Справа № 580/801/20
Суддя: Сорочко Євген Олександрович
Дата ухвалення: 2021-02-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/801/20 Суддя (судді) суду 1-ї інст.:
ПОСТАНОВА

Іменем України

09 лютого 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Сорочка Є.О.,

суддів Єгорової Н.М.,

Коротких А.Ю.,

за участю секретаря с/з Грисюк Г.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Управлінська компанія "Нова якість" Дільниця 36", Виконавчого комітету Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2020 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Управлінська компанія "Нова якість" Дільниця 36" до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, треті особи: Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Роза-30", Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Іллєнка 37" про визнання протиправними та скасування рішення в частині,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення №104 від 30.01.2020 «Про затвердження порядку відшкодування коштів за надані пільги і житлові субсидії населенню», що проживає у багатоквартирних будинках в частині затвердження пунктів 2.2, 2.3 Порядку відшкодування коштів за надані пільги і житлові субсидії населенню, що проживає у багатоквартирних будинках».

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2020 року позов задоволено частково: визнано протиправним та нечинним абзац 8 пункту 2.2 Порядку відшкодування департаментом соціальної політики Черкаської міської ради коштів за надані пільги і житлові субсидії управителям та об`єднанням співвласників багатоквартирних будинків, затвердженого рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 30 січня 2020 року №104, а саме: «Факт дострокового розірвання договору з попереднім управителем підтверджується рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради, що вноситься департаментом житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради». У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Відповідач в апеляційній скарзі просить скасувати вказане судове рішення в частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову, оскільки вважає, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що визнаний судом недійсним пункт спірного рішення відповідача є правомірним.

Позивач у відзиві на апеляційну скаргу просить відмовити у її задоволенні, посилаючись на необґрунтованість доводів скаржника.

Позивач також подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати вказане судове рішення в частині позовних вимог, у задоволенні яких відмовлено та ухвалити нове, яким відмовити у позов задовольнити, оскільки вважає, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що оскаржувані пунктів 2.2, 2.3 затвердженого відповідачем Порядку відшкодування коштів за надані пільги і житлові субсидії населенню, що проживає у багатоквартирних будинках є протиправними.

Відповідач та ОСББ у "Іллєнка 37" у відзивах на апеляційну скаргу просять відмовити у її задоволенні, посилаючись на необґрунтованість доводів скаржника.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу Виконавчого комітету Черкаської міської ради слід залишити без задоволення, а апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Управлінська компанія "Нова якість" Дільниця 36" належить задовольнити.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що 20.05.2019 між ТОВ «Сантехбудконструкція» та виконавчим комітетом Черкаської міської ради, який діє від імені співвласників багатоквартирних будинків №9, №15 , №21 по вул. Руставі в м. Черкаси, були укладені договори про надання послуг з управління багатоквартирним будинком від 20.05.2019 № 765, №767 та №762 відповідно.

Згідно Статуту, затвердженого зборами учасників, протокол №0618/19 від 18.06.2019 (т.1, а.с. 37-50), та витягу з ЄДР позивач у справі ТОВ «Управлінська компанія «Нова якість» Дільниця 36» створена шляхом виділу з ТОВ «Сантехбудконструкція» та є його правонаступником в частині надання послуг з управління багатоквартирними будинками за адресами: м. Черкаси, вул. Руставі, 21, Руставі, 15 та Руставі, 9.

Рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 30.01.2020 №104 затверджений Порядок відшкодування коштів за надані пільги та житлові субсидії населенню, що проживає у багатоквартирних будинках (далі - Порядок №104).

Вважаючи, що пункт 2.2 та пункт 2.3 Порядку №104 не відповідають вимогам чинного законодавства, позивач звернувся до суду з позовом.

Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні дійшов висновків про те, що відповідач у судовому засіданні не довів наявність повноважень щодо підтвердження своїм рішенням факту дострокового розірвання договору з управителем багатоквартирним будинком, тому положення пункту 2.2 Порядку №104, які передбачають, що факт дострокового розірвання договору з попереднім управителем підтверджується рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради, що вноситься департаментом житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради, прийняті з перевищенням повноважень і є протиправними.

Щодо позовної вимоги про визнання нечинним п. 2.3 Порядку №104, який передбачає, що включення до розрахунку пільг і житлових субсидій послуги з управління багатоквартирним будинком управителя або об`єднання співвласників багатоквартирного будинку здійснюється після надання документів, передбачених підпунктом 2.2 цього порядку з першого числа місяця, наступного за місяцем підтвердження дострокового припинення договору попереднім управителем, суд зазначив, що вказаний пункт не стосується порядку та дострокового розірвання договору з управителем будинку та не визначає дату, з якої такий договір є припиненим, і застосовується після припинення дії такого договору, тому ця позовна вимога задоволенню не підлягає.

Також суд вказав, що Порядок №104 не регулює господарську діяльність управителів багатоквартирних будинків, а тому не є регуляторним актом у розумінні статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», отже при його прийнятті положення вказаного Закону застосуванню не підлягали.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції при прийнятті цієї постанови виходить з такого.

Згідно із частиною дванадцятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Статтею першою Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" передбачено, що регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Згідно із статтею 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Статтею 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" передбачено повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Тобто, Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" передбачена можливість оприлюднення повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта, проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, зокрема, шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет, у разі відсутності у розробника такого проекту друкованого засобу масової інформації.

Відповідно до вимог статті 36 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.

Колегія суддів наголошує, на тому, що оприлюднення повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта, проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, є обов`язкової складовою процедури, яка передує прийняттю регуляторного акта уповноваженим на це суб`єктом владних повноважень для доведення текстів відповідних актів до відома населення, а також державних органів, підприємств, установ і організацій та для забезпечення публічного обговорення відповідного проекту регуляторного акта.

Відповідно, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, вважається такими, що прийняті не у спосіб, що визначений Конституцією та законами України та без з урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення у разі відсутності здійсненого аналізу регуляторного впливу, нездійснення оприлюднення проекту у встановлену Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" порядку.

Аналогічну позицію неодноразово висловлювалося Верховним Судом, зокрема у постанові від 29.10.2020 по справі №580/44/19.

Так, згідно Порядку №104 він визначає механізм відшкодування коштів за надані пільги і житлові субсидії управителям та об`єднанням співвласників багатоквартирних будинків (пункт 1.1).

Порядок №104 не підпадає під виключення, на які не поширюється дія Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (частина друга статті 3).

Пунктами 1.3-2.3 цього Порядку №104 передбачено, що право на відшкодування коштів відповідно до цього порядку за надані послуги і житлові субсидії мають управителі та об`єднання співвласників багатоквартирних будинків.

Головним розпорядником коштів місцевого бюджету на здійснення заходів з відшкодування коштів за пільги є департамент соціальної політики Черкаської міської ради.

Для відшкодування коштів за надані пільги і житлові субсидії управителі та об`єднання співвласників багатоквартирних будинків звертаються до департаменту соціальної політики Черкаської міської ради (далі - департамент) з відповідною заявою.

Підставою для здійснення відшкодування коштів за надані пільги і житлові субсидії є подані управителями та об`єднаннями співвласників багатоквартирних будинків до департаменту наступні документи: виписка з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань про реєстрацію об`єднання; завірена копія рішення загальних зборів співвласників про визначення порядку сплати, переліку та розміру (не більше встановленого згідно із законодавством граничного розміру відповідних витрат) внесків і платежів співвласників; довідка про відкриття поточного рахунку в банку; копія рішення (протоколу) загальних зборів співвласників багатоквартирного будинку про забезпечення утримання та експлуатації багатоквартирного будинку самостійно шляхом самозабезпечення або обрання управителя, іншого виконавця послуг з визначенням певної дати; копія листа-звернення управителя або об`єднання співвласників багатоквартирного будинку до попереднього виконавця послуг з повідомленням про прийняте рішення разом з підтвердженням про отримання попереднім виконавцем послуг вказаного листа; підтвердження дострокового припинення договору з попереднім управителем (копія додаткової угоди про розірвання договору або копія письмового повідомлення управителя або об`єднання співввласників багатоквартирного будинку до попереднього виконавця послуг про прийняття рішення про зміну форми управління багатоквартирним будинком або про обрання іншого управителя.

Факт дострокового розірвання договору з попереднім управителем підтверджується рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради, що вноситься департаментом житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради.

Включення до розрахунку пільг і житлових субсидій послуги з управління багатоквартирним будинком управителя або об`єднання співввласників багатоквартирного будинку здійснюється після надання документів, передбачених підпунктом 2.2 цього порядку з першого числа місяця, наступного за місяцем підтвердження дострокового припинення договору попереднім управителем.

Аналіз викладено свідчить, що спірний Порядок №104 безпосередньо стосується та регулює питання здійснення господарської діяльності невизначеного кола осіб (зокрема управителів багатоквартирного будинку) в частині, що стосується умов отримання доходу (відшкодування коштів за надані пільги та субсидії) за результатами здійсненої господарської діяльності з надання послуг у пільговому порядку.

Відтак, Порядок №104 у повній мірі відповідає ознакам регуляторного акта -прийнятий уповноваженим регуляторним органом, спрямований на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторними органами та суб`єктами господарювання, встановлює норми права й застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

З цих підстав, колегія суддів вважає безпідставним висновок суду першої інстанції про те, що Порядок №104 не регулює господарську діяльність управителів багатоквартирних будинків та не є регуляторним актом у розумінні 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». У зв`язку із цим відхиляються також відповідні доводи відповідача, які підтримав суд першої інстанції. При цьому, суд апеляційної інстанції зауважує, що належність Порядку №104 до нормативно-правових актів визнав і сам відповідач у відзиві на позовну заяву.

За таких обставин, при підготовці та затвердженні Порядку №104 відповідачем мали бути враховані вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Не зважаючи на це, матеріли справи не містять, а відповідачем не було надано доказів здійснення визначених вказаним Законом заходів при підготовці та прийнятті Порядку №104: здійснення аналізу регуляторного впливу, оприлюднення його проекту з метою одержання зауважень і пропозицій, розгляд зауважень і пропозицій, та ін.

Відтак, відповідач порушивши вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» при розробці та затвердженні спірного Порядку №104, позбавив позивача та інших зацікавлених осіб визначених статтею 6 цього Закону прав: брати участь у розробці проектів регуляторних актів; подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю; бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів; самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, тощо.

За змістом частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною другою цієї статті передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Відповідно до частини другої статті 9 КАС суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно частини другої статті 308 КАС суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено <…> неправильне застосування норм матеріального права.

Оскільки у ході розгляду даної справи, предметом якої є окремі положення Порядку №104, судом апеляційної інстанції за результатами перевірки доводів апеляційних скарг та підстав позову встановлено порушення порядку підготовки та прийняття Порядку №104 в цілому, то колегія суддів дійшла висновку про необхідність виходу за межі позовних вимог й з метою повного захисту прав позивача визнання протиправним та нечинним Порядку №104 повністю.

Оскільки суд визнає нечинним оскаржуване рішення повністю з огляду на порушення процедури його прийняття, то колегія суддів не вбачає підстав для надання по суті оцінки окремим його положенням на відповідність вимогам актам вищої юридичної сили.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв помилкове рішення про часткове задоволення позову.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09.12.1994, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Повноваження суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення встановлені статтею 315 КАС.

Відповідно до пункту другого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За змістом частини першої статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Оскільки судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, то оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню, а позов задоволенню із виходом за межі позовних вимог.

Керуючись статтями 34, 243, 317, 321, 325, 328, 329, 331 КАС, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Черкаської міської ради залишити без задоволення залишити без задоволення.

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Управлінська компанія "Нова якість" Дільниця 36" задовольнити.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2020 року скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити, вийшовши за межі позовних вимог.

Визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради №104 від 30.01.2020 «Про затвердження порядку відшкодування коштів за надані пільги і житлові субсидії населенню».

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Є.О. Сорочко

Суддя Н.М. Єгорова

Суддя А.Ю. Коротких

Повний текст постанови складений 09.02.2021.