Справа № 260/2363/20
Суддя: Запотічний Ігор Ігорович
Дата ухвалення: 2021-02-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 лютого 2021 рокуЛьвівСправа № 260/2363/20 пров. № А/857/13366/20

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Запотічного І.І.,

суддів Довгої О.І., Макарика В.Я.,

при секретарі судового засідання: Галаз Ю.А.,

розглянувши в відкритому судовому засіданні в м. Львові в режимі відеоконференції апеляційну скаргу адвоката Лукяненка Андрія Олександровича представника ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року (суддя Микуляк П.П., ухвалене у м. Ужгороді о 14:55) у справі № 260/2363/20 за адміністративним позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_1 до Мукачівської міської ради Закарпатської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Державна регуляторна служба України про визнання рішення незаконним,-

ВСТАНОВИВ:

01.07.2020р. ОСОБА_2 та ОСОБА_1 звернулися в суд з адміністративним позовом до Мукачівської міської ради, третя особа Державна регуляторна служба України, та з наведених у ньому підстав, просили визнати незаконним та недійсним з моменту прийняття рішення Мукачівської міської ради Про затвердження Порядку визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату №184 від 28.04.2016р.

В обгрунтування заявлених позовних вимог зазначили, що 28 квітня 2016 року Мукачівською міською радою Закарпатської області прийнято рішення Про затвердження Порядку визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю №184.

В подальшому, 07 червня 2019 року Мукачівська місцева прокуратура Закарпатської області звернулася до Мукачівського міськрайонного суду в інтересах Мукачівської міської ради до ОСОБА_2 про стягнення збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю на підставі рішення Мукачівської міської ради №184. Вважають, що законами України, відповідно до яких розроблено оскаржуване рішення та іншими законодавчими актами Украйни не передбачено повноважень міських рад щодо додаткового врегулювання питань стосовно визначення та відшкодування відповідним радам збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю, в тому числі шляхом затвердження будь-яких положень чи порядків.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, його оскаржили позивачі ОСОБА_1 та ОСОБА_2 в особі адвоката Лукяненка Андрія Олександровича подавши апеляційну скаргу до Восьмого апеляційного адміністративного суду, в якій покликаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права при її прийнятті, просять скасувати оскаржуване судове рішення та прийняти нове рішення яким позов задовольнити.

В обгрунтування апеляційної скарги, зокрема, зазначають, що виключно законом може бути встановлено відповідальність за порушення земельного законодавства. Передбачивши оскаржуваним рішенням № 184 від 28.04.2016 року підставу для відшкодування збитків у вигляді збитків за користування земельною ділянкою з порушенням вимог земельного законодавства відповідач фактично розширив передбачені законом підстави для відповідальності за порушення земельного законодавства. Апелянт зазначає, що згідно із вимогами ст.157 Земельного кодексу України порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України. В свою чергу постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року № 284 затверджено «Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам», яким встановлені вимоги щодо формування комісій, визначення порядку розмірів збитків, термінів їх відшкодування тощо. Крім цього постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 № 963 затверджена «Методика визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття грунтового покриву (родучого шару грунту) без спеціального дозволу. Зазначає, що відповідно до статті 30 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 року №1160-IV до повноважень уповноваженого органу щодо здійснення державної регуляторної політики належить, зокрема, звернення до регуляторних органів із запитами та пропозиціями про внесення змін або визнання такими, що втратили чинність, прийнятих цими органами регуляторних актів, що суперечать принципам державної регуляторної політики або прийнятті з порушенням вимог цього Закону. Відтак з аналізу зазначених положень нормативно-правових актів вбачається, що ані законами України, відповідно до яких розроблено рішення відповідача, ані іншими законодавчими актами не передбачено повноважень міських рад щодо додаткового врегулювання питань стосовно визначення та відшкодування відповідним радам збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю, в тому числі шляхом затвердження будь-яких положень чи порядків. Відтак вважає, що Мукачівська міська рада, в межах даних правовідносин, виступає регуляторним органом відповідно до Закону № 1160-IV у процесі підготовки, прийняття, розгляду регуляторних актів у сфері додержання законодавства про плату за землю.

Відповідач Мукачівська міська рада у відзиві на апеляційну скаргу не погоджується з доводами апелянта, вважає, що з урахуванням наявності у міської ради повноважень щодо вирішення питань місцевого значення, в тому числі регулювання земельних відносин, то правомірним є прийняття органом місцевого самоврядування оскаржуваного рішення щодо встановлення порядку визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю. Відповідач зазначає, що пропозиція Державної регуляторної служби України від 24.02.2020 року вих.№ 1210/0/20-20 є основною та центральною підставою, що спонукала позивачів звернутись з вказаним адміністративним позовом. Сам факт наявності пропозиції Державної регуляторної служби України, на погляд позивачів, є беззаперечним та належним доказом в частині визнання незаконним та недійсним з моменту прийняття рішення органу місцевого самоврядування, яке оскаржується. Вважає, що з аналізу норм Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та постанови КМУ від 20.08.2014 року № 371, Державна регуляторна служба України, як уповноважений орган мала б право звернутись до Мукачівської міської ради, як регуляторного органу, із запитом чи пропозицією про вжиття заходів щодо не скасування регуляторного акту, а внесення до нього змін чи визнання його таким, що втратив чинність.

Третя особа Державна регуляторна служба України у письмових поясненнях на апеляційну скаргу зазначає, що а ні законами України, відповідно до яких рішення № 184 прийнято, а ні іншими законодавчими актами України не передбачено повноважень місцевих рад щодо затвердження будь-яких положень чи порядків визначення та відшкодування збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю. Зазначає, що з метою захисту прав та законних інтересів субєктів господарювання, порушених внаслідок дії цього регуляторного акта, листом від 24.02.2020 № 1210/0/20-20 Державна регуляторна служба України звернулась до Мукачівської міської ради з пропозицією вжити заходи щодо скасування рішення № 184, як такого, що не відповідає вимогам чинного законодавства України, зокрема суперечить принципам державної регуляторної політики. Однак відповіді на вказаний лист, станом на день подання письмових пояснень, від Мукачівської міської ради до Державної регуляторної служби України не надходило.

В судовому засіданні, в режимі відеоконференції, представник апелянтів надав пояснення аналогічні викладеним в апеляційній скарзі, просив скасувати оскаржуване судове рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити.

В судовому засіданні представник відповідача заперечив проти апеляційної скарги, надавши пояснення аналогічні викладеним у відзиві, просив оскаржуване судове рішення залишити без змін.

В судовому засіданні, в режимі відеоконференції 25.01.2021р., представник третьої особи погодився з вимоги викладеними в апеляційній скарзі позивачів.

Протокольною ухвалою суду від 21.12.2020 року строк розгляду справи продовжено на 15 днів.

Заслухавши суддю-доповідача та пояснення представників сторін, обговоривши доводи апеляційної скарги, відзиву та письмових пояснень, дослідивши матеріали справи, суд приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи 28 квітня 2016 року Мукачівською міською радою Закарпатської області прийнято рішення №184 «Про затвердження Порядку визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю».

В подальшому, 07 червня 2019 року Мукачівська місцева прокуратура Закарпатської області звернулася до Мукачівського міськрайонного суду в інтересах Мукачівської міської ради до ОСОБА_2 про стягнення збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю на підставі рішення Мукачівської міської ради №184.

Також судом встановлено, що 11 лютого 2020 року представником позивача Матей В.В. подано скаргу до Державної регуляторної служби України про невідповідність рішення №184 вимогам чинного регуляторного законодавства.

Державна регуляторна служба України 24 лютого 2020 року направила до Мукачівської міської ради лист за наслідком аналізу Рішення №184 на предмет його невідповідності статті 4 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності

Однак, станом на 09 червня 2020 року Державна регуляторна служба Україна не отримала від Мукачівської міської ради інформацію про скасування Рішення №184. Так само відсутня інформація у засобах масової інформації або на інтернет ресурсі Мукачівської міської ради про те, що рішення скасоване.

Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції прийшов до висновку, що оскаржуване рішення відповідача прийняте органом місцевого самоврядування в межах наданих повноважень, а чинним законодавством прямої заборони щодо розроблення та затвердження органом місцевого самоврядування порядку визначення та відшкодування збитків, заподіяних у звязку з використанням земельних ділянок з порушенням вимог законодавства, у зоні їх впливу, законом не передбачено.

Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції з огляду на наступне.

Як встановлено ст.206 Земельного кодексу України, використання землі в Україні є платним; своєчасна сплата земельного податку або орендної плати, відповідно до ст.96 Земельного кодексу України, є обов`язком землекористувачів; статтею 206 Земельного кодексу України передбачено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Згідно ч.1 ст.22 Цивільного кодексу України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.

Збитками, відповідно до п.2 ч.2 ст.22 Цивільного кодексу України є, зокрема, доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).

Відповідно до ч.1 ст.1166 Цивільного кодексу України майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.

Згідно ч.2 ст.152 Земельного кодексу України власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.

Також відповідно до ст.156 Земельного кодексу України власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок, зокрема, неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки.

Як вірно зазначено судом першої інстанції, за змістом ст.157 Земельного кодексу України відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, в тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами. Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284 затверджено Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, пункт 3 якого передбачає відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, включаючи і неодержані доходи, якщо вони обґрунтовані, при цьому неодержаним доходом, відповідно до примітки, вважається доход, який міг би одержати власник землі, землекористувач, у тому числі орендар, із земельної ділянки і який він не одержав внаслідок її вилучення (викупу) або тимчасового зайняття, обмеження прав, погіршення якості землі або приведення її у непридатність для використання за цільовим призначенням у результаті негативного впливу, спричиненого діяльністю підприємств, установ, організацій та громадян.

Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції про обґрунтованість позиції Мукачівської міської ради про те, що використання земельних ділянок без правовстановлюючих документів та оформлення відповідного права на земельну ділянку обмежує право територіальної громади міста на отримання доходів у вигляді орендної плати, що вважається збитками.

Таким чином, виходячи зі змісту оскаржуваного рішення Мукачівської міської ради та затвердженого ним Порядку, слід дійти висновку, що такий розроблений з метою посилення контролю за використанням земель, створення єдиних організаційно-правових та економічних засад визначення розмірів збитків, заподіяних внаслідок тимчасового невикористання земельних ділянок у м. Мукачево та їх відшкодування Мукачівській міській раді. Порядок застосовується у випадках невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю.

Виходячи з наведеного вище, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що зазначений Порядок встановлює єдину процедуру відшкодування збитків, заподіяних Мукачівській міській раді внаслідок порушення вимог земельного законодавства. Фізичні та юридичні особи, у разі використання ними земель міста з порушеннями вимог Земельного кодексу України, повинні відшкодувати Мукачівській міській раді збитки, спричинені їх діями або бездіяльністю. Збитки відшкодовуються внаслідок використання земельної ділянки без оформлення документів, що посвідчують право на земельну ділянку відповідно до закону.

Відповідно до статті 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад віднесено вирішення питань регулювання земельних відносин.

Згідно ст.144 Конституції України, ст.59, 73 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції, що на підставі вищенаведених обставин та положень закону, з урахуванням наявності у міської ради повноважень щодо вирішення питань місцевого значення, в тому числі регулювання земельних відносин, є правомірним прийняття відповідачем оскаржуваного рішення щодо встановлення порядку визначення та відшкодування збитків у вигляді неодержаної орендної плати у зв`язку з використанням земельних ділянок територіальної громади з порушенням земельного законодавства - без оформлення правовстановлюючих документів на землю, а відтак в задоволенні позову підставно відмовлено.

Аналогічна правова позиція викладена у Постанові Вищого адміністративного суду України від 24 березня 2016 року у справі №572/2685/15-а.

З приводу доводів апелянта щодо залишення поза увагою судом першої інстанції постанови Великої Палати Верховного суду у справі № 461/8220/13-а від 08.05.2018 року колегія суддів зазначає, що відповідно до ч.5 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції. Разом з тим правові підстави адміністративного позову у справі № 461/8220/13а є відмінними від правових підстав позову у даній справі № 260/2363/20. Так, з тексту постанови Великої Палати Верховного суду у справі № 461/8220/13-а від 08.05.2018р. вбачається, що Львівська міська рада при прийнятті ухвали порушила як норми матеріального права так і процедуру прийняття самої ухвали в частині оприлюднення повідомлення про опублікування проекту регуляторного акта. Тобто, підставами розглядуваного ВП Верховного суду адміністративного позову є 1) порушення відповідачем норм матеріального права; 2) порушення процедури оприлюднення проекту регуляторного акта.

Разом з тим, що ж до процедури оприлюднення проекту регуляторного акта, яка не була визначена позивачами в якості підстав заявленого позову, колегія суддів зазначає, що приписами ст.13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що повідомлення про оприлюднення регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі інтернет.

Відтак, як стверджує відповідач, 25.03.2016 року на офіційній сторінці Мукачівської міської ради (вкладка прозоре місто/Регуляторна діяльність/проекти регуляторних актів та АРВ) в мережі інтернет було оприлюднено проект рішення Мукачівської міської ради «Про затвердження Порядку визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю» з відповідними додатками до нього, в тому числі з аналізом регуляторного впливу.

Щодо посилання апелянтів на те, що наявність пропозиції Державної регуляторної служби України від 24.02.2020року, вих. №1210/0/20-20 є беззаперечною підставою для визнання незаконним та недійсним з моменту прийняття рішення органу місцевого самоврядування, що оскаржується, то колегія суддів зазначає, що з врахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та постанови КМУ від 20.08.2014 № 371 відповідач прийшов до вірного висновку, що Державна регуляторна служба України, як уповноважений орган мала б право звернутися до Мукачівської міської ради із запитом чи пропозицією про вжиття заходів щодо не скасування регуляторного акта, а внесення до нього відповідних змін чи визнання його таким, що втратив чинність.

Решта доводів учасників справи висновків суду не спростовують. Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, зокрема у рішенні у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відображено принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

З врахуванням наведеного вище, колегія суддів вважає, що доводи апелянтів не спростовують висновків суду першої інстанції з наведених вище мотивів, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.

Керуючись статтями 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу адвоката Лукяненка Андрія Олександровича представника ОСОБА_1 та ОСОБА_2 залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року у справі №260/2363/20 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

На постанову протягом тридцяти днів з моменту набрання нею законної сили може бути подана касаційна скарга безпосередньо до суду касаційної інстанції.

У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя І. І. Запотічний
судді О. І. Довга
В. Я. Макарик
Повне судове рішення складено 10.02.2021