Справа № 826/7249/18
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2021-02-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/7249/18 Суддя першої інстанції: Огурцов О.П.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 лютого 2021 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Губської Л.В., Епель О.В.,

при секретарі - Закревській І.Л.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на прийняте у порядку спрощеного провадження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 грудня 2020 року у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИЛА:

У травні 2018 року Публічне акціонерне товариство «Укрнафта» (далі - Позивач, ПАТ «Укрнафта») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Відповідач, Держгеонадра України) про:

- визнання протиправними дій Держгеонадр України, які полягають у відмові у видачі ПАТ «Укрнафта» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, розташованого у межах Сумської області, та поверненні заяви з документами на отримання відповідного спеціального дозволу;

- зобов`язання Держгеонадр України у силу принципу «мовчазної згоди», встановленого ч. 6 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06.09.2005 року №2806-IV, прийняти наказ, на підставі якого видати ПАТ «Укрнафта» спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, розташованого в межах Сумської області з останнього дня строку, передбаченого законодавством на розгляд заяви дозвільним органом, та строком на 20 років, а саме: від 08.09.2017 року, строком на 20 років, до 08.09.2037 року.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.12.2020 року позов задоволено повністю:

- визнано протиправними дії Держгеонадр України, які полягають у безпідставній відмові у видачі ПАТ «Укрнафта» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, розташованого у межах Сумської області, та поверненні заяви з документами на отримання відповідного спеціального дозволу;

- зобов`язано Держгеонадра України прийняти наказ, на підставі якого видати ПАТ «Укрнафта» спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, розташованого в межах Сумської області з останнього дня строку, передбаченого законодавством на розгляд заяви дозвільним органом та строком на 20 років.

При цьому суд першої інстанції виходив з того, що ПАТ «Укрнафта» 30.06.2017 року подано до Держгеонадр України повний перелік передбачених законодавством документів для видачі спеціального дозволу, разом з тим протягом встановленого 30-денного строку Відповідачем не було прийнято жодного рішення за наслідками його розгляду, натомість заява із доданими до неї документами була повернута листом від 12.03.2018 року. Відтак, на переконання суду, враховуючи передбачений законом принцип мовчазної згоди, а також необхідність ефективного захисту прав, наявні правові підстав для покладення на суб`єкта владних повноважень обов`язку видати наказ про внесення видачу спеціального дозволу.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та постановити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що судом першої інстанції не було враховано, що Держгеонадра України правомірно відмовити у видачі ПАТ «Укрнафта» спеціального дозволу, оскільки таку видачу не було погоджено Мінприроди. Крім того, наголосив, що покладення судом на Держгеонадра України обов`язку видати наказ та спеціальний дозвіл є втручанням у дискреційні повноваження органу державної влади.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.01.2021 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 10.02.2021 року.

У відзиві на апеляційну скаргу ПАТ «Укрнафта» просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Свою позицію обґрунтовує тим, що до заяви про видачу спеціального дозволу були додані всі необхідні документи, у той час як посилання Апелянта на відмови у погодженні видачі дозволу Мінприроди є безпідставним, оскільки така відмова прийнята більш ніж через 6 місяців з моменту подачі заяви. Окремо звертає увагу, що Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» набрав чинності лише 18.12.2017 року, а тому не міг бути поширений на правовідносини, які виникли у червні 2017 року. Крім того, підкреслює, що численна практика Верховного Суду у цій категорії справ свідчить про те, що рішенням суду першої інстанції не допущено втручання у дискреційні повноваження державного органу.

Учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін з таких підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, з 18.11.1999 року по 18.11.2014 року ПАТ «Укрнафта» володіло спеціальним дозволом від 18.11.1999 року № 1299 на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку Будівської площі (Сумська область, Охтирський район) (а.с. 17).

ПАТ «Укрнафта» здійснило за власні кошти:

- геологічне вивчення ділянки надр Будівської площі, про що зазначено на звороті спеціального дозволу від 18.11.1999 року №1299, у графі «Джерело фінансування робіт, які планує виконати надрокористувач під час користування надрами» - «власні кошти»;

- підрахунок запасів Будівського нафтогазконденсатного родовища Сумської області, Охтирського району.

Колегія Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України за наслідками розгляду поданих ПАТ «Укрнафта» матеріалів геолого - економічної оцінки запасів Будівського нафтогазконденсатного родовища, підрахунок запасів, здійснений ним за власні кошти - затвердила протокольним рішенням від 21.09.2016 року №3653 (а.с. 18-22).

Крім того, 30.06.2017 року ПАТ «Укрнафта» до Держгеонадр України із заявою від 30.06.2017 року №04.1.1-20/39 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону (а.с. 24-26).

Матеріали справи свідчать, що Відповідач листами від 10.07.2017 року № 14862/03/12-17, №14862/03/12-17 направила копії пакету документів на погодження надання спеціального дозволу до Міністерства екології та природних ресурсів України (а.с. 47) та Сумської обласної ради (а.с. 48).

Згідно протоколу засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування від 14.02.2018 року № 37 (а.с. 52-54), який уведений в дію наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14.02.2018 року № 58 (а.с. 51), ПАТ «Укрнафта» відмовлено у погодженні надання надр у користування на підставі абз. 6 п. 6 Регламенту погодження Мінприроди надання надр у користування.

З огляду на викладене Державна служба геології та надр України листом від 12.03.2018 року №4121/03/12-18 повернула заяву ПАТ «Укрнафта» з доданими до неї документами від 30.06.2017 року № 04.1.1-20/39 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, розташованого в межах Сумської області, у зв`язку з відмовою Мінприроди у погодженні надання надр у користування на підставі п. 19 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року №615.

Крім того, у листі повідомлено, що 18.12.2017 введено в дію Закон України (далі - Закон) «Про оцінку впливу на довкілля» від 23.05.2017 року № 2059-VIII, який встановлює правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля, спрямованої на запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Сферу застосування оцінки впливу на довкілля визначено статтею 3 Закону.

Видобування корисних копалин, крім корисних копалин місцевого значення, які видобуваються землевласниками чи землекористувачами в межах наданих їм земельних ділянок з відповідним цільовим використанням віднесено до другої категорії видів планової діяльності, які можуть мати значний вплив на довкілля та підлягають оцінці впливу на довкілля відповідно до пункту З частини 3 статті 3 Закону.

Згідно п. 3 ст. 17 Закону висновки державної екологічної експертизи, одержані до введення в дію Закону, зберігають чинність та мають статус висновку з оцінки впливу на довкілля.

Згідно ст. 15-1 Кодексу України про надра, надання надр у користування, яке пов`язане з провадженням діяльності, здійснюється з урахуванням результатів оцінки впливу на довкілля.

Частиною третьою статті 14 Закону України «Про нафту і газ» передбачено, що надання спеціальних дозволів на користування надрами здійснюється з урахуванням результатів оцінки впливу на довкілля.

Таким чином, у наданні запитуваного дозволу ПАТ «Укрнафта» відмовлено відповідно до пункту 19 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року №615.

На підставі встановлених вище обставин, а також за наслідками системного аналізу приписів ст. ст. 14, 16 Кодексу України про надра, ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон), а також Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року № 615 (далі - Порядок №615), суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог з огляду на незабезпечення своєчасного розгляду суб`єктом владних повноважень поданої підприємством заяви про отримання дозвільного документу, а також неприйняття жодного рішення за наслідками її розгляду попри подання Позивачем всіх необхідних документів.

З такими висновками суду першої інстанції судова колегія не може не погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ч. 2 ст. 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Згідно пункту 1 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 року № 1174 Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174), Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Підпунктом 9 пункту 4 вказаного Положення закріплено, що Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).

Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та державних адміністраторів визначає Закон України «Про довільну систему у сфері господарської діяльності».

Відповідно до ч. 1 ст. 4-1 Закону порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

На виконання вимог, зокрема, ст. 16 Кодексу України про надра постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року №615 затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, який регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.

Відповідно до пп. 1 п. 8 Порядку №615 без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.

Як було вірно встановлено судом першої інстанції, матеріалами справи підтверджується здійснення ПАТ «Укрнафта» за власні кошти геологічного вивчення ділянки надр Будівської площі, а також підрахунок запасів Будівського нафтогазконденсатного родовища Сумської області, Охтирського району. Указані обставини підтверджені протокольним рішенням Колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 21.09.2016 року №3653. Викладене, у свою чергу, свідчить про обґрунтованість висновків суду першої інстанції про наявність у Позивача права на отримання спеціального дозволу без проведення аукціону.

Абзацом 20 пункту 8 Порядку №615 передбачено, що для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1. Разом із заявою подаються дві копії заяви та доданих до неї документів. У заяві зазначаються назва і місцезнаходження ділянки надр, вид корисних копалин, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган ДФС і мають відмітку у паспорті), інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.

У свою чергу, згідно п. 2 Переліку документів, що подаються разом із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, який є додатком 1 до вказаного Порядку, з метою видобування корисних копалин надрокористувачем разом із заявою подаються наступні документи: копія паспорта та реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця (фізичні особи, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган державної податкової служби і мають відмітку у паспорті, замість зазначеного реєстраційного номера подають копію паспорта із серією, номером та відміткою); пояснювальна записка з характеристикою об`єкта, стану його геологічного вивчення, методу розробки, обґрунтуванням необхідності використання надр, із зазначенням потужності підприємства; результати хімічного та бактеріологічного аналізу води строком давності не більш як шість місяців (для родовищ підземних вод); копії протоколів, завірені заявником, Державної комісії по запасах (Української територіальної комісії по запасах корисних копалин, центральної комісії по запасах корисних копалин, науково-технічних/технічних рад) про затвердження (апробацію) запасів у повному обсязі; каталог географічних координат кутових точок ділянки надр; (похибка - менш як 1 секунда) із зазначенням її площі, а для видобування підземних вод - каталог географічних координат водозабірних споруд; оглядова карта (масштаб не менш як 1:200000); ситуаційний план з нанесеними межами площі видобування та географічними координатами її кутових точок (похибка - менш як 1 секунда) у масштабі, який дає змогу перевірити правильність визначення координат, а для підземних вод - ситуаційний план з нанесеними водозабірними спорудами та їх географічними координатами ; план підрахунку запасів корисної копалини на топографічній основі з нанесеними межами категорії запасів, межами земельного та гірничого відводів (за наявності), контуром ліцензійної площі з географічними координатами кутових точок ділянки надр (похибка - менш як 1 секунда), а також з лініями геологічних розрізів; гідрогеологічна карта (для родовищ підземних вод); структурна карта (для родовищ нафти і газу); характерні геологічні розрізи з межами категорій запасів та умовними позначками. До перелічених документів додаються: для підприємств, які розпочинають розробку родовища, - програма робіт із введення родовища в експлуатацію із зазначенням окремих етапів та строку їх проведення, джерел фінансування до досягнення підприємством проектної потужності; у разі продовження строку дії дозволу - позитивний висновок про проведення державної експертизи звітів щодо результатів геологічного вивчення надр, а також інших геологічних матеріалів.

Аналіз змісту заяви ПАТ «Укрнафта» від 30.06.2017 року № 04.1.1-20/39 (а.с. 25) та додатку до неї (а.с. 26) дає підстави погодитися з висновками суду першої інстанції про те, що остання відповідає вимогам п. 8 Порядку №615.

Відповідно до абз. абз. 26-31 п. 8 Порядку №615 рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку.

Органом з питань надання дозволу надсилається запит правоохоронним органам та суб`єктам фінансового моніторингу про розгляд документів заявника для виявлення суб`єктів господарювання, що здійснюють фінансування тероризму в Україні.

У разі ненадання правоохоронними органами та суб`єктами фінансового моніторингу відповіді на запит протягом 30-денного строку вважається, що за результатами розгляду документів заявника не виявлено суб`єктів господарювання, що здійснюють фінансування тероризму в Україні.

Крім того, органом з питань надання дозволу надсилається запит органам ДФС щодо перевірки факту наявності у заявника боргу із сплати податків та загальнообов`язкових платежів станом на останній звітний період.

У разі ненадання органами ДФС відповіді на запит протягом 30-денного строку вважається, що факту наявності у заявника боргу із сплати загальнодержавних податків та зборів станом на останній звітний період не виявлено.

Надання дозволів у випадках, передбачених підпунктами 1-14 цього пункту, здійснюється за рішенням органу з питань надання дозволу.

За правилами пункту 9 Порядку №615 надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується з: Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин (абз. 2); відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення (абз. 3); Мінприроди - на всі види користування надрами (абз. 4).

Видача дозволу здійснюється на підставі заяви і документів, зазначених у додатку 1, та погоджується органами, визначеними абзацами другим - четвертим цього пункту (абз. 6).

Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше ніж протягом шести робочих днів з дати реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - четвертому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів (абз. 8).

За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл (абз. 9).

У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому і третьому цього пункту, позитивної або негативної відповіді щодо погодження за результатами розгляду на найближчій сесії (але у будь-якому разі не пізніше ніж через 90 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) вважається, що надання дозволу ними погоджено (абз. 10).

У разі ненадання Мінприроди погодження протягом 30-денного строку вважається, що надання дозволу ним погоджено (абз. 11).

Пунктом 19 Порядку №615 закріплено вичерпний перелік підстав для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу, серед яких зазначена, зокрема, відмова органів, зазначених в абзацах другому - четвертому пункту 9 цього Порядку, у погодженні надання надр у користування.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що із заявою про отримання спеціального дозволу ПАТ «Укрнафта» звернулося 30.06.2017 року. Копію пакету документів на погодження його надання Позивачу Відповідачем було направлено Мінприроди листом від 10.07.2017 року №14862/03/12-17. У свою чергу, відмова у погодженні видачі дозволу була прийнята Мінприроди лише 14.02.2018 року, тобто більш ніж через 180 днів з моменту подачі ПАТ «Укрнафта» заяви. Викладене, з урахуванням нормативних приписів абз. 11 п. 8 Порядку №615 свідчить, що після спливу 30-денного строку видача дозволу вважалася такою, що була погоджена Мінприроди.

До того ж, як вірно встановлено судом першої інстанції, інших передбачених п. 19 Порядку №615 підстав для відмови ПАТ «Укрнафта» у видачі спеціального дозволу Держгеонадра України ні у листі від 12.03.2018 року №4121/03/12-18, ні у відзиві на позов не зазначила. Не вказано на існування таких підстав й в апеляційній скарзі.

Згідно п. 21 Порядку № 615 у разі відмови в наданні, продовженні строку дії, переоформленні, видачі дубліката дозволу або внесенні змін до нього документи повертаються в повному обсязі заявникові.

Аналіз вказаних вище норм дає підстави для висновку, що законодавець передбачив чіткий алгоритм дій уповноваженого органу, в даному випадку - Державної служби геології та надр України при прийнятті рішення про надання спеціального дозволу на користування надрами. Зокрема, Державна служба геології та надр України за наявності передбачених законом підстав для відмови у наданні дозволу на користування надрами протягом 30 днів з дня отримання всіх погоджень приймає відповідне рішення про відмову у наданні такого дозволу. За відсутності зазначених вище підстав для відмови - уповноважений орган зобов`язаний прийняти рішення про надання спеціального дозволу на користування надрами.

Відповідно до п. 25 Порядку №615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього Державна служба геології та надр України видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.

З метою попереднього розгляду матеріалів щодо надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, анулювання дозволів та внесення до них змін Державна служба геології та надр України або Рада міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до повноважень утворює комісію з питань надрокористування та затверджує положення про неї.

Пунктом 9 Положення №1174 передбачено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

Таким чином, виходячи з наведених приписів Порядку №615 і Положення №1174, у разі відмови у наданні спеціального дозволу Відповідач зобов`язаний видати наказ, в якому зазначити, яких саме вимог законодавства не дотримано заявником при звернені до Держгеонадр України із відповідною заявою.

Відповідно до ст. 1 Закону дозвільні органи - суб`єкти надання адміністративних послуг, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру;

документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ, який дозвільний орган зобов`язаний видати суб`єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності;

об`єкт, на який видається документ дозвільного характеру (далі - об`єкт), - природні ресурси, земельна ділянка, ґрунтовий покрив земельних ділянок, споруда, будівля, приміщення, устаткування, обладнання та механізми, що вводяться в експлуатацію або проектуються, окрема операція, господарська діяльність певного виду, робота та послуга, а також документи, які використовуються суб`єктом господарювання у процесі проходження погоджувальної (дозвільної) процедури (проектна документація на будівництво об`єктів, землевпорядна документація, містобудівна документація, гірничий відвід);

принцип мовчазної згоди - принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

Згідно абз. 3 ч. 1 ст. 4-1 Закону строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом. Документи дозвільного характеру видаються безоплатно, на необмежений строк, якщо інше не встановлено законом.

При цьому частиною 5 ст. 4-1 Закону передбачено, що підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

Письмове повідомлення дозвільного органу про відмову у видачі документа дозвільного характеру надається суб`єкту господарювання особисто або надсилається поштовим відправленням з описом вкладення або у випадках, передбачених законом, - в електронній формі за допомогою засобів телекомунікацій із зазначенням передбачених законом підстав для такої відмови у строк, встановлений для видачі документа дозвільного характеру.

У той же час, відповідно до ч. 6 ст. 4-1 Закону у разі якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано або не направлено документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі, то через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Копія заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття є підтвердженням подачі заяви та документів адміністратору або дозвільному органу.

Днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, передбаченого законом.

Як було встановлено раніше, заяву ПАТ «Укрнафта» про видачу спеціального дозволу до Держгеонадр України було подано 30.06.2017 року. Таким чином, останнім днем для розгляду і вирішення порушених Позивачем у заяві питань було 13.09.2017 року.

Водночас, судом першої інстанції вірно встановлено, що рішення у формі наказу, прийнятого за наслідками розгляду заяви від 30.06.2017 року, Держгеонадрами України як суб`єктом владних повноважень у межах встановлених Порядком №615 строків прийнято не було.

Окремо судова колегія вважає за необхідне зауважити, що посилання Відповідача у листі від 12.03.2018 року №4121/03/12-18 на приписи Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» від 23.05.2017 року №2059-VIII, який введено в дію 18.12.2017 року, є безпідставними, позаяк в силу ст. 58 Конституції України не можуть бути поширені на спірні правовідносини, які виникли у червні - вересні 2017 року. Не набрала чинності на той момент і стаття 15-1 Кодексу України про надра, а також частина 3 статті 14 Закону України «Про нафту і газ», які також були введені у дію з 18.12.2017 року.

Таким чином, Окружний адміністративний суд міста Києва прийшов до правильного висновку, що оскільки Відповідач безпідставно не прийняв рішення щодо видачі спеціального дозволу на користування надрами згідно заяви від 30.06.2017 року №04.1.1-20/39, то, з урахуванням принципу мовчазної згоди, Позивач набув право провадити діяльність з видобутку вуглеводів на відповідній ділянці надр вже через десять робочих днів з моменту закінчення встановленого законодавством строку для відповіді Відповідача щодо видачі дозволу.

Надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог про зобов`язання Держгеонадра України прийняти наказ, на підставі якого видати ПАТ «Укрнафта» спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, розташованого в межах Сумської області з останнього дня строку, передбаченого законодавством на розгляд заяви дозвільним органом та строком на 20 років, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Як вірно зауважив Окружний адміністративний суд міста Києва з посиланням на правові позиції Верховного Суду, висловленими, зокрема, у постановах від 23.01.2018 року у справі №208/8402/14-а та від 27.02.2018 року у справі №816/591/15-а, а також у постановах від 13.02.2018 року у справі №361/7567/15-а, від 07.03.2018 року у справі №569/15527/16-а, від 20.03.2018 року у справі №461/2579/17, від 20.03.2018 року у справі №820/4554/17, від 03.04.2018 року у справі №569/16681/16-а, від 12.04.2018 року у справі №826/8803/15, дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб`єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (п. 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); п. 44 рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); п. 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); п. 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

Відтак, приймаючи рішення про зобов`язання орган державної влади виконати свої дискреційні повноваження, суд, перш за все, відновлює баланс взаємодії між органами державної влади та суб`єктами господарювання.

При цьому, суд, приймаючи саме таке рішення на захист порушених прав суб`єктів господарювання - про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певну дію, унеможливлює виникнення вільного трактування та зловживання з боку органів державної влади своїми дискреційними повноваженнями.

Так, у рішенні Європейського Суду з прав людини (рішення по справі «Олссон проти Швеції» від 24.03.1988 року), суд вказав, що запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців.

У рішенні Європейського Суду з прав людини, у справі «Волохи проти України» зазначено: «Таким чином, Суд доходить висновку, що це втручання не може розглядатися як таке, що було здійснене «згідно із законом», оскільки законодавство України не визначає з достатньою чіткістю межі та умови здійснення органами влади своїх дискреційних повноважень у сфері, про яку йдеться, та не передбачає достатніх гарантій захисту від свавілля при застосуванні таких заходів спостереження.»

У рішенні у справі «Гасан і Чауш проти Болгарії» вказується: «Суд зазначає, що у даному випадку відповідне законодавство не передбачало чітких критеріїв щодо реєстрації керівництва конфесій, що змінилося, а також не передбачало ніяких процедурних гарантій захисту від свавільного використання дискреційних повноважень...».

Будь-яка дія органів державної влади має будуватися на цьому принципі, а відтак чинні положення національного законодавства потрібно формулювати так, щоб вони були достатньо доступними, чіткими і передбачуваними у практичному застосуванні (рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Броньовський проти Польщі» від 22.06.2004 року). Закон вимагає, щоб він був доступний для особи і вона також могла передбачити наслідки його застосування до неї та щоб закон не суперечив принципові верховенства права. В національному праві має існувати засіб правового захисту від свавільного втручання з боку державних органів у права, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Небезпека свавілля є особливо очевидною, коли виконавча влада здійснює свої функції закрито (рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Гавенда проти Польщі» від 14.03.2002 року, рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Аманн проти Швейцарії» від 16.02.2000 року).

Також Європейський Суд з прав людини рішенням у справі «Креслена» від 24.04.1990 року зазначає, що «закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права. Проте надання законом виконавчій владі, чи судді нічим не обмеженого дискреційного права, суперечило б принципові верховенства права. Отже, закон має досить чітко визначати межі будь-яких таких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільного втручання».

Загальні принципи диференціації між підміною органу державної влади судом та здійсненням правосуддя безпосередньо сформульовано в рішенні у справі «Фадеева проти Росії» від 09.06.2005 року, в якому Європейський Суд з прав людини з відсилкою до справи «Баклі проти Сполученого Королівства», зазначив, що: «Згідно з усталеною практикою Суду саме національні органи влади мають дати вихідну оцінку «необхідності» втручання як стосовно законодавчого поля, так і реалізації конкретного заходу, але, незважаючи на надану національним органам влади свободу розсуду, їхнє рішення підлягає перевірці судом на предмет його відповідності вимогам Конвенції».

Адміністративний суд наділений дієвим важелем проти незаконних дій з боку представників влади України і здійснених ними в трактуванні дискреційних повноважень (постанова Вищого адміністративного суду України від 23.03.2017 року у справі №804/4335/16).

Судова колегія вважає, що Відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.01.2018 року у справі №208/8402/14-а, від 29.03.2018 року у справі №816/303/16, від 25.05.2018 року у справі №826/6102/16.

Як вірно зауважив суд першої інстанції, у межах спірних правовідносин праву Позивача отримати рішення про видачу спеціального дозволу на користування надрами кореспондує обов`язок Відповідача прийняти таке рішення.

Неприйняття Відповідачем наказу за наслідками розгляду заяви видачу спеціального дозволу в силу положень ч. 6 ст. 4-1 Закону є підставою для безумовного висновку про надання Держгеонадрами України мовчазної згоди ПАТ «Укрнафта» в його видачі.

Відповідно до ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати й на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

У рішенні від 16.09.2015 року у справі №21-1465а15 Верховний Суд України вказав, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

З урахуванням викладеного судова колегія, перевіривши висновки суду першої інстанції та надавши оцінку доданим до заяви від 30.06.2017 року №04.1.1-20/39 Позивачем документів, вважає, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав ПАТ «Укрнафта», є зобов`язання Держгеонадр України прийняти наказ, на підставі якого видати ПАТ «Укрнафта» спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, розташованого в межах Сумської області з останнього дня строку, передбаченого законодавством на розгляд заяви дозвільним органом та строком на 20 років.

Аналогічну правову позицію щодо спірних правовідносин висловлено Верховним Судом у постанові від 21.10.2020 року у справі № 640/21997/18.

При цьому суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 грудня 2020 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді Л.В. Губська

О.В. Епель

Повний текст постанови складено « 10» лютого 2021 року.