Справа № 320/950/19
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2021-02-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 лютого 2021 року

м. Київ

справа № 320/950/19

адміністративне провадження № К/9901/16956/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Берназюка Я.О., судді Бевзенка В.М., судді Коваленко Н.В.,

за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,

представника відповідача: Ферштей А.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України

про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі колегії суддів: Келеберди В.І., Амельохіна В.В., Качура І.А. від 11 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кобаля М.І., Бужак Н.П., Костюк Л.О. від 16 червня 2020 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невиконання положень пункту 16 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII (далі - Закон № 76-VIII);

- зобов`язати відповідача забезпечити прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахування призначених пенсій працівникам прокуратури.

Позов обґрунтовано тим, що Кабінетом Міністрів України протиправно не вчиняються дії щодо визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, внаслідок чого позивач упродовж трьох років не має можливості реалізувати конституційне право на перерахунок призначеної йому пенсії та отримання її у більшому розмірі.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2020 року, позов задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо виконання положень пункту 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що обсяг дій, які були здійснені КМУ, з метою вчасного та добросовісного виконання чинних на той час положень Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року № 1789-XII (далі - Закон № 1789-XII), були недостатніми, а отже, відповідач проявив протиправну бездіяльність щодо невиконання положень пункту 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII, яка порушувала права позивача на перерахунок пенсії.

У частині відмови у задоволенні позовних вимог суди виходили з рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2019 року № 3-209/2018(2413/18, 2807/19), яким положення частини двадцятої статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) зі змінами визнано неконституційними, оскільки умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури мають визначатися Верховною Радою України ухваленням відповідного закону.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2020 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2020 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, КМУ звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову повністю.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 13 липня 2020 року.

Ухвалою Верховного Суду від 25 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою КМУ у справі № 320/950/19, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 25 січня 2021 року справу № 320/950/19 призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 16 лютого 2021 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій, приймаючи рішення, не врахували правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 3 жовтня 2019 року у справі № 826/15553/17, відповідно до якої у подібних спірних правовідносинах судами не встановлено порушення прав та законних інтересів позивачів внаслідок допущеної, на їх думку, бездіяльності зі сторони Кабінету Міністрів України. Враховуючи цю правову позицію, як вважає скаржник, суди попередніх інстанцій належним чином не перевірили факту порушення бездіяльністю КМУ прав позивача.

Також скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 15 лютого 2020 року у справі № 648/3684/16-а, від 10 червня 2020 року у справі № 569/3120/16-а, від 23 червня 2020 року у справі № 263/13109/16-а, відповідно до якої з моменту набрання чинності Закону № 1697-VII (15 липня 2015 року), який по іншому урегулював правовідносини, пов`язані з пенсійним забезпеченням працівників прокуратури, стаття 50-1 Закону № 1789-XII втратила чинність. З огляду на таке вважає, що суди попередніх інстанцій не врахували, що призначені за статтею 50-1 Закону № 1789-XII пенсії не підлягають перерахуванню, а тому Уряд не може прийняти підзаконний нормативний акт на підставі норми Закону, який втратив чинність.

Від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу КМУ, в якому зазначається, що рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильного висновку про тривале невиконання КМУ покладених на нього пунктом 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII обов`язків щодо визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури. Позивач просить залишити касаційну скаргу КМУ без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

3 лютого 2021 року від ОСОБА_1 надійшло клопотання про розгляд справи за його відсутності.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що з 27 квітня 2000 року позивач одержує пенсію за вислугу років у розмірі 90 відсотків від посадового окладу відповідно до статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ, чинного на момент призначення пенсії, у підтвердження чого надано копію пенсійного посвідчення № НОМЕР_1 від 5 жовтня 2011 року, серія ААЄ № 938900, з терміном дії довічно, виданого Пенсійним фондом України.

Позивач вважає, що протиправною бездіяльністю КМУ порушено його право на перерахунок пенсії, оскільки, починаючи з 2000 року і по даний час, редакція статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ неодноразово змінювалася, проте КМУ, на який покладено функції щодо визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, не вживалися заходи для прийняття відповідних нормативно-правових актів для реалізації положень Закону, а також приведення у відповідність міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 лютого 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2020 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано, зокрема, Конституцією України, законами України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року № 794-VII, Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950 (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

При цьому колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, враховує, що рішення судів попередніх інстанцій оскаржуються у частині задоволення позовної вимоги. У зв`язку з цим оцінці підлягає правильність застосування норм матеріального права та дотримання норм процесуального права під час ухвалення судами першої та апеляційної інстанцій рішень у частині визнання протиправною бездіяльності КМУ щодо виконання положень пункту 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII.

Пунктом 16 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 76-VIII КМУ був зобов`язаний у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.

Суди попередніх інстанцій, зважаючи на те, що Конституційним Судом України від 13 грудня 2019 року ухвалено рішення у справі №3-209/2018(2413/18, 2807/19), яким визначено, що положення частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII зі змінами, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення, дійшли висновку, що до ухвалення Конституційним Судом України зазначеного Рішення, відповідно до пункту 20 частини першої статті 86 Закону № 1697-VII передбачалося, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються КМУ.

З огляду на те що КМУ не виконав покладених на нього обов`язків щодо приведення своїх нормативно-правові актів у відповідність із Законом № 76-VIII та не забезпечено приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про протиправність бездіяльності КМУ.

Колегія суддів погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.

Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Кабінет Міністрів України відповідно до статті 116 Конституції України є органом, який забезпечує проведення державної політики, зокрема, у соціальній сфері.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Згідно частини другої статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною першою статті 4 цього Закону визначено, що КМУ у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Частиною першою статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» встановлено, що Кабінет Міністрів України у сферах соціальної політики, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій виконує такі повноваження, зокрема:

забезпечує проведення державної соціальної політики, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян;

виступає стороною соціального діалогу на національному рівні, сприяє його розвитку, відповідно до закону проводить консультації з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин;

забезпечує підготовку проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Кабінет Міністрів України є вищим колегіальним органом у системі органів виконавчої влади, до повноважень якого належить, серед іншого, забезпечення реалізації державної політики у сфері соціального забезпечення.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 3 березня 2020 року у справі № 826/7011/16, від 8 грудня 202 року у справі № 826/11008/18.

Згідно частин другої та третьої статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» акти КМУ нормативного характеру видаються у формі постанов КМУ. Акти КМУ з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Пунктом 1 параграфу 32 Регламенту КМУ, затвердженого постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950, визначено, що проєкти актів КМУ готуються на основі та на виконання Конституції і законів України.

Відповідно до частини другої статті 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» проєкти актів КМУ готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Проєкти актів КМУ вносяться на розгляд КМУ міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується КМУ через відповідного члена КМУ), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями (частина 3 даної статті).

Згідно частини першої статті 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» постанови та розпорядження КМУ приймаються на засіданнях КМУ шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу КМУ, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.

Відповідно до Положення про Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою КМУ від 17 червня 2015 року № 423, міністерство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ, до основних завдань якого віднесено, зокрема, здійснення контролю за діяльністю Пенсійного фонду України з ведення реєстру застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування, здійснює державне регулювання та нагляд за дотриманням закону щодо призначення (перерахунку) і виплати пенсій у солідарній системі та щодо взаємодії Пенсійного фонду України з фондами загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, що на виконання зазначених повноважень Міністерством соціальної політики України, відповідно до вимог статті 86 Закону № 1697-VII, розроблено проєкт постанови «Про затвердження Порядку перерахунку призначення пенсій працівникам прокуратури».

Відповідно до параграфу 44 Регламенту розробник подає Міністерству юстиції України для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріали погодження.

Міністерством юстиції України 9 грудня 2016 року складено висновок про відповідність проєкту постанови Конституції України, а також актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та узгоджуються з актами такої ж юридичної сили.

Пунктом 5 параграфу 33 Регламенту встановлено, що проєкт акта Уряду підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами.

Відповідно до Регламенту, якщо питання, що потребує врегулювання, належить до компетенції кількох органів виконавчої влади, розробником проєкту акта Кабінет Міністрів України є орган, компетенція якого у відповідній сфері правового регулювання є домінуючою. Інші органу виконавчої влади, що відповідно до компетенції беруть участь у розроблені проєкту акті або його погодженні, є заінтересованими органами.

Згідно довідки про погодження проєкту постанови, проєкт погоджено із Міністерством фінансів України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Пенсійним фондом України, Спільним представницьким органом сторони роботодавців на національному рівні, Спільним представницьким органом репрезентативних всеукраїнських об`єднань професійних спілок на національному рівні, Генеральною прокуратурою України.

Листами Міністерства фінансів України від 6 жовтня 2017 року № 31-09030-12-5/28175, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 6 жовтня 2016 року № 3641-03/32095-03, Пенсійного фонду України від 3 вересня 2016 року № 30214/07-20 не погоджено даний проєкт постанови та надано зауваження, зокрема, щодо того, що за розрахунками Міністерства соціальної політики України, реалізація проєкту постанови потребуватиме додаткових видатків із державного бюджету, які в бюджеті Пенсійного фонду не передбачені.

У порушення вимог параграфу 34 Регламенту КМУ та Методики проведення фінансово-економічних розрахунків, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 21 березня 2008 року № 428, до даного проєкту не подано відповідних обґрунтувань та розрахунків із визначенням джерел покриття додаткових витрат.

Крім того, суди попередніх інстанцій обґрунтовано взяли до уваги те, що у подальшому будь-яких дій КМУ на усунення недоліків зазначеними органами у вище наведених листах з 2017 року не вчинялось. Належних доказів зворотного відповідачем не доведено, а судами попередніх інстанцій не встановлено.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав вважати протиправною бездіяльність КМУ щодо несвоєчасного та неналежного виконання вимог пункту 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII, яким КМУ зобов`язано привести свої нормативно-правові актів у відповідність із Законом № 76-VIII та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом, зокрема, у частині визначення порядку здійснення перерахунку пенсії працівникам органів прокуратури.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 826/8546/18.

Одним із доводів касаційної скарги є те, що суди попередніх інстанцій не перевірили факту порушення відповідачем прав або інтересів позивача та не врахували правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 3 жовтня 2019 року у справі № 826/15553/17.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Право на судовий захист гарантоване статтею 55 Конституції України. Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Згідно із вищевказаними нормами права, особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб`єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

У розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб, за загальним правилом, є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Отже, право на судовий захист, зазвичай, має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № 815/219/17, від 22 листопада 2018 року у справі № 766/12374/17.

З урахуванням приписів статей 2, 5, 9 КАС України слід дійти висновку, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення, за загальним правилом, має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Однією з умовою розгляду судом питання про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів такою бездіяльністю.

Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 360/1193/17.

Крім того, як зазначив Конституційний Суд України у рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

Як встановлено судами попередніх інстанцій зі змісту адміністративного позову, порушення протиправною бездіяльністю КМУ своїх прав позивач вбачає у тому, що упродовж трьох років він не може реалізувати своє право на перерахунок пенсії, оскільки, починаючи з 2000 року і по даний час, редакція статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ неодноразово змінювалася, проте, КМУ, на виконання вимог пункту 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII не вживає заходів для прийняття відповідних нормативно-правових актів для реалізації положень цього Закону, а також не забезпечує приведення у відповідність міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.

Колегія суддів враховує особливий статус органів прокуратури, про що свідчить, зокрема, те, що Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року № 1401-VIII виключено з положень Конституції України розділ VII «Прокуратура», а Розділ VIII «Правосуддя» доповнено статтею 131-1, в якій визначено статус органів прокуратури України.

Як зазначено з цього приводу у мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020, не лише структурне положення статті 131-1 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131). Прокурор, діючи від імені суспільства загалом, як і суддя, діючи від імені держави, при виконанні своїх професійних обов`язків на посаді має чинити справедливо й безсторонньо. На підставі збігу елементів діяльності прокурорів та суддів як осіб, що їх єднає належність до правничої професії, можна говорити також і про потребу в застосуванні спільного (єдиного) підходу для вирішення питань їх винагороди.

Конституційний Суд України у Рішенні від 3 жовтня 2001 року № 12-рп/2001 також зазначив, що стале забезпечення фінансування, зокрема, органів прокуратури, робота якої тісно пов`язана з діяльністю судів, є однією з конституційних гарантій реалізації прав і свобод громадян, їх судового захисту (абзац п`ятий пункту 4 мотивувальної частини). Потреба у належному матеріальному забезпеченні прокурорів випливає з характеру покладених на них службових обов`язків у зв`язку з виконанням ними функцій держави, є гарантією незалежності їх діяльності у ефективному судовому захисті прав громадян.

У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 зроблено висновок, що незалежність прокурорів не є прерогативою або наданим привілеєм, а є гарантією справедливого, неупередженого та ефективного здійснення ними своїх повноважень (своєї діяльності).

Відповідно до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя, ухваленої на її 724-му засіданні 6 жовтня 2000 року, № Rec (2000)19, держава повинна вжити заходів, щоб такі необхідні умови для служби, як заробітна плата, строк перебування на посаді і пенсія регулювалися законом, з урахуванням важливості роботи прокурорів та відповідного віку виходу на пенсію (підпункт «г» пункту 5).

Отже, як зазначено у мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, однією з необхідних передумов незалежної діяльності прокуратури, неупередженого, об`єктивного, безстороннього виконання прокурорами своїх функцій є заходи щодо їх юридичного захисту, належного рівня матеріального та соціального забезпечення прокурорів, які мають бути гарантовані таким чином, щоб не допустити тиску, що може спричинити вплив на прийняті ними рішення.

Про наявності підстав вважати, що у період з 1 січня 2015 року (дня набрання чинності Закону № 76-VIII) до 13 грудня 2019 року (дня ухвалення Рішення Конституційного Суду України № 7-р(II)/2019) бездіяльністю КМУ щодо невиконання положень пункту 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII порушувались права осіб на перерахунок пенсій, призначених як працівникам прокуратури, свідчить те, що органи Пенсійного Фонду України відмовляли у проведені відповідного перерахунку з підстав відсутності визначеного КМУ порядку та умов такого перерахунку, а органи прокуратури з аналогічних підстав відмовляли у видачі довідок для перерахунку раніше призначеної пенсії про заробітну плату.

Наявність правових підстав та правомірність такої відмови без визначення КМУ порядку та умов здійснення перерахунку пенсій, призначених працівникам прокуратури, підтверджена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 21 листопада 2019 року у справі №825/143/17, від 5 листопада 2020 року у справі № 589/2040/17.

З огляду на зазначене колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав вважати, що протиправною бездіяльністю КМУ порушено права позивача на перерахунок призначеної раніше пенсії як колишньому працівнику прокуратури.

При цьому неврахування судами попередніх інстанцій правової позиції, що міститься у постанові Верховного Суду від 3 жовтня 2019 року у справі № 826/15553/17, зумовлено тим, що заявлені у цій справі позовні вимоги стосуються, зокрема, невиконання КМУ вимог Закону № 1789-ХІІ, який у подальшому втратив чинність.

Стосовно посилання скаржника на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 15 лютого 2020 року у справі № 648/3684/16-а, від 10 червня 2020 року у справі № 569/3120/16-а, від 23 червня 2020 року у справі № 263/13109/16-а, колегія суддів зазначає наступне.

У цих справах предметом оскарження є відмова органу Пенсійного Фонду України у перерахунку розміру пенсії працівнику прокуратури за вислугу років по заробітній платі згідно статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ. Верховним Судом сформульовано правову позицію, відповідно до якої з моменту набрання чинності Закону № 1697-VII (15 липня 2015 року), який по іншому урегулював правовідносини, пов`язані з пенсійним забезпеченням працівників прокуратури, стаття 50-1 Закону № 1789-XII втратила чинність, з огляду на що призначені за статтею 50-1 Закону № 1789-XII пенсії не підлягають перерахуванню.

Водночас колегія суддів зазначає, що у справі, яка розглядається, позивач просить визнати протиправною бездіяльність КМУ щодо невиконання вимог статті 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII. Цей Закон набув чинності 1 січня 2015 року.

Законом № 76-VIII внесено зміни, зокрема, до частини вісімнадцятої статті 50-1 Закону № 1789-XII (який був чинним на момент набрання чинності Законом № 76-VIII), а також до частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII (який набув чинності з 15 липня 2015 року), яку викладено у такій редакції: «Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України».

У подальшому Рішенням Конституційного Суду України від 13 грудня 2019 року № 7-р(II)/2019 частину двадцяту статті 86 Закону № 1697-VII визнано неконституційною з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення (пункт 2 резолютивної частини).

З наведеного слідує, що у період з дня набрання чинності Законом № 76-VIII (1 січня 2015 року) до дня ухвалення Рішення Конституційного Суду України № 7-р(II)/2019 (13 грудня 2019 року) умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури мали бути визначені КМУ.

Слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23 жовтня 2019 року у справі № 825/506/18 (Пз/9901/16/18) висловила правову позицію про те, що з 1 січня 2015 року набрав чинності Закон № 76-VIII, яким, зокрема, частину вісімнадцяту статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ викладено у новій редакції, відповідно до якої умови на порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються КМУ. Прийняття зазначеного Закону, як убачається із пояснювальної записки до його законопроекту, було обумовлено необхідністю реалізації заходів щодо економного та раціонального використання державних коштів та приведення до фінансових можливостей держави дії положень окремих законів України, створення умов для стабілізації фінансового стану держави та удосконалення окремих положень соціальної політики.

Таким чином, Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що законодавець повноваження на встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури після 1 січня 2015 року делегував КМУ.

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 5 листопада 2020 року у справі № 589/2040/17.

На цій підставі колегія суддів вважає необґрунтованими доводи скаржника щодо неврахування судами попередніх інстанцій позиції Верховного Суду, викладеної у постановах від 15 лютого 2020 року у справі № 648/3684/16-а, від 10 червня 2020 року у справі № 569/3120/16-а, від 23 червня 2020 року у справі № 263/13109/16-а.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанцій. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення кожного з аргументів.

Оскільки колегія суддів не вбачає неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи та прийняття рішення, то відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає такі рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, у пункті 80 рішення у справі «Перес проти Франції» («Perez v. France», заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі «Артіко проти Італії» (Artico v. Italy), заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі «Ван де Хурк проти Нідерландів» (Van de Hurk v. Netherlands), заява № 16034/90, пункт 59).

Також у пункті 71 рішення у справі «Пелекі проти Греції» (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Враховуючи, що касаційний суд залишає без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то у силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України.

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: В.М. Бевзенко

Н.В. Коваленко