Справа № 640/13335/20
Суддя: Аблов Є.В.
Дата ухвалення: 2021-02-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

04 лютого 2021 року м. Київ № 640/13335/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Аблова Є.В., розглянувши в спрощеному позовному провадженні без повідомлення учасників справи адміністративну справу

за позовом Народного депутата України ОСОБА_1

до Офісу Генерального прокурора

про визнання протиправними та скасування наказів,- ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

Народний депутат України ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора (далі по тексту - відповідач, Офіс), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 17 червня 2020 року, просить:

1) визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №233 «Про затвердження Порядку роботи кадрових комісій»;

2) визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 04 листопада 2019 року №266 «Про затвердження Порядку розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження»;

3) визнати протиправним та скасувати наказ №9 від 09 січня 2020 року «Про створення кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що наказ Генерального прокурора від 17.10.2019 №233 «Про затвердження Порядку роботи кадрових комісій» не відповідає вимогам пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України, з чого слідує, що визнанню протиправним та скасуванню підлягає і наказ Генерального прокурора №9 від 09.01.2020 «Про створення кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів», який прийнятий на підставі наказу Генерального прокурора від 17.10.2019 №233 «Про затвердження Порядку роботи кадрових комісій».

Крім того, як зазначає позивач, на виконання оскаржуваного наказу №9 Генеральним прокурором було затверджено склад комісії, яка складається виключно з співробітників Офісу Генерального прокурора, що порушує існуючі гарантії прокурора та підтверджує неможливість здійснення об`єктивного та безстороннього кримінального провадження, оскільки його фактично здійснюють працівники. Також, позивач зауважує на тому, що Порядком №233, затвердженим Генеральним прокурором, було надано Кадровій комісії повноваження щодо розгляду дисциплінарних проступків не лише прокурорами Офісу Генерального прокурора та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, а й обласних (регіональних) прокуратур, окружних (місцевих) прокуратур, військових прокуратур, хоча відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» визначає, що дисциплінарні комісії повинні створюватись й в кожній обласній прокуратурі, що суттєво зменшує гарантований законодавством рівень незалежності обласних (місцевих) прокуратур. Щодо обґрунтування свого звернення до суду з даним позовом, позивач посилається

Окремо позивач акцентує увагу на тому, що порушене право позивача полягає в тому, що народний депутат України як представник законодавчої влади в державі має своєю діяльністю прагнути збереженню принципу розподілу влад у системі стримувань і противаг та має право на попередження будь-якої протиправної діяльності, спрямованої на узурпацію влади своїми діями та рішеннями, інших гілок влади, у тому числі судової до якої відносить і Офіс Генерального прокурора, а відтак, на думку позивача, він має обґрунтоване право на позов.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 червня 2020 року було відкрито провадження в даній справі та вирішено, у зв`язку з її належністю до категорії справ незначної складності у відповідності до вимог п. 10 ч. 6 статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), враховуючи вимог ч.ч. 1-2 статті 257 КАС України, здійснювати її розгляд в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами.

Вказаною ухвалою суду відповідачу надано п`ятнадцятиденний строк з дня вручення йому даної ухвали для надання відзиву на позовну заяву, який повинен відповідати вимогам статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, або заяву про визнання позову.

13 липня 2020 року (вх.№ 03-14/97563/20) через відділ документального обігу, контролю та забезпечення розгляду звернень громадян (канцелярію) Окружного адміністративного суду міста Києва від відповідача надійшов відзив на позовну заяву відповідно до якого останній просить суд відмовити у задоволенні позовних вимог, мотивуючи це тим, що позивачем не надано обґрунтованих доказів про те, що оскаржувані накази порушують його охоронювані законом права та інтереси. Вказана норма закону, на яку посилається позивач у позовних вимогах, на думку відповідача, не наділяє народного депутата України звертатися з позовом до суду в інтересах держави чи невизначеного кола людей. Крім того, вказує на те, що оскаржувані накази є законними та такими, що не суперечать Конституції України.

Відповідно до частини восьмої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України при розгляді справи за правилами спрощеного позовного провадження суд досліджує докази і письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи, а у випадку розгляду справи з повідомленням (викликом) учасників справи - також заслуховує їхні усні пояснення. Судові дебати не проводяться.

Розглянувши матеріали адміністративної справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд, -

В С Т А Н О В И В:

Як вбачається з матеріалів справи, 17.10.2019 року Генеральним прокурором видано наказ від 17.10.2019 №233 «Про затвердження Порядку роботи кадрових комісій» (зі змінами, внесеними наказами від 17.12.2019 №337, від 04.02.2020 №65, від 13.03.2020 №145), від 04.11.2019 №266 «Про затвердження Порядку розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження» (зі змінами, внесеними наказами від 15.01.2020 №26, від 29.01.2020 №54, від 25.02.2020 №107, від 01.07.2020 №307) - далі - Порядок №266.

Наказом Генерального прокурора від 09.01.2020 №9 «Про створення кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів» (зі змінами, внесеними наказами від 06.03.2020 №135, від 07.04.2020 №175) створено відповідну кадрову комісію та визначено її персональний склад.

Вважаючи вищевказані накази протиправними, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи прокуратури України та їх посадові особи зобов`язані діяти в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 92 Конституції України виключно законами України визначаються:

1) права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов`язки громадянина;

2) громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства;

3) права корінних народів і національних меншин;

4) порядок застосування мов;

5) засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв`язку;

6) основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім`ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров`я; екологічної безпеки;

7) правовий режим власності;

8) правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання;

9) засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи;

10) засади регулювання демографічних та міграційних процесів;

11) засади утворення і діяльності політичних партій, інших об`єднань громадян, засобів масової інформації;

12) організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики;

13) територіальний устрій України;

14) судоустрій, судочинство, статус суддів; засади судової експертизи; організація і діяльність прокуратури, нотаріату, органів досудового розслідування, органів і установ виконання покарань; порядок виконання судових рішень; засади організації та діяльності адвокатури;

Пункт 14 частини першої статті 92 в редакції Закону № 1401-VIII від 02.06.2016\

15) засади місцевого самоврядування;

16) статус столиці України; спеціальний статус інших міст;

17) основи національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку;

18) правовий режим державного кордону;

19) правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації;

20) організація і порядок проведення виборів і референдумів;

21) організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів України;

22) засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ), який оприлюднено в газеті «Голос України» 24.09.2019 № 182 та в ряді інших видань, запроваджено реформування системи органів прокуратури.

Пунктом 21 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ встановлено, що з дня набрання ним чинності члени і голова Кваліфікаційно- дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП) вважаються звільненими з посади, а їхні повноваження вважаються достроково припиненими.

Відкриті Кваліфікаційно- дисциплінарні комісії прокурорів на день набрання чинності цим Законом дисциплінарні провадження щодо прокурорів, стосовно яких не ухвалено рішення, передаються секретаріатом КДКП відповідним кадровим комісіям для продовження їх розгляду у порядку, визначеному Генеральним прокурором.

Цим Законом також внесені зміни до Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру», відповідно до яких слова «Кваліфікаційно - дисциплінарна комісія прокурорів» замінено словами «відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження».

Крім цього пункт 2 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ до 09.09.2021 зупинено дію частини третьої статті 45; частин першої - восьмої, абзацу першого частини дев`ятої, частин десятої і одинадцятої статті 46; статті 47; частин першої - третьої, п`ятої - дев`ятої статті 48 Закону України «Про прокуратуру» щодо діяльності КДКП та порядку притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.

Натомість підпунктом 8 пункту 22 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ передбачено, що Генеральний прокурор визначає:

- перелік, склад і порядок роботи кадрових комісій Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур;

- порядок розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та процедуру здійснення дисциплінарного провадження;

- порядок прийняття кадровою комісією рішення за результатам» дисциплінарного провадження і за наявності підстав, передбачених Закону України «Про прокуратуру», про накладення на прокурора Офісу Генеральною прокурора, обласної та окружної прокуратури дисциплінарного стягнення або( про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора.

Відповідно до частини другої статті 9 Закону України «Про прокуратуру» Генеральний прокурор видає накази з питань, що належать до його адміністративна повноважень, у межах своїх повноважень, на основі та на виконання Конституції і законів України.

На виконання зазначених положень Генеральним прокурором видано накази від 17.10.2019 № 233 «Про затвердження Порядку роботи кадрових комісій» (зі змінами, внесеними наказами від 17.12.2019 № 337, від 04.02.202 № 65, від 13.03.2020 № 145), від 04.11.2019 № 266 «Про затвердження Порядку розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження» (зі змінами, внесеними наказами від 15.01.2020 №26, від 29.01.2020 №54, від 25.02.2020 № 107, від 01.07.2020 № 307) - далі - Порядок № 266.

Зазначеними Порядками регламентовано питання створення та роботи кадрових комісій, а також порядок розгляду скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження.

Таким чином оскаржувані накази Генеральним прокурором прийнято на виконання вимог Закону № 113-ІХ, що не суперечить статті 92 Конституції України.

Також слід зауважити, що Закон № 113-ІХ є чинним, на цей час рішення щодо його відповідності Конституції України (конституційності) в порядку статті 150 Конституції України, статті 7 Закону України «Про Конституційний Суд України» не приймалося.

Також підпунктом 7 пункту 22 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ передбачено, що в Офісі Генерального прокурора, у кожній обласній прокуратурі утворюються відповідні кадрові комісії як органи для забезпечення:

7) проведення атестації прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур відповідно до цього розділу;

- розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів.

- здійснення добору на посади прокурорів.

8) Генеральний прокурор визначає:

перелік, склад і порядок роботи кадрових комісій Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур;

порядок розгляду кадровою комісією скарн про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та процедуру здійснення дисциплінарного провадження;

порядок прийняття кадровою комісією рішення за результатами дисциплінврного провадження і за наявності підстав, передбачених Законом України 2Про прокуратуру", про накладення на прокурора Офісу Генерального прокурора, обласної та окружної прокуратури дисциплінарного стягнення або про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора.

Таким чином, Положеннями підпункту 8 пункту 22 розділу II Закону № 113-ІХ та пункту 4 Порядку від 17.10.2019 № 233 встановлено виключне право Генерального прокурора на затвердження складу кадрової комісії.

Відповідно до пунктів 2, 3 Порядку від 17.10.2019 № 233 для здійснення повноважень з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів утворюється окрема комісія у складі семи осіб з числа працівників органів прокуратури, прокурорів та інших залучених осіб за їх згодою.

Згідно з пунктом 4 розділу І Порядку № 266 органом, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора), Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, обласних (регіональних) прокуратур, окружних (місцевих) прокуратур, військових прокуратур, є кадрова комісія, утворена відповідно до Порядку роботи кадрових комісій, який затверджений наказом Генерального прокурора.

З урахуванням наведеного наказом Генерального прокурора від 09.01.2020 № 9 «Про створення кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів» (зі змінами, внесеними наказами від 06.03.2020 № 135, від 07.04.2020 № 175) створено відповідну кадрову комісію та визначено її персональний склад.

Так, до складу кадрової комісії, затвердженої оскаржуваним наказом Генерального прокурора від 09.01.2020 № 9, включено сім членів, із яких шість прокурорів ( ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 ) та один - державний службовець (ОСОБА_8).

Водночас, Порядок роботи кадрових комісій передбачає можливість залучення до складу кадрової комісії інших осіб. Разом з тим, зазначена норма не носить імперативний характер, оскільки передбачає умову, а саме згоду залучених осіб на участь у кадровій комісії.

Таким чином, Генеральний прокурор наділений дискреційними повноваженнями на власний розсуд у рамках закону визначати склад кадрової комісії.

Так, згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 державам-членам стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень як дискреційне повноваження слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, у межах закону, можливість застосувати норми закону та вчиняти конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Суд приходить до висновку, що доводи позову про порушення незалежності прокурорів визначених статтею 16 Закону України «Про прокуратуру» є не обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 16 Закону незалежність прокурора забезпечується, серед іншого, особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності.

При цьому частиною другою цієї статті визначає, що здійснюючи функції прокуратури, прокурор є незалежним від будь-якого незаконного впливу, тиску, втручання і керується у своїй діяльності лише Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 44 Закону дисциплінарне провадження щодо прокурора здійснюється відповідним органом, яким наразі згідно з підпунктами 7, 8 пункту 22 pозділу II Закону № 113-ІХ є кадрова комісія.

Підстави, строки притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, види дисциплінарних стягнень, інші окремі питання подання дисциплінарної скарги та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження, оскарження такого рішення визначені статтею 43, частинами першою, другою, четвертою статті 45, частини четвертої статті 48, частини першої-п`ятої статті 49 Закону (дія яких не зупинена згідно з пунктом 2 pозділу II Закону № 113-ІХ).

Пунктом 1 Порядку від № 266 передбачено, що він визначає процедуру розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження, прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження і за наявності підстав, передбачених Законом України «Про прокуратуру», про накладення н прокурора Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора САП, обласної (регіональної), окружної (місцевої), військової прокуратурі дисциплінарного стягнення або прийняття рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора.

Згідно з пунктом 5 цього Порядку процедура здійснення дисциплінарною провадження щодо прокурора визначається розділом VI Закону України «Про прокуратуру» та цим Порядком.

Серед процедурних питань розгляду дисциплінарного провадження кадровою комісією, цим Порядком (поряд за нормами Закону) передбачені низку положень, які визначають особливості, спрямовані на забезпеченні гарантій незалежності прокурора під час здійснення дисциплінарною провадження, зокрема:

- розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засадах змагальності (пункт 11 розділу III);

- для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження ді автоматизована система розподілу дисциплінарних скарг (пункт 6 розділу І);

- розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку; прокурора відбувається на засіданні кадрової комісії, на яке запрошується прокурор, стосовно якого відкрито дисциплінарне провадження, їхні представники (пункт 6 розділу III);

- перебіг засідань кадрової комісії фіксується за допомогою технічних: засобів відео- та звукозапису (пункт 9 розділу III)

- передбачена можливість отримання прокурором зібраних у процес перевірки матеріалів засобами електронного зв`язку, надання прокурором та/або його представником пояснень, заявлення клопотань тощо (пункт 10,11 розділу III);

- встановлено, що відмова прокурора, щодо якого здійснюється дисциплінарне провадження, від надання стосовно себе пояснень не означає визнання відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку (пункт 1 розділу III).

Отже, особливий порядок притягнення прокурора до дисциплінарно відповідальності, як одна з визначених статтею 16 Закону, гарантій незалежності прокурора, забезпечено, зокрема положеннями статті 43, частини першої, другої, четвертої статті 45, частини четвертої статті 48, частини першої-п`ятої статті 49 Закону України «Про прокуратуру», а також вище наведеними та іншими положеннями цього Порядку.

Поряд з цим, відповідно до підпункту 3, 4 розділу II Закону№ 113-ІХ до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. День початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті «Голос України».

Відтак наказом Генерального прокурора від 23.12.2019 № 351, днем початку роботи Офісу Генерального прокурора визначено 02.01.2020.

На даний час процес атестації прокурорів регіональних прокуратур не завершений. У зв`язку з цим, рішення про початок роботи обласних та окружних прокуратур не приймалося.

Відтак, наразі діє кадрова комісія Офісу Генерального прокурора, яка забезпечує розгляд дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів, у тому числі й регіональних прокуратур, які не ліквідовані та не реорганізовані.

З огляду на викладене доводи позивача щодо неправомірності утворення відповідної кадрової комісії лише в Офісі Генерального прокурора, є безпідставними.

Таким чином, з урахуванням викладеного, суд приходить до висновку, що Генеральним прокурором оскаржувані накази від 17.10.2019 № 233 «Про затвердження Порядку роботи кадрових комісій», від 04.11.2019 № 266 «Про затвердження Порядку розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження» та від 09.01.2020 № 9 «Про створення кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів» видано на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Законом.

Крім того, вирішуючи питання обґрунтованості заявлених позовних вимог, суд звертає увагу на наступне.

Статтею 55 Конституції України кожному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 стосовно тлумачення частини другої статті 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відповідно до частини третьої статті 24 Конституції України, юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Таким чином, для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Із змісту позовної заяви вбачається, що предметом позову у цій справі є законність наказу Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №233 «Про затвердження Порядку роботи кадрових комісій»; наказу Генерального прокурора від 04 листопада 2019 року №266 «Про затвердження Порядку розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження»; наказу Генерального прокурора №9 від 09 січня 2020 року «Про створення кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів».

За позицією позивача, оскаржувані накази передбачають виключні юридичні наслідки для певних осіб, стосується важливих питань функціонування Офісу Генерального прокурора та життєдіяльності суспільства.

Водночас, як убачається з оскаржуваних наказів, вони стосуються прав та інтересів лише визначених у ньому осіб, тобто є актами індивідуальної дії.

Європейський суд з прав людини (далі також - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 статті 4 КАС України).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається, як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Ураховуючи наведені вище положення Кодексу адміністративного судочинства України та загальновідомі ознаки, властивості нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржувані накази є актами індивідуальної дії, оскільки: видані відповідачем в межах своєї компетенції в результаті застосування профільних норм права.

Крім того, суд зауважує, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий, або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Оскільки позивач у зв`язку із виданими наказами Генерального прокурора не є учасником (суб`єктом) правовідносин, передбачених в оскаржуваному дозволі, як акту індивідуальної дії, такий дозвіл не породжує для позивача жодних прав та обов`язків, а тому і не надає права на захист, тобто права на звернення до суду з цим адміністративним позовом.

При цьому суд зазначає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені у суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Однією з цілей таких обмежень є недопущення розгляду у судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів і така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.

Наведене вище позиція повністю узгоджується з обов`язковою для врахування практикою Верховного Суду, викладеною у його постановах від 18 грудня 2018 року по справі № 9901/657/18, від 28.05.2020 у справі №640/11463/19 .

Враховуючи в сукупності встановлені вище обставини, безпідставними є вимоги позивача про визнання протиправним та скасування наказу Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №233 «Про затвердження Порядку роботи кадрових комісій»; визнання протиправним та скасування наказу Генерального прокурора від 04 листопада 2019 року №266 «Про затвердження Порядку розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження»; визнання протиправним та скасування наказу №9 від 09 січня 2020 року «Про створення кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів», а тому відсутні підстави для їх задоволення.

Відповідно до статті 244 КАС України, під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема:

1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Відповідно до положень частин першої та другої статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Згідно положень статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За наслідком здійснення аналізу оскаржуваного дозволу на відповідність наведеним вище критеріям, суд, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень наведеного законодавства України, матеріалів справи, приходить до висновку про те, що заявлені позовні вимоги не підлягають задоволенню.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 241-246, 250, 263 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -

В И Р І Ш И В:

В задоволенні адміністративного позову Народного депутата України ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправними та скасування наказів - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону № 2147-VIII до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Суддя Є.В. Аблов

Позивач: Народний депутат України ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 )

Відповідач: Офіс Генерального прокурора (01011, Київ. вул.Різницька, б.13/15, 1)