 1) рішення про успішне проходження прокурором атестації; 2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Згідно з пунктами 8-16 розділу IV Порядку №221 співбесіда проводиться кадровою комісією з прокурором державною мовою в усній формі. Співбесіда з прокурором може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання.

Для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно).

Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії.

Перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов`язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів).

Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.

Співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання. Співбесіда проходить у формі засідання комісії.

Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.

Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації.

Наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 року №233 затверджено Порядок роботи кадрових комісій (далі - Порядок №233).

Відповідно до пункту 12 Порядку №233 рішення комісії, крім зазначених в абзаці другому цього пункту, в тому числі процедурні, обговорюється її членами і ухвалюються шляхом відкритого голосування більшістю голосів, присутніх на засіданні членів комісії. Член комісії вправі голосувати "за" чи "проти" рішення комісії. У разі рівного розподілу голосів, приймається рішення, за яке проголосував голова комісії.

Рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

З матеріалів справи видно, що Кадровою комісією № 6 було прийнято рішення від 01 липня 2020 року № 2 «Про неуспішне проходження прокурором атестації» у зв`язку із невідповідністю прокурора вимогам професійної етики та доброчесності.

Зі змісту оскарженого рішення видно, що у Комісії є об`єктивні підстави вважати окремі дії та поведінку прокурора ОСОБА_1 такими, що порушують вимоги та обмеження, передбачені антикорупційним та іншим законодавством, що регламентує засади професійної етики і поведінки прокурора. Крім того, вказаними діями прокурора створюються численні додаткові корупційні ризики у службовій діяльності, підривається авторитет, незалежність та викликається недовіра у суспільства до професії прокурора, спосіб життя, статки якого не відповідають його доходам і доходам родини, що в цілому викликає об`єктивний сумнів у його доброчесності.

Також матеріалами справи підтверджується, що 05.06.2015 року згідно висновку про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених п.2 ч.5 ст.5 ЗУ «Про очищення влади» за результатами проведеної перевірки ДПІ у м.Ужгороді ГУДФС у Закарпатській області з урахуванням письмових пояснень та підтвердних документів встановлено, що вартість майна вказаного ОСОБА_1 у деклараціях відповідає податковій декларації про доходи отримані ним із законних джерел .

Так, 06.11.2018 року ОСОБА_3 на підставі декларації про готовність об`єкта до експлуатації серія та номер ЗК 23, виданого 02.11.2018 року Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області зареєструвала за собою право власності на будинок, що було відображено ОСОБА_1 у відповідному розділі № 3 «Об`єкти нерухомості» як об`єкт нерухомості, що належить членам сім`ї позивача.

Даний будинок розташований на земельній ділянці, яку придбано дружиною позивача у серпні 2012 року на підставі договору купівлі-продажу за спільні кошти подружжя, згідно експертно-грошової оцінки за 18 168 грн.

Відповідно до довідки № 217 від 27.11.2014 року, складеної ФОП ОСОБА_4 та інженером з інвентаризації нерухомого майна ОСОБА_5 , наданої ОСОБА_3 готовність житлового будинку за адресою в АДРЕСА_1 загальною площею 195 кв.м. становить 100%.

12.11.2018 року рішенням Ужгородського міськрайонного суду шлюб між позивачем та його дружиною ОСОБА_6 розірвано, і визначено місце проживання- разом з матір`ю.

У Відомостях з Держреєстру фізичних осіб-платників податків про суми виплачених доходів та утриманих податків від червня 2020 року містяться відомості щодо доходу батьків дружини позивача за період з 1 кварталу 1998 року по 1 квартал 2020 року, які до 2014 року отримували постійний дохід по місцю роботи.

Починаючи з 2015 року, тобто з моменту початку подачі позивачем електронних декларацій, на виконання вимог ЗУ «Про запобігання корупції» в різний період в розділі 12 «Грошові активи» зазначались такі суми: 2015 рік 235 000 грн., 2016 рік 342 000 грн., 2017 рік 427 000 грн., 2018 рік 547 000 грн. та 2019 рік 470 000 грн.

Вказані грошові активи були вказані позивачем як дохід отриманий за основним місцем роботи, що відповідає його доходам, оскільки за 2015 рік дохід ОСОБА_1 складав 163 786 грн., 2016 рік - 220 938 грн., 2017 рік - 417 091 грн., 2018 рік 543 716 грн., 2019 року - 545 467 грн, що підтверджується Відомостями з Державного реєстру фізичних осіб - платників податків про суми виплачених доходів та утриманих податків ОСОБА_1 за період з І кварталу 2003 року по І квартал 2020 року.

Так, у Відомостях з Державного реєстру фізичних осіб - платників податків про суми виплачених доходів та утриманих доходів вказані суми доходів позивача за період з І кварталу 2003 року по І квартал 2020 року міститься інформація, що дохід позивача у 2019 році у Прокуратурі Закарпатської області у гривнях становив: І квартал 103 524 грн.; ІІ квартал 190 702 грн.; ІІІ квартал 91 940 грн.; IV квартал 159 298 грн. Загальна сума - 545 467 грн. (з врахуванням додаткового блага Альфа-банку 3 451 грн. ) - 548918 грн.

На підставі договору дарування від 28.11.2012 року позивач ОСОБА_1 є власником 1/2 частини квартири (загальною площею 53,8 кв.м.), яка оцінена у 49 888,50 грн.

Згідно розрахункового листа за 2012 рік дохід позивача без відрахувань склав 97 705 грн., а за 2011 рік - 91384 грн.

У відповідності до інформації від 26.06.2020 року Ужгородського міського відділу ГУ ДМС України в Закарпатській області позивач ОСОБА_1 зареєстрований 29.05.2008 року в АДРЕСА_2 , у будівлі гуртожитку ДНЗ "Ужгородський центр професійно-технічної освіти".

Згідно інформації, яка міститься у листі директора ДНЗ "Ужгородський центр професійно-технічної освіти" на адресу газети "Правозахист", майно та кімната площею 35 м.кв. гр. ОСОБА_7 не надавалася.

Згідно інформації директора ДНЗ "Ужгородський центр професійно-технічної освіти" на запит адвоката ОСОБА_8 , вказана кімната не придатна для проживання, ОСОБА_1 в ній не проживав та не має права на одноосібне проживання.

Згідно пояснень позивача місце реєстрації йому було потрібно для постановлення для військового обліку.

В Електронній декларації за 2017 рік, що міститься на сайті НАЗК, позивач задекларував легковий автомобіль марки MITSUBISHI модель Outlander XL, рік випуску: 2008, яким користується його дружина ОСОБА_3 на праві користування за дорученням від громадянки ОСОБА_9 .

Згідно електронної декларації за 2018 рік, що міститься на сайті НАЗК, позивач задекларував легковий автомобіль марки BMW модель 528XI, рік випуску: 2012. Дата набуття права: 31.12.2018 року, на праві користування за дорученням від громадянина України ОСОБА_10 .

В паспорті громадянина для виїзду за кордон № НОМЕР_2 ОСОБА_11 містяться відмітки перетину державного українсько-угорського кордону до угорського міста Захонь на автотранспорті: одноденні поїздки у 2016 році та шість одноденних поїздок у січні-лютому 2017 року.

За наслідками проведених стосовно позивача з 2017 року по 2020 роки таємних перевірок доброчесності - позивач їх пройшов успішно, про що свідчать відповідні довідки складені і підписані - прокурором відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України - ОСОБА_12 ..

Із змісту оскарженого рішення Кадрової комісії № 6 від 01 липня 2020 року № 2 щодо неуспішного проходження кандидатом добору видно, що посилаючись на невідповідність прокурора вимогам професійної етики та доброчесності членами кадрової комісії не надано жодних пояснень, на підставі яких документів та розрахунків такий висновок сформовано.

Без наведення у такому рішенні аргументів, які б засвідчували правомірність такого висновку, позиції позивача з наведеного питання, аналізу наявної інформації та встановлених під час добору обставин з посиланням на належні та допустимі докази, на підставі яких ці обставини встановлено, робить зазначене рішення протиправним з огляду на наступне.

У контексті наведеного слід додати, що згідно з пунктами 169-170 рішення ЄСПЛ від 09.04.2013 у справі Олександр Волков проти України (заява № 21722/11), вислів згідно із законом вимагає, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя у національному законодавстві; він також стосується якості закону, про який йдеться, вимагаючи, щоб він був доступний для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе, та відповідав принципові верховенства права (див., серед інших джерел, рішення від 25.03.1998 у справі Копп проти Швейцарії, п.55, ReportsofJudgments and Decisions 1998-II).

Отже, відповідність закону передбачає, що формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку стосовно обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на їхні конвенційні права (див. також рішення від 24.04.2008 у справі C. G. та інші проти Болгарії, заява №1365/07, п. 39).

Окрім того, законодавство повинно забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів. Існування конкретних процесуальних гарантій є у цьому контексті необхідним. Те, які саме гарантії вимагатимуться, певною мірою залежатиме від характеру та масштабів зазначеного втручання (див. рішення у справі P. G. та J. H. проти Сполученого Королівства, заява №44787/98, п. 46, 2001-IX).

У пункті 49 рішення ЄСПЛ від 02.11.2006 у справі Волохи проти України (заява №23543/02) зазначено, що норма права є передбачуваною, якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації регулювати свою поведінку.

Обґрунтований сумнів за замовчуванням повинен містити достатні підстави для його виникнення.

За висновком суду, рішення, підставою для якого може бути обґрунтований сумнів, повинно містити пояснення всіх обставин, що мають значення для вирішення відповідного питання.

Презюмування оціночного поняття, яким є обґрунтований сумнів, як на підставу прийняття рішення, не лише спотворює його обґрунтованість, а й суперечить принципу правової визначеності, однією зі складових якого є чітке встановлення меж та порядку реалізації владних повноважень спеціальним суб`єктом.

Судом не заперечується факт того, що проведення добору на вакантні посади прокурорів є дискреційними повноваженнями кадрової комісії. Водночас, обсяг цієї дискреції не може бути необмеженим і повинен підлягати зовнішньому/публічному контролю, в тому числі судовому. Процес та результат добору повинен бути зрозумілим як безпосереднім учасникам цих відносин, зокрема кандидату, так і суспільству загалом, адже коли йдеться про необхідність сформувати якісний прокурорський корпус, якому довіряло б це суспільство, то обґрунтованість/умотивованість рішень щодо добору кожного прокурора є необхідною для цього умовою та гарантією.

Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура добору і чи була дотримана процедура його прийняття. Її обсяг і ступінь залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення кандидата взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася кадрова комісія, коли оцінювала кандидата, тобто які мотиви ухваленого рішення.

Зокрема, рішення можна вважати вмотивованим, якщо в ньому зазначено обставини, що мають значення для правильного вирішення кожного з перелічених у Порядку №11 питань, які мають бути дослідженні в рамках добору на вакантні посади прокурорів; є посилання на докази, на підставі яких ці обставини встановлено; є оцінка доводів та аргументів особи, яка приймає участь у процедурі добору; є посилання на норми права, якими керувалася кадрова комісія. Таке рішення повинно містити судження комісії щодо професійної, особистої, соціальної компетентності кандидата, його доброчесності та професійної етики, відтак його здатності на належному рівні здійснювати покладені на нього законом обов`язки на займаній посаді.

Наведені вище висновки узгоджуються з позицією Верховного Суду, напрацьованою в межах розгляду справи №9901/831/18 (постанова від 09 жовтня 2019 року).

У спірному ж рішенні кадрова комісія обмежилася лише стислим (загальним, невизначеним) посиланням на наявність окремих начебто обставин, які свідчать про невідповідність вимогам професійної компетентності та доброчесності щодо відповідності позивача вимогам доброчесності, що жодним чином не дає змоги встановити дійсні підстави/мотиви, з яких виходила комісія під час ухвалення такого рішення.

Крім того, такий підхід до добору на вакантні посади прокурорів певною мірою підриває авторитет до системи прокуратури загалом.

Відсутність в оскарженому рішенні кадрової комісії мотивів його прийняття, посилань на конкретні обставини і підстави, а також відсутність у відповідачів будь-яких доказових доводів, які б слугували і стали підставою для висновків, за яких позивач не відповідає законодавчо визначеним критеріям для зайняття посади прокурора, перевірка на наявність яких здійснюється в межах процедури добору на вакантні посади прокурорів, є достатнім та самостійним підґрунтям для визнання його протиправним та скасування.

На переконання апеляційного суду, оскаржене рішення кадрової комісії стосовно позивача не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки відповідачем не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті кадровою комісією до уваги, а зміст оскарженого рішення фактично є констатацією сумніву у професійній компетентності та доброчесності кандидата без наведеного обґрунтування такого висновку.

Так, пунктом 49 рішення Європейського Суду з прав людини від 02.11.2006 у справі Волохи проти України (заява №23543/02) зазначено, що норма права є передбачуваною, якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації регулювати свою поведінку.

Формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на їхні конвенційні права (див. рішення Європейського Суду з прав людини від 24.04.2008 у справі C. G. та інші проти Болгарії, заява №1365/07, п.39).

Разом з тим, визначення поняття доброчесність прокурора у законодавстві України відсутнє, з огляду на що, суд критично сприймає висновок шостої кадрової комісії щодо невідповідності позивача вимогам доброчесності, оскільки такий не ґрунтується на положеннях законодавства.

Наведене узгоджується із Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (Конвенція) та практикою Європейського Суду з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції.

У рішенні від 10.02.2010 у справі Серявін та інші проти України Європейський Суд з прав людини наголосив, що ... Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (RuizTorija v. Spain) від 09.12.1994). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі Суомінен проти Фінляндії (Suominen v. Finland) від 01.07.2003). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі Гірвісаарі проти Фінляндії (Hirvisaari v. Finland) від 27.09.2001).

Суд зауважує, що в частині судового контролю за дискреційними адміністративними актами Європейським Судом з прав людини висловлено правову позицію, за якою за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (рішення у справі Дружстевнізаложнапріа та інші проти Чеської Республіки від 31.07.2008, рішення у справі Брайєн проти Об`єднаного Королівства від 22.11.1995, рішення у справі Сігма радіо телевіжнлтд проти Кіпру від 21.07.2011, рішення у справі Путтер проти Болгарії від 02.12.2010).

Крім того, виходячи з практики Європейського Суду з прав людини, надання правової дискреції органам влади у вигляді необмежених повноважень є несумісним з принципом верховенства права і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам та порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (рішення у справі Волохи проти України від 02.11.2006, рішення у справі Malone v. United Kindom від 02.08.1984).

Відтак, оскільки оскаржене рішення не містить жодної інформації про підстави прийняття такого, апеляційний суд вважає, що в сукупності з успішним проходженням позивачем всіх попередніх етапів добору, а також відсутністю обставин, які б вказували на недоброчесність кандидата, вказане безперечно свідчить про незаконність прийнятого рішення та наявність підстав для його скасування.

Таким чином, оскільки оспорюване рішення не містить мотивів, з яких комісія дійшла висновку про не відповідність позивача вимогам професійної компетентності та доброчесності, апеляційний суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування даного рішення, через що позовні вимоги є підставними та обґрунтованими.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В частині решти доводів апеляційної скарги колегія суддів враховує, що, оцінюючи наведені сторонами доводи, апеляційний суд виходить з того, що всі конкретні, доречні та важливі доводи, наведені сторонами, були перевірені та проаналізовані судом першої інстанції, та їм було надано належну правову оцінку.

Право на вмотивованість судового рішення є складовою права на справедливий суд, гарантованого ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі «Руїз Торія проти Іспанії», параграфи 29 - 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.

У рішенні «Петриченко проти України» (параграф 13) Європейський суд з прав людини вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи сторін у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.

Інші зазначені в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді.

З огляду на викладене, суд першої інстанції правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків рішення суду, а тому підстав для скасування рішення колегія суддів не знаходить і вважає, що апеляційну скаргу на нього слід залишити без задоволення.

Керуючись ст.ст. 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року у справі №260/2585/20 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Л. Я. Гудим
судді О. М. Довгополов
В. В. Гуляк

Повний текст постанови складено 03.03.2021 року.