Справа № 380/8764/20
Суддя: Кузьмич Сергій Миколайович
Дата ухвалення: 2021-02-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 лютого 2021 рокуЛьвівСправа № 380/8764/20 пров. № А/857/15869/20

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Кузьмича С. М.,

суддів Улицького В.З., Шавеля Р.М.,

за участю секретаря Мельничук Б.Б.,

представників апелянта ОСОБА_1 , Шнир Я.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові справу за апеляційною скаргою Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2020 року (постановлену головуючим суддею Мартнюк В.Я. у м. Львові) з питань забезпечення позову у справі № 380/8764/20 за адміністративним позовом Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Кам`янка-Бузької міської ради Львівської області про визнання протиправними та скасування рішень,

ВСТАНОВИВ:

Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулося в суд із заявою про забезпечення позову шляхом:

зупинення дії рішення Кам`янко-Бузької міської ради Львівської області № 10 від 24.01.2019 «Про дозвіл на розробку детального плану території для розміщення та обслуговування інших будівель громадського призначення шляхом реконструкції будівлі котельні»;

зупинення дії рішення Кам`янко-Бузької міської ради Львівської області № 29 від 30.01.2020 «Про затвердження детального плану території для реконструкції будівлі котельні під готельно-відпочинковий комплекс в м.Кам`янка-Бузька»;

зупинення дії рішення Кам`янко-Бузької міської ради Львівської області № 30 від 18.04.2019 «Про дозвіл на розробку детального плану території для будівництва багатоквартирного житлового будинку в м.Кам`янка-Бузька по вул.Незалежності»;

зупинення дії рішення Кам`янко-Бузької міської ради Львівської області № 26 від 30.01.2020 «Про затвердження детального плану території для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку в м.Кам`янка-Бузька»;

зупинення дії рішення Кам`янко-Бузької міської ради Львівської області № 41 від 23.07.2020 «Про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку в м.Кам`янка-Бузька по вул.Незалежності (біля будинку № 38)»;

заборони Кам`янко-Бузькій міській раді Львівської області та іншим особам проводити будь-які дії щодо забудови, приватизації, продажу, передачі в оренду, виставлення на аукціон/торги, використання для несумісних потреб території в умовно визначених історично межах єврейського кладовища по вул.Незалежності, включно місця, визначені оспорюваними рішеннями, територія кінотеатру, райдрукарні і котельні ПТМ «Кам`янкатепло комуненерго» у м.Кам`янка-Бузька Львівської області.

Заява обґрунтована тим, що можлива передача міською радою у користування чи у власність ділянки кладовища третім особам під час розгляду справи судом незворотньо ускладнить виконання судового рішення у справі та відновлення ділянки кладовища до попереднього стану.

Приймаючи оскаржене рішення суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не наведено та не надано жодних доказів на підтвердження обставин з приводу можливої забудови згаданої ділянки єврейського кладовища, а відтак ґрунтується лише на припущеннях. Також суд звернув увагу, що позивач сам зазначає, що на даний момент у користування чи у власність згадані земельні ділянки міською радою не надавались, право користування ними за будь-ким не зареєстровано. Окрім того вказав, що такий спосіб забезпечення позову як заборона Кам`янко-Бузькій міській раді Львівської області та іншим особам проводити будь-які дії щодо забудови, приватизації, продажу, передачі в оренду, виставлення на аукціон/торги, використання для несумісних потреб території в умовно визначених історично межах єврейського кладовища по вул. Незалежності не перебуває у прямому причинно наслідковому зв`язку з предметом спору.

Вказану ухвалу в апеляційному порядку оскаржив позивач, у апеляційні скарзі покликаються на те, що оскаржувана ухвала винесене з порушенням норм процесуального та матеріального права з неповним з`ясуванням обставин справи та є незаконною, просить ухвалу суду першої інстанції з питань забезпечення позову скасувати та задовольнити заяву про забезпечення позову.

Зокрема в апеляційній скарзі зазначає, що офіційно територія кладовища на сьогодні визнана нововиявленою пам`яткого культурної спадщини (потвердження було надано). У спірних правовідносин є важливий і вагомий момент, що обгрунтовує доцільність застосування такого виду забезпечення позову, як заборона відповідачу та третім особам вчиняти дії, суть якого безпосередньо вбачається, зокрема з чинного і такого, яке отримало оцінку судами усіх інстанцій та Верховним Судом Рішення Кам`янка-Бузької міської ради від 29.05.2001 «Про умовне визначення меж старовинних єврейських кладовищ», що встановлює діючу заборону шодо проведення будь-якого будівництва ти використання для несумісних потреб земельних ділянок кладовищ у власність чи коригування, що вбачається із самого тексту рішення. Нехтування такою забороною і гарантіями збереження і недопущення приватизації, продажу та інших дій щодо території кладовищ створює існуючу очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам, свободам га інтересам позивача до ухвалення рішенню в адміністративній справі. Реалізація наміру відповідача забудувати ділянку кладовища істотно ускладнить виконання можливе рішення суду, а ефективний захист і поновлення порушених прав, інтересів та свобод позивача буде утрудненим.

29.01.2021 надійшла заява апелянта зі змісту якої вбачається, що останній уточнив вимоги заяви про забезпечення позову, а саме просить:

зупинити дії рішення Кам`янко-Бузької міської ради Львівської області № 10 від 24.01.2019 «Про дозвіл на розробку детального плану території для розміщення та обслуговування інших будівель громадського призначення шляхом реконструкції будівлі котельні»;

зупинити дії рішення Кам`янко-Бузької міської ради Львівської області № 29 від 30.01.2020 «Про затвердження детального плану території для реконструкції будівлі котельні під готельно-відпочинковий комплекс в м.Кам`янка-Бузька»;

заборони Кам`янко-Бузькій міській раді Львівської області та іншим особам проводити будь-які дії щодо забудови, приватизації, продажу, передачі в оренду, виставлення на аукціон/торги, використання для несумісних потреб території в умовно визначених історично межах єврейських кладовищ по вул.Незалежності (місця, визначені оспорюваними рішеннями, територія кінотеатру, райдрукарні і котельні ПТМ «Кам`янкатепло комуненерго» у м.Кам`янка-Бузька Львівської області).

Відзив на апеляційну скаргу поданий не був. Відповідно до ч. 4 ст. 304 КАС України, відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Представники апелянта підтримали апеляційну скаргу та надали пояснення, просять апеляційну скаргу задовольнити, а ухвалу суду першої інстанції скасувати, та прийняти нове, яким задовольнити заяву про забезпечення позову.

Відповідач в судове засідання на виклик суду не з`явився, явку уповноваженої особи не забезпечив, хоча належним чином був повідомлений, що не перешкоджає розгляду справи за його відсутності згідно з ч. 2 ст. 313 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, представників апелянта, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Згідно з ч. 2 ст. 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Забезпечення позову - це сукупність процесуальних дій, які гарантують виконання судового рішення в разі задоволення позовних вимог. При цьому заходи забезпечення позову вживаються судом з метою охорони прав та інтересів позивача на час розгляду справи та не можуть вирішувати спірні правовідносини по суті.

Підставою для вжиття заходів забезпечення позову можуть стати такі обставини: 1) існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; 2) неможливість захисту прав, свобод та інтересів позивача після набрання законної сили рішенням в адміністративній справі без вжиття таких заходів; 3) необхідність докладання значних зусиль та витрат для відновлення прав позивача у майбутньому; 4) очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

Також, колегія суддів зазначає, що зазначені підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, наявних в справі встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Таким чином, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів позивача в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

Крім цього, відповідно до абз. 2 п. 17 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України, викладену у постанові від 06.03.2008 № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

Разом з цим, відповідно до ст. 13 Конвенції, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 29.06.2006 у справі «Пантелеєнко проти України» зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.

У рішенні від 31.07.2003 у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття «ефективний засіб» передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. Причому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Салах Шейх проти Нідерландів», ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними. При вирішенні справи «Каіч та інші проти Хорватії» (рішення від 17.07.2008), Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

У справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.

Крім цього, у рішенні від 09.01.2007 у справі «Інтерсплав» проти України» Суд наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати «справедливий баланс» між інтересами особи і суспільства.

Згідно з Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Разом з цим заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадку наявності очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або у випадку, коли захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

Тому, підставами для забезпечення позову є очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, неможливість або значне ускладнення захисту прав, свобод та інтересів позивача без вжиття заходів забезпечення позову, очевидна протиправність рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

Доведення наявності зазначених підстав або принаймні однієї з них, з точки зору процесуального закону, є необхідною передумовою для вжиття судом заходів до забезпечення позову у разі їх вжиття за клопотанням позивача.

Аналіз наведених законодавчих приписів дає підстави для висновку, що вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має пересвідчитись, що надані докази та доводи заявника переконливо свідчать про наявність підстав для забезпечення позову.

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про поховання та похоронну справу» одним з основних принципів діяльності в галузі поховання є забезпечення збереження місць поховань.

Пунктом 2 ч. 5 ст. 8 цього Закону органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи в межах своєї компетенції забезпечують будівництво, утримання в належному стані та охорону місць поховання.

Згідно зі ст. 28 цього Закону землі, на яких розташовані місця поховання, є об`єктами права комунальної власності і не підлягають приватизації або передачі в оренду. На території місця поховання не можуть бути розташовані об`єкти іншої, крім комунальної форми власності, за винятком випадків, передбачених статтею 29 цього Закону.

Відповідно ст. 24 Закону на період обстеження та вивчення виявлених місць невідомих поховань виконавчі органи сільських, селищних, міських рад забезпечують охорону їх територій. На підставі висновків обстеження та вивчення виявлених місць невідомих поховань органи місцевого самоврядування можуть надавати їм статус кладовища з подальшим упорядкуванням його території згідно із цим Законом. Місця невідомих поховань, віднесені в установленому законодавством порядку до об`єктів культурної спадщини, беруть на державний облік і утримують органи охорони культурної спадщини.

Згідно з ч. ч. 1, 2 ст. 31 цього Закону охорону місць поховань забезпечують виконавчі органи сільських, селищних та міських рад. Виконання будь-яких будівельних робіт у місцях поховань, на місцевості із залишками слідів давніх поховань, на територіях закритих кладовищ, а також у прилеглих до місць поховань охоронних зонах забороняється.

Зокрема, відповідно до п. 11 ч. А ст. 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать забезпечення утримання в належному стані кладовищ, інших місць поховання та їх охорони.

Колегія суддів вважає, що забезпечення позову шляхом зупинення дії рішень Кам`янко-Бузької міської ради Львівської області № 10 від 24.01.2019; № 29 від 30.01.2020 не підлягає задоволенню, оскільки ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання відповідно до правової позиції Конституційного Суду України в рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009.

Як зазначено в апеляційній скарзі та підтверджується поясненнями представників апелянта під час апеляційного розгляду справи, що згідно відповіді на інформаційний запит на даний момент у користуванні чи у власності згадані вище земельні ділянки міською радою не надавались, у третіх осіб відсутнє існуюче речове право на спірну земельну, право користування за будь ким не зареєстровано.

Разом з цим, суд дійшов висновку, що в разі можливої передачі відповідачем у користування чи у власність ділянки кладовища третім особам на час розгляду справи судом, незворотньо ускладнить, як виконання можливого судового рішення у справі, так і відновлення ділянки кладовища до попереднього стану.

А тому на переконання колегії суддів є підстави для забезпечення позову шляхом зобов`язання відповідача враховувати при прийнятті будь яких рішень факт включення територій в умовно визначених історичних межах єврейського кладовища по вул. Незалежності (місця, визначені оспорюваними рішеннями, територія кінотеатру, райдрукарні і котельні ПТМ «Кам`янкатепло комуненерго» у м.Кам`янка-Бузька Львівської області) до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини Юдейський цвинтар XVII ст. (Бейс Олом) на вул. Незалежності у м. Кам`янка Бузька Львівської області відповідно до Наказу від 02.07.2019 № 41-ос Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, оскільки невжиття таких заходів може істотно ускладнити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся.

В свою чергу відповідачем не надано жодного доказу на підтвердження того, що даним заходом забезпечення позову може бути завдана більша шкода, ніж та, якій можна запобігти, натомість апелянтом доведено, що застосуванням даного заходу можна запобігти значно більшій шкоді, ніж та, яка може бути завдана.

Згідно ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, неповне з`ясування судом обставин справи, що мають значення для справи та неправильне застосування норм матеріального права.

Враховуючи викладене вище, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржувана ухвала постановлена з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для вирішення спірного питання, з невідповідністю висновків суду обставинам справи та з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання про вжиття заходів забезпечення позову, а відтак вона підлягає скасуванню, а заява про забезпечення позову залишенню без задоволення.

Щодо розподілу судових витрат, то такий у відповідності до ст.139 КАС України не здійснюється.

Керуючись статтями 139, 229, 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу задовольнити частково.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2020 року з питань забезпечення позову у справі № 380/8764/20 скасувати частково.

Заяву про забезпечення позову задовольнити частково, а саме зобов`язати Кам`янка-Бузьку міську раду Львівської області враховувати при прийнятті будь яких рішень факт включення територій в умовно визначених історичних межах єврейських кладовищ по вул. Незалежності (місця, визначені оспорюваними рішеннями, територія кінотеатру, райдрукарні і котельні ПТМ «Кам`янкатепло комуненерго» у м.Кам`янка-Бузька Львівської області) до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини Юдейський цвинтар XVII ст. (Бейс Олом) на вул. Незалежності у м. Кам`янка Бузька Львівської області відповідно до Наказу від 02.07.2019 № 41-ос Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня проголошення судового рішення, у разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя С. М. Кузьмич
судді В. З. Улицький
Р. М. Шавель
Повне судове рішення складено 09 лютого 2021 року