Справа № 522/8120/16-а
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2021-02-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 лютого 2021 року

м. Київ

справа № 522/8120/16-а

адміністративне провадження № К/9901/43418/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Громадської організації «Захистимо Одесу разом» на постанову Приморського районного суду м. Одеси від 29.06.2017 (головуючий суддя: Кравчук Т.С.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.10.2017 (головуючий суддя: Ступакова І.Г., судді: Бітов А.І., Лук`янчук О.В.) у справі №522/8120/16-а за позовом Громадської організації «Захистимо Одесу разом» до Одеської міської ради, третя особа: Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У травні 2015 року Громадська організація «Захистимо Одесу разом» (далі - ГО «Захистимо Одесу разом» або позивач) звернулася до суду з позовом до Одеської міської ради (відповідач), третя особа: Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради (далі - третя особа), в якому просила визнати протиправним і скасувати рішення Одеської міської ради №28-VII від 16.12.2015 «Про затвердження детального плану території у межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-Адмірала Азарова у місті Одесі».

Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 29.06.2017, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.10.2017, у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, ГО «Захистимо Одесу разом» подала касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення норм права просить суд скасувати рішення судів попередніх інстанцій, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21.11.2017 відкрито касаційне провадження у цій справі.

15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У березні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 24.02.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

Відповідач подав письмові заперечення на касаційну скаргу.

Третя особа правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалася.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 16.12.2015 Одеською міською радою прийнято рішення №28-VII «Про затвердження детального плану території у межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-Адмірала Азарова у місті Одесі», яким було вирішено:

- затвердити детальний план території у межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-адмірала Азарова у м. Одесі;

- Управлінню архітектури та містобудування Одеської міської ради, Департаменту інформації та зав`язків з громадськістю Одеської міської ради протягом встановленого законом строку забезпечити оприлюднення матеріалів даної містобудівної документації та цього рішення у відповідних засобах масової інформації;

- Приморській районній адміністрації Одеської міської ради забезпечити розміщення матеріалів зазначеного детального плану території у загальнодоступному місці приміщення районної адміністрації; контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну комісію Одеської міської ради з планування забудови територій, міського дизайну та архітектури;

- контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну комісію Одеської міської ради з планування забудови територій, міського дизайну та архітектури.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування позовних вимог позивач вказав на те, що оскаржуване рішення затверджено із низкою порушень вимог Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про планування та забудову територій», «Про держаний контроль за охороною земель», «Про охорону культурної спадщини», «Про доступ до публічної інформації», а також норм Водного кодексу України.

Обґрунтовуючи порушене право спірними правовідносинами, позивач вказав на те, що основним напрямом його діяльності є виявлення, формування та визначення шляхів вирішення проблем незаконної забудови прибережної зони та історичного центру, збереження пам`яток архітектури та культури Одеси. Крім того, позивач наголосив на тому, що членами організації, зокрема, є особи, які проживають в межах території забудови.

Відповідач у поданих запереченнях на позов стверджує, що оскаржуване рішення прийнято у спосіб та у межах визначених повноважень із суворим дотриманням процедури його прийняття.

Третя особа також заперечує проти позову з підстав відповідності оскаржуваного рішення вимогам законодавства.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, оскаржуване рішення прийняте у межах повноважень міської ради та відповідає вимогам чинного законодавства.

В спростування доводів позивача про невідповідність затвердженого детального плану території вимогам Закону України «Про охорону культурної спадщини», ВК України та ЗК України, суд апеляційної інстанції встановив, що такий було погоджено із ГУДСНС в Одеській області, ГУ державної санітарно-епідеміологічної служби, ГУ Держземагенства в Одеській області, Департаментом екології та природних ресурсів, Управлінням з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради.

Також, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірними правовідносинами не порушуються права, інтереси та свободи позивача.

Додатково суд апеляційної інстанції зазначив, що оголошення про громадське обговорення по детальному плану території у межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-Адмірала Азарова у м. Одесі було розміщено в газеті «Одесский вестник» (випуск №30 від 08 серпня 2015 року) та офіційному сайті міста Одеси. Проте, позивач не надав суду доказів його звернення із зауваженнями та/або пропозиціями щодо детального плану території у межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-Адмірала Азарова у м. Одесі, представленого для обговорення чи доказів того, що його зауваження та/або пропозиції щодо вказаного проекту не розглянуті та/або не враховані, що в свою чергу додатково свідчить про відсутність факту порушення прав та інтересів позивача.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Касаційна скарга обґрунтованим тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Насамперед, в спростування висновків судів попередніх інстанцій щодо відсутності порушених прав позивача у спірних правовідносинах, останній вказав на те, що з даним позовом звернувся не у власних інтересах, а на захист порушених прав членів громадської організації. По суті спірних правовідносин скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій взагалі не надали правової оцінки доводам ГО «Захистимо Одесу разом», викладеним у позовній заяві з посиланням на норми права, які були проігноровані відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення. Зокрема, рішення судів не містять висновків щодо аргументів позивача про: 1) численні порушення при організації та проведенні громадських слухань; 2) невідповідність проекту детального плану території (далі - ДПТ) Генерального плану міста Одеси; 3) відсутність погоджень усіх органів виконавчої влади (Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря, Міністерством культури України, Управлінням охорони культурної спадщини Одеської РДА). Також скаржник стверджує, що ДПТ) не відповідає вимогам ДБН, які є обов`язковими для врахування органами місцевого самоуправління. Крім того, за позицією скаржника, при розробленні ДПТ відповідачем не враховано те, що на спірній території знаходяться пам`ятки культурної спадщини, а також територія, яка охоплюється проектом знаходиться у двокілометровій захисній смузі Чорного моря і входить в водоохоронну зону, а отже на неї поширюються обмеження щодо забудови, встановлені статтею 90 ВК України.

Відповідач проти позову заперечує з тих підстав, що оскаржуване рішення прийняте на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Стверджує, що у спірних правовідносинах відсутнє порушене право позивача.

VI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

Відповідно до статті 12 Закон України від 16.11.1992 №2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон №2780-XII) до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №3038-VI).

Відповідно до пунктів 2, 3, 7, 8 частини першої статті 1 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій;

містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Згідно із статтею 8 Закону №3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Згідно приписів частини першої статті 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Статтею 19 цього Закону визначено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.

Детальний план території визначає:

1) принципи планувально-просторової організації забудови;

2) червоні лінії та лінії регулювання забудови;

3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами;

4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території;

5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування;

6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови;

7) черговість та обсяги інженерної підготовки території;

8) систему інженерних мереж;

9) порядок організації транспортного і пішохідного руху;

10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі;

11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Матеріали детального плану території не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів детального плану території забезпечується відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.

Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.

Згідно із пунктом 4.8 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290, детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту, а якщо територія розташована за межами населеного пункту, відповідно до схеми планування території району (в разі відсутності адміністративного району - відповідно до схеми планування території Автономної Республіки Крим, області).

Відповідно до статті 21 Закону №3038-VI громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити:

1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками;

2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості;

3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення);

4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію;

5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань.

Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України.

Механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій врегульовано Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 (далі - Порядок №555).

Аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку, що детальний план території є видом містобудівної документації, який розробляються на підставі генерального плану території. Детальний план території розробляється на підставі плану зонування та не може йому суперечити. Детальний план території визначає планувальну організацію і розвиток частини території в перспективі. Детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію (структуру) і розвиток частини території міста. Розроблені детальні плани територій підлягають громадським слуханням. Затвердження на місцевому рівні детальних планів територій, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

Позивач стверджує, що громадські слухання, які відбулися 10.08.2015, проведені із грубим порушенням вимог нормативно-правових актів, носили виключно формальний характер та не були направлені на прийняття результативних рішень.

Так, за позицією позивача, на громадських слуханнях було допущено ряд порушень вимог законів та статутних документів, зокрема: пункту 1 частини третьої статті 21 Закону №3038-VI (не оприлюднено прогнозованих правових, економічних та екологічних наслідків щодо розробленої містобудівної діяльності); пункту 4 частини третьої статті 21 Закону №3038-VI (не створено погоджувальної комісії для розгляду спірних питань); пункту 5 частини третьої статті 21 Закону №3038-VI (не оприлюднено результати розгляду пропозицій громадськості); підпункту 5 пункту 5 Порядку №555 (у повідомленні про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації була відсутня інформація про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій); частини шістнадцятої статті 23 Статуту міста Одеси (відсутнє розпорядження Одеського міського голови щодо проведення громадських слухань); частини третьої статті 24 Статуту міста Одеси (відсутність ухвальних мандатів для голосування); частини п`ятої, дванадцятої статті Статуту міста Одеси (в протоколі громадських слухань відсутня кількість учасників, зміст всіх пропозицій учасників, результати голосування, зміст прийнятих рекомендацій).

Також позивач зазначає, що місто Одесу включено в Список історичних населених пунктів міст України (постанова Уряду від 26.07.2001 «Про затвердження Списку історичних населених пунктів України) у зв`язку з чим було розроблено історико-архітектурний опорний план, затверджений наказом Міністерства культури і туризму України від 20.06.200 №728/0/16-08.

Положеннями статті 17 Закону №3038-VI визначено, що для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.

Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Відповідно до положень статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» з метою захисту традиційного середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідників територій навколо них мають встановлюватись зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Межі та режими використання охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом культурної спадщини.

Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови, зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.

За позицією позивача, територія розробки ДПТ розташована в межах центрального історичного ареалу міста Одеси, внаслідок чого на проектування містобудівної діяльності розповсюджуються обмеження, встановлені історико-архітектурним планом.

Так, в представленому ДПТ планується розміщення об`єктів нового будівництва: на розі кварталів по Французькому бульвару, 1/3 - житлова будівля з граничною висотою від 28 метрів до 48 метрів та по вул. Отрадній, 15 - житлова будівля, що виходить на червону лінію вулиці та має граничну висоту від 22 метрів до 36 метрів. Водночас, згідно текстової частини Історико-архітектурного опорного плану, відповідності до режиму використання, у Центральному історичному ареалі гранична висота нових будівель і споруд, що виходять за червоні лінії улиць не повинна перевищувати 18,6 метрів від рівня денної поверхні, а висота акцентних будівель на розі кварталів - не вище 21,3 метрів.

Таким чином, за твердженнями позивача, ДПТ не відповідає вимогам Генерального плану міста Одеси.

Також, в порушення вимог статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» відсутні погодження ДПТ із Міністерством культури України, Управлінням з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації.

А згідно висновку по містобудівній документації, наданого Управлінням з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради, представлена містобудівна документація - «ДПТ в межах Французького бульвару та вулиць: Отрадної, Ясної, Віце-Адмірала Азарова у місті Одесі» не відповідає вимогам Історико-архітектурного опорного плану, проекту зон охорони, визначення меж історичних ареалів в частині дотримання граничних параметрів об`єктів нового будівництва на території Центрального історичного ареалу м. Одеси. Управлінням було рекомендовано доопрацювати представлений ДПТ для можливості подальшого використання.

Крім того, позивач стверджує, що територія, яка охоплюється ДПТ, розташована в двокілометровій прибережній захисній смузі Чорного моря та входить в водоохоронну зону.

Так, відповідно до статті 90 ВК України прибережна захисна смуга уздовж морів, морських заток і лиманів входить у зону санітарної охорони моря і може використовуватися лише для будівництва військових та інших оборонних об`єктів, об`єктів, що виробляють енергію за рахунок використання енергії вітру, сонця і хвиль, об`єктів постачання, розподілу, передачі (транспортування) енергії, а також санаторіїв, дитячих оздоровчих таборів та інших лікувально-оздоровчих закладів з обов`язковим централізованим водопостачанням і каналізацією, гідротехнічних, гідрометричних та лінійних споруд.

У прибережних захисних смугах уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах забороняється: 1) застосування стійких та сильнодіючих пестицидів; 2) влаштування полігонів побутових та промислових відходів і накопичувачів стічних вод; 3) влаштування вигрібів для накопичення господарсько-побутових стічних вод обсягом більше 1 кубічного метра на добу; 4) влаштування полів фільтрації та створення інших споруд для приймання і знезаражування рідких відходів.

У межах пляжної зони прибережних захисних смуг забороняється будівництво будь-яких споруд, крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних.

Таким чином, за позицією позивача, розміщення багатоквартирних житлових будинків у межах прибережної захисної смуги прямо суперечить вимогам наведеної норми.

Водночас, у судових рішеннях відсутня правова оцінка зазначеним аргументам позивача. Зазначене свідчить про вибірковість дослідження судами попередніх інстанцій обставин у справі щодо предмету доказування.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Згідно з частиною першою статті 138 КАС України (у редакції чинній на момент вирішення справи) предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи та які належить установити при ухваленні судового рішення у справі.

Водночас Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

Відповідно до положень пункту 25 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Проніна проти України» (№63566/00) та пункту 13 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Петриченко проти України» (№2586/07), суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.

Зазначені вище обставини свідчать про неповне з`ясування судами попередніх інстанцій обставин справи, що призвело до передчасних висновків про законність оскаржуваного у справі рішення органу місцевого самоврядування.

Відтак, оскільки фактичні обставини справи в обсязі, достатньому для ухвалення законного судового рішення, не встановлено, а суд касаційної інстанції не має повноважень встановлювати факти, які не були встановлені судом першої та апеляційної інстанцій, відповідно до вимог статті 353 КАС України судові рішення у цій справі підлягають скасуванню, а справа направленню до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.

Таким чином, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Щодо висновків судів попередніх інстанцій про відсутність порушених спірними правовідносинами прав та інтересів позивача, Верховний Суд зазначає про таке.

Згідно із статтею 2 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі статті 6 КАС України (у наведеній вище редакції), яка кореспондується із статтею 5 КАС України (у чинній редакції) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Відповідно до статутних документів позивача, ГО «Захистимо Одесу разом» створена на підставі рішення установчих зборів від 08.07.2015 та є добровільним об`єднанням членів організації, створеним для захисту їх прав та інтересів. Згідно пункту 2.2. Статуту напрямами діяльності організації є виявлення, формулювання та визначення шляхів вирішення проблем незаконної забудови прибережної зони та історичного центру, збереження пам`яток архітектури та культури міста Одеси. Для реалізації своїх цілей Організація має право представляти або відповідно до закону самостійно захищати законні права, інтереси членів Організації та інших осіб в органах державної влади в органах місцевого самоврядування, у судових органах та брати участь у цих справах (пункт 2.3. Статуту).

У рішенні Конституційного Суд України від 28.11.2013 №12-рп/2013 у справі за конституційним зверненням асоціації «Дім авторів музики в Україні» щодо офіційного тлумачення положень пункту 7 частини 1 статті 5 Закону України «Про судовий збір» у взаємозв`язку із положеннями пункту «г» частини 1 статті 49 Закону України «Про авторське право і суміжні права» зазначено, що громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

ЄСПЛ у справі «Л`Ераблієр А.С.Б.Л. проти Бельгії» (L'Erabliиre A.S.B.L. v. Belgium) від 24.02.2009 за позовом екологічної організації про відмову держави у перегляді дозволу на розширення сміттєвого полігону прийшов до висновку щодо можливості громадської організації здійснювати захист суспільних інтересів в судовому порядку відповідно до статті 6 Конвенції.

Позивач у цьому конкретному випадку звернувся за захистом законних інтересів членів Організації, пов`язаних із участю в здійсненні місцевого самоврядування. Цей інтерес позивач вбачає у бажанні захистити стан історичності населеного пункту від протиправного, на його думку, руйнування та свавілля з боку як суб`єктів владних повноважень.

За своїм смисловим навантаженням термін «законний інтерес» є тотожним «охоронюваному законом інтересу», оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 року у справі №1-10/2004, згідно з яким поняття «охоронюваний законом інтерес» у зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Отже, враховуючи цілі, завдання та напрями діяльності ГО «Захистимо Одесу разом», а також положення чинного законодавства, рішення Конституційного Суду України, практику ЄСПЛ, існування спільного інтересу громадських організацій до оскаржуваного рішення, Верховний Суд приходить до висновку про наявність у позивача права звернення з цим позовом до суду.

Правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постанові Верховного Суду від 28.01.2021 у справі №420/2220/19.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Громадської організації «Захистимо Одесу разом» задовольнити.

Постанову Приморського районного суду м. Одеси від 29.06.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.10.2017 у справі №522/8120/16-а - скасувати.

Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Шарапа