Справа № 808/2192/16
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2021-02-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 лютого 2021 року

м. Київ

справа № 808/2192/16

адміністративне провадження № К/9901/30871/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Мороз Л.Л.

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Приватного підприємства "Група науково-промислових досліджень" на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 07 грудня 2016 року (колегія суддів: Стрельнікова Н. В., Дуляницька С.М., Лазаренко М.С.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року (колегія суддів: Круговий О.О., Лукманова О.М., Божко Л.А.) у справі за позовом Приватного підприємства "Група науково-промислових досліджень" до Державного агентства рибного господарства України про визнання протиправною відмови у погодженні програми та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Приватне підприємство "Група науково-промислових досліджень" (далі - позивач, ПП «ГНПД») звернулось до Запорізького окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Державного агентства рибного господарства України (далі -Держрибагенство, відповідач), в якому позивач просив суд визнати протиправною відмову Держрибагенства позивачеві у погодженні Програми проведення науково-дослідних робіт ПП «ГНПД» «Вивчення можливостей щодо здійснення промислу бичків в п`ятикілометровій прибережній зоні вздовж українського узбережжя Азовського моря від Керченської протоки до краю Білосарайської коси впродовж календарного року з 01.01. по 31.12 з встановленням термінів заборони їх добування», оформлену листом від 30.03.2016 №1-6-17/1691-16 та зобов`язати відповідача повторно розглянути Програму проведення науково-дослідних робіт і прийняти відповідне рішення стосовно її погодження з урахуванням висновків суду по даній справі.

Свої позовні вимоги позивач обґрунтував тим, що в п`ятикілометровій прибережній зоні Азовського моря кожна із сторін (як України, так і Російської Федерації самостійно) приймає заходи регулювання промислу по відношенню видів біологічних ресурсів, для яких Комісією не встановлюються об`єми (ліміти) вилову і при його здійсненні не може бути нанесена шкода запасам вказаних видів, а вже за межами п`ятикілометрової прибережної зони Азовського моря здійснюється регулювання рішеннями Комісії. Отже, оскільки комісія узгодила самостійне регулювання кожною із Сторін промислу в п`ятикілометровій зоні Азовського моря і Комісією не встановлені об`єми (ліміти) вилову бичка у п`ятикілометровій прибережній зоні Азовського моря, то Програма проведення науково-дослідних робіт позивача не підлягала розгляду Комісією з прийняттям Комісією рішення про проведення наукових робіт за даною програмою. Відтак, відмова відповідача погодити позивачу Програму проведення науково-дослідних робіт з тих причин, що відносно неї не прийнято Комісією рішення, є протиправною. Також позивач посилається на відсутність у Порядку №922 приписів про погодження науковими установами програми проведення дослідного вилову водних біоресурсів у Комісії, у басейновому рибогосподарському інституті. Отже, позивач вважає, що з його боку відсутнє недотримання процедур прийняття рішення щодо проведення даного виду робіт та погодження програми у Держрибагенстві.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 07 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.

Відзиву на касаційну скаргу не надходило.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03 травня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

Справу передано до Верховного Суду.

Заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів прийшла до наступних висновків.

Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 15.02.2016 позивач листом подав Держрибагенству на погодження Програму проведення науково-дослдіних робіт ПП "ГНПД" "Вивчення можливостей щодо здійснення промислу бичків в п`ятикілометровій прибережній зоні вздовж українського узбережжя Азовського моря від Керченської протоки до краю Білосарайської коси впродовж календарного року з 01.01. по 31.12 з встановленням термінів заборони їх видобування" (далі - Програма).

Держрибагенство листом від 30.03.2016 №1-6-17/1691-16 відмовило позивачу у погодженні Програми проведення науково-дослідних робіт у зв`язку із недотриманням процедур прийняття рішення щодо проведення даного виду робіт та погодження програми.

Не погоджуючись з вищевказаним рішенням Держрибагенства, позивач звернувся до суду з відповідною позовною заявою.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодилась колегія суддів апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідно до п. 1.2 Положення про порядок проведення і застосування науково-дослідних і науково-промислових робіт щодо вдосконалення Правил рибальства, затвердженого рішенням Х сесії Комісії (27-30 жовтня 1998 м. Херсон, Україна), усі науково-дослідні та науково-промислові роботи, що мають на меті вдосконалення правил рибальства в басейні Азовського моря можуть здійснюватись виключно за рішенням Комісії, в свою чергу запропонована позивачем у Програмі науково-дослідна робота, яка спрямована на вивчення можливості зміни Правил рибальства в басейні Азовського моря, не була розглянута та узгоджена в рамках роботи Комісії, відтак відповідачем правомірно було відмовлено у погодженні позивачеві відповідної програми. При цьому до спірних правовідносин не може бути застосовано п. 7.2.8 Протоколу ХХVII сесії Комісії 27-29 жовтня 2015 року в м. Сочі (Російська Федерація), оскільки по-перше, п. 1.2 Положення не містить жодних виключень, по-друге, як вже було зазначено судом, підпунктом "г" пункту 7.2.1 вищевказаного Протоколу Комісії регламентоване промислове вилучення бичка у Азовському морі протягом поточного року.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п.1 Положення про Державне агентство рибного господарства України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №895 від 30.09.2015 (далі - Положення №895), Державне агентство рибного господарства України (Держрибагентство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних біоресурсів, регулювання рибальства, безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства.

Пунктом 2 указаного Положення передбачено, що Держрибагентство у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Відповідно до п.п. 31 п. 4 Положення №895 та ст. 9 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» від 08.07.2011 №3677-VI (далі - Закон №3677), до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства, відповідно до покладених на нього завдань належить, зокрема, погодження науковим установам програм на проведення дослідного вилову водних біоресурсів.

Так, статтею 1 Закону №3677 зокрема передбачено, що правила рибальства - нормативно-правові акти, які у визначеному районі дії встановлюють умови, способи добування, допустимі до вилучення розміри водних біоресурсів, вимоги щодо їх охорони, а також можуть визначати кількість, типи, розміри, технічні характеристики суден флоту рибної промисловості та знарядь вилову, умови користування рибогосподарськими водними об`єктами та навантаження на них.

Відповідно до ст. 31 Закону №3677, правила промислового рибальства розробляються на основі наукових обґрунтувань за басейновим принципом та затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості.

Правилами промислового рибальства визначаються райони, способи і строки вилучення (вилову, добування, збирання) водних біоресурсів, типи, розміри та кількість рибопромислових суден, знаряддя вилову, їх кількість, допустимі до вилову розміри об`єктів промислу, вимоги щодо їх охорони, а також умови користування промисловими ділянками рибогосподарських водних об`єктів (їх частинами), навантаження на кожний водний об`єкт за кількістю та потужністю плавзасобів.

Відповідно до положень ст. 51 указаного Закону передбачено, що міжнародне співробітництво в галузі рибного господарства здійснюється шляхом: участі в розробленні проектів міжнародних договорів; участі в роботі міжнародних організацій.

Якщо міжнародними договорами України встановлено інші правила та положення, ніж ті, що передбачені цим Законом, то застосовуються правила цих міжнародних договорів.

Законом України N 1682-IV від 20.04.2004 ратифіковано Договір між Україною та Російською Федерацією про співробітництво у використанні Азовського моря і Керченської протоки (далі - Договір).

Статтею 1 Договору визначено, що Азовське море та Керченська протока історично є внутрішніми водами України і Російської Федерації.

Відповідно до ст. 3 Договору, Українсько-російське співробітництво, в тому числі спільна діяльність у галузі судноплавства, включаючи його регулювання та навігаційно-гідрографічне забезпечення, рибальства, захисту морського середовища, екологічної безпеки, а також пошуку та рятування в Азовському морі та Керченській протоці, забезпечуються шляхом як реалізації наявних угод, так і укладення, у відповідних випадках, нових домовленостей.

24 вересня 1992 року між Урядом України та Урядом Російської Федерації була укладена Угода про співробітництво в галузі рибного господарства, відповідно до ст. 1 якої Сторони погодилися, що Сторони прагнуть співробітничати з питань розробки і координації своєї рибогосподарської політики і практичної діяльності в цілях досліджень, оптимального використання і зберігання живих ресурсів Світового океану, в тому числі Чорного і Азовського морів.

14 вересня 1993 року між Державним комітетом України з рибного господарства та рибної промисловості та Комітетом Російської Федерації з рибальства була укладена Угода з питань рибальства в Азовському морі, метою якої, відповідно до ст. 1 вказаної угоди, є започаткування спільного використання живих ресурсів басейну Азовського моря (далі - Угода від 14.09.1993).

У ст. 2 Угоди від 14.09.1993 Сторони визначили, що Районом застосування цієї Угоди, зокрема, є Азовське море з усіма затоками, гирлами, лиманами, включаючи Сиваш і Керченську протоку до лінії мис Такіль - мис Панагія.

Статтею 7 Угоди від 14.09.1993 передбачено, що з метою сприяння реалізації Угоди засновується Українсько-Російська Комісія з питань рибальства в Азовському морі, що далі іменується "Комісією".

Комісія, зокрема, має координувати діяльність Сторін із збереження, відтворення, оптимального використання живих ресурсів та управління ними; щорічно визначати на підставі наукових прогнозів загальний допустимий вилов кожного виду живих запасів, а також визначати квоти вилову кожного виду за взаємною домовленістю Сторін та з урахуванням внеску кожної Сторони у їх відтворення; узгоджувати заходи регулювання та контролю промислу в районі дії Угоди; опрацьовувати рекомендації стосовно науково-дослідної діяльності в галузі рибальства в районі дії Угоди; розглядати будь-які інші питання, що мають стосунок до цілей цієї Угоди (стаття 8 Угоди від 14.09.1993).

Відповідно до п. 1.2 Положення про порядок проведення і застосування науково-дослідних і науково-промислових робіт щодо вдосконалення Правил рибальства, затвердженого рішенням Х сесії Комісії (27-30 жовтня 1998 року м. Херсон, Україна), усі науково-дослідні та науково-промислові роботи, що мають на меті вдосконалення правил рибальства в басейні Азовського моря можуть здійснюватись виключно за рішенням Комісії.

Отже, суди попередніх інстанцій прийшли до вірних висновків, що міжнародними угодами, які були ратифіковані та набрали законної сили, визначено право Комісії, зокрема, узгоджувати питання щодо промислового рибальства, проведення науково-дослідних робіт пов`язаних із виловом біоресурсів в Азовському морі в районі дії Угоди.

Таким чином, рішення Комісії прийняті в рамках дії Угод є обов`язковими для виконання для сторін Угоди, в тому числі для підприємств установ та організацій на території України.

Зі змісту п.п. 4.5 п. 4 Протоколу ХХV сесії Комісії (22-25 жовтня 2013 с. Ріжок, Ростовська область, Російська Федерація) убачається, що сторони не виключають здійснення певних видів науково-дослідних робіт в Азовському морі науковими організаціями, але за умови узгодження розроблених ними програм з басейновими рибогосподарськими інститутами своїх сторін, з наступним взаємним інформуванням про погоджені роботи.

Пунктом 31 Порядку здійснення спеціального використання водних біоресурсів у внутрішніх рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах), внутрішніх морських водах, територіальному морі, виключній (морській) економічній зоні та на континентальному шельфі України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України N 992 від 25.11.2015 передбачено, що Програми проведення дослідного вилову водних біоресурсів та перелік співвиконавців розглядаються науково-промисловою радою, погоджується з Держрибагентством або його територіальними органами.

Програма проведення дослідного вилову водних біоресурсів також погоджується науковою установою, що належить до сфери управління Держрибагентства, Національної академії аграрних наук або Національної академії наук.

Підпунктом 7.2.8 Протоколу ХХVII сесії Комісії 27-29 жовтня 2015 року в м. Сочі (Російська Федерація) передбачено, що кожна Сторона самостійно приймає міри регулювання промислу в лиманах і річках, а також у п`ятикілометровій прибережній зоні Азовського моря, у Таганрозькій затоці і Керченській протоці, якщо такий промисел здійснюється у відношенні до видів водних біоресурсів, для яких Комісією не встановлені об`єми (ліміти) добування та при його проведенні не може бути завдано шкоди запасам вказаних видів.

Однак, в пункті 7.2 вищезазначеного Протоколу Комісія рекомендувала Сторонам здійснювати промисел у відповідності з погодженими нею Заходами регулювання, які уточнюються на 2016 рік у спосіб, встановлений п.п. 7.2.1-7.2.7 Протоколу. Зокрема підпунктом "г" пункту 7.2.1 Порядку Комісії регламентовано промислове вилучення бичка у Азовському морі протягом поточного року, а саме:

-ятерами, підйомними пастками, каравками, закидними неводами (волоками) в Таганрозькій затоці та вздовж західного і північного узбережжя Азовського моря від мису Хроні до краю Білосарайської коси, вхдовж південного і східного узбережжя Азовського моря від мису Ахілеон до краю коси довгої - з 1 березня до 30 квітня;

-механізованими драгами з розміром (кроком вічка) в матні не менш ніж 18 мм у загальній кількості не більше 90 одиниць (по 45 одиниць для кожної зі Сторін) з 15 серпня до 15 грудня, а також у задуховий період та з 15 березня до 15 квітня механізованими дарами з розміром (кроком вічка) в матні не менш ніж 20 мм у загальній кількості не більш 13 одиниць (7 одиниць для Російської Федерації і 6 одиниць для України у 2016 році) в Азовському морі (за виключенням п`ятикілометрової прибережної зони) в районі обмеженому: на заході лінією, що з`єднує край Білосарайської коси - буй Єленінської банки - буй Железинської банки і далі за напрямком до Ачуєвського маяку до перетину з лінією м. Ахілеон - маяк Ахтарський та від цієї точки до мису Ахілеон. У задуховий період добування (вилов) бичків у зазначеному районі здійснюється, включно з п`ятикілометровою прибережною зоною;

-ручними та напівмеханізованими драгами, закидними неводами (волоками), каравками, ятерами та підйомними пастками вздовж українського та російського узбережжя Азовського моря у п`ятикілометровій зоні від Керченської протоки до краю Білосарайської коси та від мису Ахілеон до краю коси Довгої, а також у Таганрозькій затоці - з 15 серпня до 15 грудня, а також у перезадуховий та задуховий періоди.

Передзадуховий і задуховий періоди - періоди підвищеної смертності водних біоресурсів, що викликані змінами гідрохімічних показників у водному об`єкті рибогосподарського призначення.

У випадку оголошення однією із Сторін строків початку та завершення передзадухового і за духового періоду, Сторона, що оголосила про перезадуховий період і задуховий період, інформує про це іншу Сторону із зазначенням району задухи. Інша сторона має право ухвалювати рішення про відповідне відкриття та закриття видобутку (вилову) бичків своїми суднами в районі задухи за процедурою, що передбачена національним законодавством її держави.

Вилучення водних біоресурсів за виникнення передзадухового та задухового періоду здійснюється пунктом 27 Заходів регулювання, цим режимом і законодавством держав Сторін.

Так, листом від 15.02.2016 позивачем було направлено до відповідача на затвердження Програму проведення науково-дослідних робіт ПП «ГНПД» «Вивчення можливостей щодо здійснення промислу бичків в п`ятикілометровій прибережній зоні вздовж українського узбережжя Азовського моря від Керченської протоки до краю Білосарайської коси впродовж календарного року з 01.01. по 31.12. з встановленням термінів заборони їх видобування».

Основною метою та завданням робіт по вказаній програмі є стабільна планова забезпеченість якісною свіжою сировиною потужностей харчової промисловості з встановленням термінів заборони промислів бичків в п`ятикілометровій прибережній зоні Азовського моря вздовж українського узбережжя Азовського моря від Керченської протоки до краю Білосарайської коси під час здійснення промислу з 01 січня по 31 грудня. Проведення робіт у продовж зазначеного в програмі часу та на вказаній території планувалось за допомогою бичкової драги 45 м., закидними неводами, (волоками), ятерами, підйомними пастками, каравками з застосуванням рибопромислових суден.

Тобто, науково-дослідна робота, визначена Програмою, направлена на з`ясування можливостей промислового вилову в п`ятикілометровій прибережній зоні вздовж українського узбережжя Азовського моря до Керченської протоки, таким чином враховуючи кінцеву мету програми, а тому Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що вона направлена на зміну правил рибальства та режимів промислу.

Отже, з огляду на п. 1.2 Положення про порядок проведення і застосування науково-дослідних і науково-промислових робіт щодо вдосконалення Правил рибальства, затвердженого рішенням Х сесії Комісії (27-30 жовтня 1998р. м. Херсон, Україна), усі науково-дослідні та науково-промислові роботи, що мають на меті вдосконалення правил рибальства в басейні Азовського моря можуть здійснюватися виключно за рішенням Комісії.

Проте, запропонована позивачем у Програмі науково-дослідна робота, яка фактично спрямована на вивчення можливості зміни Правил рибальства в басейні Азовського моря, не розглядалась та не узгоджувалась в рамках роботи Комісії.

З огляду на викладене Верховний Суд погоджується з позицією суду першої та апеляційної інстанції в тому, що підстави для задоволення позову відсутні.

Не дають підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи відповідача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.

Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Приватного підприємства "Група науково-промислових досліджень" залишити без задоволення.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 07 грудня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді Л. Л. Мороз

А. І. Рибачук