Справа № 9901/180/20
Суддя: Золотніков Олександр Сергійович
Дата ухвалення: 2021-01-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 січня 2021 року

м. Київ

Справа № 9901/180/20

Провадження № 11-341заі20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого Князєва В. С.,

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,

за участю секретаря судового засідання Орєшко Ю. О.,

учасники справи:

представники позивача - Захаров А. В., Чередніченко Л. В.,

представник відповідача - Мовіле О. С.,

розглянула в судовому засіданніапеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 вересня 2020 року (судді Білак М. В., Загороднюк А. Г., Кашпур О. В., Радишевська О. Р., Шевцова Н. В.) у справі № 9901/180/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності протиправною й зобов`язання вчинити дії та

ВСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У липні 2020 року народний депутат України ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає внерозгляді двох депутатських звернень народного депутата України ОСОБА_1 від 12 листопада 2019 року № 7-ДЗ та від 18 грудня 2019 року № 15-ДЗ;

- зобов`язати Президента України розглянути в порядку статті 16 Закону України від 17 листопада 1992 року № 2790-XII «Про статус народного депутата України» (далі - Закон № 2790-XII), тобто по суті, з наданням умотивованих відповідей, указані два депутатських звернення народного депутата України ОСОБА_1 .

2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що він як народний депутат України 12 листопада 2019 року в порядку статті 16 Закону № 2790-XII надіслав Президенту України депутатське звернення № 7-ДЗ, у якому запропонував відповідачу доручити працівникам Офісу Президента України здійснити експертний аналіз соціальних процесів, пов`язаних з практичним застосуванням положень Закону України від 16 вересня 2014 року № 1682-VII «Про очищення влади» (далі - Закон № 1682-VII), в аспекті додержання конституційних та основоположних, у тому числі трудових і соціальних, прав громадян України і за результатами опрацювання цього аналізу та на виконання Закону України від 01 липня 2010 року № 2411-VI «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики» (далі - Закон № 2411-VI) підготувати проект змін до Закону № 1682-VII, а також необхідні укази та розпорядження щодо реального поновлення трудових і соціальних прав люстрованих громадян (припинення дії дискримінаційних норм, які обмежують право на державну службу; поновлення на посадах; виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу; виключення персональних відомостей громадян з реєстру люстрованих, який веде Міністерство юстиції України).

3. Листом від 02 грудня 2019 року № 02-01/2657, підписаним керівником Офісу Президента України Богданом А. Й., позивача повідомлено про те, що його звернення скеровано за належністю до Кабінету Міністрів України.

4. Вважаючи, що встановлений законом порядок розгляду депутатського звернення порушено, позивач 18 грудня 2019 року надіслав Президенту України депутатське звернення № 15-ДЗ, у якому описав допущені, на його думку, під час розгляду його попереднього звернення порушення закону та заявив, що не отримав умотивованої відповіді на звернення, у зв`язку із чим просив відповідача повернутися до розгляду депутатського звернення № 7-ДЗ та надати йому вмотивовану відповідь по суті в порядку, встановленому законом.

5. Відповідь на депутатське звернення позивача № 15-ДЗ знову надав керівник Офісу Президента України Богдан А. Й. шляхом підписання листа від 17 січня 2020 року № 02-01/142, у якому, зокрема зазначено, що до повноважень Президента України не належить вирішення питань, порушених у депутатському зверненні від 12 листопада 2019 року № 7-ДЗ.

6. На переконання позивача, його звернення № 7-ДЗ та 15-ДЗ адресовані не керівнику Офісу Президента України чи будь-якій іншій особі, а персонально Президенту України, який відповідно до статті 102 Конституції України є гарантом додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Тому з огляду на положення статті 19 Основного Закону України та статті 16 Закону № 2790-XIIрозглянути ці звернення по суті та надати вмотивовані відповіді мав саме Президент України.

7. ОСОБА_1 вважає, що формування внутрішньої політики держави з питань усунення соціально негативних наслідків дії положень Закону № 1682-VII є компетенцією глави держави, відтак, не розглянувши його депутатське звернення, Президент України допустив протиправну бездіяльність.

Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції

8. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 21 вересня 2020 року відмовив у задоволенні позову.

9. Судове рішення мотивовано тим, що вирішення порушених позивачем у депутатському зверненні від 12 листопада 2019 року № 7-ДЗ питань не належить до повноважень Президента України чи створених ним консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, а відноситься до компетенції Кабінету Міністрів України, на розгляд якого його було скеровано. При цьому на депутатське звернення від 18 грудня 2019 року № 15-ДЗ надано відповідь по суті порушених у ньому питань. За висновком суду першої інстанції, визнавши протиправною бездіяльність Президента України щодо недотримання строку розгляду депутатського звернення від 12 листопада 2019 року№ 7-ДЗ, суд не відновить порушеного, на думку позивача, права народного депутата України на отримання відповіді на депутатське звернення, оскільки позивач уже отримав відповіді на свої звернення.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

10. Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що під час розгляду справи суд першої інстанції неправильно встановив обставини справи, неповно з`ясував ті з них, які мають значення для справи, ухвалив судове рішення без додержання норм матеріального права, неправильно застосувавши їх через помилкове тлумачення закону.

11. На думку скаржника, Положенням про Офіс Президента України, затвердженим Указом Президента України від 25 червня 2019 року № 436/2019, не передбачено компетенції Офісу Президента України розглядати звернення народних депутатів України, адресовані безпосередньо Президенту України, а також не передбачено компетенції керівника Офісу Президента України щодо підписання відповіді на депутатське звернення.

12. ОСОБА_1 зазначив, що суд першої інстанції не з`ясував, чи визначав Президент України (шляхом накладання резолюції або у будь-якому іншому порядку) порядок розгляду звернень народного депутата України ОСОБА_1 № 7-ДЗ та 15-ДЗ та чи доручав він розглянути їх Офісу Президента України.

13. Скаржник також зауважив, що висновок суду першої інстанції про те, що вирішення порушених у депутатських зверненнях питань належить до повноважень Кабінету Міністрів України, ґрунтується на хибному розумінні змісту депутатського звернення. Суд безпідставно вирішив, що ОСОБА_1 порушив лише питання внесення змін до законодавства про очищення влади з огляду на рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі «Полях та інші проти України», натомість питання полягало у вжитті комплексних заходів, спрямованих на реальне поновлення прав громадян, чиї законні права та інтереси свавільно порушені внаслідок застосування та дії люстраційних заборон.

14. Крім того, суд неправильно застосував норми матеріального права, а саме положення Закону № 2411-VI, неправильно витлумачивши повноваження Президента України щодо визначення і реалізації засад внутрішньої політики у соціальній сфері, оскільки у зверненні № 7-ДЗ описано негативну роль Міністерства юстиції України (далі - Міністерство) в процесі поновлення прав люстрованих громадян, проте саме від Міністерства надійшов лист від 13 грудня 2019 року № 46751/15289-4-19/5.2.2 у відповідь на вказане звернення. При цьому суд зробив безпідставний висновок про те, що ОСОБА_1 отримав відповідь по суті депутатського звернення № 7-ДЗ, установивши, що це звернення Офіс Президента України спрямував до Кабінету Міністрів України і що у відповідь на своє звернення позивач отримав лист Міністерства. Водночас суд першої інстанції не з`ясував, а чи є цей лист відповіддю по суті порушених народним депутатом України питань.

15. ОСОБА_1 також зазначив, що суд не взяв до уваги той факт, що, на відміну від норм Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян», стаття 16 Закону № 2790-XII не передбачає пересилання депутатських звернень до інших органів, а чітко визначає, що розгляд депутатського звернення й надання на нього відповіді є обов`язком того суб`єкта, до якого звернувся народний депутат України.

16. На підставі викладеного ОСОБА_1 просить скасувати оскаржуване рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду та ухвалити нове рішення, яким задовольнити його позовні вимоги в повному обсязі.

Рух апеляційної скарги

17. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 26 жовтня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 вересня 2020 року, а ухвалою від 10 листопада 2020 року призначила справу до розгляду на підставі положень частини першої статті 310 та частини п`ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін.

Позиція інших учасників справи

18. У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що доводи апеляційної скарги є необґрунтованими та безпідставними.

19. На думку представника відповідача, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність у Президента України обов`язку особисто розглядати депутатські звернення в порядку, передбаченому статтею 16 Закону № 2790-XII. Водночас визначення порядку розгляду та надання відповіді на депутатські звернення від імені Президента України є прерогативою самого глави держави.

20. Представник Президента України також зауважив, що оскільки законодавство не встановлює обов`язку Президента України особисто розглядати депутатське звернення й надавати на нього відповідь, суд першої інстанції обґрунтовано відмовив у задоволенні позову.

21. У зв`язку з викладеним представник відповідача просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду - без змін.

22. У судовому засіданні суду апеляційної інстанції представники позивача підтримали апеляційну скаргу та просили її задовольнити з викладених у ній підстав.

23. Представник відповідача просив залишити оскаржуване судове рішення без змін.

Обставини справи, установлені судом першої інстанції

24. Згідно з додатком 2 до постанови Центральної виборчої комісії від 12 серпня 2019 року № 1862 «Про реєстрацію народних депутатів України, обраних на позачергових виборах народних депутатів України 21 липня 2019 року в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі» зареєстровано ОСОБА_1 народним депутатом України як обраного на позачергових виборах народних депутатів України 21 липня 2019 року в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі.

25. 12 листопада 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Президента України з депутатським зверненням № 7-ДЗ у порядку статті 16 Закону № 2790-XII.

26. У цьому зверненні позивач запропонував Президенту України:

1) з огляду на усталену практику ЄСПЛ у справах за заявами осіб, підданих люстрації, а також нещодавнє рішення цього суду у справі «Полях та інші проти України» доручити працівникам Офісу Президента України здійснити експертний аналіз соціальних процесів, пов`язаних з практичним застосуванням положень Закону № 1682-VII, в аспекті додержання конституційних і основоположних, у тому числі трудових та соціальних, прав громадян України;

2) за результатами опрацювання цього аналізу та на виконання Закону № 2411-VI підготувати проект змін до Закону № 1682-VII, а також необхідні укази та розпорядження щодо реального поновлення трудових і соціальних прав люстрованих громадян (припинення дії дискримінаційних норм, які обмежують право на державну службу; поновлення на посадах; виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу; виключення персональних відомостей громадян з реєстру люстрованих, який веде Міністерство);

3) хід виконання рішень ЄСПЛ та національних судів щодо поновлення прав незаконно люстрованих державних службовців взяти під особистий контроль.

27. Керівник Офісу Президента України на звернення від 12 листопада 2019 року № 7-ДЗ надав відповідь листом від 02 грудня 2019 року № 02-01/2657.

28. У цьому листі процитовано положення постанови Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 228 у частині основних завдань Міністерства, а також зміст статей 14, 15 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» (далі - Закон № 3477-IV), з огляду на що звернення позивача скеровано за належністю до Кабінету Міністрів України. У листі також зазначено, що на розгляді Конституційного Суду України перебуває низка подань Верховного Суду України та народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону № 1682-VII.

29. Позивач, вважаючи, що йому було надано неналежну відповідь неналежним суб`єктом, 18 грудня 2019 року повторно звернувся до Президента України з депутатським зверненням № 15-ДЗ у порядку статей 16, 17 Закону № 2790-XII.

30. У цьому зверненні позивач, серед іншого, зазначав про порушення, допущені під час розгляду його звернення № 7-ДЗ, зокрема про неотримання вмотивованої відповіді на це звернення, а тому просив Президента України:

1) повернутися до розгляду його депутатського звернення № 7-ДЗ (зареєстровано в Офісі Президента України 12 листопада 2019 року за № 003/58753-01) та надати йому вмотивовану відповідь по суті звернення в порядку, встановленому законом;

2) вжити організаційних заходів, спрямованих на недопущення порушень працівниками Офісу Президента України чинного законодавства під час розгляду депутатських звернень народних депутатів України.

31. Керівник Офісу Президента України на звернення ОСОБА_1 від 18 грудня 2019 року № 15-ДЗ надав відповідь листом від 17 січня 2020 року № 02-01/142, у якому наведено зміст статті 19 Конституції України, а також указано, що повноваження Президента України визначені виключно Конституцією України, про що неодноразово у своїх рішеннях зазначав Конституційний Суд України. На підставі наведеного зроблено висновок, що до повноважень Президента України не належить вирішення питань, порушених у депутатському зверненні від 12 листопада 2019 року № 7-ДЗ.

32. Вважаючи такі дії (бездіяльність) відповідача протиправними, народний депутат України ОСОБА_1 звернувся до суду із цим адміністративним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

33. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

34. Згідно із частиною четвертою статті 76 Конституції України повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України.

35. Преамбулою Закону № 2790-XII визначено, що цей Закон визначає статус (права, обов`язки і відповідальність) народного депутата України у Верховній Раді України та за її межами, встановлює правові і соціальні гарантії здійснення народним депутатом України своїх депутатських повноважень.

36. На підставі статті 86 Конституції України народний депутат України має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності.

Керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій зобов`язані повідомити народного депутата України про результати розгляду його запиту.

37. Пунктом 34 частини першої статті 85 Основного Закону України визначено, що до повноважень Верховної Ради України належить прийняття рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів України чи комітету Верховної Ради України, попередньо підтриману не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради України.

38. Наведеним нормам Конституції України кореспондують положення частини першої статті 15 Закону № 2790-XII, відповідно до якої народний депутат має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до Президента України, до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності.

39. Депутатським запитом є вимога народного депутата, народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, яка заявляється на сесії Верховної Ради України до Президента України, до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції (частина друга статті 15 Закону № 2790-XII).

40. Отже, як зазначив Конституційний Суд України в Рішенні від 05 березня 2003 року № 5-рп/2003 (справа про звернення народних депутатів України до Національного банку України), право на запит є конституційним правом народного депутата України.

41. При цьому згідно із частиною другою статті 86 Конституції України та частиною п`ятою статті 15 Закону № 2790-XII Президент України, керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, до яких звернуто запит, зобов`язані повідомити народного депутата, групу народних депутатів, комітет Верховної Ради України у письмовій формі про результати розгляду його (їх) запиту у п`ятнадцятиденний строк з дня його одержання або в інший, встановлений Верховною Радою України, строк.

42. Відповідно до частини першої статті 16 Закону № 2790-XII народний депутат має право на депутатське звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та підпорядкування, об`єднань громадян з питань, пов`язаних з депутатською діяльністю, і брати участь у розгляді порушених ним питань.

43. Конституційний Суд України в пункті 4.1 Рішення від 05 березня 2003 року № 5-рп/2003 підкреслив, що, на відміну від запиту, звернення - це викладена у письмовій формі пропозиція народного депутата України зазначеним вище адресатам здійснити певні дії, дати офіційне роз`яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції (абзац другий частини першої статті 16 Закону № 2790-XII). За своїм змістом депутатське звернення не має імперативного характеру і заявляється народними депутатами України самостійно. Такі звернення можуть бути зумовлені скаргами та заявами виборців, а також стосуватися інших питань депутатської діяльності, які ініціюються народним депутатом України.

44. Отже, наведеними вище нормами статей 85 та 86 Конституції України, а також статей 15 та 16 Закону № 2790-XII передбачено право народного депутата у спеціальному порядку (через рішення Верховної Ради України) звертатись до Президента України з депутатським запитом. Водночас ані Конституція України, ані Закон № 2790-XII не встановлюють право народного депутата звертатись із депутатським зверненням до Президента України та обов`язок Президента України розглядати депутатське звернення та повідомляти народного депутата про результати розгляду такого звернення.

45. Ураховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову в задоволенні заявлених народним депутатом України ОСОБА_1 позовних вимог, однак при цьому помилково мотивував своє рішення.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

46. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право змінити судове рішення.

47. Згідно із частиною четвертою статті 317 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

48. Оскільки суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову в задоволенні позову, проте помилково мотивував своє рішення, оскаржуване рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду підлягає зміні з викладенням його мотивувальної частини в редакції цієї постанови.

Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 317, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 вересня 2020 року змінити.

3. Викласти мотивувальну частину рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 вересня 2020 року в редакції цієї постанови.

4. В іншій частині рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 вересня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий В. С. Князєв

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Т. О. Анцупова К. М. Пільков

В. В. Британчук О. Б. Прокопенко

Ю. Л. Власов В. В. Пророк

І. В. Григор`єва Л. І. Рогач

В. І. Данішевська О. М. Ситнік

Ж. М. Єленіна В. М. Сімоненко

Л. Й. Катеринчук І. В. Ткач

Л. М. Лобойко С. П. Штелик