Справа № 9901/196/20
Суддя: Золотніков Олександр Сергійович
Дата ухвалення: 2021-02-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 лютого 2021 року

м. Київ

Справа № 9901/196/20

Провадження № 11-371заі20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Любимівської сільської ради (далі - Любимівська сільрада) на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року (судді Білак М. В., Губська О. А., Загороднюк А. Г., Кашпур О. В., Радишевська О. Р.) у справі № 9901/196/20 за адміністративним позовом Любимівської сільради до Верховної Ради України (далі - ВРУ), треті особи: Кабінет Міністрів України (далі - КМУ), Центральна виборча комісія (далі - ЦВК), про визнання протиправною і скасування постанови в частині та

ВСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У липні 2020 року Любимівська сільрада звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРУ про визнання протиправним і скасування пункту 5 Постанови ВРУ від 15 липня 2020 року № 795-ІХ «Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році» (далі - Постанова № 795-ІХ).

2. На обґрунтування позову Любимівська сільрада зазначила, що пункт 5 Постанови № 795-IX суперечить правовим актам вищої сили та порушує виборчі права громадян (членів територіальної громади позивача) обирати на чергових місцевих виборах депутатів Любимівської сільради та Любимівського сільського голову.

3. Позивач зазначив, що призначення та проведення чергових місцевих виборів імперативно пов`язане з настанням відповідної календарної дати, визначеної з дати попередніх чергових місцевих виборів. Відповідно до частини третьої статті 141 Конституції України чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах. Тому настання та проведення чергових місцевих виборів є подією неминучою, незворотною. Норма частини другої статті 194 Виборчого кодексу України (далі - ВК України), який є спеціальним законом, імперативно зобов`язує ВРУ призначити чергові місцеві вибори з настанням відповідного строку.

4. На переконання позивача, пункт 5 Постанови № 795-IX, відповідно до якого чергові місцеві вибори не проводяться у разі призначення на 25 жовтня 2020 року перших виборів депутатів відповідних місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, суперечить безальтернативному припису частини другої статті 194 ВК України, за яким чергові місцеві вибори проводяться одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень рад, голів, старост села, селища, обраних на попередніх чергових місцевих виборах, оскільки як імперативна норма частини третьої статті 141 Конституції України, так і ВК України взагалі не допускають непроведення чергових виборів. Єдина норма чинного законодавства, яка допускає виняток із загального правила, коли чергові місцеві вибори не проводяться, - це припис абзацу четвертого частини першої статті 19 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VIII), згідно з яким в умовах воєнного стану забороняється проведення виборів Президента України, а також виборів до ВРУ, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування. Жодного іншого випадку та/або підстави, коли призначені чергові вибори не проводяться, чинним законодавством не передбачено.

5. Позивач також указав, що відповідно до Постанови ВРУ від 17 липня 2015 року № 645-VIII «Про призначення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних міських голів у 2015 році» у неділю 25 жовтня 2015 року були проведені чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. Тому відповідно до частини другої статті 194 ВК України наступні чергові вибори мають відбутися в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень місцевих рад та голів, обраних на чергових виборах, а саме 25 жовтня 2020 року. Припис частини другої статті 194 ВК України «на всій території України» відсилає до поняття території України та її меж, а також указує на те, що чергові місцеві вибори повинні бути призначені на всій території України, тобто в усіх існуючих сільських, селищних, міських радах та в усіх адміністративно-територіальних одиницях України (за винятком тимчасово окупованих територій).

6. На думку Любимівської сільради, Постанова № 795-IX в оскаржуваній частині вже передбачає наявність змін у системі адміністративно-територіального устрою України та в системі органів влади. Між тим ані зміни до Конституції України, ані зміни до законодавства про адміністративно-територіальний устрій України, які б могли слугувати правовими підставами для зміни виборчої системи та системи органів місцевого самоврядування, внесені не були. Відповідач не зазначив у Постанові № 795-IX, на підставі якої норми права та відповідно до яких повноважень, у порядку якої процедури він визначив випадок та правову підставу не проводити чергові місцеві вибори. Отже, порушення порядку та строків проведення відповідних чергових місцевих виборів, призначених на 25 жовтня 2020 року (у разі виконання пункту 5 Постанови № 795-IX), порушує права жителів села Любимівка, територіальної громади в цілому обирати депутатів до Любимівської сільради та Любимівського сільського голову.

Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції

7. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 28 вересня 2020 року відмовив у задоволенні позову.

8. Судове рішення мотивовано тим, що:

- передбачені пунктом 5 Постанови № 795-ІX правові підстави, за яких чергові місцеві вибори можуть не проводитися, узгоджуються з відповідними приписами статті 194 ВК України, що визначає види місцевих виборів та порядок їх призначення, а також частини першої статті 288 цього Кодексу, що встановлює порядок проведення перших місцевих виборів, які за своєю суттю не можуть бути черговими;

- призначення перших виборів у Нововоронцовській селищній територіальній громаді, до складу якої входить Любимівська територіальна громада, не порушує порядку та строків проведення відповідних місцевих виборів, призначених на 25 жовтня 2020 року, а також не порушує права жителів села Любимівка, територіальної громади в цілому обирати депутатів Новоронцовської селищної ради Бериславської району Херсонської області (далі - Новоронцовська селищна рада) та Нововоронцовського селищного голову, оскільки місцеві вибори відбудуться одночасно на всій території України у формі чергових та перших, як зазначено в законодавстві України про вибори.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

9. Не погодившись із таким судовим рішенням, Любимівська сільрада подала апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що суд першої інстанції застосував норми матеріального права, яких не існувало на час прийняття оскаржуваного рішення, а також послався на обставини, що виникли після прийняття Постанови № 795-ІX.

10. На думку скаржника, станом на 15 липня 2020 року (дата прийняття Постанови № 795-ІX) стаття 194 ВК України не містила частин восьмої та дев`ятої. Ці частини статті 194 ВК України набрали чинності лише 23 липня 2020 року, тому суд першої інстанції помилково застосовував ці норми в оскаржуваному судовому рішенні. До того ж суд помилково процитував частини другу та сьому статті 194 ВК України в указаній вище редакції, оскільки станом на 15 липня 2020 року існувала інша редакція вказаних норм. Крім цього, суд першої інстанції послався на постанову ЦВК від 08 серпня 2020 року № 160 «Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року» (далі - Постанова ЦВК № 160), яка прийнята в часі пізніше, ніж оскаржувана Постанова № 795-ІX, а відтак не може впливати на законність чи незаконність останньої. Водночас жодного причинно-наслідкового та логічного зв`язку між питанням законності прийняття Постанови № 795-ІХ та призначенням 08 серпня 2020 року ЦВК перших виборів до Нововоронцовської селищної ради, на переконання позивача, немає, оскільки ця обставина виникла після прийняття спірного рішення ВРУ від 15 липня 2020 року.

11. Скаржник також зазначив, що станом на 15 липня 2020 року Любимівська сільрада існувала як юридична особа, не перебувала в стані припинення, що вбачається з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, відомості якого вважаються загальновідомими. Таким чином, проведення 25 жовтня 2020 року чергових виборів депутатів Любимівської сільради та Любимівського сільського голови через п`ять років після попередніх чергових виборів є прямою вимогою приписів частини третьої статті 141 Конституції України та частини другої статті 194 ВК України, недотримання яких порушує конституційні строки проведення чергових виборів. Позивач указує на те, що різні види місцевих виборів не можна ототожнювати між собою, оскільки для жителів територіальної громади села Любимівка різняться вибори депутатів Любимівської сільради та Любимівського сільського голови і депутатів Новоронцовської селищної ради та Нововоронцовського селищного голови.

12. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити його позов.

Позиція інших учасників справи щодо апеляційної скарги

13. У відзиві на апеляційну скаргу представник ВРУ вказав, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що передбачені пунктом 5 Постанови № 795-ІX правові підстави, за яких чергові місцеві вибори не проводяться, узгоджуються з відповідними приписами статті 194 ВК України, що визначає види місцевих виборів та порядок їх призначення, і частини першої статті 288 цього Кодексу, що встановлює порядок проведення перших місцевих виборів та дає підстави зробити висновок, що перші вибори у новостворених місцевих радах за своєю суттю не можуть бути черговими. До того ж доводи Любимівської сільради про те, що суд застосував редакцію статті 194 ВК України, якої не існувало на час прийняття оскаржуваної Постанови № 795-ІХ, є безпідставними, оскільки Закон України від 16 липня 2020 року № 805-IX«Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення виборчого законодавства» (далі - Закон № 805-IX), яким внесено зміни до статті 194 ВК України, та Постанова № 795-ІХ набрали чинності 23 липня 2020 року.

14. Представник ЦВК у відзиві на апеляційну скаргу зазначив, що наведені в апеляційній скарзі доводи є безпідставними, необґрунтованими й такими, що не підтверджені належними, достовірними, допустимими та достатніми доказами.

15. У поясненнях на апеляційну скаргу Любимівської сільради представник КМУ зазначив, що оскаржувана позивачем норма Постанови № 795-ІХ повністю відповідає актам вищої юридичної сили, а сама Постанова № 795-ІХ прийнята ВРУ в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України.

16. У зв`язку з викладеним представники ВРУ, КМУ та ЦВК просять залишити апеляційну скаргу Любимівської сільради без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін.

Рух апеляційної скарги

17. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 10 листопада 2020 року поновила Любимівській сільраді строк на апеляційне оскарження рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року та відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою позивача, а ухвалою від 03 грудня 2020 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі не вимагають участі сторін, а також з огляду на практику Європейського суду з прав людини про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01).

Обставини справи, установлені судом першої інстанції

18. 15 липня 2020 року ВРУ прийняла Постанову № 795-IX, якою призначила чергові вибори у 2020 році. Ця Постанова набрала чинності 23 липня 2020 року.

19. Відповідно до пункту 1 Постанови № 795-IX призначено чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів (крім визначених пунктами 2 і 3 цієї Постанови) на неділю 25 жовтня 2020 року. Пунктом 5 цієї Постанови визначено, що чергові місцеві вибори не проводяться у разі призначення перших виборів депутатів відповідних місцевих рад та сільських, селищних, міських голів на 25 жовтня 2020 року.

20. Вважаючи, що пункт 5 Постанови № 795-IX суперечить приписам частини третьої статті 141 Конституції України та частини другої статті 194 ВК України, позивач звернувся до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

21. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

22. Згідно з пунктом 30 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.

23. Частинами першою - третьою статті 141 Конституції України визначено, що до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п`ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради.

Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, становить п`ять років.

Чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах.

24. Конституційний Суд України у підпункті 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 08 вересня 2016 року № 6-рп/2016 констатував, що пряма дія норм Конституції України означає, що ці норми застосовуються безпосередньо. Законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст. Закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються лише у частині, що не суперечить Конституції України.

25. ВРУ як єдиний орган законодавчої влади в Україні в межах своїх повноважень деталізує норми Конституції України щодо різних типів виборів в Україні.

26. 23 липня 2020 року набрав чинності Закон № 805-IX, яким внесено зміни та доповнення, зокрема, до ВК України.

27. Так, відповідно до частини першої статті 3 ВК України (тут і далі - у редакції Закону № 805-IX) в Україні проводяться такі типи виборів:

1) вибори Президента України;

2) вибори народних депутатів України;

3) місцеві вибори:

а) вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

б) вибори депутатів сільської, селищної, міської ради;

в) вибори сільського, селищного, міського голови;

г) вибори депутатів районної ради;

ґ) вибори депутатів обласної ради;

д) вибори депутатів районної у місті ради (у містах, де утворені районні у місті ради).

28. Чергові місцеві вибори проводяться одночасно на всій території України, за винятком обмежень, встановлених законом (абзац третій частини другої статті 3 ВК України).

29. Зокрема, такі обмеження встановлюються:

1) Законом України від 15 квітня 2014 року № 1207-VII «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», статтею 8 якого передбачено захист виборчих прав громадян України на тимчасово окупованій території;

2) Законом № 389-VIII, стаття 19 якого встановлює гарантії законності в умовах воєнного стану;

3) Законом України від 16 березня 2000 року № 1550-III «Про правовий режим надзвичайного стану», стаття 21 якого визначає гарантії законності в умовах надзвичайного стану;

4) приписами пункту 7 частини першої статті 205 ВК України, відповідно до якого ЦВК у разі встановлення неможливості забезпечити підготовку та проведення місцевих виборів відповідно до положень цього Кодексу на окремих територіях приймає рішення про неможливість проведення виборів до відповідних органів місцевого самоврядування.

30. Таким чином, існують передбачені законом обставини (підстави), за наявності яких вибори не проводяться.

31. Відповідно до частини першої статті 194 ВК України місцеві вибори можуть бути черговими, позачерговими, повторними, проміжними, додатковими або першими.

32. Згідно з абзацами першим, другим частини другої цієї статті чергові місцеві вибори призначаються у зв`язку із закінченням строку повноважень місцевих рад, сільських, селищних міських голів, обраних на попередніх чергових місцевих виборах.

Чергові місцеві вибори проводяться одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень рад, голів, обраних на попередніх чергових місцевих виборах.

33. Отже, за змістом частини другої статті 194 ВК України законодавець передбачив основні підстави для проведення чергових місцевих виборів, тобто наявність відповідних органів, обраних на попередніх виборах, та закінчення строку повноважень таких органів.

34. Водночас частина восьма цієї статті встановлює, що у рік проведення чергових місцевих виборів додаткові вибори не призначаються та не проводяться, а перші місцеві вибори призначаються та проводяться разом з черговими місцевими виборами.

35. Згідно із частиною першою статті 288 ВК України перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються у разі об`єднання територіальних громад, утворення нових адміністративно-територіальних одиниць, інших змін адміністративно-територіального устрою або змін, у результаті яких утворюється новий орган місцевого самоврядування.

36. Отже, у разі утворення нового органу місцевого самоврядування проводяться перші вибори.

37. Як установив суд першої інстанції, 23 липня 2020 року набрала чинності Постанова № 795-ІХ, відповідно до пункту 1 якої призначено чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів (крім визначених пунктами 2 і 3 цієї Постанови) на неділю 25 жовтня 2020 року. Пунктом 5 цієї Постанови визначено, що чергові місцеві вибори не проводяться у разі призначення перших виборів депутатів відповідних місцевих рад та сільських, селищних, міських голів на 25 жовтня 2020 року.

38. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що передбачені пунктом 5 Постанови № 795-ІX правові підстави, за яких чергові місцеві вибори не проводяться, узгоджуються з відповідними приписами статті 194 ВК України, що визначає види місцевих виборів та порядок їх призначення, і частини першої статті 288 цього Кодексу, що встановлює порядок проведення перших місцевих виборів і дає підстави зробити висновок, що перші вибори у новостворених місцевих радах за своєю суттю не можуть бути черговими.

39. Оскільки Постанова № 795-ІХ та Закон № 805-IX, яким внесено зміни та доповнення, зокрема до статей 194, 288 ВК України, набрали чинності 23 липня 2020 року, то доводи позивача про те, що положення оскаржуваного пункту 5 Постанови № 795-XI суперечать безальтернативному припису частини другої статті 194 ВК України (у редакції, чинній до 23 липня 2020 року), є безпідставними. Також скаржник у доводах апеляційної скарги помилково посилається на норми статті 194 ВК України у редакції, чинній до 23 липня 2020 року, тобто станом на дату прийняття Постанови № 795-ІХ (15 липня 2020 року).

40. У своїй апеляційній скарзі позивач указує на те, що поза увагою суду першої інстанції залишився той факт, що станом на 15 липня 2020 року Любимівська сільрада існувала як юридична особа, не перебувала в стані припинення, що вбачається з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, відомості якого вважаються загальновідомими, тому проведення 25 жовтня 2020 року чергових виборів депутатів Любимівської сільради та Любимівського сільського голови через п`ять років після попередніх чергових виборів є прямою вимогою приписів частини третьої статті 141 Конституції України та частини другої статті 194 ВК України, недотримання яких порушує конституційні строки проведення чергових виборів.

41. З цього приводу Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.

42. 14 травня 2020 року набрав чинності Закон України від 16 квітня 2020 року № 562-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» (далі - Закон № 562-ІХ).

43. Підпунктом 2 пункту 1 розділу І цього Закону розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) доповнено пунктом 7-1, відповідно до якого до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює КМУ. Рішення КМУ про визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад подається до ЦВК для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів депутатів сільських, селищних, міських рад і сільських, селищних, міських голів відповідних територіальних громад.

44. До того ж підпунктом 2 пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону № 562-ІХ установлено, що у 2020 році перші місцеві вибори депутатів сільських, селищних, міських рад і відповідних сільських, селищних, міських голів територіальних громад, території яких затверджені КМУ на підставі цього Закону, проводяться одночасно з черговими місцевими виборами 2020 року.

45. У подальшому пункт 2 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону № 562-ІХ доповнено підпунктами 3, 4 згідно із Законом № 805-ІХ (набрав чинності 23 липня 2020 року), відповідно до яких:

- вибори депутатів сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, старост сіл, селищ територіальних громад, які увійшли до складу територіальних громад, території яких затверджено КМУ на підставі цього Закону, не проводяться;

-повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, старост сіл, селищ територіальних громад, які увійшли до складу територіальних громад, території яких затверджено КМУ на підставі цього Закону, припиняються в день набуття повноважень сільських, селищних, міських рад, обраних на перших місцевих виборах у 2020 році відповідно до підпункту 2 цього пункту.

46. З пояснювальної записки до проєкту Закону № 562-ІХубачається, що метою законопроєкту є на законодавчому рівні надати право КМУ приймати рішення щодо визначення адміністративних центрів територіальних громад татериторій територіальних громад, а також подавати до ВРУ проєкти законодавчих актів щодо утворення і ліквідації районів, що дасть можливість завершити процес формування спроможних територіальних громад та утворити райони, які відповідають європейським вимогам та стандартам формування територіальних одиниць.

47. Відповідно до абзацу першого частини сьомої статті 194 ВК України перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів призначаються ЦВК за відповідним зверненням уповноваженого органу.

48. Частиною дев`ятою цієї статті передбачено, що центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну регіональну політику, державну політику у сфері розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою, не пізніш як за сто десять днів до дня голосування на чергових місцевих виборах надає ЦВК за встановленою нею формою інформацію щодо переліку місцевих рад із зазначенням адміністративно-територіальних одиниць, що входять до їх складу, в кожній області України, а також у Автономній Республіці Крим.

49. 12 червня 2020 року КМУ видав, зокрема, розпорядження № 726-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Херсонської області» (далі - Розпорядження № 726-р), згідно з додатком «Адміністративні центри та території територіальних громад Херсонської області» до якого Любимівська сільська територіальна громада входить до складу Нововоронцовської селищної територіальної громади.

50. 19 липня 2020 року набрала чинності Постанова ВРУ від 17 липня 2020 року № 807-IX «Про утворення та ліквідацію районів» (далі - Постанова № 807-IX), якою Нововоронцовський район у Херсонській області ліквідовано. Натомість у цій області утворено Бериславський район (з адміністративним центром у місті Берислав) у складі територій Бериславської міської, Борозенської сільської, Великоолександрівської селищної, Високопільської селищної, Калинівської селищної, Кочубеївської сільської, Милівської сільської, Нововоронцовської селищної, Новоолександрівської сільської, Новорайської сільської, Тягинської сільської територіальних громад, затверджених КМУ.

51. Відповідно до Положення про Міністерство розвитку громад та територій України, затвердженого постановою КМУ від 30 квітня 2014 року № 197 (у редакції постанови КМУ від 25 вересня 2019 року № 850), головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну регіональну політику, державну політику у сфері розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою, є Міністерство розвитку громад та територій України (далі - Мінрегіон).

52. Мінрегіон листом від 06 серпня 2020 року № 7/34.1/13566-20 за встановленою ЦВК формою відповідно до її постанови від 28 липня 2020 року № 148 «Про форми переліків місцевих рад із зазначенням адміністративно-територіальних одиниць, що входять до їх складу» надіслав відповідно до частини дев`ятої статті 194 ВК України інформацію щодо переліку місцевих рад із зазначенням адміністративно-територіальних одиниць, що входять до їх складу. У вказаному переліку не міститься відомостей про такі органи місцевого самоврядування, як Любимівська сільрада та Любимівський сільський голова. Натомість таким переліком передбачено, що до складу Нововоронцовської селищної територіальної громади Херсонської області входять смт Нововоронцовка, с. Любимівка, с. Миролюбівка, с. Нововоскресенське, с. Осокорівка, с. Петрівка, с. Трудолюбівка, с. Хрещенівка, с. Шевченківка,

с-ще Ленінське, органами місцевого самоврядування цієї громади є Нововоронцовська селищна рада та Нововоронцовський селищний голова.

53. Розглянувши Постанову № 807-IXта Розпорядження № 726-р, а також ураховуючи інформацію щодо переліку сільських, селищних, міських рад, надану Мінрегіоном, ЦВК прийняла Постанову № 160, якою призначила на неділю, 25 жовтня 2020 року, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів за переліками згідно з додатками 1-24.

54. Згідно з додатком 20 «Перелік сільських, міських територіальних громад Херсонської області, у яких призначаються перші місцеві вибори 25 жовтня 2020 року» до вказаної вище постанови ЦВК у Нововоронцовській селищній територіальній громаді обиратимуться депутати до Нововоронцовської селищної ради та Нововоронцовський селищний голова.

55. З огляду на наведені вище приписи статті 288 ВК Українищодо порядку призначення та строків проведення перших місцевих виборів Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції про безпідставність доводів позивача щодо порушення порядку та строків проведення відповідних чергових місцевих виборів, призначених на 25 жовтня 2020 року на виконання пункту 5 Постанови № 795-XI, оскільки призначення перших виборів у Нововоронцовській селищній територіальній громаді, до якої належить Любимівська сільська територіальна громада, не порушує порядку та строків проведення відповідних місцевих виборів, призначених на 25 жовтня 2020 року, а також не порушує права жителів села Любимівка, територіальної громади в цілому обирати депутатів до Новоронцовської селищної ради та Нововоронцовського селищного голову, оскільки місцеві вибори відбудуться одночасно на всій території України у формі чергових та перших, як зазначено в законодавстві України про вибори.

56. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що 06 грудня 2020 року набрав чинності Закон України від 17 листопада 2020 року№ 1009-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування і районних державних адміністрацій», яким розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 280/97-ВР доповнено, зокрема пунктом 6-1, згідно з яким до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України закінчення повноважень сільських, селищних, міських рад, їхніх виконавчих органів, а також реорганізація сільських, селищних, міських рад, їхніх виконавчих органів як юридичних осіб у зв`язку зі змінами в адміністративно-територіальному устрої України здійснюються з урахуванням, зокрема, таких положень: 1) у день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною територіальною громадою, територія якої затверджена КМУ (далі - сформована територіальна громада), припиняються повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, територія яких включена до території сформованої територіальної громади (далі - розформовані територіальні громади); 2) після припинення повноважень сільських, селищних, міських рад, обраних розформованими територіальними громадами (далі - ради, що припиняються), їхні виконавчі комітети продовжують здійснювати свої повноваження до затвердження сільською, селищною, міською радою, обраною сформованою територіальною громадою (далі - новообрана рада), персонального складу її виконавчого комітету. Протягом зазначеного строку сільський, селищний, міський голова, обраний сформованою територіальною громадою, очолює такі виконавчі комітети та входить до їх персонального складу; 3) після припинення повноважень сільського голови, який одноособово виконував функції виконавчого органу ради, що припиняється, відповідні функції одноособово виконує сільський, селищний, міський голова, обраний сформованою територіальною громадою, з дня набуття ним повноважень до затвердження новообраною радою персонального складу її виконавчого комітету.

57. Відповідно до пункту 1 рішення Новоронцовської селищної ради Бериславського району Херсонської області від 14 грудня 2020 року № 23 «Про реорганізації юридичних осіб сільських рад шляхом приєднання до Нововоронцовської селищної ради» розпочато процедуру реорганізації юридичних осіб сільських рад шляхом приєднання до Нововоронцовської селищної ради, зокрема Любимівської сільради.

58. У додаткових поясненнях до апеляційної скарги позивач указує на те, щосуд першої інстанції розглянув цю справу «без урахування волевиявлення членів територіальних громад», не взявши до уваги офіційне тлумачення частини першої статті 140 Конституції України відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2002 року № 12-рп/2002.

59. Так, відповідно до частини першої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

60. Конституційний Суд України в абзаці четвертому пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 18 червня 2002 року № 12-рп/2002 констатував, що питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття «територіальна громада», має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно із законом.

61. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що у справі, яка розглядається, позивач обрав спосіб захисту порушеного права у вигляді визнання протиправним і скасування пункту 5 Постанови № 795-ІХ. Проте з огляду на обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, він не погоджуються з включенням Любимівської територіальної громади до складу Нововоронцовської селищної територіальної громади, що не є предметом позову в цій справі.

62. В апеляційній скарзі Любимівська сільрада заявила клопотання про звернення до Конституційного Суду України з поданням щодо конституційності абзацу першого пункту 2 розділу І та підпункту 3 пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону № 562-ІХ, застосованого Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рішенні від 28 вересня 2020 року. Обґрунтовуючи вказане клопотання, скаржник посилається на те, що зазначені положення Закону № 562-ІХ порушують імперативний припис пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України, оскільки КМУ не має конституційних повноважень затверджувати рішення з питань адміністративно-територіального устрою, позаяк такі рішення приймаються виключно законами України.

63. За правилами частини четвертої статті 7 КАС України якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.

У такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

64. Відповідно до пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України виключно законом України визначається територіальний устрій України.

65. Конституційний Суд України у Рішенні від 13 липня 2001 року № 11-рп/2001 дав офіційне тлумачення пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України, відповідно до якого питання територіального устрою України, зокрема визначення змісту цього поняття, правового статусу і видів адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою України, є питаннями загальнодержавного значення і врегульовуються лише законом.

66. Зважаючи на встановлені у справі обставини та висновки Великої Палати Верховного Суду в цій постанові, офіційне тлумачення Конституційним Судом України пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України та правове врегулювання підстав щодо вирішення такого клопотання, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відмову в його задоволенні, оскільки не встановила, що застосовані в цій справі норми Закону № 562-ІХ суперечать Конституції України.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

67. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

68. На підставі статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

69. Оскільки рішення суду першої інстанції ухвалено внаслідок повного з`ясування обставин справи, що мають значення для її вирішення, з дотриманням норм процесуального права та ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне залишити апеляційну скаргу Любимівської сільради без задоволення, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року - без змін.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Любимівської сільської ради залишити без задоволення.

2. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Т. О. Анцупова Г. Р. Крет

В. В. Британчук Л. М. Лобойко

Ю. Л. Власов К. М. Пільков

І. В. Григор`єва О. Б. Прокопенко

М. І. Гриців Л. І. Рогач

Д. А. Гудима В. М. Сімоненко

Ж. М. Єленіна І. В. Ткач

Л. Й. Катеринчук С. П. Штелик

В. С. Князєв