Справа № 420/6689/19
Суддя: Кравець О.О.
Дата ухвалення: 2021-03-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

02 березня 2021 р.м.ОдесаСправа № 420/6689/19
Головуючий в 1 інстанції: Цховребова М.Г.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Кравець О.О.
судді Зуєвої Л.Є.
судді Коваля М.П.
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року по справі № 420/6689/19, прийнятого у складі судді Цховребовій М.Г., за адміністративним позовом ОСОБА_2 до виконавчого комітету Одеської міської ради, треті особи: ОСОБА_1 , Товариство з обмеженою відповідальністю «ІНФОКС» в особі філії «ІНФОКСВОДОКАНАЛ», про зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

I. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ І РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ:

11 листопада 2019 року ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом до виконавчого комітету Одеської міської ради, треті особи: ОСОБА_1 , ТОВ «ІНФОКС» в особі філії «ІНФОКСВОДОКАНАЛ», в якому (з урахуванням уточненої позовної заяви) просила:

зобов`язати виконавчий комітет Одеської міської ради скасувати своє рішення від 27.11.2003 року № 675.

зобов`язати ТОВ «ІНФОКС» замовити норми водоспоживання на рівні розрахованих науково-виробничим підприємством «Центр проблем екології (м. Харків).

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 11.03.2020 року провадження у справі в частині позовних вимог ОСОБА_2 до ТОВ «ІНФОКС» про зобов`язання вчинити певні дії, закрити. Роз`яснено позивачу, що розгляд такої справи, в зазначеній частині позовних вимог, віднесено до юрисдикції місцевого загального суду за правилами цивільного судочинства.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2021 року, закрито провадження в частині позовних вимог про зобов`язання виконавчого комітету Одеської міської ради скасувати своє рішення від 27.11.2003 року № 675, а саме пункти 1, 2 цього рішення.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року в задоволенні позову ОСОБА_2 відмовлено.

II. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ , УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ АПЕЛЯНТА ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ АПЕЛЯЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ:

Не погоджуючись з вказаним рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, у якій вважає вказане рішення прийнятим з порушенням норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

Вимоги апеляційної скарги апелянт обґрунтовує тим, що основним обґрунтуванням зазначених позовних вимог була неправомірність первісно оскаржених позивачем пунктів рішення відповідача, а саме протиправність п.п. 1-2, щодо яких судом прийнято ухвалу про закриття провадження у справі, при цьому щодо решти оскаржуваних пунктів рішення, позивач вважає їх протиправними, виходячи з того, що відповідно до змісту п. 4 рішення, не зрозуміло, з яких підстав його прийнято тощо.

Також апелянт вказує на те, що спірне рішення виконавчого комітету від 27.11.2003 року № 675 є нормативно-правовим актом.

III. ПРОЦЕДУРА АПЕЛЯЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ:

Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2020 року відкрито апеляційне провадження у справі.

Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2020 року призначено справу до розгляду у порядку письмового провадження

Апеляційний суд, заслухавши доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що вона підлягає частковому задоволенню з наступних підстав:

IV. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ :

Судом першої інстанції встановлено, що 27.11.03 року відповідачем, відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 13 Закону України «Про питну воду та питне водоспоживання», з метою приведення норм водоспоживання у відповідність до фактичного споживання води, враховуючи норми водоспоживання, розроблені науково-виробничим підприємством «Центр проблем екології» (м. Харків), виконавчим комітетом Одеської міської ради прийнято рішення № 675 «Про впорядкування розрахунків за спожиті послуги водопостачання та затвердження експлуатаційних норм водоспоживання» (т.1 а.с.96), яким вирішив, зокрема:

3. Рекомендувати всім водоспоживачам, підприємствам та організаціям незалежно від форми власності, встановити засоби обліку води.

4. Визначити, що поливний сезон, в тому числі полив вулиць, прибудинкових територій та зелених насаджень у місті, починається 01 квітня та закінчується 30 вересня кожного року.

5. Контроль за виконанням рішення покласти на заступника міського голови Прокопчука В.А.

Не погоджуючись (з урахуванням ухвали суду від 02.09.2020 року) з пунктами 3-5 рішення відповідача від 27.11.2003 року № 675, позивач звернуся до суду з вимогою зобов`язати виконавчий комітет Одеської міської ради скасувати своє рішення від 27.11.2003 року № 675, а саме пункти 3-5 цього рішення.

V. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ОЦІНКА СУДУ :

Згідно ст. ст. 19, 140 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до положень ст. 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Спірні правовідносини врегульовано законодавством (чинним та у редакції станом на момент виникнення відповідних правовідносин): законами України: «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР); «Про питну воду та питне водопостачання» від 10.01.2002 року № 2918-III (далі Закон № 2918-III).

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. ( ст. 11 Закону № 280/97-ВР)

Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції. (ч. 3 ст. 24 Закону № 280/97-ВР).

Відповідно до пп. 2 п. а ст. 28 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; погодження в установленому порядку цих питань з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності.

Згідно з ст. 13 Закону № 2918-III до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері питної води та питного водопостачання належать:

затвердження з урахуванням вимог законодавства у сфері питної води та питного водопостачання проектів містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації;

затвердження та реалізація місцевих програм у сфері питної води та питного водопостачання, участь у розробленні та реалізації відповідних державних і місцевих програм;

надання згоди на розміщення на відповідній території нових або реконструкцію діючих об`єктів, діяльність яких може завдати шкоди джерелам та системам питного водопостачання;

прийняття рішень з проведення державної екологічної та санітарно-епідеміологічної експертизи проектів господарської діяльності, що можуть негативно вплинути на якість питної води та системи питного водопостачання;

здійснення контролю за якістю питної води, використанням та охороною джерел і систем питного водопостачання;

складання протоколів про адміністративні правопорушення, прийняття рішень про накладення штрафів, а так само застосування інших санкцій до підприємств питного водопостачання у разі порушення ними законодавства у сфері питної води та питного водопостачання;

забезпечення інформування населення про якість питної води та стан питного водопостачання, порядок розрахунку тарифів на послуги централізованого водопостачання і водовідведення;

визначення рівня та якості послуг з питного водопостачання та водовідведення і встановлення тарифів на ці послуги;

обмеження, тимчасова заборона діяльності підприємств у разі порушення ними вимог законодавства у сфері питної води та питного водопостачання в межах своїх повноважень;

встановлення правил користування водозабірними спорудами, призначеними для задоволення потреб споживачів у питній воді;

встановлення зон санітарної охорони джерел та об`єктів централізованого питного водопостачання;

обмеження або заборона використання підприємствами питної води для промислових цілей;

вирішення інших питань у сфері питної води та питного водопостачання відповідно до законів України.

Частинами 6 статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Згідно з Правилами надання населенню послуг з водо-, теплопостачання та водовідведення. затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.1997 року № 1497 (у редакції від 25.10.1996 року, діючій на момент прийняття оскаржуваного рішення (далі - Правила № 1497) засоби обліку води, теплової енергії - лічильники холодної та гарячої води, теплолічильники, прилади-розподілювачі теплової енергії.

Відповідно до п. 10 Правил № 1497 плата за надані послуги вноситься щомісячно за нормами і тарифами, встановленими Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями з розрахунку на 1 кв. метр житла на одного мешканця та за нормами на ведення особистого підсобного господарства або за показаннями засобів обліку води і теплової енергії, встановленими на вводі у будинок чи у квартиру (приватний будинок), та тарифами за 1 куб. метр води або 11 кал теплової енергії.

Разом з тим, наказом Державного комітету України по житлово-комунальному господарству від 13.12.1995 року № 55 затверджене Положення про порядок розрахунків за комунальні послуги між виробниками (постачальниками), виконавцями і споживачами послуг водопостачання, водовідведення і теплопостачання в умовах використання засобів обліку споживання води і теплової енергії в житловому фонді та підвищення економічної зацікавленості споживачів у їх встановленні за власні кошти (у редакції від 25.10.1996 року, діючій на момент прийняття оскаржуваного рішення (далі - Положення № 55).

Згідно із п.1.1 Положення № 55 останнє визначає порядок розрахунків між виробниками (постачальниками), виконавцями та споживачами комунальних, послуг (холодного і гарячого водопостачання, водовідведення та центрального опалення) у разі використання засобів обліку споживання води і теплової енергії в побуті та умови підвищення економічної зацікавленості споживачів у встановленні цих засобів за власні кошти.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 10 Водного кодексу України (в редакції від 11.06,2003 року, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) до відання сільських, селищних, міських та районних у містах Рад у галузі регулювання водних відносин на їх території належить здійснення заходів щодо раціонального використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів.

Згідно з п. 5 ч. а) ст. 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції від 01.08.2003 року, діючій на момент прийняття оскаржуваного рішення) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо забезпечення соціально-культурних закладів, які належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, а також населення паливом, електроенергією, газом та іншими енергоносіями; вирішення питань водопостачання, відведення та очищення стічних вод; здійснення контролю за якістю питної води.

Як встановлено приписами ч.1 ст.122 КАС України, адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Так, як слідує зі змісту вимог ст.118 КАС України, процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. У свою чергу, перебіг процесуального строку, згідно з приписами ст.120 КАС України починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок, останнім же днем строку, який закінчується вказівкою на певний день, вважається цей день.

Відповідно до ч.2 ст.122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Європейська Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 року (надалі - Конвенція), була ратифікована Законом України N 475/97-ВР від 17.07.97, та відповідно до ст.9 Конституції України є частиною національного законодавства.

Згідно ч.1 ст.6 Конвенції, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Відповідно до ст.8 Конституції України, ст.8 КАС України та ч.1 ст.17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини від 23.02.2006 року, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду (див. рішення у справі Golder v. the United Kingdom від 21 лютого 1975 року, Серія A № 18, п. 36), не є абсолютним; воно може бути обмеженим, особливо щодо умов прийнятності скарги. Однак право доступу до суду не може бути обмежено таким чином або у такій мірі, що буде порушена сама його сутність. Ці обмеження повинні мати законну мету та бути пропорційними між використаними засобами та досягнутими цілями (див. рішення у справі Guйrin v. France від 29 липня 1998 року, Reports of Judgments and Decisions 1998-V, p. 1867, § 37).

Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, має на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані. У той же час такі правила в цілому або їх застосування не повинні перешкоджати сторонам використовувати доступні засоби захисту (див. рішення у справі Perez de Rada Cavanilles v. Spain від 28 жовтня 1998 року, Reports 1998-VIII, p. 3255, § 45).

Оскільки питання стосується принципу юридичної визначеності, це піднімає не лише проблему трактування правових норм у звичайному сенсі, а також і проблему недоцільного формулювання процесуальних вимог, яке може перешкоджати розгляду позову щодо суті, тим самим спричиняючи порушення права на ефективний судовий захист (див., mutatis mutandis, рішення у справі Miragall Escolano and others v. Spain, заява № 38366/97, § 37, ECHR 2001-I; та у справі Zvolskэ and Zvolskб v. the Czech Republic, заява № 46129/99, § 51, ECHR 2002-IX).

Право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою.

Норми, що регулюють строки подачі скарг, безсумнівно, спрямовані на забезпечення належного здійснення правосуддя і юридичної визначеності. Зацікавлені особи мають розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані. У той же час такі норми та їх застосування не повинні перешкоджати учасникам провадження використовувати доступні засоби захисту (див. рішення у справі Мельник проти України (Melnyk v. Ukraine), заява № 23436/03, пункти 2223, від 28 березня 2006 року).

Тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі "Скордіно проти Італії"(Scordino v. Italy) (№ 1) [ВП], № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006-V та п.52 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Щокін проти України" (заяви №№ 23759/03 та 37943/06), від 14 жовтня 2010року, яке набуло статусу остаточного 14 січня 2011року).

(1) Оцінка аргументів учасників справи і висновку суду першої інстанції

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч.1-2 ст.308 КАС України, в редакції Закону на момент вчинення процесуальної дії).

Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України (в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду і розгляду справи), встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Апеляційний суд звертає увагу на те, що вищезазначеним положенням №55 передбачені види засобів обліку води, порядок визначення використаної споживачами води за встановленими засобами обліку, порядок розрахунків за споживання води тощо.

Так, судом першої інстанції обґрунтовано встановлено, що пункт 3 рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.11.2003 року № 675 відповідає положенням зазначених Правил №1497 та Положення № 55.

Разом з тим, відповідні приписи законодавства щодо встановлення засобів обліку води передбачені й діючими актами законодавця у сфері водопостачання, зокрема, Законом України «Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання». Законом України «Про житлово-комунальні послуги».

У своїх заявах по суті у суді першої інстанції виконавчий комітет Одеської міської ради звертав увагу, що вказаний пункт несе виключно рекомендаційно-інформаційний характер, оскільки встановлення засобів обліку води вже передбачалося відповідними актами законодавця у сфері водопостачання, а враховуючи те, що оскаржуване рішення приймалося саме у даній сфері, виконавчий комітет Одеської міської ради лише зазначив про відповідну можливість встановлення таких засобів обліку води, яку відобразив у власному рішенні.

Окрім того, суд першої інстанції вірно встановив, що виконання п. 3 рішення відповідача від 27.11.2003 року № 675 не є обов`язковим для виконання, та відповідно, невиконання його, в тому числі позивачем, як водоспоживачем, створювало для позивача жодних негативних наслідків.

В той же час, будь-якого обґрунтування протиправності пункту 3 оскаржуваного рішення ані ОСОБА_2 у своїх процесуальних заявах у суді першої інстанції, ані апелянт ОСОБА_1 у своїй апеляційній скарзі не наводять.

Стосовно пункту 4 спірного рішення відповідача від 27.11.2003 року № 675 апеляційний суд звертає увагу на наступне.

Так, вказаним пунктом визначено, що поливний сезон, в тому числі полив вулиць, прибудинкових територій та зелених насаджень у місті, починається 01 квітня та закінчується 30 вересня кожного року.

Апеляційний суд звертає увагу на те, що на момент прийняття оскаржуваного рішення на території України діяли «Строительные нормы и правила. Водоснабжение. Наружные сети и сооружения» 2.04.02-84, затвердженні постановою Державного комітету СРСР по справам будівництва від 27.07.1984 року № 123 (далі Норми).

Так, вказаними Нормами, зокрема, врегульовані питання розрахунку витрат води на полив відповідно до цільового призначення, враховуючи площу ділянок за видами благоустрою, поливний сезон, а також передбачені відповідні норми водоспоживання, які є загальнообов`язковими для врахування у сфері водопостачання.

Зокрема, в таблиці 2 розділу 2 Норм передбачено, що: «При відсутності даних про площі за видами благоустрою (зелені насадження, проїзди і тлі.) питоме середньодобове за поливний сезон споживання води на поливання в розрахунку на одного жителя слід приймати 50-90 л/добу, залежно від кліматичних умов, потужності джерела водопостачання, ступеня благоустрою населених пунктів та інших місцевих умов».

Враховуючи наведені Норми та передбачені законодавцем повноваження органів місцевого самоврядування у сфері водопостачання, з метою раціонального використання питної води, забезпечення надання якісних і правильних нарахувань за спожиті послуги з водопостачання виконавчий комітет Одеської міської ради встановив поливний сезон у м. Одесі з 01 квітня по 30 вересня кожного року.

Як вже зазначалося у поясненнях виконавчого комітету Одеської міської ради та і з чим обґрунтовано погодився суд першої інстанції, встановлення поливного сезону у містах виконавчими комітетами місцевих рад є сталою практикою в Україні.

Окрім того, єдиним обґрунтуванням позовних вимог в частині зобов`язання відповідача скасувати п. 4 рішення від 27,11.2003 року № 675, зазначено те, що позивачу не зрозуміло, з яких підстав його прийнято. Аналогічні доводи зазначені і апелянтом в апеляційній скарзі.

Як вірно зазначив суд першої інстанції, в рішенні від 27.11.2003 року № 675 відповідачем зазначені підстави його прийняття та незрозумілість їх для позивача, не свідчить про його протиправність та про наявність підстав вважати, що ним порушені права позивача тощо.

Пунктом 5 оскарженого рішення відповідача покладено контроль за виконанням цього рішення на заступника міського голови ОСОБА_3 .

Відповідно до п. 2.2.9 Регламенту виконавчого комітету Одеської міської ради, затвердженого рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 12.07.2000 року № 403, контроль за виконанням рішення виконкому покладається на одного з керівників виконкому особисто, про що повинен свідчити останній пункт рішення виконкому.

При цьому, згідно з п. 4.1.1 Інструкції з діловодства у виконавчих органах Одеської міської ради, затвердженої рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 28.11.2000 року №731, завданням контролю за виконанням документів є забезпечення своєчасного та якісного їх виконання.

Пунктом 4.1.3 цієї Інструкції передбачено, що відповідальність за виконання документа несуть особи, визначені у розпорядчому документі (наказі, розпорядженні, рішенні, тощо) резолюції керівника, та безпосередні виконавці.

При цьому, ні позивачем, ні апелянтом не наведено жодних фактичних та правових підстав для зобов`язання виконавчого комітету Одеської міської ради скасувати своє рішення від 27.11.2003 року № 675, а саме пункт 5 цього рішення, та як саме даний пункт порушує права позивача.

Апеляційний суд також відхиляє аргумент апелянта, щодо нібито нормативно-правового характеру оскаржуваного рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.11.2003 року № 675, з огляду на наступне.

Так, відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Між тим, у рішенні від 16.04.2009 року № 7-рп/2009 Конституційний Суд України, посилаючись на ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акта. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Слід зауважити, що ані на момент прийняття оскаржуваного рішення, ані на сьогодні державна реєстрація нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування не передбачена.

Проте, на момент прийняття оскаржуваного рішення, законодавцем були визначені критерії віднесення того чи іншого акту до категорії «нормативно-правового», що містяться у Порядку проведення державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 25.11.2002 року № 102/5 (далі - Порядок № 102/5).

Згідно з п. 1.2, 1.3 Порядку № 102/5 (в редакції від 25.11.2002 року, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) порядок установлює процедуру подання до Міністерства юстиції України нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, центральних органів державного управління, інших органів, акти яких підлягають державній реєстрації відповідно до чинного законодавства, органів господарського управління та контролю. Порядок визначає також єдиний механізм проведення правової експертизи нормативно-правових актів, поданих на державну реєстрацію, та здійснення їх державної реєстрації Міністерством юстиції України, а також включення зареєстрованих нормативно-правових актів до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Відповідно до п. 1.4 Порядку № 102/5 нормативно-правовий акт - офіційний письмовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, який спрямований на регулювання суспільних відносин, містить нормативні приписи (має неперсоніфікований характер, розрахований на багаторазове застосування і дія не вичерпується одноразовим виконанням).

У свою чергу, згідно з п. 2.2 Порядку № 102/5 на державну реєстрацію не подаються акти:

а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);

б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми;

в) оперативного, організаційно-розпорядчого характеру (разові доручення) та з інших питань, які не мають нормативного характеру, а також ті. які містять індивідуально-конкретні приписи;

г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів;

ґ) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, органів державного управління та органів місцевого самоврядування, що не мають нових правових норм, а також внутрішньовідомчого характеру;

д) нормативно-технічного характеру (державні стандарти, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, форми звітності та інші).

Така позиція підтверджується й, зокрема, нормами Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 року № 731.

Так, пунктом 5 вказаного Положення визначено, що на державну реєстрацію не подаються акти оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення), рекомендаційного, роз`яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз`яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, правила спортивних змагань з видів спорту, визнаних в Україні, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).

Визначення нормативно-правового акту міститься також і в чинній редакції КАС України, відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 якого нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Верховний Суд у своїх постановах від 28.02.2020 року у справі № 235/2931/16-а, від 13.03.2020 року у справі № 826/27282/15, від 29.04.2020 року у справі № 826/7188/16 зазначає про те, що для нормативно-правових актів притаманні такі характерні властивості, ознаки:

- приймається як у спосіб безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це органом за встановленою процедурою;

- містить загальнообов`язкові правила поведінки, легітимізовані людьми;

- розрахований на невизначене коло осіб та багаторазове застосування.

Отже, за загальноприйнятим визначенням нормативно-правовий акт є офіційним письмовим документом, прийнятим уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування.

В свою чергу, норма права - це загальнообов`язкове. Формально визначене правило поведінки, що гарантується державою, що відображає рівень свободи громадян, організацій і виступає регулятором суспільних відносин.

З урахуванням наведеного для визначення правової природи акта (його нормативно-правового чи ненормативного характеру) необхідним є дослідження обставин як його прийняття, так і змісту акту в цілому.

Так, обставини прийняття пунктів 3-5 рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.11.2003 року № 675 були ретельно досліджені судами першої та апеляційної інстанцій, у зв`язку із чим можна дійти наступних висновків щодо ненормативного характеру пунктів 3-5 оскаржуваного рішення.

Так, пунктом 3 рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.11.2003 року № 675 вирішено рекомендувати всім водоспоживачам, підприємствам та організаціям незалежно від форм власності встановити засоби обліку води, який не містить нових правових норм, а лише нагадує відповідним споживачам послуг водопостачання про можливість встановлення засобів обліку води, що, в свою чергу, передбачено відповідними актами законодавця у сфері водопостачання та комунальних послуг, та несе рекомендаційний характер.

Пунктом 4 оскаржуваного рішення визначено, що поливний сезон, в тому числі полив вулиць, прибудинкових територій та зелених насаджень у місті, починається 01 квітня та закінчується 30 вересня кожного року, чим врегульовано питання щодо забезпечення необхідного рівня та якості послуг населенню, раціонального використання води саме шляхом встановлення поливного сезону, що за своєю суттю відноситься до актів нормативно-технічного характеру.

Пунктом 5 оскаржуваного рішення покладено контроль за виконанням цього рішення на заступника міського голови Прокопчука В. А. Так, характер нього пункту є організаційно-розпорядчим оскільки направлений виключно на організацію внутрішньої роботи виконавчого комітету Одеської міської ради.

Апеляційний суд також не приймає заявлені ОСОБА_1 в апеляційній скарзі вимоги про відміну рішень виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.05.2004 року №316, від 31.07.2020 року № 263, вимогу про зобов`язання виконавчого комітету Одеської міської ради прийняти рішення по тарифам на полив, узгоджуючи з науково-дослідним підприємством, а також вимогу про «надіслати приватне визначення в правоохоронні органи», оскільки вони не були предметом розгляду у суді першої інстанції.

З урахуванням викладеного, апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції, що оскаржене рішення не порушує права, свободи чи інтереси позивача. Проте апеляційний суд не може погодитись з рішенням суду першої інстанції по суті, оскільки позивачкою значно пропущено строк звернення до суд з позовом.

Так, з системного аналізу вищевказаних норм процесуального прав вбачається, що сутність «інституту» строків полягає в тому, що особа, яка звертається до суду за захистом порушеного права була не в змозі зробити це внаслідок незалежних від неї обставин, зокрема, якщо цьому перешкоджала надзвичайна або невідворотна за даних умов подія.

Строк звернення до суду обчислюється за загальним правилом з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені; рішення скероване на її адресу поштовим повідомленням, яке вона відмовилася отримати або не отримала внаслідок неповідомлення відправника про зміну місця проживання; про порушення її прав знали близькі їй особи.

День, коли особа дізналася про порушення свого права, - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення їх прав, свобод чи інтересів. Цим днем може бути, зокрема, день надходження поштового відправлення, в якому особі надіслано рішення, яке вона оскаржує.

Строки мають суттєве значення в правовому регулюванні суспільних відносин. З ними пов`язані початок і закінчення дії правової норми матеріального права, вони вказують на своєчасне здійснення прав і обов`язків, визначають момент настання чи припинення виконання будь-якої процесуальної дії. Можливість захисту прав та інтересів у багатьох випадках залежить від дотримання строків, встановлених законом для звернення за захистом прав та інтересів, розглядом і вирішенням адміністративних справ, оскарженням і переглядом постанов, інших актів у адміністративних справах. Зазначені строки дисциплінують суб`єктів адміністративного судочинства, роблять процес динамічним і прогнозованим. Без наявності строків на ту чи іншу процесуальну дію або без їх дотримання в адміністративному судочинстві виникнуть порушення прав сторін - учасників адміністративного процесу. Недотримання встановлених законом строків тягне чітко визначені юридичні наслідки.

Аналогічний правовий висновок ,зроблений в ухвалі Верховного Суду від 13.03.2018 року по справі № 800/474/17.

При цьому поважними причинами пропуску строку звернення до суду визнаються лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звертається до суду, та пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.

Інститут строків сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах і стимулює суд та учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 22 липня 2020 року по справі № 1.380.2019.001042 (провадження № К/9901/13509/20).

З матеріалів справи вбачається, що у заяві про поновлення строку звернення до суду позивач зазначила, що про існування спірного рішення вона дізналась в травні 2019 року, проте як вбачається з офіційного сайту міста Одеси (https://omr.gov.ua/ua/acts/committee/360/) рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.11.2003 року № 675 було опубліковано 02.02.2006 року о 17:14 год.

Так, спірне рішення виконавчого комітету після його офіційної публікації 02.02.2006 року набуло статусу загальновідомого, разом з тим, позивач звернулась з даною позовною заявою лише 27.11.2019 року, тобто більш ніж через майже 13 років після його публікації, із значним пропуском процесуального строку звернення до суду з адміністративним позовом, який на момент оприлюднення в порядку ст.99 КАС України , в редакції діючої на цей момент , становив один рік з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

При цьому будь-яких поважних причин на поновлення строку звернення до суду позивачем не наведено.

Враховуючи вищевикладене необхідно звернути увагу на той факт, що для звернення до суду має значення не тільки безпосередня обізнаність особи про порушення її прав, а і об`єктивна можливість цієї особи знати про обставини порушення її прав.

Апеляційний суд також зауважує, що поважними причинами пропуску строку визнаються обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення сторони, та пов`язані з наявністю дійсно істотних перешкод чи труднощів для своєчасного вчинення відповідних дій.

Порівняльний аналіз термінів «дізнався» та «повинен був дізнатися», що містяться в статті 122 КАС України, дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов`язку особи знати про стан своїх майнових прав, а тому доведення факту, через який позивач не знав про порушення своїх прав, свобод чи інтересів і саме з цієї причини не звернувся за його захистом до суду, недостатньо.

Аналогічну правову позицію висловлено Верховним Судом України у постановах від 29 жовтня 2014р. у справі № 6-152цс14, від 16 листопада 2016 року № 6-2469цс16.

(2) Висновки апеляційного суду:

Апеляційний суд доходить до висновку ,що суд першої інстанції розглянув справу з порушенням норм процесуального права, апеляційний суд, з урахуванням ст.315 КАС України, вважає, що оскаржуване рішення суду 1-ї інстанції підлягає частковому скасуванню, а позовна заява про зобов`язання виконавчого комітету Одеської міської ради скасувати своє рішення від 27.11.2003 року № 675, а саме пункти 3-5 цього рішення - залишенню без розгляду.

Керуючись ст.8,19,55,125 Конституції України, ст. 6 Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 року, ст. 3,5,12,14,19,21, 292, 308, 311, 312, 315,317, 321, 322, 325,374 КАС України, апеляційний суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року скасувати .

Ухвалити у справі нове судове рішення, яким адміністративний позов ОСОБА_2 - залишити без розгляду.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути, у разі відповідності вимогам ст.328 КАС України, оскаржена в касаційному порядку до Верховного суду протягом 30-ти днів

Повне рішення складене та підписане 02 березня 2021 року

Головуючий суддя Кравець О.О.
Судді Коваль М.П. Зуєва Л.Є.