Справа № 120/4369/19-а
Суддя: Кузьмишин В.М.
Дата ухвалення: 2021-01-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/4369/19-а Головуючий суддя 1-ої інстанції - Чернюк Алла Юріївна Суддя-доповідач - Кузьмишин В.М.

20 січня 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Кузьмишина В.М.

суддів: Сушка О.О. Боровицького О. А. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Ременяк С.Я.,

позивача: ОСОБА_1 ,

представника відповідача: Міняйло І.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги ОСОБА_1 та Офісу Генерального прокурора на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі,

В С Т А Н О В И В :

Описова частина.

Короткий зміст позовних вимог.

В грудні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора, в якому, з урахуванням заяв про уточнення позовних вимог від 13.01.2020 року та від 03.02.2020 року, просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення другої кадрової комісії, створеної наказом Генеральної прокуратури України (Офісом Генерального прокурора) від 17.10.2019 року № 235, від 04.12.2019 року про неуспішне проходження ним атестації;

- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 21.12.2019 року № 2064ц про звільнення його з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув`язнення, а також при застосуванні примусових заходів управління нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув`язнення, а також при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 24.12.2019 року на підставі рішення другої кадрової комісії;

- поновити його на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув`язнення, а також при застосуванні примусових заходів управління нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув`язнення, а також при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України з 25.12.2019 року та, за його згодою, на рівнозначній посаді Офісу Генерального прокурора (з аналогічними функціональними обов`язками) з 02.01.2020 року та органів прокуратури;

- стягнути з Офісу Генерального прокурора на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу, який станом на 03.02.2020 року складає 118741,86 грн. та має бути збільшений на день фактичного поновлення на роботі.

Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Другої кадрової комісії від 04.12.2019 року про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 .

Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора від 21.12.2019 року № 2064-ц про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув`язнення, а також при застосуванні примусових заходів управління нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув`язнення, а також при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України.

Поновлено ОСОБА_1 в Офісі Генерального прокурора на посаді рівнозначній посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув`язнення, а також при застосуванні примусових заходів управління нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув`язнення, а також при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України з 24.12.2019 року.

Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 24.12.2019 року по 12.10.2020 року у розмірі 366554,02 грн.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Позивач, вважаючи, що вищезазначене рішення суду І інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, подав апеляційну скаргу, в якій просить змінити рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року в частині визначення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, який належить стягнути з Офісу Генерального прокурора на його користь за період з 24.12.2019 по 12.10.2020 у розмірі 366554,02 грн., вказавши суму до стягнення 1408083,34 грн.

В іншій частині рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року залишити без змін.

В обґрунтування апеляційної скарги позивач зазначив, що його середня заробітна плата обчислена з урахуванням вимог Порядку №100 та виходячи з виплат за останні 2 календарні місяці роботи, що передували звільненню складає 39602,57 грн., а середньоденна заробітна плата - 1841,98 грн., яка обчислена із розрахунку посадового окладу прокурора Генеральної прокуратури України в розмірі 7140 грн.

При цьому, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 № 1155 «Про умови оплати праці прокурорів», яка набрала чинності 16.01.2020, посадовий оклад прокурора Офісу Генерального прокурора збільшений до 28815 грн.

Враховуючи вимоги пункту 10 Порядку № 100 коефіцієнт підвищення його посадового окладу з 16.01.2020 склав 4,04, який визначений наступним чином: 28815 грн. (оклад відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 № 1155) /7140 грн. (попередній оклад відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505), а середньоденна заробітна плата відповідно становить 1841,98 грн. х 4.04 = 7441.60 грн.

Таким чином апелянт вважає, що при розрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 24.12.2019 по 15.01.2020 слід використовувати середньоденну заробітну плату в розмірі 1841,98 грн., внаслідок чого за 13 робочих днів стягненню з Офісу Генерального прокурора підлягає 23945,74 грн. (13 х 1841,98 = 23945,74).

В свою чергу при розрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 16.01.2020 (день набрання чинності постанови Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 № 1155 «Про умови оплати праці прокурорів») по 12.10.2020 слід використовувати середньоденну заробітну плату в розмірі 7441.60 грн., внаслідок чого за 186 робочих днів стягненню з Офісу Генерального прокурора підлягає 1384137,60 грн (186 х 7441.60 = 1384137,60).

На думку апелянта, з урахуванням наведених розрахунків за період з 24.12.2019 по 12.10.2020 стягненню з Офісу Генерального прокурора підлягає 1408083,34 грн. (23945,74 грн. + 1384137,60 грн. = 1408083,34 грн.)

Крім цього, не погодившись із рішенням суду І інстанції Офіс Генерального прокурора також подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

Апеляційна скарга мотивована тим, що судом першої інстанції не повністю з`ясовані обставини, що мають значення для справи, а рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Відзив/заперечення на апеляційну скаргу.

Позивач у відзиві на апеляційну скаргу відповідача просив залишити її без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року в частині визнання протиправним та скасування рішення другої кадрової комісії від 04.12.2019 про неуспішне проходження ним атестації, визнання протиправним та скасування наказу Генерального прокурора від 21.12.2019 №2064ц про звільнення та поновлення його на рівнозначній посаді в Офісі Генерального прокурора - без змін.

Відповідач у відзиві на апеляційну скаргу позивача заперечував щодо її задоволення.

Рух справи у суді апеляційної інстанції.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2020 року апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишено без руху та надано апелянту строк для усунення виявлених недоліків апеляційної скарги.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року відкрито апеляційне провадження у вищевказаній справі за апеляційною скаргою ОСОБА_1 .

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року справу призначено до судового розгляду у відкритому судовому засіданні.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2021 року відкрито апеляційне провадження у вищевказаній справі за апеляційною скаргою Офісу Генерального прокурора.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2021 року справу призначено до судового розгляду у відкритому судовому засіданні.

Позивач в судовому засіданні доводи своєї апеляційної скарги підтримав та просив суд її задовольнити.

Крім цього, позивач заперечував проти задоволення апеляційної скарги відповідача та просив суд залишити її без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року змінити в частині визначення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, який належить стягнути з Офісу Генерального прокурора на його користь.

В судовому засіданні представник відповідача підтримала доводи апеляційної скарги та просила їх задовольнити, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року - скасувати та прийняти постанову, якою відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог.

Фактичні обставини справи, встановлені судом першої інстанції.

Так, судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 з 20.06.2001 року працює в органах прокуратури на різних посадах, а з 07.08.2019 року - на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув`язнення, а також при застосуванні примусових заходів управління нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув`язнення, а також при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України, що підтверджується записами у трудовій книжці серії НОМЕР_1 від 20.06.2001 року.

Відповідно до положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 року №113-IX (далі-Закон №113-IX) усі працівники органів прокуратури підлягають проходженню атестації на підставі Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 03.10.2019 року №221.

У жовтні 2019 року позивачем на ім`я Генерального прокурора України подано заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та намір пройти атестацію.

Згідно з наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 року №235 (зі змінами, внесеними наказом Генерального прокурора від 26.11.2019 року №300) створено другу кадрову комісію та визначено її персональний склад.

Відповідно до наказу Генерального прокурора від 28.12.2019 року №369 визнано таким, що втратив чинність, наказ Генерального прокурора від 17.10.2019 року № 235 "Про створення другої кадрової комісії".

Зі змісту протоколу №10 засідання другої кадрової комісії від 04.12.2019 року встановлено, що 04.12.2019 року кадровою комісією проведено співбесіди з метою виявлення відповідності прокурорів вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. За результатами голосування жоден член комісії не підтримав рішення про успішне проходження позивачем атестації

За результатами проведення третього етапу атестації прокурорів другою кадровою комісією прийнято рішення від 04.12.2019 року №5 про неуспішне проходження позивачем атестації.

Із зазначеного рішення встановлено, що на підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо достовірності відомостей, вказаних у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в частині фактичного використання належного йому майна. Так, з 2005 року ОСОБА_1 є власником комерційної нерухомості, яку впродовж 2009-2019 років надавав своїм членам сім`ї та близьким особам (матері, батьку, дружині, сестрі та зятю) в користування. Вказані особи у подальшому передавали частини зазначеного нерухомого майна в оренду. Отримані за оренду кошти, за поясненнями ОСОБА_1 , вони передавали йому для погашення боргу за кредитом. Станом на 17.07.2018 року кредит є погашеним, 31/50 частки вказаної комерційної нерухомості залишилось у власності ОСОБА_1 . Станом на 04.12.2019 року його дружина ОСОБА_2 зареєстрована як фізична особа-підприємець, основний вид діяльності "70.20.0 Здавання в оренду власного нерухомого майна". У зв`язку із цим позивач неуспішно пройшов атестацію.

На підставі вказаного рішення, наказом Генерального прокурора від 21.12.2019 року № 2064ц позивача звільнено з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув`язнення, а також при застосуванні примусових заходів управління нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув`язнення, а також при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 24.12.2019 року.

Вважаючи рішення другої кадрової комісії від 04.12.2019 року №5 про неуспішне проходження прокурором атестації та, відповідно, звільнення протиправним, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду, посилаючись на порушення його прав та законних інтересів.

Мотивувальна частина.

Позиція Сьомого апеляційного адміністративного суду.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 22 Конституції України визначено, що конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Згідно зі статтею 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

У той же час, статтями 38 та 43 Конституції України гарантовано, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користуються рівним правом доступу до державної служби, до служби в органах місцевого самоврядування. Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності.

Право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення також закріплені у статтях 2, 5-1 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).

Так, у відповідності до статті 222 КЗпП України, особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, регламентує Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).

У той же час, однією з гарантій незалежності прокурора, що передбачена статтею 16 Закону України «Про прокуратуру», є особливий порядок призначення прокурора на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Частиною 3 статті 16 Закону України №1697-VII визначено, що прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом.

Разом з тим, 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" №113-IX, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури.

Прийняття вказаного Закону спрямовано на запровадження першочергових і тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури. Основною метою законопроекту є створення передумов для побудови системи прокуратури, діяльність якої базується на засадах ефективності, професійності, незалежності та відповідальності.

Так, підпунктами 1, 2 пункту 1 розділу І Закону №113-ІХ внесено зміни до Кодексу законів про працю України, зокрема:

1) статтю 32 доповнено частиною п`ятою такого змісту:

«Переведення прокурорів відбувається з урахуванням особливостей, визначених законом, що регулює їхній статус»;

2) статтю 40 доповнено частиною п`ятою такого змісту:

«Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус».

При цьому, порядок звільнення прокурора з посади визначено спеціальним законодавством, тоді як трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі.

Вказану правову позицію неодноразово висловлено Верховним Судом, зокрема у постановах від 31.01.2018 у справі № 803/31/16, від 30.07.2019 у справі № 804/406/16, від 08.08.2019 у справі № 813/150/16.

Таким чином, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду І інстанції про те, що положення Кодексу законів про працю України не підлягають застосуванню до правовідносин щодо звільнення прокурора з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Як вже зазначалось вище, за правилами частини третьої статті 16 Закону України № 1697-VII прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених цим Законом.

У той же час, загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді визначені статтею 51 зазначеного Закону № 1697-VII.

Так, пунктом 9 частини 1 статті 51 Закону №1697 встановлено, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Отже, із системного аналізу вищевказаної норми слідує висновок, що законодавець виділяє дві окремі підстави для звільнення прокурора із займаної ним посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", а саме: у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, та у разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Порядок створення, організаційно-правові форми, правовий статус юридичних осіб, а також процедура ліквідації та реорганізації регулюється зокрема Цивільним кодексом України (далі ЦК України).

Так, частиною 1 статті 80 ЦК України визначено, що юридичною особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку.

Згідно з частиною 2 статті 81 ЦК України, юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права.

Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

Таким чином, органи прокуратури України відносяться до юридичних осіб публічного права.

Положеннями статті 104 ЦК України визначено, що юридична особа припиняється в результаті (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.

У свою чергу, ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їх передачі іншим органам виконавчої влади. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні то самого лише, що особа ліквідується є недостатнім. У зв`язку з цим при вирішенні спорів щодо поновлення на роботі працівників юридичної особи публічного права про ліквідацію яких було прийнято рішення, судам належить, крім перевірки дотримання трудового законодавства щодо таких працівників з`ясувати фактичність такої ліквідації (чи мала місце у цьому випадку реорганізація). При вирішенні зазначеної категорії спорів підлягає оцінці і правовий акт, що став підставою ліквідації, зокрема: чи припинення виконання функцій ліквідованого органу чи покладення виконання цих функцій на інший орган.

Такого ж правового висновку дійшов Касаційний адміністративний суд у складі Верховного суду у постановах від 21.03.2018 року у справі № 802/651/16-а та від 24.09.2019 року у справі № 817/3397/15.

Водночас, колегія суддів враховує положення пункту 3, 4 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, згідно з якими до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.

День початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті "Голос України".

Так, на виконання пункту 4 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX наказом Генерального прокурора від 23.12.2019 року № 351 днем початку роботи Офісу Генерального прокурора визначено 02.01.2020 року.

У той же час, згідно з пунктом 1 наказу Генерального прокурора "Про окремі питання забезпечення початку роботи Офісу Генерального прокурора" від 27.12.2019 року № 358 перейменовано юридичну особу "Генеральна прокуратура України" в "Офіс Генерального прокурора" без зміни ідентифікаційного коду юридичної особи в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.

При цьому, ідентифікаційний код юридичної особи Офіс Генерального прокурора залишився той самий, що був у юридичної особи "Генеральна прокуратура України" - 00034051, а також не змінено місцезнаходження Офісу Генерального прокурора та значиться: 01011, м. Київ, Печерський район, вулиця Різницька, будинок 13/15.

Разом з тим, як вбачається з відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, 28.12.2019 року відбулася державна реєстрація змін до установчих документів юридичної особи "Генеральна прокуратура України", зокрема змінилось повне найменування, скорочене найменування на Офіс Генерального прокурора.

Отже, вищевказаними наказами Генерального прокурора здійснено лише перейменування однієї із складових системи прокуратури, зокрема, Генеральної прокуратури України - на Офіс Генерального прокурора, без процедури ліквідації чи реорганізації.

Таким чином колегія суддів звертає увагу на те, що відповідачами не підтверджено відповідними доказами та не доведено, що Генеральна прокуратура України ліквідована чи реорганізована, або що відбулось скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Як вбачається з пункту 6 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2010 року № 1697.

Відповідно до підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.

У той же час, на момент звільнення ОСОБА_1 із займаної посади, згідно пункту 9 частини 1 статті 51 Закону №1697 (зокрема, ні його Перехідними положеннями, ні Прикінцевими положеннями) не передбачено звільнення прокурора з посади в разі прийняття рішення кадровою комісією про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.

При цьому, зміни або доповнення до пункту 9 частини 1 статті 51 Закону №1697, Законом №113-ІХ не вносились.

Таким чином, аналіз вищевказаних норм свідчить про ненастання події, з якою пов`язано можливість застосування положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".

Окрім того, варто зауважити, що наявність у пункті 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" двох окремих підстав для звільнення, які відокремлені сполучником або, покладає на роботодавця обов`язок щодо зазначення в наказі про звільнення конкретної підстави, визначеної цим пунктом.

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду І інстанції про відсутність ознак ліквідації та реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймав посаду, у зв`язку з чим посилання у наказі про звільнення на положення пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" є безпідставним.

Поряд з цим, абзацом 1 пункту 7, пункту 9 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ визначено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Згідно з пунктом 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ передбачено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації.

Так, з метою виконання вимог вищевказаного Закону № 113-IX, наказом Генерального прокурора № 221 від 03.10.2019 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок № 221).

Відповідно до пункту 1 розділу 1 Порядку № 221, атестація прокурорів - це встановлена Розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

Згідно з п. п. 2, 4 розділу І Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями, перелік і склад яких визначаються наказами Генерального прокурора.

Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

Атестація включає в себе три етапи: 1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора; 2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки; 3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання ( п. 6 Порядку № 221).

При цьому, положеннями п. п. 7-9 розділу І Порядку №221 визначено, що повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.

Згідно із пунктом 8 розділу І Порядку № 221 за результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень: 1) рішення про успішне проходження прокурором атестації; 2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.

Пунктом 9 розділу І Порядку № 221 передбачено, що атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 цього Порядку.

У відповідності до пункту 10 розділу І Порядку № 221 заява, вказана у пункті 9 розділу І цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто.

При цьому, у пункті 11 розділу Порядку № 221 міститься вимога, що особиста участь прокурора на всіх етапах атестації є обов`язковою. Перед кожним етапом атестації прокурор пред`являє кадровій комісії паспорт або службове посвідчення прокурора.

Розділом IV Порядку №221 врегульовано питання щодо порядку проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора.

Так, пунктом 1 розділу IV Порядку № 221 визначено, що у разі набрання прокурором за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки кількості балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, прокурор допускається до співбесіди.

Згідно з пунктом 8 розділу IV Порядку № 221 співбесіда проводиться кадровою комісією з прокурором державною мовою в усній формі. Співбесіда з прокурором може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання.

Як встановлено пунктом 9 вказаного розділу для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

Відповідно до пунктів 10 та 11 розділу IV Порядку № 221 фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно).

Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду, здійснюється членами кадрової комісії.

Перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов`язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів).

Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання (пункт 12 розділу IV Порядку № 221).

При цьому пунктом 13 розділу IV Порядку № 221 визначено, що співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання.

Співбесіда проходить у формі засідання комісії.

Пунктом 14 розділу IV Порядку № 221 встановлено, що члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Згідно з пунктами 15 та 16 розділу IV Порядку № 221 після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.

Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації.

У той же час, порядок роботи кадрових комісій, які здійснюють свої повноваження на підставі п. 11, пп. 7 п. 22 розділу II Закону № 113-ІХ, затверджено наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 № 233.

Так, згідно пункту 2 Порядку № 233 Комісії забезпечують: проведення атестації прокурорів та слідчих Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів та слідчих Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур; здійснення добору на посади прокурорів; розгляд дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів.

Під час своєї діяльності комісії здійснюють повноваження, визначені Законом України "Про прокуратуру", розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", цим Порядком та іншими нормативними актами.

Разом з тим, пунктом 3 Порядку № 233 передбачено, що для здійснення повноважень, передбачених абзацами другим і третім пункту 2 цього Порядку, утворюються комісії у складі шести осіб, з яких не менше трьох - особи, делеговані міжнародними і неурядовими організаціями, проектами міжнародної технічної допомоги, дипломатичними місіями. Членами комісії можуть бути особи, які є політично нейтральними, мають бездоганну ділову репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет, а також стаж роботи в галузі права.

Склад комісії затверджує Генеральний прокурор, який визначає її голову та секретаря (пункт 4 Порядку № 233).

Пунктом 12 Порядку № 233 визначено, що рішення комісії, крім зазначених в абзаці другому цього пункту, в тому числі процедурні, обговорюється її членами і ухвалюються шляхом відкритого голосування більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії. Член комісії вправі голосувати "за" чи "проти" рішення комісії. У разі рівного розподілу голосів, приймається рішення, за яке проголосував голова комісії.

Рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

Відповідно до пункту 13 Порядку № 233 рішення і протоколи комісії підписуються всіма присутніми членами комісії. У разі відмови члена комісії підписати рішення або протокол, у такому рішенні або протоколі робиться відповідна відмітка.

Як встановлено судом першої інстанції, позивачем в жовтні 2019 року подана заява за встановленою формою Генеральному прокурору про переведення його на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.

Наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 року № 235 (зі змінами, внесеними наказом Генерального прокурора від 26.11.2019 року № 300) створено другу кадрову комісію та визначено її персональний склад.

Позивач успішно пройшов перші два етапи атестації, у зв`язку з чим його було допущено до проходження третього етапу атестації - співбесіди.

Зі змісту протоколу № 10 засідання другої кадрової комісії від 04.12.2019 року встановлено, що 04.12.2019 року кадровою комісією проведено співбесіди з метою виявлення відповідності прокурорів вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. За результатами голосування жоден член комісії не підтримав рішення про успішне проходження позивачем атестації

За результатами проведення третього етапу атестації прокурорів другою кадровою комісією прийнято рішення від 04.12.2019 року № 5 про неуспішне проходження позивачем атестації, зі змісту якого вбачається, що на підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо достовірності відомостей, вказаних у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в частині фактичного використання належного йому майна. Так, з 2005 року ОСОБА_1 є власником комерційної нерухомості, яку впродовж 2009-2019 років надавав своїм членам сім`ї та близьким особам (матері, батьку, дружині, сестрі та зятю) в користування. Вказані особи у подальшому передавали частини зазначеного нерухомого майна в оренду. Отримані за оренду кошти, за поясненнями ОСОБА_1 , вони передавали йому для погашення боргу за кредитом. Станом на 17.07.2018 року кредит є погашеним, 31/50 частки вказаної комерційної нерухомості залишилось у власності ОСОБА_1 . Станом на 04.12.2019 року його дружина ОСОБА_2 зареєстрована як фізична особа-підприємець, основний вид діяльності "70.20.0 Здавання в оренду власного нерухомого майна". У зв`язку із цим позивач неуспішно пройшов атестацію.

Однак, колегія суддів вважає вищезазначене рішення другої кадрової комісії незаконним та необґрунтованим, оскільки необхідною та достатньою передумовою для прийняття відповідачем висновку про невідповідність прокурора критеріям професійної етики та доброчесності є отримання кадровою комісією достовірної інформації, яка є достатньою для такого висновку, або наявність обґрунтованого сумніву щодо доброчесності та професійної етики особи, що має ґрунтуватись на чітких, формалізованих та об`єктивних критеріях такого визнання (оцінювання) та повинно підтверджуватися достатньою достовірною інформацією.

Окрім того, процес та результат атестації повинен бути зрозумілим як безпосереднім учасникам цих відносин, зокрема прокурору, так і суспільству загалом, адже коли йдеться про необхідність сформувати якісний прокурорський корпус, якому довіряло б це суспільство, то обґрунтованість/умотивованість рішень щодо атестації кожного прокурора є необхідною для цього умовою та гарантією.

Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура атестації і чи була дотримана процедура його прийняття. Її обсяг і ступінь залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася Комісія, коли оцінювала прокурора, виставляючи певну кількість балів, або під час проведення співбесіди, тобто які мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про не проходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.

Рішення можна вважати вмотивованим, якщо в ньому зазначено обставини, що мають значення для правильного вирішення кожного з перелічених у Порядку №221 питань, які мають бути дослідженні в рамках атестації прокурора; є посилання на докази, на підставі яких ці обставини встановлено; є оцінка доводів та аргументів особи, щодо якої застосовується процедура атестації; є посилання на норми права, якими керувалася Комісія. Таке рішення повинно містити судження Комісії щодо професійної, особистої, соціальної компетентності прокурора, його доброчесності та професійної етики, відтак його здатності на належному рівні здійснювати покладені на нього законом обов`язки на займаній посаді.

Наведені вище висновки узгоджуються з позицією Верховного Суду, напрацьованою в межах розгляду справи №9901/831/18 (постанова від 09.10.2019).

У спірному ж рішенні Комісія обмежилася лише стислим (загальним, невизначеним) посиланням на наявність окремих начебто "обґрунтованих сумнівів" щодо відповідності позивача вимогам професійної етики та доброчесності, що жодним чином не дає змоги встановити дійсні підстави/мотиви, з яких виходила Комісія під час ухвалення такого рішення.

Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначено Законом України "Про запобігання корупції" № 1700-VII від 14 жовтня 2014 року (далі Закон № 1700-VII).

Згідно з частиною 1 статті 4 вказаного Закону Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Так, пунктом 8 частини першої статті 11 Закону № 1700-VII визначено, що до повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції належить здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій суб`єктів декларування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя суб`єктів декларування.

Поряд з цим, положеннями статті 51 Закону № 1700-VII встановлено, що Національне агентство здійснює вибірковий моніторинг способу життя суб`єктів декларування з метою встановлення відповідності їх рівня життя наявним у них та членів їх сім`ї майну і одержаним ними доходам згідно з декларацією особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що подається відповідно до цього Закону.

Моніторинг способу життя суб`єктів декларування здійснюється Національним агентством на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, а також із засобів масової інформації та інших відкритих джерел інформації, яка містить відомості про невідповідність рівня життя суб`єктів декларування задекларованим ними майну і доходам.

Порядок здійснення моніторингу способу життя суб`єктів декларування визначається Національним агентством.

Моніторинг способу життя здійснюється із додержанням законодавства про захист персональних даних та не повинен передбачати надмірного втручання у право на недоторканність особистого і сімейного життя особи.

Встановлення невідповідності рівня життя суб`єкта декларування задекларованим ним майну і доходам є підставою для здійснення повної перевірки його декларації. У разі встановлення невідповідності рівня життя Національним агентством надається можливість суб`єкту декларування протягом десяти робочих днів надати письмове пояснення за таким фактом.

У разі виявлення за результатами моніторингу способу життя ознак корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, Національне агентство інформує про них спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції.

Окрім того, Верховний Суд у рішенні від 11.04.2018 року у справі № 814/886/17 зазначив, що здійснення контролю та перевірки декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема, щодо достовірності повноти відомостей, зазначених суб`єктом декларування у декларації, належить до виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції.

Отже, із системного аналізу вищевказаних норм слідує висновок, що саме Національне агентство з питань запобігання корупції є уповноваженим органом на здійснення моніторингу, зокрема, способу життя суб`єктів декларування.

Проте, таких висновків Національним агентством під час розгляду справи суду не надано, як і не надано доказів звернення відповідача безпосередньо до Національного агентства з питань запобігання корупції з метою підтвердження або спростування зазначених вище сумнівів кадрової комісії.

При цьому, в матеріалах даної справи містяться довідки про проходження позивачем таємної перевірки доброчесності від 31.01.2017 року № 25/2/1-1575ра-17, від 15.08.2017 року № 25/2-10339ра-17 та від 01.08.2018 року №25/2-16-10971ра-18, які не містять негативних повідомлень щодо останнього.

Окрім того, зі змісту листа Генеральної прокуратури України від 16.12.2019 року № 19/4-2442вих-19 встановлено, що інформація, яка може свідчити про недостовірність (у тому числі неповноту) тверджень, поданих позивачем у анкетах доброчесності прокурора, а також відомості щодо можливих порушень ним Присяги прокурора, прокурорської етики, вчинення корупційних або пов`язаних із корупцією правопорушень, інших дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, наявності конфлікту інтересів у службовій діяльності, корупційних ризиків, фактів вчинення кримінальних або адміністративних правопорушень до Генеральної інспекції не надходила.

Верховний Суд у своїх рішеннях неодноразово звертав увагу на те, що порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі). Окрім того, виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Європейський суд з прав людини у своєму рішенні від 20.10.2011 у справі «Рисовський проти України» зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків.

Прозорість адміністративних процедур є ефективним запобіжником державному свавіллю. Вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень.

У пункті 49 рішення Європейського Суду з прав людини від 02.11.2006 у справі "Волохи проти України" (заява №23543/02) зазначено, що норма права є "передбачуваною", якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації регулювати свою поведінку.

Формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на їхні конвенційні права (див. рішення Європейського Суду з прав людини від 24.04.2008 у справі "C.G. та інші проти Болгарії", заява №1365/07, п. 39).

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до пункту 6 розділу V Порядку №221 рішення кадрових комісій про неуспішне проходження атестації може бути оскаржене прокурором у порядку, встановленому законодавством, що в свою чергу покладає на кадрові комісії обов`язок обґрунтувати рішення про проходження або не проходження атестації прокурором у такий спосіб, щоб рішення містило мотиви та посилання на відповідні докази, на підставі яких таке рішення приймається.

Наведене узгоджується із Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод та практикою Європейського Суду з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції.

У рішенні від 10.02.2010 у справі "Серявін та інші проти України" Європейським Судом з прав людини наголошено, що "... Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) від 09.12.1994). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland) від 01.07.2003). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі "Гірвісаарі проти Фінляндії" (Hirvisaari v. Finland) від 27.09.2001).".

В частині судового контролю за дискреційними адміністративними актами Європейським Судом з прав людини висловлено правову позицію, за якою за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (рішення у справі "Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки" від 31.07.2008, рішення у справі "Брайєн проти Об`єднаного Королівства" від 22.11.1995, рішення у справі "Сігма радіо телевіжн лтд проти Кіпру" від 21.07.2011, рішення у справі "Путтер проти Болгарії" від 02.12.2010).

Крім того, виходячи з практики Європейського Суду з прав людини, надання правової дискреції органам влади у вигляді необмежених повноважень є несумісним з принципом верховенства права і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам та порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (рішення у справі "Волохи проти України" від 02.11.2006, рішення у справі "Malone v. United Kindom" від 02.08.1984).

Таким чином, колегія суддів вважає, що невиконання суб`єктом владних повноважень вимог законодавства в цій частині стосовно позивача призводить до втрати легітимності процедури проведення атестації відносно нього та, як наслідок, прийнятих за її результатами рішень.

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що оскаржуване рішення другої кадрової комісії стосовно позивача не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки відповідачами не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті кадровою комісією до уваги.

Зміст оскаржуваного рішення фактично є констатацією сумніву у доброчесності прокурора, без наведеного обґрунтування такого висновку.

Відтак суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що оспорюване рішення другої кадрової комісії від 04.12.2019 року № 5 про неуспішне проходження прокурором атестації не може вважатися законним та обґрунтованим, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.

Отже, виходячи із встановлених обставин, системного аналізу положень наведеного законодавства України та матеріалів справи, колегія суддів вважає, що суд І інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність правих підстав для скасування рішення другої кадрової комісії від 04.12.2019 року № 5 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації, оскільки відповідачами не доведено під час судового розгляду обґрунтованості та правомірності прийнятого рішення, що є підставою для визнання цього рішення протиправним та його скасування, а наслідком цього рішення є також скасування наказу Генерального прокурора від 21.12.2019 року №2064ц про звільнення позивача з посади та органів прокуратури, як похідного.

Колегія суддів зазначає, що закон не наділяє орган, який розглядає трудовий спір, повноваженнями на обрання іншого способу захисту трудових прав, ніж зазначені в частині 1 статті 235 та статті 240-1 Кодексу законів про працю України, а відтак встановивши, що звільнення відбулось із порушенням установленого законом порядку, суд зобов`язаний поновити працівника на попередній роботі.

Так, Пленум Верховного Суду України у пункті 19 Постанови від 06.11.1992 року № 9 зазначив, що розглядаючи трудові спори, пов`язані зі звільненням за пунктом 1 статті 40 Кодексу законів про працю України, суди зобов`язані з`ясувати, чи дійсно у відповідача мали місце зміни в організації виробництва і праці, зокрема, ліквідація, реорганізація або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників, чи додержано власником або уповноваженим ним органом норм законодавства, що регулюють вивільнення працівника, які є докази щодо змін в організації виробництва і праці, про те, що працівник відмовився від переведення на іншу роботу або що власник або уповноважений ним орган не мав можливості перевести працівника з його згоди на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації, чи не користувався вивільнюваний працівник переважним правом на залишення на роботі та чи попереджувався він за 2 місяці про наступне вивільнення.

У випадках зміни власника підприємства (установи, організації) чи його реорганізації (злиття з іншим підприємством, приєднання до іншого підприємства, поділу підприємства, виділення з нього одного або кількох нових підприємств, перетворення одного підприємства в інше, наприклад, державного підприємства в орендне підприємство або підприємства в господарське товариство) дія трудового договору працівника продовжується (частина 3 статті 36 Кодексу законів про працю України). При реорганізації підприємства або при його перепрофілюванні звільнення за пунктом 1 статті 40 Кодексу законів про працю України може мати місце, якщо це супроводжується скороченням чисельності або штату працівників, змінами у їх складі за посадами, спеціальністю, кваліфікацією, професіями. Працівник, який був незаконно звільнений до реорганізації, поновлюється на роботі в тому підприємстві, де збереглося його попереднє місце роботи.

У той же час, згідно з пунктом 18 вказаної Постанови Пленуму Верховного суду України при розгляді справ про поновлення на роботі судам необхідно з`ясувати, з яких підстав проведено звільнення працівника згідно з наказом (розпорядженням) і перевіряти їх відповідність законові.

У випадку, коли працівника звільнено без законних підстав або з порушенням встановленого порядку, але поновити його на роботі неможливо внаслідок ліквідації підприємства, установи, організації, суд визнає звільнення неправильним і зобов`язує ліквідаційну комісію або власника (орган, уповноважений управляти майном ліквідованого підприємства, установи, організації, а у відповідних випадках - правонаступника) виплатити цьому працівникові заробітну плату за час вимушеного прогулу (частина 2 статті 235 Кодексу законів про працю України).

Таким чином, виходячи зі змісту пункту 19 Постанови Пленуму Верховного суду України щодо можливості поновлення незаконно звільненого працівника на роботі у тому підприємстві, де збереглося його попереднє місце роботи, суд зазначає про неможливість поновлення позивача на посаді у Генеральній прокуратурі України, оскільки наказом Генерального прокурора від 27.12.2019 року № 358 Генеральну прокуратуру України перейменовану на Офіс Генерального прокурора, відтак збереження місця роботи позивача можливе лише в Офісі Генерального прокурора.

Отже, оскільки суд І інстанції дійшов вірного висновку про протиправність та скасування наказу Генерального прокурора від 21.12.2019 року № 2064ц про звільнення позивача з посади та органів прокуратури, а також рішення кадрової комісії, колегія суддів погоджується також і з тим, що порушені права позивача, враховуючи вимоги частини 2 статті 40 та частини 1 статті 235 Кодексу законів про працю України, підлягають відновленню шляхом поновлення на рівнозначній посаді в Офісі Генерального прокурора, з дати незаконного звільнення 24.12.2019 року.

Стосовно стягнення середнього заробітку за час вимушено прогулу, колегія суддів вказує на наступне.

Відповідно до статті 235 КЗпП України, у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

Середній заробіток визначається відповідно до частини першої статті 27 Закону України "Про оплату праці" за правилами, передбаченими Порядком обчислення середньої заробітної плати, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 №100 (далі - Порядок №100).

Згідно з абзацом 5 пункту 6 постанови пленуму Верховного Суду України "Про практику застосування судами законодавства про оплату праці" від 24.12.1999 № 13, задовольняючи вимоги про оплату праці, суд має навести в рішенні розрахунки, з яких він виходив при визначенні сум, що підлягають стягненню.

Пунктом 8 розділу ІV Порядку №100 встановлено, що нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком.

Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період.

Поряд з цим, колегія суддів зазначає, що відповідно до пункту 3 розділу ІІІ Порядку №100 при обчисленні середньої заробітної плати у всіх випадках її збереження включаються: основна заробітна плата; доплати і надбавки (за надурочну роботу та роботу в нічний час; суміщення професій і посад; розширення зон обслуговування або виконання підвищених обсягів робіт робітниками-почасовиками; високі досягнення в праці (високу професійну майстерність); умови праці; інтенсивність праці; керівництво бригадою, вислугу років та інші); виробничі премії та премії за економію конкретних видів палива, електроенергії і теплової енергії; винагорода за підсумками річної роботи та вислугу років тощо. Премії включаються в заробіток того місяця, на який вони припадають згідно з розрахунковою відомістю на заробітну плату. Премії, які виплачуються за квартал і більш тривалий проміжок часу, при обчисленні середньої заробітної плати за останні два календарні місяці, включаються в заробіток в частині, що відповідає кількості місяців у розрахунковому періоді. У разі коли число робочих днів у розрахунковому періоді відпрацьовано не повністю, премії, винагороди та інші заохочувальні виплати під час обчислення середньої заробітної плати за останні два календарні місяці враховуються пропорційно часу, відпрацьованому в розрахунковому періоді.

Усі виплати включаються в розрахунок середньої заробітної плати у тому розмірі, в якому вони нараховані, без виключення сум відрахування на податки, стягнення аліментів тощо, за винятком відрахувань із заробітної плати осіб, засуджених за вироком суду до виправних робіт без позбавлення волі.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що суми, які суд визначає до стягнення з роботодавця на користь працівника як середній заробіток за час вимушеного прогулу, обраховуються без віднімання сум податків та зборів. Податки і збори із суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, присудженої за рішенням суду, підлягають нарахуванню роботодавцем при виконанні відповідного судового рішення та, відповідно, відрахуванню із суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу при виплаті працівнику, внаслідок чого виплачена працівнику на підставі судового рішення сума середнього заробітку за час вимушеного прогулу зменшується на суму податків і зборів.

Крім того, відрахування податків і обов`язкових платежів із середнього заробітку за час вимушеного прогулу не погіршує становище працівника, якого поновлено на роботі, оскільки за цей період, у разі перебування на посаді, працівник отримував би заробітну плату, із якої також відраховувались би податки і збори.

Вказане узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 15.02.2019 (справа №826/6583/14), від 20.03.2019 (справа №201/12340/16), від 05.08.2020 (справа №817/893/17), від 05.08.2020 (справа №2а-3526/10/1570), від 04.06.2020 (справа №821/114/18).

Крім того, частиною 2 статті 235 КЗпП України встановлено, що виплата середнього заробітку проводиться за весь час вимушеного прогулу і не передбачено будь-яких підстав для зменшення його розміру за певних обставин.

Аналогічного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду в постанові від 20.06.2018 року (справа № 826/808/16).

Судом першої інстанції при розрахунку сум, що підлягають стягненню на користь позивача, використано довідку Генеральної прокуратури України від 27.12.2019 року № 18-1330зп, згідно якої середньоденна заробітна плата останнього на момент звільнення складає 1841,98 грн.

Окрім того, судом першої І визначено, що тривалість вимушеного прогулу до дня постановлення рішення у справі за період з 24.12.2019 по 12.10.2020 становить 199 днів, відтак сума середнього заробітку за час вимушеного прогулу складає 366554,02 грн.

Разом з тим, щодо доводів позивача про те, що при розрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 16.01.2020 по 12.10.2020 слід використовувати середньоденну заробітну плату, обчислену у відповідності до постанови Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 № 1155 «Про умови оплати праці прокурорів, згідно якої посадовий оклад прокурора Офісу Генерального прокурора збільшений до 28815 грн., колегія суддів зазначає наступне.

Так, 11 грудня 2019 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 1155 «Про умови оплати праці прокурорів» (далі Постанова №1155), якою затверджено схеми посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних, окружних прокуратур та прирівняних до них прокуратур згідно з додатками 1-3. ». Зазначена постанова набрала чинності 16.01.2020.

Згідно з Додатком 1до Постанови № 1155, посадовий оклад прокурора Офісу Генерального прокурора складає до 28815 грн.

Водночас, колегія суддів зауважує, що згідно вказаної Постанови № 115, нові посадові оклади застосовуються для прокурорів, які обіймають відповідні посади, тобто, якщо на момент звільнення вони обіймали посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласній чи окружній прокуратурі.

Однак, позивач на момент звільнення перебував на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув`язнення, а також при застосуванні примусових заходів управління нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув`язнення, а також при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України.

Таким чином колегія суддів погоджується з висновком суду І інстанції про те, що у межах цього спору поширення постанови Кабінету Міністрів України "Про умови оплати праці прокурорів" від 11.12.2019 року № 1155 на спірні правовідносини є передчасним, оскільки коригування посадового окладу на коефіцієнт підвищення відбувалося вже після звільнення позивача з посади, яку він обіймав у Генеральній прокуратурі України.

Отже, з огляду на вищевикладене колегія суддів вважає, що судом І інстанції правильно здійснено розрахунок середнього заробітку позивача за час вимушеного прогулу, який підлягає стягненню на користь позивача, у розмірі 366554,02 грн. та зауважено про те, що зазначена сума вказана без утримання податків та інших обов`язкових платежів.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції під час розгляду даної справи повно дослідив обставини, які мають значення для справи, ухвалив законне та обґрунтоване рішення про задоволення позову.

Доводи апеляційних скарг зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на викладене вище, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції було правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційні скарги слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційні скарги ОСОБА_1 та Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 04.02.2021.

Головуючий Кузьмишин В.М.

Судді Сушко О.О. Боровицький О. А.