Справа № 640/13963/20
Суддя: Бужак Наталія Петрівна
Дата ухвалення: 2021-02-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 лютого 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Бужак Н. П.

Суддів: Костюк Л.О., Кобаля М.І.

За участю секретаря: Кондрат Л.Г.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2020 року (колегія суддів: головуючий суддя Пащенко К.С., судді: Чудак О.М., Шейко Т.І.) у справі за адміністративним позовом заступника Генерального прокурора до Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України, Міністерства розвитку громад та територій України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-

У С Т А Н О В И В:

Заступник Генерального прокурора звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України, Міністерства розвитку громад та територій України, в якому, просив:

- визнати протиправною бездіяльність Міністерства соціальної політики України та Міністерства розвитку громад та територій України в частині нерозроблення порядку збереження майна та житлових приміщень дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, як це передбачено п. 9 розпорядження Кабінету Міністрів від 09.08.2017 № 526-р;

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині неприйняття порядку збереження майна та житлових приміщень дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, як це передбачено ч. 1 ст. 32 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування";

- зобов`язати Кабінет Міністрів України вжити заходів та прийняти рішення про встановлення порядку збереження майна та житлових приміщень дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 09.08.2017 № 526-р (далі - Розпорядження № 526-р) затверджено План заходів з реалізації І етапу Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017- 2026 роки, згідно з яким розроблення порядку збереження майна та житлових приміщень дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, доручено Міністерству соціальної політики України (далі - Мінсоцполітики) та Міністерству розвитку громад та територій України (далі - Мінрегіон) шляхом видання відповідного наказу з визначенням терміну виконання - II квартал 2018 року.

Постановою Верховної Ради України від 17.01.2020 "Про стан соціального захисту дітей та невідкладні заходи, спрямовані на захист прав дитини в Україні" Кабінет Міністрів України зобов`язано здійснити перегляд і вдосконалення плану заходів з реалізації І етапу Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017-2026 роки з метою забезпечення дотримання найкращих інтересів дитини під час прийняття рішень стосовно дитини.

Цією ж постановою Верховна Рада України доручила Офісу Генерального прокурора вжити заходів для захисту інтересів держави, зокрема прав дітей.

Офісом Генерального прокурора встановлено факт бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони дитинства, а саме стосовно забезпечення реалізації житлових та майнових прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Відсутність встановленого Кабінетом Міністрів порядку збереження майна та житлових приміщень дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, порушує житлові та майнові права дітей, які перебувають під особливою охороною держави.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2020 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, Офіс Генерального прокурора звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши осіб, що з`явились в судове засідання, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлено, що у липні 2010 року Верховною Радою України прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту житлових прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб з їх числа" № 2394-VI від 01.07.2010.

Згідно положень цього Закону передбачено викладення частини першої статті 32 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" в такій редакції: "За дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, а також особами з їх числа зберігається право на житло, в якому вони проживали з батьками, рідними до встановлення опіки, піклування, влаштування в прийомні сім`ї, дитячі будинки сімейного типу, заклади для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України".

17.04.2020 Офісом Генерального прокурора направлено до Кабінету Міністрів України, Мінсоцполітики та Мінрегіону листи №№: 24/1-41134-20, 24/1-41134-20, 24/1-41134-20, з вимогами щодо вжиття невідкладних заходів з прийняття відповідного нормативного акта.

Листом № 17088/1/1-20 від 24.04.2020 Кабінетом Міністрів України скеровано запит Офісу Генерального прокурора до Мінсоцполітики та Мінрегіону.

13.05.2020 Мінсоцполітики надано Офісу Генерального прокурора відповідь, що оформлена у листі № 89115-20, згідно якої зазначено, що передбачений Планом заходів з реалізації І етапу Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017 - 2026 роки порядок збереження майна та житлових приміщень дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на думку Мінсоцполітики, не може бути виконаний шляхом видання наказу; відповідне завдання буде передбачене планом заходів з реалізації ІІ етапу Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017 - 2026 роки.

Мінрегіон листом № 7/9.3.2/7993-20 від 18.05.2020 повідомив Офіс Генерального прокурора, що прийме участь у опрацюванні запропонованих йому відповідних нормативно-правових актів.

Заступник Генераольного прокурора вважаю протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невиконання вимог закону та не вжиття мір до прийняття порядку збереження майна та житлових приміщень дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, порушує житлові та майнові права дітей, які перебувають під особливою охороною держави, звернуся до суду з адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку правовідносинам, що виникли між сторонами, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Частиною першою статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" передбачено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів (частина друга статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України").

Стаття 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" передбачено, що Кабінету Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України.

Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності, а також визначає порядок розроблення, виконання та моніторингу виконання програмних документів Кабінету Міністрів України.

Частиною першою та частиною третьою статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" передбачено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України, що кореспондується з параграфом 29 глави 1 розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 року №950.

Відповідно до частини 1-3 статті 50 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" право ініціативи у прийнятті актів Кабінету Міністрів України мають члени Кабінету Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями; проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України Секретаріатом Кабінету Міністрів України, міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.

Частиною 5 вказаної статті Закону визначено, що до підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України можуть залучатися народні депутати України, науковці та інші фахівці за їх згодою.

Разом з тим, параграфом 32 глави 2 Регламенту Кабінету Міністрів України встановлено, що проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту.

У відповідно до параграфу 33 Регламенту Кабінету Міністрів України, головним розробником проекту акту Кабінету Міністрів є орган, який вносить проект акту до Кабінету Міністрів.

Розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції.

Якщо питання, що потребує врегулювання, належить до компетенції кількох органів виконавчої влади, розробником проекту акту Кабінету Міністрів є орган, компетенція якого у відповідній сфері правового регулювання є домінуючою. Інші органи виконавчої влади, що відповідно до компетенції беруть участь у розробленні проекту акту або його погодженні, є заінтересованими органами (частина четверта параграфу 33).

Постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року № 423 затверджено "Положення про Міністерство соціальної політики України", згідно якого Міністерство соціальної політики України (Мінсоцполітики) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері соціальної політики, загальнообов`язкового державного соціального та пенсійного страхування, соціального захисту, волонтерської діяльності, з питань сім`ї та дітей, оздоровлення та відпочинку дітей, усиновлення та захисту прав дітей, запобігання насильству в сім`ї, протидії торгівлі людьми, відновлення прав осіб, депортованих за національною ознакою, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики щодо пенсійного забезпечення та ведення обліку осіб, які підлягають загальнообов`язковому державному соціальному страхуванню, соціального захисту ветеранів війни та осіб, на яких поширюється дія Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" в частині організації виплати їм разової грошової допомоги, соціальної та професійної адаптації військовослужбовців, які звільняються, осіб, звільнених з військової служби, у сфері здійснення державного нагляду та контролю за додержанням вимог законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб, у сфері здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки та з питань захисту прав дітей.

Мінсоцполітики відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та координує роботу із забезпечення житлом дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа.

Згідно приписів "Положення про Міністерство розвитку громад та територій України", затвердженого Постановою КМУ від 30.04.2014 №197, Міністерство розвитку громад та територій України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України. Мінрегіон є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну регіональну політику, державну політику у сфері розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою, державну житлову політику і політику у сфері благоустрою населених пунктів, державну політику у сфері житлово-комунального господарства, державну політику у сфері поводження з побутовими відходами, державну політику у сфері будівництва, містобудування, просторового планування територій та архітектури, державну політику у сфері технічного регулювання у будівництві, а також забезпечує формування державної політики у сфері архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у сфері контролю житлово-комунального господарства та у сфері забезпечення енергетичної ефективності будівель.

Отже, до завдань Мінсоцполітики відноситься організація та координація роботи із забезпечення житлом дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа. Мінсоцполітики не обмежено в повноваженнях виступати розробником проекту акта Кабінету Міністрів з питань, що виникають у сфері забезпечення житлом дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа.

Водночас, Мінгеріонбуд, з огляду на його компетенцію, та у випадку потреби участі у відповідному врегулюванні, вправі брати участь у розробленому Мінсоцполітики проекту акта або його погодженні, тобто виступати заінтересованим органом.

Статтею 25 Закону України «Про охорону дитинства» визначено, що у разі передачі дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, під опіку чи піклування, влаштування в будинки дитини, дитячі будинки, школи-інтернати, дттячі будинки сімейного типу та прийомні сім`ї жиле приміщення, в якому вони проживали, зберігається за дітьми протягом усього часу перебування їх в цих закладах, у опікунів чи піклувальників, дитячому будинку сімейного типу, прийомній сім`ї незалежно від того, чи проживають у жилому приміщенні, з якого прибули діти, інші члени сім`ї.

Стаття 32 зазначеного Закону «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей позбавлених батьківського піклування» визначає питання збереження права дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа на житло.

Зокрема, згідно з частиною 1 зазначеної норми закону за дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, а також особами з їх числа зберігається право на житло, в якому вони проживали з батьками, рідними до встановлення опіки, піклування, влаштування в прийомні сім`ї, дитячі будинки сімейного типу, заклади для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з п.3 Прикінцевих положень до Закону №2394-УІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту житлових прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб з їх числа» №2394-VI від 01.07.2010 року Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.

Отже, зазначеним законом делеговано саме Кабінету Міністрів України встановити умови та порядок збереження за дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, майна та житла.

Як зазначає позивач в апеляційній скарзі, прокурором не оскаржується бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині не прийняття нормативних актів, якими було б урегульоване питання захисту майнових та житлових прав в цілому, оскільки це питання регулюється відповідним законодавством. Проте, Кабінетом Міністрів не було прийнято порядку збереження майна та житлових приміщень дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

В заперечення на позовну заяву та в судовому засіданні представник Кабінету Міністрів України зазначив, що КМ України у період з 2010 року по 2018 роки вносилися зміни до Постанови КМ України №866 від 24.09.2008 року «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дитини», які регулють спірні питання

Погодитись з такими доводами представника відповідача колегія суддів не може з огляду на наступне.

Як вже зазначено колегією суддів вище, частиною 1 ст. 32 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» визначено, що КМ України має прийняти відповідний Порядок, яким будуть визначені умови збереження майна та житлових приміщень дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

У розумінні вимог чинного законодавства порядок - це документ, що визначає послідовність ціленаправлених дій для вирішення певної задачі в середині одного процесу.

Порядок №866, на який посилається представник Кабінету Міністрів України, визначає механізм провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, а його окремі розділи регулюють питання, пов`язані з виявленням та взяттям на облік нерухомого майна дитини-сироти, а також дозволяє передавати таке майно в оренду, відчуджувати його за певних умов, тощо.

За змістом п. 57 Порядку №866 районна, районна у мм. Києві та Севастополі держадміністрація, виконавчий орган міської, районної у місті (у разі утворення) ради, сільської, селищної ради об`єднаної територіальної громади за місцем знаходження майна забезпечує збереження майна дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і вживає заходів до встановлення опіки над майном. Рішення про встановлення опіки над майном приймається за місцем знаходження майна за поданням служби у справах дітей.

Згідно з п. 65 Порядку Служба у справах дітей здійснює підготовку і забезпечує контроль за виконанням рішень районної, районної у мм. Києві та Севастополі держадміністрації, виконавчого органу міської, районної у місті (у разі утворення) ради, сільської, селищної ради об`єднаної територіальної громади щодо захисту житлових та майнових прав дітей.

Житло, яке належить дитині-сироті та дитині, позбавленій батьківського піклування, на праві власності, може бути передане в оренду іншій особі за рішенням районної, районної у мм. Києві та Севастополі держадміністрації, виконавчого органу міської, районної у місті (у разі утворення) ради, сільської, селищної ради об`єднаної територіальної громади за місцем знаходження її майна. Відповідне подання готує служба у справах дітей на підставі заяви опікуна (за наявності) над майном дитини.

На підставі рішення районної, районної у мм. Києві та Севастополі держадміністрації, виконавчого органу міської, районної у місті (у разі утворення) ради, сільської, селищної ради об`єднаної територіальної громади між опікуном над майном дитини та особою, яка орендує житлове приміщення, укладається договір оренди такого приміщення. Форма примірного договору оренди житлового приміщення затверджується Мінсоцполітики.

Якщо житло дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування, яке належить їй на праві власності, перебуває на балансі житлово-будівельного кооперативу, об`єднання співвласників багатоквартирного будинку та у разі відсутності опікуна над таким майном районна, районна у мм. Києві та Севастополі держадміністрація, виконавчий орган міської, районної у місті (у разі утворення) ради, сільської, селищної ради об`єднаної територіальної громади має право укласти з останніми договір про утримання та збереження зазначеного житла.

Відповідно до п. 67 Порядку дозвіл на вчинення правочинів щодо нерухомого майна, право власності на яке або право користування яким має дитина надається районною, районною у мм. Києві та Севастополі держадміністрацією, виконавчим органом міської, районної у місті (у разі утворення) ради, сільської, селищної ради об`єднаної територіальної громади за поданням служби у справах дітей після проведення зазначеною службою перевірки документів за місцем знаходження майна протягом одного місяця з дня надходження заяви на вчинення правочинів щодо нерухомого майна дитини лише у разі гарантування збереження її права на житло і оформляється рішенням, витяг з якого видається заявникам службою у справах дітей. Для здійснення правочинів щодо нерухомого майна дитини батьки, опікуни або піклувальники подають службі у справах дітей документи, зазначені у пункті 66 цього Порядку. Служба у справах дітей розглядає протягом 10 робочих днів подані документи та з`ясовує наявність (відсутність) обставин, що можуть бути підставою для відмови у наданні дозволу на вчинення правочинів щодо нерухомого майна дитини.

Якщо батьки, опікуни, піклувальники не виконують рішення районної, районної у мм. Києві та Севастополі держадміністрації, виконавчого органу міської, районної у місті (у разі утворення) ради, сільської, селищної ради об`єднаної територіальної громади щодо збереження майна дитини, служба у справах дітей подає голові районної, районної у мм. Києві та Севастополі держадміністрації, виконавчого органу міської, районної у місті (у разі утворення) ради, сільської, селищної ради об`єднаної територіальної громади клопотання про необхідність звернення до суду з метою захисту майнових та житлових прав дитини.(п.68).

Отже, якщо батьки, опікуни, піклувальники не виконують рішення районної, районної у мм. Києві та Севастополі держадміністрації, виконавчого органу міської, районної у місті (у разі утворення) ради, сільської, селищної ради об`єднаної територіальної громади щодо збереження майна дитини, служба у справах дітей подає голові районної, районної у мм. Києві та Севастополі держадміністрації, виконавчого органу міської, районної у місті (у разі утворення) ради, сільської, селищної ради об`єднаної територіальної громади клопотання про необхідність звернення до суду з метою захисту майнових та житлових прав дитини.

З огляду на вищевикледене, колегія суддів вважає, що зазначені норми Порядку №866 не містять жодних положень про те, яким чином органи влади та органи місцевого самоврядування мають забезпечити збереження майна та житла дітей-сиріт або дітей, позбавлених батьківського піклування.

Позивачем вірно зауважено, що поняття «збереження майна та житла дітей-сиріт» та «захист майнових і житлових прав дітей-сиріт» не є тотожніми, а отже потребують нормативного урегулювання як те визначено вищезазначеним Законом.

Норми, викладені у Порядку №866, не утворюють систему норм, які б свідчили про порядок збереження майна та житла дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у розумінні ст. 32 Закону «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування».

Безпідставними є посилання Кабінету Міністрів України на норми постанови КМ України №800 від 03.10.2018 року «Деякі питання соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати їх життю та здоров`ю» та Порядок взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах .

Зазначена постанова не містить посилань на те, яким чином повинно зберігатися майно та житло дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Окрім того, колегія суддів звертає увагу, що постанова КМ України від 21 листопада 2013 р. N 895 «Про затвердження Порядку взаємодії суб`єктів соціального супроводу сімей (осіб), які перебувають у складних життєвих обставинах» втратила чинність та не діє з 14.07.2020 року.

Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №585 від 01.06.2020 року «Про забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах», яка також не містить положень про умови та порядок збереження майна та житла дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Щодо розпорядження Уряду від 09.08.2017 року № 526-р «Про Національну стратегію реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017-2026 роки та план заходів реалізації її І етапу», на який посилається відповідач, то зазначений нормативно-правовий акт не містить взагалі питань щодо забезпечення збереження майна чи житла дітей-сиріт, а сама Стратегія розроблена з метою зміни існуючої системи інституційного догляду та виховання дітей, яка не відповідає реальним потребам для сімей з дітьми, і створення умов для повноцінного виховання та розвитку дитини в сім`ї.

Також безпідставними є посилання Кабінету Міністрів України на накази Мінсоцполітики від 26.01.2012 року №37, яким затверджено форму звітності та Інструкцію щодо заповнення форми звітності про збереження житлових прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; від 14.06.2018 року №890, яким затверджено методичні рекомендації щодо організації та забезпечення діяльності територіальної громади у сфері соціального захисту населення та захисту прав дітей; постанови КМ України від 01.06.2020 року №585 «Про забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах».

Усі вищезазначені нормативні акти не утворюють відповідний порядок збереження майна та житла дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у розумінні вимог ст. 32 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування».

Колегія суддів не може прийняти до уваги і доводи відповідача про те, що відповідальність за збереження майна та житла таких дітей покладено відповідно до Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» на державні органи та органи місцевого самоврядування за місцем житла дітей, у тому державними адміністраціями приймалися розпорядження щодо забезпечення захисту житлових прав дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, оскільки вищезазначеним законом чітко визначено, що Порядок збереження майна та житла встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Розроблення іншими органами власного порядку ніяким чином не вказує на відсутність у Кабінету Міністрів такого обов`язку, оскільки такий обов`язок покладено на Кабінет Міністів України відповідним Законом.

Таким чином, частиною першою статті 32 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" покладено обов`язок саме на КМ України розробити такий порядок.

Що стосується питання про наявність у прокурора підстав для звернення до суду з даним позовом та відсутність порушеного права, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до вимог ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, а також у разі його відсутності.

Як убачається з матеріалів справи, Прокурор звернувся до суду з позовом стосовно питання, яке стосується бездіяльності Кабінету Міністрів України, Мінсоцполітики та Мінрегіону щодо не розроблення порядку забезпечення захисту майна та житла дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківської опіки.

Зазначений позов пред`явлено прокурором в інтересах держави без визначення конкретного позивача, оскільки функції про які йде мова у позові, відносяться до компетенції саме конкретних відповідачів, які зазначені у позовній заяві.

Будь-якого іншого органу, який має повноваження на захист інтересів державви шляхом звернення до суду з таким позовом, не має.

Окрім того, колегія суддів зазначає, що прокурор звернувся до Кабінету Міністрів України з листом від 17.04.2020 року №24/1-41134-20 з пропозицією вжити невідкладних заходів для усунення виявлених порушень шляхом прийняття відповідних нормативно-правових актів. Кабінетом Міністрів України зазначений лист був скерований до Мінсоцполітики та Мінрегіону.

Також колегія суддів зазначає, що відсутність відповідного Порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України, щодо збереження майна та житла дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, порушує житлові та майнові права дітей, які перебувають під особливою охороною держави.

Конвенцією про права дитини від 20.11.1989 року, ратифікованої постановою Верховної ради УРСР від 27.02.1991 року №789-ХІІ визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється найнайкращому забезпеченню інтересів дитини. Держави-учасники зобов`язуються забезпечити дитині такий захист і піклування, які необхідні для її благополуччя, беручи до уваги права та обов`язки її батьків, опікунів чи інших осіб, які відповідають за неї за законом, і з цією метою вживають всіх відповідних законодавчих і адміністративних заходів. Держави-учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами.

У Преамбулі Конвенції про права дитини зазначено, що дитина внаслідок її фізичної і розумової незрілості потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захись як до, так і після народження.

Оскільки мають місце порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства, наявні правові підстави для застосування прокурором наданих йому повноважень Законом України «Про прокуратуру» щодо представництва інтересів держави в суді.

Зазначений позов подано прокурором в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» в інтересах держави, а необхідність захисту порушених інтересів прокурором чітко обгрунтована у позовній заяві.

Відповідно до приписів статті 1 Закону України «Про прокуратуру» саме прокуратура України здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільсьва та держави.

Відповідачем не наведено належних доводів і міркувань, які б свідчили про відсутність у прокурора права на звернення до суду з даним позовом та про відсутність порушеного права.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що позовні вимоги прокурора про визнання протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині неприйняття порядку збереження майна та житлових приміщень дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, як це передбачено ч. 1 ст. 32 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" та зобов`язння Кабінет Міністрів України вжити заходів та прийняти рішення про встановлення порядку збереження майна та житлових приміщень дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування підлягають задоволенню.

Щодо позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Міністерства соціальної політики України та Міністерства розвитку громад та територій України в частині нерозроблення збереження майна та житлових приміщень дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, то в цій частині, колегія суддів вважає за необхідне відмовити у задоволенні позовних вимог, оскільки Законом України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" покладено обов`язок саме на КМ України розробити такий порядок.

Відповідно до ст. 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів» Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.

Відповідно до п.1 параграфу 33 глави 2 розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою КМ України від 18.07.2007 року №950, головним розробником проекту акта КМ України є орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів.

Згідно з п.1 параграфу 32, глави 2 Регламенту КМ України проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту.

Розроблення проекту акта починається невідкладно після отримання відповідного завдання та триває виходячи з необхідності врахування у загальному часі підготовки проекту акта вимог, встановлених цим Регламентом щодо часу, достатнього для погодження проекту акта заінтересованими органами, та часу, достатнього для проведення правової експертизи Мін`юсту та експертизи Секретаріату Кабінету Міністрів.

Отже, після набрання чинності Законом України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" Кабінет Міністрів України відповідно до Прикінцевих положень зобов`язаний був у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.

Таким чином, починаючи з 01.07.2010 року, повноваження на встановлення умов і порядку збереження за дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, майна та житла законодавець делегував саме Кабінету Міністрів України, а не Мінсоцполітики та Мінрегіогу, а тому саме Кабінет Міністрів України є відповідальним за прийняття у встановлені законом строки зазначеного Порядку і повинен був прийняти всі законодавчо встановлені міри для прийняття такого Порядку, в т. ч доручити відповідним Міністерствам підготовити проекти Порядку,здійснити інші дії, пов`язані з підготовкою проекту порядку, а також контролювати подання таких проектів.

Проте, як встановлено колегією суддів, на момент звернення прокурора до суду з даним позовом Порядку збереження майна та житлових приміщень дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, не розроблено та не затверджено.

Тому, в даному випадку суд поклададає обов`язок вжити заходів та прийняти рішення про встановлення Порядку на Кабінет Міністрів України, а не на Мінсоцполітики та Мінрегіон.

З урахуванням зазначеного, колегія суддів вважає за необхідне у задоволенні позовних вимог до Міністерства соціальної політики України та Міністерства розвитку громад та територій України відмовити, тоді як позовні вимоги до Кабінету Міністрів України задовольнити у повному обсязі.

У даній справи колегія суддів бере до уваги практику Верховного Суду, викладену в постанові від 24 квітня 2019 року № 826/8546/18.

Так, у даній справі Верховний Суд, вважаючи законними рішення судів попередньої інстанції щодо визнання протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині неприйняття порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, як це передбачено ч. 20 ст. 86 Закону № 1697-VII та зобов`язання Кабінет Міністрів України протягом 30 днів з дня набрання рішенням законної сили вжити заходів та прийняти рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури зазначив: «Підпунктом 1 п. 13 Розділу XIII Закону № 1697-VІІ Кабінет Міністрів України зобов`язано у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону: привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом. Відтак, повноваження на встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури після 15 липня 2015 року законодавець делегував Кабінету Міністрів України. Відповідно до абзацу 2 п. 1 параграфу 32 Регламенту розроблення проекту акта починається невідкладно після отримання відповідного завдання та триває виходячи з необхідності врахування у загальному часі підготовки проекту акта вимог, встановлених цим Регламентом щодо часу, достатнього для погодження проекту акта заінтересованими органами, та часу, достатнього для проведення Мін`юстом правової експертизи. Аналіз наведених правових норм свідчить про те, що у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування Закону № 1697-VІІ, а саме до 25 січня 2015 року, Кабінет Міністрів України був зобов`язаний, зокрема, забезпечити прийняття нормативно-правових актів, необхідних для реалізації цього Закону, у тому числі щодо визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури».

В своїх рішеннях Європейський суд з прав людини застосовує підхід згідно з яким, дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення від 26 жовтня 2000 року у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» заява № 30985/96).

Згідно правової позиції Верховного Суду України викладеної в постанові від 16 вересня 2015 року у справі №21-1465а15 спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Враховуючи вищезазначені норми, колегія суддів приходить до висновку про наявність правових підстав для визнання протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині неприйняття порядку збереження майна та житлових приміщень дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, як це передбачено ч. 1 ст. 32 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" та зобов`язання Кабінет Міністрів України вжити заходів та прийняти рішення про встановлення порядку збереження майна та житлових приміщень дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до ч. 4 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону (ч.2 ст.317 КАСУ).

Отже, оскільки судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального права, вважати законним таке судове рішення не має правових підстав, а тому рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2020 року підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про часткове задоволення позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу заступника Генерального прокурора задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2020 року скасувати та ухвалити у справі нове рішення наступного змісту.

Адміністративний позов заступника Генерального прокурора задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині неприйняття порядку збереження майна та житлових приміщень дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, як це передбачено ч. 1 ст. 32 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування".

Зобов`язати Кабінет Міністрів України вжити заходів та прийняти рішення про встановлення порядку збереження майна та житлових приміщень дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк визначений ст. 329 КАС України.

Суддя-доповідач: Бужак Н.П.

Судді: Костюк Л.О.

Кобаль М.І.

Повний текст виготовлено: 10 лютого 2021 року.