Справа № 808/2037/17
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2021-02-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 лютого 2021 року

м. Київ

справа № 808/2037/17

адміністративне провадження № К/9901/57443/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В.М.,

суддів: Желєзного І.В., Чиркіна С.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18.01.2018 у складі судді Батрак І.В. та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24.04.2018 у складі колегії суддів: Божко Л.А. (суддя-доповідач), Дурасова Ю.В. Дадим Ю.М. у справі №808/2037/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання протиправним та скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Запорізькій області (надалі - відповідач, ГУ Держгеокадастру в Запорізькій області), в якому з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просить:

1.1. визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 18.05.2017 №Ш-3696-3424/6-17 про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивача для ведення особистого селянського господарства, площею 1,5000 га, розташованої на території Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області, в контурі поля № НОМЕР_1 ;

1.2. зобов`язати відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 1,500 га, розташованої на території Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області, в контурі поля № НОМЕР_1 згідно з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність від 17.03.2017.

2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 18.01.2018, яке залишене без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24.04.2018, позов задоволено повністю.

2.1. Визнано протиправними та скасовано ГУ Держгеокадастру в Запорізькій області від 18.05.2017 №Ш-3696-3424/6-17 про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 1,5000 га, розташованої на території Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області, в контурі поля № НОМЕР_1 .

2.2. Зобов`язати ГУ Держгеокадастру в Запорізькій області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 1,5000 га, розташованої на території Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області, в контурі поля № НОМЕР_1 згідно клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність від 17.03.2017.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні обставини:

3.1. ОСОБА_1 видано Державний акт на право довічного успадковуваного володіння землею від 23.08.1992, зареєстрований в Книзі записів державних актів на право довічного успадковуваного володіння землею за №5, згідно з яким йому надано у довічне успадковуване володіння для ведення особистого підсобного господарства земельну ділянку площею 1,50 га на території Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області.

3.2. 17.03.2017 ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області з клопотанням про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, в якому просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 1,5000 га, яка розташована на території Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області в контурі поля № НОМЕР_1 . Разом із клопотанням ним надано схему розміщення земельної ділянки, копію паспорту, копію ІПН, копію державного акту.

3.3. Листом від 18.05.2017 №Ш-3696-3424/3/6-17 ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області повідомило позивача, що ним вже надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою на вказану земельну ділянку іншій особі. Задля запобігання ризиків фінансових втрат, пов`язаних з оформлення земельної ділянки, ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області не вбачало підстав для задоволення клопотання позивача.

3.4. Як було з`ясовано судами, 03.03.2017 гр. ОСОБА_2 (надалі - ОСОБА_2 ) звернулася до ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 1,5000 га, яка розташована на території Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області.

3.5. Наказом ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області від 27.03.2017 №8-1360/15-17-СГ було надано ОСОБА_2 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, розташованої на території Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області (за межами населених пунктів), за рахунок земель сільськогосподарського призначення.

3.6. Фізичною особою-підприємцем ОСОБА_3 розроблено на замовлення ОСОБА_2 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки кадастровий номер :09:004:0133, який було затверджено наказом ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області від 25.07.2017 №8-3354/15-17-СГ.

3.7. Порівнянням схеми місця розташування земельної ділянки, площею 1,5 га, на території Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області, за межами населеного пункту, контур поля № НОМЕР_1 , доданої позивачем до свого клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, та викопіюванням з кадастрової карти (плану) Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області, доданої ОСОБА_2 до її клопотання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, встановлено, що хоча й обидві земельні ділянки розташовані на території Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області (за межами населених пунктів), водночас наказом ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області від 27.03.2017 №8-1360/15-17-СГ надано ОСОБА_2 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення іншої земельної ділянки в порівнянні з тією, надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою на яку просив позивач.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідач, до компетенції якого належить розгляд питання та прийняття рішення щодо надання дозволу чи відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, необґрунтовано відмовив позивачеві у наданні такого дозволу із посиланням на те, що ним вже наданий дозвіл на розроблення документації із землеустрою іншій особі на дану земельну ділянку. Крім того, суди зазначили, що відповідач протиправно ухилився від надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою, тому у цьому випадку вимога позивача зобов`язати відповідача виконати покладені на нього законодавством повноваження є належним способом відновлення порушеного права.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Відповідач - ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області, подав касаційну скаргу на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18.01.2018 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24.04.2018, в якій просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.

5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та допущення ними порушень норм процесуального права. Скаржник наголошує, що подане позивачем клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою містило істотні недоліки, а саме, долучений ним до клопотання Державний акт на право довічного успадковуваного володіння землею не міг бути йому виданий, оскільки форма такого акта на момент його видачі була скасована. При цьому, надання дозволу на розроблення проекту землеустрою іншій особі здійснено з дотриманням вимог законодавства. Скаржник також вважає, що суди, задовольнивши позовні вимоги про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою втрутились у його дискреційні повноваження.

6. Позивач - ОСОБА_1 , подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

6.1. На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права і з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України, в редакції до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Положеннями частини 2 статті 19 Конституції України гарантується, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Згідно з пунктом "а" частини 3 статті 22 ЗК України, громадянам, зокрема, для ведення особистого селянського господарства передаються у власність та надаються у користування землі, віднесені до категорії земель сільськогосподарського призначення, якими визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

10. У свою чергу, частинами 1-2 статті 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

11. Пунктом "б" частини 1 статті 121 ЗК України встановлено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2 гектарів.

12. Частиною 6 статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення особистого селянського господарства, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

13. В силу вимог частини 7 цієї статті ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

14. При цьому, за змістом частини 4 статті 122 ЗК України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, у власність або у користування для всіх потреб.

15. Центральним орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру як передбачено Положенням, що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15.

16. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що частина 7 статті 118 ЗК України визначає вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у тому числі, для ведення особистого селянського господарства, якими є: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою та техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

17. Правові висновки аналогічного змісту містяться у постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі №545/808/17 та від 17.04.2018 у справі №812/1557/17.

18. Суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що зазначений у цій статті перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не містить зазначених відповідачем підстав для такої відмови.

19. Як з`ясували суди на основі досліджених доказів, дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, наданий відповідачем ОСОБА_2 та дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, наданий відповідачем ОСОБА_1 , стосуються різних земельних ділянок.

20. Тому, в ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області не було достатніх підстав стверджувати, що дозвіл на розроблення документації із землеустрою на відповідну земельну ділянку на момент звернення позивача із клопотанням вже був наданий іншій особі.

21. Крім того, згідно з висновком, що був відображений у постановах Верховного Суду від 27.03.2018 у справі №463/3375/15-а від 27.03.2018 у справі №463/3375/15-а, в органів, які уповноважені передавати земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність чи користування, відсутні підстави стверджувати про пріоритетність того чи іншого заявника на стадії надання особі дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

22. Відповідно до пункту 8 Постанови Верховної Ради України "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі" від 13.03.1992 №2200-XII встановлено, що громадяни, підприємства, установи, організації, яким було надано у встановленому порядку земельні ділянки у довічне успадковуване або постійне володіння, зберігають свої права на використання цих земельних ділянок до оформлення права власності або землекористування відповідно до Земельного кодексу України.

23. Отже, надане позивачу право довічного успадковуваного володіння залишалось чинним на час звернення до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

24. Доводи скаржника про те, що долучений до клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою Державний акт на право довічного успадковуваного володіння землею, виданий позивачу 23.08.1992 та зареєстрований в Книзі записів державних актів на право довічного успадковуваного володіння землею за №5, не міг бути виданий останньому слід відхилити, оскільки питання достовірності такого акту не є предметом дослідження в межах заявленого адміністративного позову.

25. Що стосується доводів касаційної скарги з приводу втручання судів попередніх інстанцій у дискреційні повноваження відповідача внаслідок зобов`язання останнього надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, то колегія суддів Верховного Суду зазначає, що спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає можливість подальших протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення суду не повинна виникати необхідність повторного звернення до суду.

26. Зазначена позиція повністю кореспондується з висновками Європейського суду з прав людини, відповідно до яких, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення у справі "Афанасьєв проти України" від 05.04.2005, заява №38722/02).

27. Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

28. Згідно з положеннями Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке вважає найкращим за даних обставин.

29. Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями органами - державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

30. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

31. У справі, що переглядається, повноваження відповідача щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою чи відмови у його наданні регламентовані частинами 6-7 статті 118 ЗК України. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними.

32. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 24.11.2020 у справі №2240/3066/18, від 05.03.2019 у справі №2040/6320/18.

33. За приписами статті 350 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

34. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - залишенню без змін.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18.01.2018 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24.04.2018 у справі №808/2037/17 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

СуддіВ.М. Шарапа І.В. Желєзний С.М. Чиркін