Справа № 810/74/18
Суддя: Стародуб О.П.
Дата ухвалення: 2021-02-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 лютого 2021 року

м. Київ

справа № 810/74/18

адміністративне провадження № К/9901/49272/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Кравчук В.М., Коваленко Н.В.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 09.01.2018 (суддя - Брагіна О.Є.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 03.04.2018 (судді - Безименна Н.В., Аліменко В.О., Кучма А.Ю.) у справі за позовом першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави до Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішень,

встановив:

У січні 2018 року заступник прокурора Київської області в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області, в якому просив визнати протиправними та скасувати рішення Чабанівської селищної ради від 14.11.2016 №396 «Про затвердження ТОВ «КП «Білоцерківський ДБК» проекту детального плану територій земельних ділянок в межах вулиць Новосілківська та Садова в селі Новосілки Києво-Святошинського району Київської області» та від 03.07.2017 №693 «Про затвердження проекту змін до детального плану території багатоквартирної забудови в межах вулиць Новосілківська та Садова в селі Новосілки Києво-Святошинського району Київської області».

Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Чабанівської міської ради від 14.11.2016 №396 «Про затвердження ТОВ «КП Білоцерківський ДБК» проекту детального плану територій земельних ділянок в межах вулиць Новосілківська та Садова в с. Новосілки Києво-Святошинського району Київської області» затверджено ТОВ «КП Білоцерківський ДБК» проект детального плану територій земельних ділянок.

Рішенням Чабанівської селищної ради від 03.07.2017 №693 «Про затвердження проекту змін до детального плану територій багатоквартирної забудови в межах вулиць Садова та Новосілківська в с. Новосілки Києво-Святошинського району Київської області» затверджено проект змін до детального плану територій земельних ділянок.

Позивач вважаючи, що рішеннями Чабанівської селищної ради "Про затвердження ТОВ "КП Білоцерківський ДБК" проекту детального плану територій земельних ділянок в межах вулиць Новосілківська та Садова в с. Новосілки Києво-Святошинського району Київської області порушені норми статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статті 114 ЗК України, санітарні Правила планування та забудови населених пунктів, положення Повітряного кодексу України, звернувся до суду з цим позовом.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 09.01.2018, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 03.04.2018, позовну заяву повернуто позивачеві на підставі пункту 7 частини 4 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

З ухваленими судовими рішеннями не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що судами першої та апеляційної інстанцій не надано належної оцінки обґрунтуванням, вказаним ним в заяві щодо підстав для звернення до суду з позовними вимогами.

Зокрема, посилається на те, що судами не враховано, що законодавством не визначено орган, який уповноважений здійснювати функції контролю та нагляду в процесі здійснення містобудівної діяльності органами місцевого самоврядування та звертатись з відповідним позовом до суду, що створює підстави для звернення прокурора до суду з цим позовом як самостійного позивача.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Повертаючи позовну заяву суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що подаючи позов в інтересах держави заступник прокурора Київської області зазначав про відсутність повноважень на звернення до суду з такими позовними вимогами лише у Державної архітектурно-будівельної інспекції України, однак, не довів відсутність інших органів, уповноважених державою здійснювати функції з нагляду та контролю за дотриманням містобудівного, земельного, санітарного та повітряного законодавства, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави з даним позовом.

З висновками судів про відсутність підстав для звернення прокурора до суду колегія суддів погоджується та вважає їх обґрунтованими з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Відповідно до частини 3, 4 статті 5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Таким чином, суб?єкт владних повноважень наділений повноваженнями звертатись з позовом до суду виключно у випадках прямо передбачених законом.

Верховний Суд з цього приводу неодноразово висловлював правову позицію і колегія суддів не вбачає підстав відступати від неї. (постанови Верховного Суду від 22.08.2018 у справі №818/1735/17, від 07.09.2018 у справі №824/2473/15, від 04.12.2019 у справі №826/6228/18).

Крім того, із змісту позовних вимог вбачається, що прокурором оскаржуються рішення від 14.11.2016 №396 та від 03.07.2017 №693, якими затверджено детальний план територій, який в силу приписів Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» є містобудівною документацією.

Відповідно до статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» затвердження містобудівної документації віднесено до виключних повноважень сільських, селищних, міських рад.

Так, обгрунтовуючи право звернення з позовом до суду заступник прокурора посилався на відсутність у ДАБІ повноважень здійснювати щодо органів місцевого самоврядування заходи контролю та нагляду у сфері містобудівної діяльності, а відтак - відсутність органу (суб`єкта владних повноважень) уповноваженого звернутись до суду з позовом про скасування оскаржуваних рішень.

Водночас, за правилами статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Відповідно до статті 41-1 цього Закону державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Відповідно до пункту 6 частини 4 цієї статті у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Таким чином, ДАБІ здійснює державний архітектурно-будівельний контроль шляхом проведення планових та позапланових перевірок та прийняття за їх наслідком обов?язкових до виконання рішень, а також нагляд щодо дотримання вимог у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження містобудівної діяльності.

Крім того, відповідно до частини першої статті 12 Закону України «Про основи містобудування» до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.

Відповідно до пункту 42 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Відповідно до частини 10 статті 59 цього Закону акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Таким чином, затвердивши оскаржуваними рішеннями детальний план та зміни до нього селищна рада реалізувала надані законом повноваження у сфері містобудування щодо затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Крім того, у постановах від 03.02.2020 у справі №826/16737/18 та від 26.05.2020 у справі №750/11932/16 Верховний Суд дійшов висновку, що рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено детальний план території, не є актом індивідуальної дії, який стосується конкретних прав чи обов`язків певної особи, а є нормативно-правовим актом, дія якого поширюється на необмежену кількість суб`єктів та застосовується багаторазово.

Подібні висновки викладені також у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16.10.2019 у справі №363/3101/17 та від 15.05.2019 у справі №363/3786/17.

Таким чином, відсутність органу, уповноваженого звертатись до суду з позовом про скасування рішення органу місцевого самоврядування щодо планування забудови території не є прогалиною законодавства у сфері архітектурно-будівельного контролю та нагляду і не створює відповідно до статей 5, 53 КАС України та 23 Закону України «Про прокуратуру» підстав для самостійного звернення прокурора з позовом до суду про їх скасування, а оскарження рішення про затвердження детального плану території та змін до нього повинна відбуватись у порядку, встановленому для нормативно-правових актів.

Статтею 264 КАС України передбачено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень

Відповідно до частини 2 цієї статті право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

У цій справі прокурором не обгрунтовано наявність чи відсутність суб?єкта владних повноважень, щодо якого застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт, або який би був суб?єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, оскільки при ухваленні рішень суди порушень норм матеріального та процесуального права не допустили, тому суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін з врахуванням висновків, наведених у цій постанові.

Керуючись ст. 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави - залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 09.01.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 03.04.2018 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

В.М. Кравчук

Н.В. Коваленко