Справа № 640/17127/19
Суддя: Грибан Інна Олександрівна
Дата ухвалення: 2021-02-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 лютого 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючий-суддя Грибан І.О.,

судді : Ключкович В.Ю.,

Парінов А.Б.,

розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Фонду соціального страхування України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 листопада 2020 року у справі за адміністративним позовом Фонду соціального страхування України до Державної аудиторської служби України, за участю третьої особи - ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування пунктів 3, 4, 5 вимоги від 06.05.2019р.,

У С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся Фонд соціального страхування України з позовом до Державної аудиторської служби України в якому просив суд:

- визнати протиправними та скасувати пункти 3, 4, 5 вимоги Державної аудиторської служби України від 06.05.2019 № 04-14/385-2019.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржувана вимога щодо усунення виявлених порушень в частині 3, 4, 5, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту та є неконкретизованою.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 листопада 2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким адміністративний позов задовольнити повністю.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального та процесуального права.

За наведених у апеляційній скарзі обставин, позивач вважає, що рішення суду першої інстанції не є законним, а тому підлягає скасуванню відповідно до приписів ст. 317 КАС України.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2021 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Фонду соціального страхування України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 листопада 2020 року та на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України призначено справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, відповідно до змісту якого, повністю заперечує проти задоволення апеляційної скарги позивача, вказуючи, що згідно численної практики Верховного Суду вимоги контролюючого органу, в яких вказано на збитки та їх розмір, не створюють ніяких прав та обов`язків для підконтрольної установи, а оскільки такі збитки стягуються у судовому порядку, то правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає відповідний позов органу державного фінансового контролю. За наведених у відзиві підстав, відповідач просить суд апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 листопада 2020 року без змін.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що Держаудитслужба відповідно до п.2.4 Плану проведення заходів державного фінансового контрою ДАСУ на 44 квартал 2018 року провела ревізію фінансово-господарської діяльності Фонду за період з 01.01.2017 по 31.12.2018, за результатами якої складено Акт ревізії від 27.03.2019 №04-23, в якому зазначено:

- забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України на користь ВД Фонду шкоди (збитків), заподіяної внаслідок неправильного нарахування і виплати надбавки на суму 2 260,99 грн. та сплати єдиного соціального внеску на суму 497,42 грн.;

- забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України на користь ВД Фонду шкоди (збитків) заподіяної внаслідок неправильного нарахування і виплати заробітної плати на загальну суму 342 320,40 грн., а саме: премій на суму 207 357,85 грн., матеріальних допомог для вирішення соціально-побутових питань на суму 99 717,41 грн., та відповідно зайво сплачено єдиного соціального внеску на суму 35 245,14 грн.;

- вжити заходів щодо відшкодування відповідно до норми ст.136 КЗпП України на користь ВД Фонду шкоди (збитків) шляхом направлення відповідного звернення (вимог) до Правління Фонду щодо подання регресного позову про відшкодування шкоди (збитків) на суму 324 164,29 грн. внаслідок скасування судовими інстанціями рішень про звільнення працівників.

Позивач листом від 08.04.2019 №795-10-1 надав заперечення на Акт, 26.04.2019 ДАСУ затверджено висновок на заперечення Фонду.

10.05.2019 на адресу позивача надійшов лист відповідача від 06.05.2019 №04-14/385-2019 з Вимогою щодо усунення виявлених ревізією порушень та забезпечення відшкодування шкоди (збитків), викладених в Акті ревізії фінансово-господарської діяльності виконавчої дирекції Фонду від 27.03.2019 №04-23/2. Також відповідач вимагає розглянути питання про притягнення до відповідальності працівників Фонду, що допустили виявлені порушення.

Оскаржувана вимога складається з 6 пунктів, в частині пунктів 3, 4, 5 якої позивач не погоджується, у зв`язку з чим звернувся із позовною заявою.

Так, відповідно до п.3 Позивача зобов`язано, відповідно до ст. 130-136 КЗпП України, забезпечити відшкодування на користь Фонду шкоди, заподіяної в наслідок неправильного нарахування і виплати надбавки на суму 2260,99 грн. та сплати єдиного соціального внеску на суму 497,42 грн.

Відповідно до п.4 Вимоги від 06.05.2019 зобов`язано, відповідно до ст. 130-136 КЗпП України, забезпечити відшкодування на користь Фонду шкоди, заподіяної в наслідок неправильного нарахування і виплати колишньому директору ВД Фонду ОСОБА_1 на загальну суму 342 320,40 грн., а саме: премій на суму 207 357,85 грн., матеріальних допомог для вирішення соціально-побутових питань на суму 99 717,41 грн. та відповідно зайво сплачено єдиного соціального внеску на суму 35 245,14 грн.

Відповідно до п.5 Вимоги від 06.05.2019 зобов`язано забезпечити відшкодування на користь Фонду шкоди шляхом направлення відповідного звернення (вимог) до Правління Фонду щодо подання регресного позову про відшкодування шкоди (збитків) на суму 324 164,29 грн. внаслідок скасування судовими інстанціями рішень про звільнення працівників.

Тобто, оскаржувані пункти вимоги стосуються зобов`язання підконтрольної установи відшкодувати завдану шкоду.

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення, в тому числі і підстави для визначення збитків, перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не суд, що розглядає позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною та скасування певних пунктів такої вимоги.

Надаючи оцінку спірним відносинам колегія суддів апеляційної інстанції виходить з наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII).

Відповідно до ст. 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення), Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).

Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Пунктом 6 Положення передбачено, що Держаудитслужба має право в установленому порядку, зокрема: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пп. 16); порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пп. 20); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (пп. 23).

Положенням установлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пп. 9 п. 4).

Згадані норми узгоджуються з положеннями ст. 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, у п. 7 цієї статті передбачено право цього органу пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

У ст. 10 Закону № 2939-ХІІ встановлено право органу державного фінансового контролю звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п. 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п. 13).

Відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

У такому випадку до повноважень органу державного фінансового контролю належить в силу п. 13 ч. 1 ст. 10 Закону право при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку. У той же час в разі виявлення порушень, які призвели до завдання збитків, орган фінансового контролю уповноважені пред`явити вимогу про зобов`язання усунення виявлених порушень.

Як неодноразово зазначав Верховний Суд України у постановах від 15.04.2014 року у справі №21-40а14, від 20.05.2014 року у справі №21-93а14, від 14.10.2014 року №21-453а14, від 18.11.2014 року у справі №21-461а14, від 25.11.2014 року у справі №21-442а14, від 20.01.2015 року у справі №21-603а14, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

При цьому, відповідно до правової позиції Верховного Суду України, в органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки (постанови Верховного Суду України від 15.04.2014 року у справі №21-40а14, від 20.05.2014 року у справі №21-93а14, від 14.10.2014 року №21-453а14, від 18.11.2014 року у справі №21-461а14, від 25.11.2014 року у справі №21-442а14, від 20.01.2015 року у справі №21-603а14).

Такі ж висновки у подальшому підтримані Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 21.11.2018 року у справі №820/3534/16 і Верховним Судом, зокрема, у постановах від 30.04.2020 року у справах №820/1830/18 та №500/1164/19, від 13.05.2020 року у справі №2540/2841/18, від 26.05.2020 року у справах №823/1423/17 та №816/1463/17, від 29.05.2020 року у справі №804/668/17, від 02.07.2020 року у справі №826/1508/17, від 23.07.2020 року у справах №240/4776/19 та №820/1286/18, від 17.09.2020 року у справі №420/1304/19, від 23.09.2020 року у справах №520/11213/18, №520/6914/19 та №520/11213/18.

Системний аналіз чинних законодавчих норм та правових позицій Верховного Суду України і Верховного Суду дає підстави для висновку, що письмові вимоги органу фінансового контролю, в яких міститься припис про стягнення чи відшкодування шкоди, прийняті за результатами ревізій, у ході яких встановлені нецільове або неефективне використання коштів підконтрольними установами, повинні виконуватися шляхом добровільного повернення підконтрольними установами надмірно витрачених коштів або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.

При цьому, на думку колегії суддів, обов`язковою до виконання може бути вимога, оформлена у вигляді зобов`язання підконтрольної установи вжити заходи щодо повернення бюджетних коштів, використаних не за призначенням, вчинити дії щодо усунення порушень, які спричинили нецільове використання бюджетних коштів. У той же час, вимога, яка містить припис про стягнення чи відшкодування підконтрольною установою шкоди чи збитків у конкретно встановленому розмірі, може бути виконана останньою добровільно або шляхом звернення органу державного фінансового контролю з позовом про стягнення збитків.

Відтак, звернення підконтрольної установи до адміністративного суду з позовом про скасування вимоги, якою зобов`язано вжити заходів щодо відшкодування шкоди (збитків) не є належним способом захисту, адже така вимога, як наголошують Верховний Суд України і Верховний Суд у згаданих вище рішеннях, може бути виконана підконтрольною установою добровільно або шляхом звернення контролюючого органу до суду про стягнення коштів. На думку колегії суддів, з метою забезпечення повернення таких коштів Відповідач наділений правом звернутися до суду з позовом про стягнення збитків, що й буде належним способом захисту інтересів держави.

Між тим, як убачається з матеріалів справи, зміст оскаржуваних пунктів 3, 4, 5 вимоги

зводиться до забезпечення стягнення шкоди (збитків) з винних осіб відповідно до ст. ст. 130-136 КЗпП України.

Отже, у цій справі Держаудитслужба пред`явила вимогу про усунення порушень (щодо пунктів 3, 4, 5), виявлених під час ревізії Фонду соціального страхування України, при цьому в оскаржуваній частині вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Разом з цим, дії Відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язків особи, а лише фіксують певні факти.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23.04.2019 року у справі № 820/339/17, від 11.02.2020 року у справі № 804/2282/16, від 30.07.2020 року у справі № 817/663/18. З урахуванням викладеного колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права.

Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Колегія суддів звертає увагу, що судом першої інстанції було у повній мірі встановлено обставини справи, яким надано належну правову оцінку з дотриманням діючих норм матеріального та процесуального права.

У свою чергу, вказані в апеляційній скарзі доводи суб`єкта владних повноважень не свідчать про наявність передбачених ст. 317 КАС України підстав для скасування рішення суду першої інстанції, зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують та не дають підстав вважати, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

З урахуванням викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 311, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Фонду соціального страхування України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 листопада 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Головуючий суддя І.О. Грибан

Судді: В.Ю. Ключкович

А.Б. Парінов

(повний текст постанови складено 25.02.2021р.)