Справа № 591/2039/17
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2021-02-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 лютого 2021 року

Київ

справа №591/2039/17

адміністративне провадження №К/9901/44010/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів - Рибачука А.І., Тацій Л.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Сумської міської ради на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 18 травня 2017 року (суддя Грищенко О.В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2017 року (колегія суддів: Жигилій С.П., Перцова Т.С., Дюкарєва С.В.) у справі за позовом Управління Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області до Сумської міської ради про визнання протиправним рішення, зобов`язання вчинити дії,-

ВСТАНОВИВ:

В квітні 2017 року Управління Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області звернулось до Зарічного районного суду м. Суми з адміністративним позовом до Сумської міської ради, в якому просило суд:

- визнати незаконним та скасувати рішення Сумської міської ради від 05.10.2016 № 1204-МР в частині відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області для будівництва багатоквартирних житлових будинків площею 0,8553 га за адресою: м. Суми, вул. Ковпака, біля будинку № 77 б (кадастровий номер :2);

- зобов`язати Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради вжити заходів щодо внесення на розгляд пленарного засідання Сумської міської ради проекту рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області для будівництва багатоквартирних житлових будинків площею 0,8553 га за адресою м. Суми, вул. Ковпака, біля будинку № 77 б (кадастровий номер :2);

- зобов`язати Сумську міську раду розглянути на пленарному засіданні проект зазначеного рішення та прийняти рішення у відповідності до вимог земельного законодавства України.

Постановою Зарічного районного суду м. Суми від 18.05.2017, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 03.07.2017, позов задоволено.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.

Відповідач в обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що судами зобов`язано Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради вжити заходів щодо внесення на розгляд пленарного засідання Сумської міської ради проекту рішення, однак не враховано, що вказане не відноситься до повноважень вказаного департаменту. Водночас зазначає, що Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради є окремою юридичною особою, проте його не залучено до розгляду справи в якості співвідповідача.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27.07.2017 відкрито касаційне провадження.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити в її задоволенні та залишити судові рішення без змін.

Справу передано до Верховного Суду.

У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Судами встановлено, що згідно з рішенням Сумської міської ради від 25.03.2015 № 4193-МР Управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у користування орієнтовною площею 1,0667 га за адресою: м. Суми, вул. Ковпака, біля будинку № 77 б , за рахунок земель житлової та громадської забудови Сумської міської ради.

На замовлення позивача, ПП "Мегаполіс" виготовлено проект землеустрою земельної ділянки площею 0,8553 га для будівництва багатоквартирних житлових будинків, який погоджено з Управлінням Держземагентства у Сумському районі Сумської області та Департаментом містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, а також здійснено державну реєстрацію вказаної земельної ділянки за кадастровим номером 0:05:002:0052.

02.07.2015 розроблений проект землеустрою передано на розгляд постійної комісії з питань архітектури, містобудування, земельних відносин, природокористування та екології Сумської міської ради, після чого комісією рекомендовано підтримати даний проект рішення (а.с.38-39).

За результатами розгляду проекту землеустрою, рішенням Сумської міської ради від 05.10.2016 № 1204-МР Управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області відмовлено в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 0,8553 га (кадастровий номер :2) за адресою: м. Суми, вул. Ковпака, біля будинку № 77 б, для будівництва багатоквартирних житлових будинків з посиланням на положення Протоколу засідання постійної комісії з питань архітектури, містобудування, земельних відносин, природокористування та екології Сумської міської ради від 31.05.2016 № 24, статей 12, 92, 123 Земельного кодексу України, статті 50 Закону України "Про землеустрій", п. 34 ч.1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Не погодившись із вищевказаним рішенням, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач, приймаючи рішення від 05.10.2016 № 1204-МР про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області для будівництва багатоквартирних житлових будинків площею 0,8553 га за адресою: м. Суми, вул. Ковпака, біля будинку № 77 б (кадастровий номер :2), не навів жодних обставин, що підтверджували б його правомірність та обґрунтованість, а відтак діяв не у спосіб, що передбачений законами України.

Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає таке.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Згідно з частиною 4 статті 123 Земельного кодексу України, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Частиною 1 ст. 186-1 Земельного кодексу України визначено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин.

Відповідно до частини 8 статті 186-1 ЗК України, у висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).

Судами попередніх інстанцій встановлено, що проект землеустрою, погоджений у встановленому законом порядку, був направлений на розгляд та затвердження до Сумської міської ради, проте, рішенням Сумської міської ради від 05.10.2016 № 1204-МР Управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області відмовлено в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 0,8553 га з посиланням на положення Протоколу засідання постійної комісії з питань архітектури, містобудування, земельних відносин, природокористування та екології Сумської міської ради від 31.05.2016 № 24, статей 12, 92, 123 Земельного кодексу України, статті 50 Закону України "Про землеустрій", п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Відповідно до ч. 13 ст. 123 Земельного кодексу України, підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Посилаючись на обґрунтованість рішення від 05.10.2016 № 1204-МР про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області відповідач вказує на порушення позивачем приписів ст. 50 Закону України "Про землеустрій".

Відповідно до статті 50 Закону України "Про землеустрій", проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок включають: завдання на розроблення проекту землеустрою; пояснювальну записку; копію клопотання (заяви) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у разі формування та/або зміни цільового призначення земельної ділянки за рахунок земель державної чи комунальної власності); рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у випадках, передбачених законом); письмову згоду землевласника (землекористувача), засвідчену нотаріально (у разі викупу (вилучення) земельної ділянки в порядку, встановленому законодавством), або рішення суду; довідку з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями; матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування (у разі формування земельної ділянки); відомості про обчислення площі земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки); копії правовстановлюючих документів на об`єкти нерухомого майна, розташовані на земельній ділянці (за наявності таких об`єктів); розрахунок розміру втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (у випадках, передбачених законом); розрахунок розміру збитків власників землі та землекористувачів (у випадках, передбачених законом); акт приймання-передачі межових знаків на зберігання (у разі формування земельної ділянки); акт перенесення в натуру (на місцевість) меж охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель за їх наявності (у разі формування земельної ділянки); перелік обмежень у використанні земельних ділянок; викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки); кадастровий план земельної ділянки; матеріали перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевість) (у разі формування земельної ділянки); матеріали погодження проекту землеустрою.

Судами надано оцінку проекту землеустрою, з чого вбачається та встановлено, що останній відповідає вимогам ст. 50 Закону України "Про землеустрій".

Крім того, відповідачем в оскаржуваному рішенні від 05.10.2016 № 1204-МР, в порушення вимог ч.ч. 5, 6 ст. 186-1 Земельного кодексу України не вказано, яким конкретно пунктам ст. 50 Закону України "Про землеустрій", іншій нормі закону чи прийнятого відповідно до них нормативно-правового акту, що регулює відносини у відповідній сфері, не відповідають подані позивачем документи.

Колегія суддів звертає увагу, що в касаційній скарзі відповідач взагалі не вказує на жодну невідповідність поданого проекту землеустрою ст. 50 Закону України "Про землеустрій".

Доводи касаційної скарги зводяться до того, що згідно Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та регламенту Сумської міської ради Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради не є особою, яка має ініціативу щодо внесення проекту рішення на розгляд міської ради. Також вказує, що рішенням Сумської міської ради від 26.04.2017 затверджено положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, пунктом 1.2 якого передбачено, що департамент є окремою юридичною особою, яку не залучено до розгляду справи як співвідповідача.

Колегія суддів звертає увагу, що позов поданий 21.04.2017, тобто до внесення змін до положення про департамент і реєстрацію його як окремої юридичної особи. Також зазначає, що відповідачем доводи щодо відсутності повноважень чи неналежного складу учасників справи не заявлялись ні до суду першої, ні до апеляційної інстанції.

Проте Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

Така правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 22.12.2018 у справі №804/1469/17, від 14.08.2019 у справі №0640/4434/18 та від 12.09.2019 у справі №0640/4248/18.

Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів "доброго врядування" і "належної адміністрації" (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до "якості" закону).

Також, у рішенні ЄСПЛ по справі "Рисовський проти України" (№ 29979/04) від 20.10.2011 ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування", який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик їх помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Також зазначено, що державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен накладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Це також означає, що органи державної влади, діючи від імені держави як суб`єкти владних повноважень у правовідносинах, які виникли з приводу реалізації ними публічно-владних управлінських функцій, мають вчасно та в належний спосіб дотримуватися своїх власних внутрішніх правил та процедур, не можуть і не повинні отримувати вигоду від їх порушення, уникати або шляхом допущення зайвих затримок та невиправданих зволікань відтерміновувати виконання своїх обов`язків.

Колегія суддів зауважує, що згідно Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, регламенту Сумської міської ради на Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради не покладено жодних розпорядчих функцій. Питання компетенції структурного чи відокремленого підрозділу щодо підготовки проекту рішення, що подається на розгляд сесії міської ради, жодним чином не може порушувати право позивача на належне здійснення повноважень органом місцевого самоврядування.

Відтак, колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення в частині зобов`язання Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради вжити заходів щодо внесення на розгляд пленарного засідання Сумської міської ради проекту рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області для будівництва багатоквартирних житлових будинків площею 0,8553 га за адресою м. Суми, вул. Ковпака, біля будинку № 77 б (кадастровий номер :2) підлягають скасуванню з ухваленням нового про відмову в задоволенні позову у вказаній частині.

Крім того, суд зазначає, що скасування судового рішення в цій частині жодним чином не порушує право позивача на належний розгляд Сумською міською радою поданого позивачем проекту землеустрою у відповідності до вимог земельного законодавства та з урахуванням висновків суду.

Відповідно до частин першої, третьої та четвертої статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Сумської міської ради задовольнити частково.

Постанову Зарічного районного суду м. Суми від 18 травня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2017 року скасувати в частині задоволення позовних вимог щодо зобов`язання Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради вжити заходів щодо внесення на розгляд пленарного засідання Сумської міської ради проекту рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області для будівництва багатоквартирних житлових будинків площею 0,8553 га за адресою м. Суми, вул. Ковпака, біля будинку № 77 б (кадастровий номер :2).

Ухвалити в цій частині нове рішення про відмову в задоволенні позову.

В решті судові рішення залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді А.І. Рибачук

Л.В. Тацій