Справа № 640/25100/19
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2021-02-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 лютого 2021 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Губської Л.В., Епель О.В.,

при секретарі - Закревській І.Л.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги ОСОБА_1 та Кабінету Міністрів України на прийняте у порядку письмового провадження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 листопада 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И Л А:

У грудні 2020 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Відповідач, КМ України) про зобов`язання виплатити страхову - ядерну шкоду, заподіяну життю і здоров`ю, у розмірі 5 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян без будь-яких обмежень.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.11.2020 року частково задоволено позовні вимоги - визнано протиправною бездіяльність КМ України щодо неналежного розгляду запиту ОСОБА_1 про надання публічної інформації від 14.05.2019 року та заяви ОСОБА_1 про виплату ядерної шкоди від 07.11.2019 року і зобов`язано КМ України повторно розглянути запит ОСОБА_1 про надання публічної інформації від 14.05.2019 року та заяву ОСОБА_1 про виплату ядерної шкоди від 07.11.2019 року і надати обґрунтовану відповідь на зазначені звернення. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

При цьому суд першої інстанції виходив з того, що саме внаслідок незабезпечення належного розгляду КМ України звернення ОСОБА_1 про надання публічної інформації і заяви останнього про виплату ядерної шкоди питання останнього щодо органу, уповноваженого на виплату такої шкоди залишилося невирішеним, то, з метою належного захисту прав особи необхідно вийти за межі позовних вимог та зобов`язати Відповідача надати обґрунтовані відповіді на згадані звернення Позивача.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та задовольнити позовні вимоги. В обґрунтування своєї позиції зазначає, що судом порушено приписи норм національного та міжнародного законодавства, безпідставно та необґрунтовано допущено вихід за межі позовних вимог без вирішення спору по суті, а також не застосовано до спірних правовідносин приписи спеціальних законодавчих актів, які регулюють питання відшкодування особі ядерної шкоди.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2020 року відкрито апеляційне провадження за указаною апеляційною скарго, встановлено строк для подачі відзиву на неї та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 20.01.2021 року.

Крім того, не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його у повному обсязі та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що, по-перше, суд не врахував, що таке рішення суду взагалі не може бути виконаним, оскільки КМ України не є юридичною особою та, відповідно, не наділений повноваженнями з розгляду звернень ОСОБА_1 , по-друге, суд залишив поза увагою, що Відповідач, не будучи розпорядником запитуваної Позивачем інформації, направив запит для розгляду до Міністерства соціальної політики України, по-третє, рішенням суду у справі №640/2890/19, яке набрало законної сили, відмовлено у задоволенні позову ОСОБА_1 до КМ України щодо виплати ядерної шкоди, а також зазначено, що відповідні питання належать до компетенції управлінь Пенсійного фонду України.

Після усунення визначених в ухвалі від 12.01.2021 року про залишення апеляційної скарги без руху ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.01.2021 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 10.02.2021 року.

Відзивів на апеляційні скарги від учасників справи не надходило.

У судовому засіданні Позивач доводи апеляційної скарги підтримав та просив суд її вимоги задовольнити повністю, заперечуючи проти задоволення апеляційної скарги Відповідача.

Представник КМ України наполягав на задоволенні вимог власної апеляційної скарги та просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 .

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення учасників справи, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу ОСОБА_1 необхідно задовольнити частково, апеляційну скаргу КМ України - задовольнити повністю, а рішення суду першої інстанції - скасувати, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 є особою з інвалідністю першою групи і має право на пільги, встановлені законодавством України для ветеранів війни - осіб з інвалідністю внаслідок війни, що підтверджується посвідченням від 17.05.2018 року серії НОМЕР_1 (а.с. 5).

Крім того, Позивач має посвідчення учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській атомній електростанції у 1986 році (категорія 1) (а.с. 5).

Судом першої інстанції встановлено, що 14.05.2019 року ОСОБА_1 звернувся до КМ України з заявою про надання публічної інформації, у якій просив повідомити:

1. Хто є уповноваженим органом на здійснення виплат з відшкодування ядерної шкоди, заподіяної життю та здоров`ю?

2. Коли і як я можу отримати одноразову компенсацію за ядерну шкоду, заподіяну життю та здоров`ю? (а.с. 6).

Матеріали справи свідчать, що Уряд України передав заяву ОСОБА_1 до Міністерства соціальної політики України для надання відповіді.

У свою чергу, листом від 27.05.2019 року № 62/0/77-19/293 Міністерство соціальної політики України повідомило ОСОБА_1 , що відповідальність за шкоду, спричинену Чорнобильською катастрофою, встановлюється виключно Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (а.с. 8).

Згодом ОСОБА_1 звернувся до КМ України із заявою від 07.11.2019 року про виплату одноразової страхової ядерної компенсації за ядерну страхову шкоду, заподіяну життю і здоров`ю першою групою інвалідності внаслідок аварії на Чорнобильській атомній електростанції у 1986 році, гарантовану державою у розмірі 5 000 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян на день виплати, передбачену ст. ст. 1-11 Закону України «Про цивільну відповідальністю за ядерну шкоду та її фінансове забезпечення» (а.с. 7).

Листом від 19.11.2019 року № 4215/0/5-19 Міністерством соціальної політики України повідомляється ОСОБА_1 , що вирішення питання виплати одноразової страхової компенсації за ядерну шкоду, заподіяну життю та здоров`ю внаслідок Чорнобильської катастрофи, не належить до компетенції Міністерства, у зв`язку з чим звернення направлено за належністю для подальшого розгляду до Міністерства енергетики та захисту довкілля України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій та Об`єднання «Ядерний страховий пул» (а.с. 9).

Разом з тим, як встановлено судом першої інстанції, аналогічні твердження щодо відсутності компетенції у правовідносинах щодо виплати одноразової страхової ядерної компенсації за ядерну страхову шкоду, заподіяну життю і здоров`ю, викладено у листі Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 26.11.2019 року № 11-16919/115 (а.с. 11), листі Міністерства екології та природних ресурсів України від 24.05.2019 року № 5/4-13/5537-19 (а.с. 12), листі Державного агентства України з управління зоною відчуження від 02.12.2019 року № 1-5011/4-19 (а.с. 13) та листі Об`єднання «Ядерний страховий пул» від 27.11.2019 року № 178 (а.с. 10).

Позивач, вважаючи, що саме Відповідача слід зобов`язати виплатити страхову ядерну шкоду, заподіяну його життю і здоров`ю, звернувся з відповідним позовом до суду.

На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції, здійснивши системний аналіз приписів ст. ст. 1, 7, 15, 19 Закону України «Про звернення громадян», ст. ст. 19, 47 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», параграфу 158 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 року №950, прийшов до висновку про необґрунтованість позовних вимог та необхідність виходу за їх межі з огляду на те, що Відповідачем не було забезпечено належного розгляду звернень Позивача в частині визначення органу, до компетенції якого належать питання виплати ядерної шкоди.

З таким висновком суду першої інстанції не можна повністю погодитися з огляду на таке.

Законом України «Про цивільну відповідальність за ядерну шкоду та її фінансове забезпечення» від 13.12.2001 року № 2893-III, який набрав чинності 16.01.2002 року, регулюються відносини щодо цивільної відповідальності за ядерну шкоду, встановлюється порядок відшкодування шкоди, спричиненої ядерним інцидентом, визначаються способи фінансового забезпечення цивільної відповідальності та її межі.

Приписами ч. 1 ст. 2 указаного Закону передбачено, що цим Законом регулюються відносини щодо цивільної відповідальності за ядерну шкоду, заподіяну ядерним інцидентом, та фінансового забезпечення такої відповідальності. До відносин, не врегульованих цим Законом, застосовуються норми цивільного, ядерного, цивільно-процесуального та іншого законодавства України.

У свою чергу, Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28.02.1991 року № 796-XII, який введено у дію 01.04.1991 року, визначені основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров`я та створює єдиний порядок визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення.

Згідно ст. 1 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» останній спрямований на захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та розв`язання пов`язаних з нею проблем медичного і соціального характеру, що виникли внаслідок радіоактивного забруднення території; громадян, які постраждали внаслідок інших ядерних аварій та випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, та розв`язання пов`язаних з цим проблем медичного і соціального характеру.

Державна політика в галузі соціального захисту потерпілих від Чорнобильської катастрофи та створення умов проживання і праці на забруднених територіях базується на принципах, зокрема, соціального захисту людей, повного відшкодування шкоди особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Отже, спеціальним законом є Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», яким визначені та закріплені основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їхнього життя і здоров`я, створення єдиного порядку визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення, і який з 06.06.1996 року містить повне визнання державою відповідальності за шкоду здоров`ю, втрату працездатності, завдану особам постраждалим від Чорнобильської катастрофи та зобов`язання держави відшкодувати цю шкоду в повному обсязі.

Формою відшкодування ядерної шкоди, отриманої внаслідок Чорнобильської катастрофи, є призначення та виплата громадянам, віднесеним до категорії осіб, які постраждали внаслідок цієї катастрофи, і визнаним інвалідами, державної пенсії та додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров`ю, відповідно до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Наведена позиція щодо застосування вказаних правових норм викладена у постанові Верховного Суду від 18.10.2019 року у справі № 757/24468/16-ц.

Крім того, судова колегія вважає за необхідне зазначити, що характер відшкодування ядерної шкоди природно відноситься не до цивільно-правової сфери, а до соціального захисту, функції якого здійснює держава Україна (стаття 1 Конституції України).

Про необхідність законодавчого закріплення спеціального режиму цивільно-правової відповідальності за ядерну шкоду зазначено у Концепції державного регулювання безпеки та управління ядерною галуззю в Україні, схваленій постановою Верховної Ради України від 25.01.1994 року. Положення цієї Концепції враховані при розробці Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від 08.02.1995 року і саме цей Закон регулює питання відшкодування ядерної шкоди у розділі ХІІІ Закону.

12.07.1996 року Україна приєдналася до Віденської конвенції про цивільну відповідальність за ядерну шкоду (1963 року), що вимагало від неї узгодження національного ядерного законодавства з вимогами міжнародних нормативно-правових актів.

Із набранням чинності Закону України «Про цивільну відповідальність за ядерну шкоду та її фінансове забезпечення» правовий механізм відшкодування ядерної шкоди в Україні відповідає положенням Віденської конвенції (1963 року).

У статті 90 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» вказано, що всі вимоги Закону застосовуються щодо будь-якого ядерного інциденту, що може статися на території України, після набрання цим Законом чинності, тобто після 1995 року.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу, що згідно ч. 1 ст. 73 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» відповідальність оператора за ядерну шкоду настає, якщо ця шкода заподіяна ядерним інцидентом на ядерній установці, а також під час перевезення ядерного матеріалу на ядерну установку оператора після прийняття ним від оператора іншої ядерної установки відповідальності за цей матеріал або під час його перевезення з ядерної установки оператора і відповідальність за який не була прийнята іншим оператором згідно з письмовою угодою.

За правилами ст. 11 Закону України «Про цивільну відповідальність за ядерну шкоду та її фінансове забезпечення» держава забезпечує фінансове покриття цивільної відповідальності за ядерну шкоду оператора ядерної установки Чорнобильської АЕС у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

У свою чергу, приписи ч. ч. 1, 3 ст. 5 Закону України «Про цивільну відповідальність за ядерну шкоду та її фінансове забезпечення» визначають, що ядерна шкода може бути відшкодована на підставі договору про відшкодування ядерної шкоди або рішення суду. У разі недосягнення згоди між сторонами спір про відшкодування ядерної шкоди вирішується судом. Для встановлення факту ядерного інциденту, факту заподіяння ядерної шкоди та причинного зв`язку між ними обов`язково проводиться судова експертиза.

Відтак, аналіз Закону України «Про цивільну відповідальність за ядерну шкоду та її фінансове забезпечення» свідчить, що відповідачем у справі про відшкодування ядерної шкоди є саме оператор ядерної установки, а не Кабінет Міністрів України.

Виняток, коли саме на державу в особі уповноваженого органу покладається обов`язок із відшкодування ядерної шкоди, закріплений у ст. 10 Закону України «Про цивільну відповідальність за ядерну шкоду та її фінансове забезпечення», однак останній до спірних правовідносин не може бути застосований, позаяк доказів наявності у Позивача виконавчого документу про відшкодування з оператора ядерної шкоди матеріали справи не містять. З урахуванням наведеного колегія суддів не вбачає підстав для задоволення заявлених до Кабінету Міністрів України позовних вимог про відшкодування ОСОБА_1 страхової ядерної шкоди.

У контексті наведеного судова колегія вважає, що відповідно до ч. 2 ст. 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 вважає спірними правовідносини щодо незабезпечення державою України в особі Кабінету Міністрів України відшкодування останньому страхової ядерної шкоди, заподіяної внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС.

За таких обставин, вихід Окружним адміністративним судом міста Києва за межі позовних вимог, який обґрунтований тим, що ні Кабінет Міністрів України, ні інший орган, до якого Урядом України направлялися запит ОСОБА_1 про доступ до публічної інформації, а також заяву про виплату страхової ядерної шкоди, не надали відповіді щодо уповноваженого органу на виплату такої шкоди, є помилковим, оскільки не був покликаний забезпечити те право Позивача, за захистом якого він звернувся.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, зважаючи на встановлений вище факт відсутності підстав для задоволення позовних вимог у розрізі права, за захистом якого особа звернулася до суду, судова колегія приходить до висновку про помилковість твердження Окружного адміністративного суду міста Києва щодо необхідності виходу за межі позовних вимог, а тому вважає за необхідне рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. 3 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що внаслідок невідповідності висновків суду обставинам справи останній безпідставно допустив вихід за межі позовних вимог, захистивши ті права, за захистом яких Позивач не звертався. У зв`язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу КМ України задовольнити повністю, апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково, а рішення суду - скасувати, прийнявши нове про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - задовольнити повністю.

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 листопада 2020 року - скасувати.

Прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді Л.В. Губська

О.В. Епель

Повний текст постанови складено « 10» лютого 2021 року.