Справа № 826/4249/15
Суддя: Федотов Ігор В'ячеславович
Дата ухвалення: 2021-02-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/4249/15 Суддя (судді) першої інстанції: Головань О.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 лютого 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Федотова І.В.,

суддів: Єгорової Н.М., Сорочка Є.О.,

за участю секретаря Бринюк Г.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги ОСОБА_1 , Офісу Генерального прокурора та Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Міністерства юстиції України, Національної академії прокуратури України про скасування наказу про звільнення,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Генеральної прокуратури України, Міністерства юстиції України, Національної академії прокуратури України, в якій просить суд:

- скасувати наказ Генерального прокурора України №1503к від 23.10.2014 про звільнення ОСОБА_1 з посади ректора Національної академії прокуратури України.

- поновити ОСОБА_1 на посаді ректора Національної академії прокуратури України;

- стягнути з Національної академії прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 24.10.2014 і до моменту фактичного поновлення на роботі;

- зобов`язати Міністерство юстиції України вилучити з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" відомості про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади".

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2020 року позовні вимоги задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України №1503к від 23.10.2014 р. про звільнення ОСОБА_1 з посади ректора Національної академії прокуратури України. Поновлено ОСОБА_1 на посаді ректора Національної академії прокуратури України. Стягнуто з Національної академії прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 24.10.2014 р. по 28.09.2020 р., в розмірі 1476738,9 грн. Зобов`язано Міністерство юстиції України вилучити з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" відомості про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади".

На зазначене судове рішення ОСОБА_1 , Міністерством юстиції України та Офісом Генерального прокурора подано апеляційні скарги.

Не погоджуючись із висновками суду щодо розповсюдження на посаду позивача положення Розділу IV «Кадри органів прокуратури» Закону №1789-ХІІ і прирівняння посади ректора Національної академії прокуратури України до посади заступника Генерального прокурора України, а також з висновками про те, що під час проведення перевірки та звільнення позивача Генеральною прокуратурою України дотримано вимоги Закону України «Про очищення влади», ОСОБА_1 звернувся з апеляційною скаргою. В обґрунтування вимог посилається на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, зокрема зазначає, що ректор академії не наділений повноваженнями правоохоронного органу або державно-управлінськими функціями, а отже він не підпадає під визначений ст. 2 Закону № 1682-VII перелік посадових осіб, щодо яких можливе застосування передбаченої законом процедури. Просить апеляційний суд змінити рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08.09.2020 в мотивувальній частині з урахуванням доводів апеляційної скарги, в іншій частині рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Звертаючись з апеляційної скаргою, Офіс Генерального прокурора зазначив доводи, аналогічні відзиву на позовну заяву. Зокрема, відповідач вказує на те, що оскаржуваний наказ прийнято на підставі передбачених Законом № 1682-VII підставах і процедурі. Положення Закону № 1682-VII є спеціальними по відношенню до інших актів законодавства і підлягають виконанню органами державної влади, в тому числі, і відповідачем. Натомість, на думку відповідача, судом першої інстанції проігноровано національну правову характеристику цього Закону, його мету, природу і процедуру застосування. Крім того, в апеляційній скарзі апелянт зазначає, що під час вирішення справи суд першої інстанції, в порушення вимог ст. 242 КАС України, не з`ясував обставини припинення діяльності Національної академії прокуратури України та неможливості поновлення позивача на посаді ректора Національної академії прокуратури України, враховуючи накази Генерального прокурора України від 05.03.2020 №№ 129,130,131. Просить апеляційний суд скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.09.2020 та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

В своїй апеляційній скарзі Міністерство юстиції України просить скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю. Зазначає, що оскаржуване рішення є незаконним, необґрунтованим та таким, що підлягає скасуванню у зв`язку з неправильним застосуванням норм матеріального права. В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що дії Міністерства та Генеральної прокуратури Україні є правомірними та спрямовані на виконання вимог Закону № 1682-VII. Крім того, Міністерство в апеляційній скарзі посилається на те, що вимоги позивача щодо вилучення стосовно нього відомостей з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону № 1682-VII, є передчасними та необґрунтованими.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, які з`явились в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити, апеляційні скарги Міністерства юстиції України та Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції змінити в частині.

Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , з 1982 р. перебував на посадах в органах прокуратури.

Наказом Генерального прокурора України від 09.11.2009 р. №2817ц ОСОБА_1 призначено на посаду заступника начальника Головного управління нагляду за додержанням законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства Генеральної прокуратури України.

Наказом Генерального прокурора України від 04.11.2010 р. №3421ц ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Головного управління кадрового забезпечення Генеральної прокуратури України, звільнивши його з посади заступника начальника Головного управління нагляду за додержанням законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства Генеральної прокуратури України.

Наказом Генерального прокурора України від 20.09.2011 р. №3067ц ОСОБА_1 призначено на посаду ректора Національної академії прокуратури України, звільнивши з посади начальника Головного управління кадрового забезпечення Генеральної прокуратури України.

Наказом Генерального прокурора України від 14.08.2012 р. №3254-ц ОСОБА_1 призначено на посаду заступника Генерального прокурора України, звільнивши його з посади ректора Національної академії прокуратури України.

Наказом Генерального прокурора України від 10.07.2014 р. №1000к ОСОБА_1 призначено на посаду ректора Національної академії прокуратури України, звільнивши його з посади заступника Генерального прокурора України.

16.09.2014 Верховною радою України ухвалено Закон України № 1682-VII "Про очищення влади", яким запроваджено процедуру очищення влади (люстрацію) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

21.10.2014 ОСОБА_1 подано на ім`я Генерального прокурора України заява про відсутність підстав для застосування відносно нього заборони, передбаченої ч.3 ст. 1 Закону.

21.10.2014 Генеральною прокуратурою України складено довідку про результати вивчення особової справи щодо застосування заборон, визначених Законом України "Про очищення влади", згідно з якою встановлено, що у період з 25.02.2010 по 22.02.2014 ОСОБА_1 обіймав сукупно не менше одного року (3 роки 9 місяців) посади, які віднесені до категорії "керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального апарату Генеральної прокуратури України, заступника Генерального прокурора України", а саме: заступника начальника Головного управління нагляду за додержанням законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства Генеральної прокуратури України з 09.11.2009 р. по 03.11.2010 р.; начальника Головного управління кадрового забезпечення Генеральної прокуратури України з 04.11.2010 р. по 19.09.2011 р., заступника Генерального прокурора України з 14.08.2012 р. по 13.07.2014 р.

Наказом Генерального прокурора України від 23.10.2014 №1503к на підставі п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1682-VII ОСОБА_1 звільнено з посади ректора Національної академії прокуратури України у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до п. 7-2 ст. 36 КЗпП України.

При цьому, з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», вбачається внесення відомостей про позивача на підставі оскаржуваного наказу щодо наявності заборон займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) протягом 10 років.

Не погоджуючись з вказаним наказом, вважаючи його протиправним, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги в частині скасування наказу №1503к від 23.10.2014 р. про звільнення позивача з посади ректора Національної академії прокуратури України, поновлення ОСОБА_1 на посаді ректора Національної академії прокуратури України, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний наказ не може бути визнаний таким, що відповідає вимогам щодо пропорційності (з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення); прийнятий на підставі закону, що не відповідає принципу верховенства права. Також судом зроблено висновок про поширення на посаду ректора Національної академії прокуратури України положень Закону № 1682-VII.

З такими висновками суд апеляційної інстанції погоджується не повністю.

Даючи правову оцінку обставинам справи в частині застосування норм Закону України «Про очищення влади» до посади позивача- ректора Національної академії прокуратури України, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Відповідно до п. 72 ст. 36 Кодексу законів про працю України підставами припинення трудового договору є підстави, передбачені Законом України «Про очищення влади».

Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначає Закон України «Про очищення влади» (далі - Закон №1682- VII), який набрав чинності 16 жовтня 2014 року.

Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону №1682- VII).

Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682- VII).

Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682- VII).

Згідно з ч. 1 ст. 2 Закону № 1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо:

2) Генерального прокурора України, Голови Служби безпеки України, Голови Служби зовнішньої розвідки України, начальника Управління державної охорони України, керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, керівника податкової міліції, керівника центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, їх перших заступників, заступників;

7) посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України;

10) інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

Перелік суб`єктів перевірки чітко визначений в пунктах 1 та 2 ст. 3 Закону №1682-VII і є виключним.

Тобто, Закон №1682-VII передбачає, що заходи з очищення влади застосовуються, зокрема, до посадових і службових осіб органів прокуратури України, інших посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

Відповідно до ч.1 ст. 13 Закону України «Про прокуратуру» в редакції від 05.11.1991, чинній на момент звільнення позивача (далі по тексту - Закон №1789-ХІІ) систему органів прокуратури становлять Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, районні в містах, а також військові прокуратури. У разі необхідності Генеральний прокурор України може створювати спеціалізовані прокуратури на правах обласних, міських, районних та міжрайонних прокуратур.

Відтак, Національна академія прокуратури України не входить до системи органів прокуратури, що передбачено законом.

Згідно з ч. 6 ст. 50-1 Закону №1789-ХІІ право на пенсію за вислугу років мають особи, які безпосередньо перед зверненням за призначенням такої пенсії працюють в органах прокуратури чи в науково-навчальних закладах Генеральної прокуратури України, а також особи, звільнені з прокурорсько-слідчих посад органів прокуратури за станом здоров`я, у зв`язку із скороченням чисельності або штату працівників та у зв`язку з обранням їх на виборні посади органів державної влади чи органів місцевого самоврядування.

З аналізу вказаної норми можна дійти висновку, що поняття «органи прокуратури» та «Національна академія прокуратури України» є законодавчо розмежованим.

Крім того, відповідно до ст.47 Закону №1789-ХІІ прокурорам і слідчим прокуратури, працівникам науково-навчальних закладів прокуратури присвоюються класні чини, а військовослужбовцям військової прокуратури - військові звання залежно від займаних посад і сажу роботи.

У відповідності до ст. 51-2 Закону №1789-ХІІ Національна академія прокуратури України є державним вищим навчально-науковим закладом із спеціалізованої підготовки прокурорів та інших працівників прокуратури, підвищення їх кваліфікації, а також здійснення науково-дослідної діяльності. Національна академія прокуратури є юридичною особою, що діє на підставі законодавства та статуту. На науково-педагогічних працівників, аспірантів і докторантів Національної академії прокуратури України, які мають класні чини, поширюються положення статей 46, 46-2, 46-3, 46-4, 47, 48, 48-1, 49, 50, 50-1, 51, 52, 53, 54 та 55 цього Закону

Проаналізувавши положення статей 46, 46-2, 46-3, 46-4, 47, 48, 48-1, 49, 50, 50-1, 51, 52, 53, 54 та 55 Закону №1789-ХІІ, які поширюються на науково-педагогічних працівників, аспірантів і докторантів Національної академії прокуратури України, які мають класні чини, суд апеляційної дійшов висновку, що вони стосуються соціально-матеріального забезпечення, права носіння форменого одягу, посвідчення, зобов`язання дотримуватися прокурорської етики та вимог Закону України «Про запобігання та протидії корупції».

Пунктом 1.20 Статуту Академії визначено, що на працівників Академії, які мають класні чини, поширюються заходи правового і соціального та пенсійного забезпечення відповідно до Закону України «Про прокуратуру».

Зі змісту ч. 3 ст.51-2 Закону №1789-ХІІ вбачається, що суб`єктами діяльності в Академії є науково-педагогічні працівники, аспіранти та докторанти, тобто суб`єкти, які не наділені владними чи процесуальними повноваженнями, наданими законодавством посадовим особам органів прокуратури - прокурорам, слідчим.

Судом враховано, що Національна академія прокуратури України підпорядковується Генеральному прокурору України, однак, здійснюючи свою освітню діяльність, керується нормативно-правовими актами Міністерства освіти і науки України. Відповідно до Положення про Міністерство освіти і науки України, затверджене Указом Президента України №240/2013 від 25 квітня 2013 року, це Міністерство, зокрема, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах освіти і науки, а також у сфері здійснення державного нагляду (контролю)за діяльністю навчальних закладів незалежно від їх підпорядкування і форм власності.

Відповідно до ч.1 ст. 6 Закону №1789-ХІІ органи прокуратури становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим.

Тобто, Національна академія прокуратури України не належить до органів прокуратури, що підтверджується і її подвійним підпорядкуванням, натомість органи прокуратури, відповідно до ст. 6 Закону №1789-ХІІ, становлять єдину централізовану систему.

Враховуючи вищевикладене в сукупності, позивач, як ректор Національної академії прокуратури України, на час звільнення з посади, не мав жодних повноважень представника правоохоронних органів, не вважався посадовою чи службовою особою органів прокуратури України та не був наділений державно-управлінськими функціями, а тому дія ст. 2 Закону №1682-VII на позивача не розповсюджується, оскільки ця норма підлягає застосуванню виключно до вищих посадовців, які формували та реалізовували державну політику або були службовими та посадовими особами, у тому числі органів прокуратури.

Також судом апеляційної інстанції взято до уваги п. 4.2 Рішення Конституційного суду України № 14-РП/204 від 7 липня 2004 року, відповідно до якого керівники вищих навчальних закладів третього та четвертого рівнів акредитації не належать до державних службовців (працівників правоохоронних органів), військовослужбовців, якщо інше не встановлено законодавством України.

Щодо наказу Генерального прокурора України від 27.12.2012 р. №224ш, яким затверджено Відповідність посад працівників Національної академії прокуратури України посадам працівників Генеральної прокуратури України, згідно з якою посада ректора відповідає посаді заступника Генерального прокурора України з класним чином державний радник юстиції 2 класу, колегія суддів зазначає.

Дослідивши зміст вказаного наказу, встановлено, що такий не може вважатися таким, що наділяє ректора Академії будь-якими правоохоронними, правозахисними чи наглядовими функціями, визначеними для посади заступника Генерального прокурора України, оскільки такий був виданий на виконання вимог Закону №1789-ХІІ з метою прирівнювання посад працівників Академії, які мають класні чини, з правами працівниками органів прокуратури щодо соціальних, матеріальних та морально-етичних прав та обов`язків. Положення цього наказу не наділяють, зокрема, посаду ректора Академії будь - якими владними повноваженнями в управлінні державними справами.

Додатково на підтвердження того, що наказ Генерального прокурора України від 27.12.2012 р. №224ш був виданий з метою прирівнювання прав та обов`язків працівників Академії та посадових осіб органів прокуратури саме у сфері соціальних, матеріальних та морально-етичних норм свідчать і підставами визнання його таким, що втратив чинність. Так, у наказі Генеральної прокуратури України від 11.08.20016 р. №120ш «Про визнання таким, що втратив чинність, наказу Генерального прокурора України від 27.12.2012 №224ш» зазначено, що такий винесено у зв`язку зі зміною істотних умов праці у Національній академії прокуратури України відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28 березня 2011 року №239 «Деякі питання матеріального забезпечення працівників Національної школи суддів та Національної академії прокуратури України.

Слід зазначити, що відповідно до ст.47 Закону №1789-ХІІ при присвоюванні класних чинів законодавцем чітко розмежовано категорії посад працівників науково-навчальних закладів від прокурорів і слідчих.

Вказане дає підстави для висновку, що посада працівника Академії, який має класний чин, зокрема, посада ректора, з точки зору наділення його владно-управлінськими, правоохоронними функціями тощо, не є тотожною з посадовою особою органів прокуратури.

У висновках Інституту держави в права ім. В.М. Корецького НАН України та Інституту законодавства Верховної Ради України, які наявні в матеріалах справи, зазначено, що Закон України «Про прокуратуру» (в редакції від 1991 та 2014 років) не відносить керівників та науково-педагогічних працівників Академії до посадових та службових осіб органів прокуратури України. Розповсюдження на них (тих, що мають класні чини), відповідно до ч.3 ст.51-2 Закону №1789-ХІІ низки вимог, обмежень та соціальних гарантій прокурорів не є безпосереднім свідченням набуття ними статусу посадових та службових осіб органів прокуратури, а лише додатковою гарантією діяльності, враховуючи специфіку процесу навчання.

Враховуючи, що положеннями Закону №1682-VII передбачено, що заходи з очищення влади застосовуються до вичерпного переліку посад, зокрема, до посадових і службових осіб органів прокуратури України, інших посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, до яких посада, зокрема, керівника Національної академії прокуратури України не входить та не є тотожною за статусом та компетенцією, колегія суддів приходить до висновку, що застосування до позивача Закону №1682-VII є протиправним.

У зв`язку з чим, суд апеляційної інстанції не може погодитись з висновком суду першої інстанції щодо поширення на посаду ректора Національної академії прокуратури України положень Закону № 1682-VII, а тому оскаржуване рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.09.2020 в цій частині підлягає зміні щодо мотивації.

Перевіряючи дотримання Генеральною прокуратурою порядку проведення перевірки та проведення процедури люстрації ОСОБА_1 у відповідності до положень Закону № 1682-VII , колегія суддів апеляційного суду зазначає наступне.

Згідно з ч. 1 ст. 3 Закону № 1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року: 3) Генерального прокурора України, Голови Служби безпеки України, Голови Служби зовнішньої розвідки України, начальника Управління державної охорони України, керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, їх першого заступника чи заступника, заступника Міністра внутрішніх справ України; 7) керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу (апарату) Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції.

Згідно з ч. 4 ст. 5 Закону № 1682-VII організація проведення перевірки осіб (крім професійних суддів та осіб, зазначених в абзаці третьому цієї частини) покладається на керівника відповідного органу, до повноважень якого належить звільнення з посади особи, стосовно якої здійснюється перевірка.

Згідно з ч. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1682-VII встановлено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб: 1) звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів; 2) інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", у порядку та строки, визначені цим Законом.

Аналіз положень ч.1 статті 3 у взаємозв`язку із ч.3 статті 1 та п.2 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про очищення влади» дає підстави для висновку, що заборони, встановлені ч.3 статті 1 Закону України «Про очищення влади», виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб`єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.

Водночас, з аналізу цих норм випливає, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття ними сукупно не менше одного року в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, передбачених ч.2 статті 3 цього Закону, незалежно від того, чи сприяла вона своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.

Суд звертає увагу, що на необхідності доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону № 1682, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

Відповідно до Закону України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Протоколу № 1 та протоколів № № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» Україна повністю визнає обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

Згідно з ч.2 статті 21 та ч.1 статті 23 Загальної декларації прав людини від 10.12.1948 кожна людина має право рівного доступу до державної служби в своїй країні, кожна людина має право на працю, на вільний вибір роботи, на справедливі і сприятливі умови праці та на захист від безробіття.

Відповідно до ч.1, 2 статті 6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, прийнятого 16.12.1966 Генеральною Асамблеєю ООН та ратифікованого Україною 12 листопада 1973 року, держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право на працю, що включає право кожної людини дістати можливість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вона вільно погоджується, і зроблять належні кроки до забезпечення цього права. Заходи, яких повинні вжити держави-учасниці цього Пакту з метою повного здійснення цього права, включають програми професійно-технічного навчання і підготовки, шляхи і методи досягнення продуктивної зайнятості в умовах, що гарантують основні політичні і економічні свободи людини.

Також, стаття 24 Європейської соціальної хартії, ратифікованої Україною 14 вересня 2006 року, з метою забезпечення ефективного здійснення права працівників на захист у випадках звільнення Сторони зобов`язуються визнати: a) право всіх працівників не бути звільненими без поважних причин для такого звільнення, пов`язаних з їхньою працездатністю чи поведінкою, або поточними потребами підприємства, установи чи служби; b) право працівників, звільнених без поважної причини, на належну компенсацію або іншу відповідну допомогу. З цією метою Сторони зобов`язуються забезпечити, щоб кожний працівник, який вважає себе звільненим без поважної причини, мав право на оскарження в неупередженому органі.

Згідно зі статтею 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Відповідно до статті 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Статтею 2 Конвенції № 111 від 25 червня 1958 року «Про дискримінацію у сфері праці і зайнятості» (ратифікована Україною 04 серпня 1961 року) передбачено, що кожний член Організації, для якого ця Конвенція є чинною, зобов`язується визначити й проводити національну політику, спрямовану на заохочення, методами, що узгоджуються з національними умовами й практикою, рівності можливостей та поводження стосовно праці й занять з метою викорінення будь-якої дискримінації з приводу них.

Будь-які заходи, спрямовані проти особи, відносно якої є обґрунтовані підозри чи доведено, що вона займається діяльністю, яка підриває безпеку держави, не вважаються дискримінацією за умови, що заінтересована особа має право звертатись до компетентного органу, створеного відповідно до національної практики (стаття 4 цієї Конвенції).

Закон України «Про очищення влади» був предметом оцінки Європейської комісії «За демократію через право» (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).

У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел: 1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини; 2) прецедентного права національних конституційних судів; 3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи: «Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів» №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006)); «Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем» № 1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи ПАРЄ).

Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

Також необхідно враховувати, що застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.

17 жовтня 2019 року Європейський суд з прав людини прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24.02.2020 набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону України «Про очищення влади».

У цьому рішенні Європейський суд з прав людини, із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону України «Про очищення влади» становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.

Європейський суд з прав людини зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом України «Про очищення влади» заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_2 був Президентом України (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 294).

Аналіз вказаного рішення Європейського суду з прав людини та встановленого у ньому порушенні статті 8 Конвенції щодо всіх заявників, дозволяє дійти висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом України «Про очищення влади», суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

У цій справі до позивача, який обіймав посаду аналогічну посаді одного із заявників у справі «Полях та інші проти України», був застосований найсуворіший захід очищення влади (люстрації) на підставі Закону України «Про очищення влади», законодавчому механізму якого була надана оцінка Європейським судом з прав людини у рішенні по цій справі. Тож при вирішенні цього спору застосуванню підлягають положення статті 8 Конвенції, тлумачення якої надано у справі «Полях та інші проти України», оскільки за висновками Європейського суду сам Закон України «Про очищення влади», що укладений з порушенням міжнародних стандартів у сфері люстрації, є причиною порушення положень Конвенції.

Венеціанська комісія у пункті 65 Проміжного висновку № 788/2014 вказала, що той факт, що Закон України «Про очищення влади» виключає фактор часу в цілому, незалежно від тяжкості минулої поведінки, вступає в конфлікт із принципом індивідуальної відповідальності, на якому має бути заснована люстрація.

Без аналізу індивідуальної поведінки неможливо встановити особисту вину осіб, до яких застосовано означені заборони, для того, щоб переконатися у застосуванні до цих осіб індивідуальної відповідальності, а не колективної, як це задекларовано у принципах Закону України «Про очищення влади», що мали б спрямовувати процес очищення влади (люстрації).

Без встановлення зв`язку між указаними особами та узурпацією влади неможливо дійти висновку, що було досягнуто легітимної мети Закону України «Про очищення влади» - недопущення до участі в управлінні державними справами саме осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, не можливо і дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивача - з іншого.

Тож заборона перебування на зазначених у Законі України «Про очищення влади» посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність меті й принципам Закону України «Про очищення влади», визначеним у ч.2 статті 1 цього Закону.

Вказані правові висновки викладені у постанові Верховного Суду від 03 червня 2020 року по справі № 817/3431/14.

Довідка про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про перебування позивача на відповідній посаді, не містить відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а наказ Генерального прокурора України №1503к від 23 жовтня 2014 року про звільнення ОСОБА_1 з посади ректора Національної академії прокуратури України не містить обґрунтування, що позивач міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.

Оцінюючи пропорційність обмежень, застосованих до ОСОБА_1 , щодо легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, суд вважає їх непропорційними, невиправданими та не необхідними у демократичному суспільстві.

Суд вважає за необхідне зазначити, що відсутність у Законі України «Про очищення влади» процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених ч.3 статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), що кореспондує положенням частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року).

Цей обов`язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуваний наказ відповідача не відповідає критеріям правомірності, наведеним у ч.2 статті 2 КАС України, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 04 червня 2020 року по справі № 821/4571/14 та від 04 вересня 2020 року по справі №826/5029/16.

Враховуючи наведене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про протиправність наказу про звільнення ОСОБА_1 .

Відповідно до ч.1 статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

Скасування наказу про звільнення ОСОБА_1 , в силу вимог ч.1 статті 235 Кодексу законів про працю України, є підставою для поновлення позивача на посаді ректора Національної академії прокуратури України або на іншій рівнозначній посаді з 24 жовтня 2014 року.

Апеляційний суд, враховуючи приписи статті 235 КЗпП України, відхиляє аргументи апеляційної скарги відповідача Офісу Генерального прокурора щодо неможливості поновлення позивача на посаді ректора Національної академії прокуратури України, враховуючи накази Генерального прокурора України від 05.03.2020 №№129,130,131, оскільки працівник має бути поновлений органом, який розглядає трудовий спір саме на тій посаді, з якої його було незаконно звільнено.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 06.03.2019 по справі №824/424/16-а.

Також суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що правильність розрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу ОСОБА_1 , здійснений судом першої інстанції, сторонами не оспорюється, а тому, в силу приписів ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції не перевіряє рішення суду першої інстанції в цій частині.

Щодо позовних вимог в частині вилучення відомостей стосовно позивача з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», апеляційний суд зазначає наступне.

Згідно з ч. 1 ст. 7 Закону № 1682-VII відомості про осіб, щодо яких встановлено заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, вносяться до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", що формується та ведеться Міністерством юстиції України.

Положення про Реєстр, порядок його формування та ведення затверджуються Міністерством юстиції України.

Відомості про осіб, щодо яких застосовано заборону, передбачену частиною четвертою статті 1 цього Закону, оприлюднюються на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та вносяться до Реєстру протягом трьох робочих днів з дня надходження із Державної судової адміністрації України до Міністерства юстиції України наданої з Єдиного державного реєстру судових рішень електронної копії рішення суду, яке набрало законної сили. Державна судова адміністрація України надсилає до Міністерства юстиції України таку електронну копію рішення суду не пізніш як на десятий день з дня набрання ним законної сили.

На виконання вказаних положень Міністерством юстиції України внесена відповідна інформацію про позивача до Реєстру, і вона наявна станом на час розгляду справи судом апеляційної інстанції( https://lustration.minjust.gov.ua/register)

З врахуванням викладеного, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про необхідність зобов`язання Міністерства юстиції України вилучити з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" відомості про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади".

Апеляційний суд відхиляє доводи Міністерства юстиції України про необхідність зміни рішення в цій частині з посиланням на позицію Верховного Суду, висловлену у постанові від 09.07.2020 у справі №816/4476/15, оскільки вирішення питання про виключення відомостей про позивача з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону № 1682-VII, нерозривно пов`язане із вирішенням спору по суті щодо правомірності звільнення з посади позивача на підставі Закону № 1682-VII.

За змістом рішення ЄСПЛ у справі "Полях та інші проти України" Суд розглядав внесення відомостей про осіб заявників до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону № 1682-VII, як одного із трьох аспектів, які вплинули на приватне життя заявників у контексті статті 8 Конвенції. Суд вважав, що поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них.

ЄСПЛ констатував, що відомості про застосування до заявників заходів, передбачених Законом № 1682-VII, було одразу оприлюднено ще до того, як було розглянуто їхні позови. Закон № 1682-VII не вимагав будь-якого доведення індивідуальної вини, а його оголошена мета полягала в «очищенні» державної служби від осіб, які асоціювалися з «узурпацією влади», підривом основ національної безпеки та оборони і порушеннями прав людини. За таких обставин застосування заходів, передбачених Законом № 1682-VII, ймовірно було тісно пов`язано із соціальною та професійною стигматизацією, як стверджували заявники. Не стверджувалося, що на практиці Закон не мав такого ефекту (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 210).

Щодо цього Венеціанська комісія також висловлювала свої зауваження до Закону №1682-VII, на які в тому числі посилався і ЄСПЛ під час розгляду справи «Полях та інші проти України».

У пунктах 98-100 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що проблематичними є положення статті 7 Закону № 1682-VII, відповідно до якого відомості про осіб, які підлягають люстрації, вносяться до Єдиного реєстру осіб, які підпадають під дію цього Закону, що створюється і ведеться Міністерством юстиції України, із публікацією на веб-сайті вказаного міністерства особистих даних і результатів перевірки особи і наданням її для вільного користування.

Венеціанська комісія нагадала, що вже раніше у своєму консультативному висновку стосовно «Колишньої Югославської Республіки Македонія» заявляла, що «публікація до ухвалення рішення суду є проблематичною у зв`язку зі статтею 8 ЄКПЛ. Негативний вплив такої публікації на репутацію особи навряд чи може бути усунений пізніше вилученням її імені з реєстру, а потерпілий не має засобів, щоб захистити себе від такого негативного впливу. Останнє може бути адекватним заходом, необхідним у демократичному суспільстві, коли співпраця встановлюється остаточно, а не раніше. Тому публікація повинна відбуватися тільки після ухвалення рішення суду» (пункт 99 Проміжного висновку № 788/2014).

Оскільки у Законі № 1682-VII не гарантується, що публікація дозволяється тільки після остаточного рішення суду, то, за висновком Венеціанської комісії, як така ця норма піднімає очевидні проблеми сумісності зі статтею 8 Конвенції (пункт 100 Проміжного висновку № 788/2014).

За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що наслідкові дії Міністерства юстиції щодо внесення прізвища позивача до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону №1682-VII, призводять до негативних наслідків для репутації позивача та неможливості реалізації ним конституційного права на працю, а тому обраний судом першої інстанції спосіб захисту порушеного права шляхом зобов`язання Міністерства юстиції України вилучити з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону № 1682-VII, відомості стосовно ОСОБА_1 , є правильним.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 19.11.2020 у справі №826/6973/15, яка прийнята у часі пізніше, ніж постанова Верховного Суду від 09.07.2020 у справі №816/4476/15, на яку посилається Міністерство юстиції України в апеляційній скарзі.

Статтею 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст.315 Кодексу адміністративного судочинства України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право змінити судове рішення.

Відповідно до ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Частиною 4 ст. 317 КАС України зазначено, що зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

За таких обставин, оскільки судом першої інстанції правильно вирішено справу по суті позовних вимог, проте із помилковим застосуванням норм матеріального права, колегія суддів вважає, що рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2020 року підлягає зміні в частині мотивів, з яких виходив суд першої інстанції задовольняючи адміністративний, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 313, 315, 317, 321, 322,325, 328, 329 КАС України суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Офісу Генерального прокурора та Міністерства юстиції України залишити без задоволення.

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Змінити рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2020 року, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2020 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя:

Судді:

Повний текст постанови виготовлено 08.02.2021 року.