Справа № 320/3398/19
Суддя: Горобцова Я.В.
Дата ухвалення: 2021-02-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

18 лютого 2021 року м. Київ № 320/3398/19

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Горобцової Я.В., за участю секретаря судового засідання Витвицького О.Є., розглянувши у відкритому судовому засіданні клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Майстербуд» про залишення позовної заяви без розгляду в адміністративній справі за позовом заступника керівника Броварської місцевої прокуратури в інтересах держави до виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Майстербуд», про визнання протиправними дій (бездіяльності) та зобов`язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Броварської місцевої прокуратури в інтересах держави до Виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Майстербуд», в якому позивач просив суд:

- визнати протиправними дії управління містобудування та архітектури Броварської міської ради, яке є виконавчим органом та структурним підрозділом виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, з кадастровим номером :00:015:0537, № 61 від 08.09.2015 та внесення змін до них за № 39-М від 07.05.2018 та № 82-М від 28.08.2018 за адресою: Київська область, м. Бровари, на території 2-го мікрорайону IV житлового району;

- визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки з кадастровим номером :00:015:0537, № 61 від 08.09.2015 та зміни до них за № 39-М від 07.05.2018 та № 82-М від 28.08.2018, видані управлінням містобудування та архітектури Броварської міської ради на розробку проектно-кошторисної документації для будівництва багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями за адресою: Київська область, м. Бровари, на території 2-го мікрорайону IV житлового району;

- визнати протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, яка виразилась у не проведенні позапланової перевірки відповідно до статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» за зверненнями (вимогами) прокуратури Київської області та Броварської місцевої прокуратури за фактами порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, з кадастровим номером :00:015:0537, № 61 від 08.09.2015 та змін до них за № 39-М від 07.05.2018 та № 82-М від 28.08.2018, а також наданому на їх підставі дозволу на виконання будівельних робіт за № ІV 28 від 15.11.2018;

- скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт за № ІV 28 від 15.11.2018 виданий Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, щодо об`єкта будівництво багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями (Київська область, м. Бровари, територія 2 мікрорайону IV житлового району по вул. Київській).

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 09.07.2019 відкрито провадження в адміністративній справі за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче засідання.

Протокольною ухвалою суду від 04.10.2019 закрито підготовче провадження та призначено розгляд справи по суті.

03 листопада 2020 року від представника Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Майстербуд» до суду надійшло письмове клопотання про залишення позову без розгляду.

Клопотання обґрунтовано тим, що Верховним Судом 26.10.2020 у справі № 320/2585/19 (провадження №К/9901/915/20) винесено постанову щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, що і у справі № 320/3398/19.

Прокурор у судовому засіданні 18.02.2021 заперечував щодо клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Майстербуд» про залишення позову без розгляду з підстав необгрунтованості заяви. Зазначив, що клопотання обгрунтовано лише цитуванням ухвали Верховного Суду.

Представник виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області в судовому засіданні підтримала клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Майстербуд» та просила суд залишити позов без розгляду з підстав, наведених у ньому.

Вирішуючи питання щодо клопотання про залишення позову без розгляду, суд виходить з такого.

Зі змісту позовної заяви слідує, що вказаний позов пред`явлений прокурором в межах права на звернення до суду на захист державних інтересів.

На думку суб`єкта звернення, порушення державних інтересів, у даному випадку, полягає у порушенні вимог містобудівного законодавства під час видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки з будівництва багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями по вул. Київській, що в м. Броварах на території 2 мікрорайону IV житлового району, а також надання дозволу на передачу в суборенду відповідної земельної ділянки, без урахування державних та громадських інтересів.

Зазначив, що наміри забудовника не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні, а видані вищевказані містобудівні умови та зміни до них не відповідають містобудівному законодавству, будівельним нормам, стандартам і правилам.

Крім того, на думку прокурора, вказані правопорушення зачіпають інтереси великого числа громадян.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає таке.

Імперативна норма частини другої статті 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом третім частини першої статті 131-1 Конституції України регламентовано, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський суд з прав людини (далі Суд) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф. В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) Суд висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): «Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Крім цього, Суд уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604(2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Суд зазначає, що в силу вимог частини третьої статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру», виключними випадками, за яких прокурор має право здійснювати представництво інтересів держави в суді, є наявність порушення або загроза порушення інтересів держави та за умови не здійснення (неналежного здійснення) захисту таких інтересів належним суб`єктом владних повноважень.

Відтак, ключовими для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави», захист якого не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження та/або у разі відсутності такого органу.

Тобто прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який, всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор зобов`язаний навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом владних повноважень і які є підставами для звернення прокурора до суду.

У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність «інтересів держави» порушенням, на його думку, вимог містобудівного законодавства під час видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки з будівництва багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями по вул. Київській, що в м. Броварах на території 2 мікрорайону IV житлового району, а також безпідставного надання дозволу на передачу в суборенду відповідної земельної ділянки, без урахування державних та громадських інтересів.

Зі змісту позовної заяви та доданих до неї документів убачається, що з огляду на невідповідність зазначених містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки містобудівному законодавству, будівельним нормам, стандартам і правилам, а також надання дозволу на проведення будівельних робіт, Броварською місцевою прокуратурою, на підставі статей 7, 29, 41, 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698, скеровано в адресу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області лист від 15.02.2019 № 05/3-74вих-19 з розрахунком щодо вищевказаних порушень вимог містобудівного законодавства та ініціювання відповідних заходів державного архітектурно-будівельного контролю (позапланової перевірки) та притягнення винних осіб до відповідальності з терміном виконання до 11.03.2019.

З листа Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, який надійшов до прокуратури області 20.03.2019 вбачається, що Департамент звернувся з листом № 10/10-32/0503/09/01 від 05.03.2019 до управління містобудування та архітектури Броварської міської ради з метою отримання оспорюваних містобудівних умов та обмежень, змін до них та документів, що стали підставою для їх видачі для проведення документальної перевірки.

Крім того, як вказує прокурор, Броварською місцевою прокуратурою також було скеровано до Державної архітектурно-будівельної інспекції України лист № 320 вих-19 від 15.01.2019 з метою скасування оспорюваних містобудівних умов та обмежень зі змінами та інше.

З відповіді Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області № 10/10-25/1402/09/01 від 14.02.2019 вбачається, що інформація щодо земельної ділянки з кадастровим номером :00:015:0537 та містобудівних умов № 61 від 08.09.2015 зі змінами до них за № 39-М від 07.05.2018 та № 82-М від 28.08.2018 відсутня, тому, прокурор вважає, що його вимогу щодо проведення перевірки Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області було проігноровано.

Пізніше, 19.02.2019 Броварська місцева прокуратура звернулася з відповідним листом від 19.02.2019 № 1349 вих-19 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України та Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області з метою отримання інформації та підтверджуючих документів про результати проведених контролюючим органом перевірок, протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (інших документів) з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження управлінням містобудування та архітектури Броварської міської ради діяльності, а саме: надання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок на території міста Бровари протягом 2016-2019 років. Зазначив, що відповіді на вказаний лист прокуратура не отримала.

У подальшому, Броварською місцевою прокуратурою повторно направлено до Державної архітектурно-будівельної інспекції України та Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області лист № 1705 вих-19 від 28.02.2019 з вимогою провести позапланову перевірку з питань дотримання норм законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил і під час провадження управлінням містобудування та архітектури Броварської міської ради містобудівної діяльності, а саме: надання Товариству з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Майстербуд» оспорюваних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та змін до них, а також вжиття заходів щодо їх скасування з терміном інформування до 10.03.2019.

З листа Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 06.03.2019 № 10/10-31/0603/09/01 убачається, що з метою проведення документальної перевірки, до Управління містобудування та архітектури Броварської міської ради було направлено лист з метою отримання оспорюваних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, змін до них та документів, що стали підставою щодо їх видачі для проведення документальної перевірки.

З вищенаведеного вбачається, що прокурор фактично звернувся у цій справі з позовом на захист прав та інтересів Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку.

Слід зазначити, що прокурор, у межах даного провадження, не заперечує тієї обставини, що спеціально уповноваженим органом державного контролю (нагляду) у сфері містобудування є Державна архітектурно-будівельна інспекція України, яка, відповідно до тверджень прокурора, вчиняє протиправну бездіяльність щодо не усунення виявлених прокурором порушень.

Водночас прокурор, окрім іншого, оскаржує бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі її територіального органу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, як відповідача по справі, що виявилась у не проведенні позапланової перевірки відповідно до статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» за зверненнями (вимогами) прокуратури Київської області та Броварської місцевої прокуратури за фактами порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, з кадастровим номером :00:015:0537, № 61 від 08.09.2015 та змін до них за № 39-М від 07.05.2018 та № 82-М від 28.08.2018, а також наданому на їх підставі дозволу на виконання будівельних робіт за № ІV 28 від 15.11.2018 та повідомляє, що оскільки предметом цього позову є вимога про визнання протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області та те, що вказаний суб`єкт владних повноважень визначений в позові як відповідач, тому Броварська місцева прокуратура не може звертатися до суду в інтересах держави в особі даного органу.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України врегульовані Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі Закон № 1697-VII).

Згідно з частиною третьою статті 2 Закону № 1697-VII, на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII, на прокуратуру покладаються такі функції, зокрема, представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом, та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.

Відповідно до статті 23 Закону № 1697-VII, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Відповідно до частини першої статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України, здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Аналіз вищезазначених норм чинного законодавства свідчить, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах є можливою лише за умови обов`язкової наявності двох умов, які прокурор обґрунтовує у своїй заяві: 1) порушення або загрози порушення інтересів держави; 2) захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний суб`єкт владних повноважень, а також у разі відсутності такого суб`єкта.

Захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Відповідно до правової позиції викладеної в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив позицію, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств. Із урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Так, згідно частинами першою, третьою статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Як встановлено судом та підтверджено наявними у матеріалах справи письмовими доказами, відповідно до листа від 12.04.2019 № 10/10-47/1204/09/01 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області вживалися заходи щодо проведення документальної перевірки на предмет законності надання Управлінням містобудування та архітектури Броварської міської ради спірних містобудівних умов та обмежень, за результатом вивчення змісту якого встановлено, що листом від 05.04.2019 № 94 Управління містобудування та архітектури Броварської міської ради до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області надано копії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 61 від 08.09.2015, зміни до них за № 39-М від 07.05.2018, № 82-М від 28.08.2018 разом із копіями заяв і доданих документів.

Повідомлено прокурора Київської області, що Департаментом вживаються відповідні заходи щодо проведення позапланової перевірки Управління містобудування та архітектури Броварської міської ради, за результатами якої, у разі виявлення порушень, Департаментом будуть вжиті заходи відповідно до чинного законодавства.

Як свідчать наявні у матеріалах справи письмові докази, Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області 21.06.2019 було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, про що складено відповідний акт, зміст якого досліджено судом та встановлено, що порушень вимог чинного законодавства Управлінням містобудування та архітектури Броварської міської ради не виявлено.

Проте, у поданій до суду заяві про доповнення підстав адміністративного позову за підписом заступника керівника Броварської місцевої прокуратури вбачається, що вищевказаний акт перевірки не надходив на адресу Броварської місцевої прокуратури та прокуратури Київської області.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може та бажає захищати інтереси держави, про що свідчить висновок Верховного суду, викладений в ухвалі від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17.

Також, в ухвалі Верховного Суду від 13.03.2019 у справі № 815/1139/18 суд дійшов висновку про те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Відповідно до висновків Верховного Суду, викладених в ухвалі від 21.01.2019 у справі № 810/3163/18, «…прокурором не доведено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів у сфері містобудівної діяльності… Фактичною підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з висновками перевірки, а не відсутність відповідного органу, який може захищати інтереси держави. Звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається скасувати містобудівні умови у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було. Незгода прокурора з висновками перевірки не може свідчити про бездіяльність відповідного органу, який не здійснює захист інтересів держави».

Зазначені обставини у сукупності з наведеними нормами чинного законодавства дають підстави вважати про відсутність у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду з подібними позовними вимогами, що виключає можливість розгляду і вирішення цієї справи по суті заявлених позовних вимог.

Із наведених нормативних положень убачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Конституція України та інші закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати легітимну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку з наведеним слід зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила, що прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Разом з тим, з огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Верховний Суд також акцентував увагу, що регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній ним справі, правовідносини якої аналогічні цій справі, зазначив, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», навівши відповідне обґрунтування цього.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30.09.2020 у справі № 815/6347/17 при розгляді подібних правовідносин зробила такі висновки: «…26. У контексті зазначених норм можна зробити висновок, що в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду. 27. У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов`язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС…».

Однак у спорі, що розглядається, прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, оскільки зі спору вбачається, що його предметом є питання додержання вимог містобудівного законодавства. Відтак органом, уповноваженим на реалізацію цього питання, власне і є відповідач Державна архітектурно-будівельна інспекція України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області.

Вирішення адміністративним судом спору, який виник між прокурором та виконавчим комітетом Броварської міської ради Київської області, а також Державною архітектурно-будівельною інспекцією України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, не відповідатиме меті ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, оскільки зводитиметься до розгляду державою в особі уповноваженого нею органу (суду) спору між іншими її органами, тобто спору держави із самою собою.

Невідповідність меті вирішення публічно-правового спору та завданням адміністративного судочинства обумовлює потребу розв`язання такого спору в межах існуючих адміністративних процедур, а не в судовому порядку.

Однак спір між прокуратурою та Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області щодо примусу до виконання Управлінням містобудування та архітектури Броварської міської ради своїх функцій не є компетенційним, можливість його вирішення адміністративним судом Кодексом адміністративного судочинства України не передбачена.

При цьому, у цій справі поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому такий спір між державними органами не може бути вирішений у судах жодної юрисдикції».

З урахуванням висновків Великої Палати Верховного Суду, при розгляді подібних правовідносин, висновки судів попередніх інстанцій про залишення без розгляду позовної заяви у справі № 320/2585/19 є вірними.

Аналогічні правові позиції викладені в постанові Верховного Суду від 26.10.2020 у справі № 320/2585/19 та в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, які в силу вимог частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України враховані судом у спірних правовідносинах.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Ураховуючи наведене, суд доходить висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду.

Керуючись статтями 240, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

Клопотання про залишення позовної заяви без розгляду задовольнити.

Адміністративну справу № 320/3398/19 за позовом за позовом заступника керівника Броварської місцевої прокуратури в інтересах держави до виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Майстербуд», про визнання протиправними дій (бездіяльності) та зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або у судовому засіданні у разі неявки учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного ухвали.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Я.В. Горобцова