Справа № 817/1809/17
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2021-02-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 лютого 2021 року

м. Київ

справа № 817/1809/17

адміністративне провадження № К/9901/57347/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В.М.,

суддів: Желєзного І.В., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця", від імені якого діє Регіональна філія "Львівська залізниця" на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 19.02.2018 у складі судді Комшелюк Т.О. та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18.06.2018 у складі колегії суддів: Шевчук С.М. (суддя-доповідач), Мацького Є.М., Шидловського В.Б., у справі №817/1809/17 за позовом Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця", від імені якого діє Регіональна філія "Львівська залізниця" ПАТ "Укрзалізниця", до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинення певних дій

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Публічне акціонерне товариство "Українська залізниця", від імені якого діє Регіональна філія "Львівська залізниця" ПАТ "Укрзалізниця" (надалі - позивач, РФ "Львівська залізниця") звернулося до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Рівненській області (надалі - відповідач, ГУ Держгеокадастру в Рівненській області), в якому просило:

1.1. визнати протиправними дії відповідача щодо застосування у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки від 07.02.2017 коефіцієнту функціонального використання земельної ділянки площею 1,5075 га, кадастровий №:00:003:0039, яка розташована на території Здолбунівської міської ради, Здолбунівський район, Рівненської області, цільове призначення: для здійснення перевезень пасажирів та вантажів, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф), у розмірі 2,0;

1.2. зобов`язати відповідача видати позивачу витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки даної земельної ділянки із застосуванням коефіцієнту функціональне використання земельної ділянки (Кф) 1,0.

2. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 19.02.2018, яке залишене без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18.06.2018, у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні обставини:

3.1. Відповідно до копії державного акту на право постійного користування земельною ділянкою серії ЯЯ №272691 від 03.08.2011, позивач є постійним користувачем земельної ділянки площею 1,5075 га, кадастровий №:00:003:0039, яка розташована на території Здолбунівської міської ради, Здолбунівський район, Рівненської області.

3.2. Управлінням Держкомзему у Здолбунівському районі, правонаступником якого є відповідач, було видано позивачу витяг з технічної документації про нормативно грошову оцінку від 07.02.2017, в якому зазначено коефіцієнт функціонального використання земельної ділянки (Кф) у розмірі 2,0.

3.3. Позивач звернувся до відповідача за роз`ясненням щодо підстав зазначення у витязі коефіцієнту функціонального використання земельної ділянки 2,0, у відповідь на який отримав лист від 22.05.2017 №28-17-0.2-4153/2-17 "Про приведення у відповідність кодів цільового призначення", за змістом якого позивачу рекомендовано звернутися до Державного кадастрового реєстратора, через ЦНАП, із заявою про внесення змін до відомостей про земельну ділянку за формою згідно з додатком 12 до Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №105, до якої також додати електронний документ із визначеним цільовим призначенням земельної ділянки.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що застосування до спірної земельної ділянки коефіцієнту функціонального використання у розмірі 2,0 є правомірним, оскільки відповідач, як суб`єкт владних повноважень, позбавлений права самостійно визначати цільове призначення земельної ділянки у випадку відсутності у коду класифікації видів цільового призначення (надалі - КВЦПЗ) у Державному земельному кадастрі відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 №548. Суди також встановили, що землекористувач заяви про внесення змін до відомостей про земельні ділянки і електронного документу з визначеним цільовим призначенням земельної ділянки до Державного кадастрового реєстратора не подавав.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Позивач - РФ "Львівська залізниця", подав касаційну скаргу на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 19.02.2018 та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18.06.2018, в якій просив оскаржувані судові рішення скасувати і ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів поданої касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права. Зокрема, скаржник наполягає, що відповідач без складання технічної документації із нормативно грошової оцінки земель, як це визначено частиною 1 статті 20 Закону України "Про оцінку земель" від 11.12.2003 №1378-IV (надалі - Закон №1378-IV), застосував норми Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.11.2016 №489, що зареєстрований у Міністерстві юстиції України 19.12.2016 за №1647/29777 (надалі - Порядок №489), що призвело до неправильного визначення позивачу коефіцієнту, який характеризує функціональне використання земельної ділянки, призначеної для розміщення і експлуатації споруд залізничного транспорту. Також скаржник вважає, що відсутність у Державному земельному кадастрі відомостей щодо коду КВЦПЗ спірної земельної ділянки свідчить про неналежне виконання відповідачем своїх обов`язків з перенесення даних по земельним ділянкам, реєстрація яких відбулася до 01.01.2013.

6. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в яких просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

6.1. На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права і з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції до 08.02.2020, далі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Положеннями частини 2 статті 19 Конституції України гарантується, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. При розгляді спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суди повинні перевіряти їх на відповідність того, чи прийняті (вчинені) вони з дотриманням усіх вимог, визначених частиною 3 статті 2 КАС України.

10. Згідно зі статтею 1 Закону №1378-IV (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин), нормативна грошова оцінка земельних ділянок - це капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.

Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.

11. Частиною 1 статті 15 Закону №1378-IV передбачено, що підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

12. Статтею 18 цього Закону встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил та інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності.

Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться на землях, розташованих у межах населених пунктів незалежно від їх цільового призначення не рідше ніж один раз на 5 - 7 років. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться юридичними особами, які є розробниками документації із землеустрою відповідно до Закону України "Про землеустрій".

13. Частинами 1-2 статті 20 Закону №1378-IV визначено, що за результатами нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація. Дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель.

14. За змістом частини 4 статті 23 цього Закону, рішення рад, зазначених у цій статті, щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок набирають чинності у строки, встановлені відповідно до пункту 271.2 статті 271 Податкового кодексу України.

15. Зокрема, відповідно до підпункту 271.1.1 статті 271 Податкового кодексу України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин), базою оподаткування земельним податком є нормативна грошова оцінка земельних ділянок з урахуванням коефіцієнта індексації, визначеного відповідно до порядку, встановленого цим розділом.

16. Згідно з частиною 5 статті 5 Закону №1378-IV, нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, вартості земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.

17. Статтею 13 вказаного Закону передбачено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться, зокрема, у разі: визначення розміру земельного податку; визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності.

Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться юридичними особами, які є розробниками документації із землеустрою відповідно до Закону України "Про землеустрій".

18. Стаття 15 Закону №1378-IV визначає, що підставою для проведення оцінки земель, у тому числі нормативної грошової оцінки земельних ділянок, є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

19. Відповідно до статті 23 Закону №1378-IV, виготовлена технічна документація нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою. Витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки видається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

20. Грошова оцінка земельних ділянок проводиться за методикою, яка затверджується Кабінетом Міністрів України (частина 5 статті 201 Земельного кодексу України).

21. Згідно з пунктами 1-3 Методики нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.1995 №213, визначено, що Нормативна грошова оцінка земель населених пунктів проводиться відповідно до Закону України "Про оцінку земель". Інформаційною базою для нормативної грошової оцінки земель населених пунктів є затверджені генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій і детальні плани території, відомості Державного земельного кадастру, інвентаризації земель та державної статистичної звітності. Дані за результатами проведення нормативної грошової оцінки земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земель, що видається територіальним органом Держгеокадастру за місцезнаходженням земельної ділянки у строк, що не перевищує трьох робочих днів з дати надходження відповідної заяви.

22. Статтею 21 Закону №1378-IV передбачено, що технічна документація, зокрема, з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, підлягає державній експертизі відповідно до закону.

23. Статтею 1 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" від 17.06.2004 №1808-IV (надалі - Закон №1808-IV) визначено, що державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи.

24. Частиною 2 статті 7 Закону №1808-IV встановлено, що виконавцями державної експертизи є експерти, які працюють у складі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи і мають високу кваліфікацію та спеціальні знання, а також висококваліфіковані спеціалісти або наукові працівники, які залучаються цими органами до її проведення відповідно до закону.

25. За змістом пункту 2.1 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої Наказом Держкомзему України від 03.12.2004 №391, організацію і проведення державної експертизи здійснюють Держгеокадастр та територіальні органи Держгеокадастру в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

26. Згідно з частиною 1 статті 9 Закону №1808-IV, обов`язковій державній експертизі, крім іншого, підлягає: технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок.

27. Результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Позитивні висновки державної експертизи щодо об`єктів обов`язкової державної експертизи є підставою для прийняття відповідного рішення органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування, відкриття фінансування робіт з реалізації заходів, передбачених відповідною документацією (частини 1, 3 статті 35 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації").

28. Положеннями статті 37 вищевказаного Закону, передбачено порядок спростування висновків державної експертизи. Так, замовники або розробники об`єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи. У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти. У разі відмови у розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об`єктів державної експертизи мають право звернутися до суду. Висновки державної експертизи можуть бути скасовані органом, який їх видав, у разі виявлення обставин, що могли вплинути на об`єктивність оцінки висновку. Позитивні висновки повторної державної експертизи є підставою для прийняття відповідним органом рішення або реалізації заходів, передбачених об`єктами державної експертизи, крім випадків оскарження їх у судовому порядку.

29. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що перевірка, аналіз та оцінка технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, у тому числі, витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, на предмет його відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам здійснюється під час державної експертизи землевпорядної документації, яка організовується і проводиться Держгеокадастром та територіальними органами Держгеокадастру в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

30. При цьому, зазначеними вище правовими нормами визначено порядок спростування чи оскарження висновків експертизи землевпорядної документації, в тому числі тих, що стосуються відповідності витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, який складається на основі розрахованих у встановленому порядку показників (коефіцієнтів), які визначені у технічній документації, вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам.

31. Право на судовий захист гарантоване статтею 55 Конституції України.

32. Відповідно до статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи чи законні інтереси, і просити про їх захист.

33. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

34. Так, статтею 6 Конвенції визнається право людини на доступ до правосуддя, а статтею 13 зазначеної Конвенції - на ефективний спосіб захисту прав, і це означає, що особа має право пред`явити в суді таку вимогу на захист права, яка відповідає змісту порушеного права та характеру правовідношення.

35. В контексті завдань адміністративного судочинства звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому, особа повинна довести, а суд, своєю чергою встановити, що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

36. Частиною 1 статті 4 КАС України визначено, що рішення суб`єкта владних повноважень є нормативно-правовим або індивідуальним актом. Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

37. Визначальною особливістю нормативного акта є його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто, об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу.

38. Водночас, ненормативні акти мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб`єкта права, якому надаються певні права або на якого покладається певні обов`язки, а об`єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної суб`єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи. Тож адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений і залежно від обставин ініціатором його видання може бути як адресат, так і видавник відповідного акта.

39. З цих підстав Верховний Суд приходить до висновку, що витяг з технічної документації про грошову оцінку землі не є рішенням суб`єкта владних повноважень, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, а лише носить інформаційний характер.

40. Аналогічна правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена Верховним Судом у постанові від 27.11.2018 у справі №817/1819/17.

41. Верховний Суд звертає увагу на те, що оскаржуючи дії відповідача щодо застосування у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки конкретного коефіцієнту функціонального використання земельної ділянки, позивач фактично оскаржує зміст витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, в той час як оформлення такого витягу та його змістове наповнення належить до виключної компетенції відповідача.

42. Крім того, чинним законодавством встановлено форму здійснення контролю за достовірністю і правильністю відомостей, що викладені у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки і такий контроль здійснюється під час проведення державної експертизи землевпорядної документації.

43. У зв`язку з цим, Верховний Суд вважає, що позивач у даній справі обрав неналежний спосіб захисту своїх прав, оскільки визнання протиправними дій відповідача щодо застосування у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки коефіцієнту, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф) у розмірі 2,0, не вплине на обсяг прав та обов`язків позивача, зокрема, не змінить фактичне значення коефіцієнта, що застосований під час здійснення нормативної грошової оцінки землі, так само як і самого значення нормативної грошової оцінки землі, оскільки правомірність застосування саме такого коефіцієнта перевіряється (підтверджується або спростовується) під час проведення державної експертизи землевпорядної документації, а не судом.

44. Слід зазначити, що належним способом захисту у даній справі є оскарження рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено технічну документацію щодо нормативної грошової оцінки землі, або оскарження дій відповідача щодо застосування при розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки відповідних локальних коефіцієнтів, з якими позивач не погоджується, після застосування процедури спростування висновків державної експертизи, яка проводиться в позасудовому порядку.

45. Аналогічний правовий підхід застосований Верховним Судом у справах №817/1783/17 (постанова від 28.07.2020), №817/1793/17 (постанова від 10.09.2020), №817/1814/17 (постанова від 17.10.2019) і колегія суддів не вбачає правових підстав відступати від такого.

46. За приписами частин 1, 4 статті 351 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

47. Враховуючи наведене, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо відсутності правових підстав для задоволення позову, проте, одночасно, вважає за необхідне зазначити, що суди при прийнятті рішення виходили з помилкових мотивів, що є підставою для зміни мотивувальної частини оскаржуваних судових рішень.

48. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає до задоволення частково.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця", від імені якого діє Регіональна філія "Львівська залізниця" задовольнити частково.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 19.02.2018 та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18.06.2018 у справі №817/1809/17 - змінити шляхом викладення їх мотивувальної частини у редакції цієї постанови, в решті - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

СуддіВ.М. Шарапа І.В. Желєзний С.М. Чиркін