Справа № 280/2376/20
Суддя: Панченко О.М.
Дата ухвалення: 2021-02-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

03 лютого 2021 року м. Дніпросправа № 280/2376/20

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Панченко О.М. (доповідач),

суддів: Чередниченка В.Є., Іванова С.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою Виконавчого комітету Запорізької міської ради

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 30 червня 2020 року (суддя Лазаренко М.С., м. Запоріжжя) у справі № 280/2376/20

за позовом ОСОБА_1

до Виконавчого комітету Запорізької міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

встановив:

У квітні 2020 ОСОБА_1 звернулась до Запорізького окружного адміністративного суду із позовом, у якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Запорізької міської ради щодо не надання публічної інформації за запитом від 25.03.2020;

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради щодо надання недостовірної публічної інформації за запитом від 25.03.2020;

- зобов`язати Виконавчий комітет Запорізької міської ради та Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради надати їй повну інформацію, що запитувалася згідно запиту на отримання публічної інформації від 25.03.2020.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 30.06.2020 позов задоволено у повному обсязі.

Вказане рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що Виконавчий комітет Запорізької міської ради зобов`язаний володіти інформацією, що була запитана ОСОБА_1 у запиті від 25.03.2020. Відповідно, останній є розпорядником вказаної публічної інформації та відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» має надавати та оприлюднювати її у встановленому законом порядку. Отже, передбачені ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» підстави для задоволення запиту про надання такої інформації у спірному випадку відсутні.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог, Виконавчий комітет Запорізької міської ради оскаржив його в апеляційному порядку.

В обґрунтування апеляційної скарги скаржник зазначив, що на час звернення позивачки із запитом від 25.03.2020, інформація, що була запитана нею у розпорядженні Виконавчого комітету Запорізької міської ради була відсутня. Водночас, ознакою публічної інформації є факт її наявності на час запиту такої інформації. Враховуючи, що надання відповіді на запит позивачки потребує вчинення Виконавчим комітетом Запорізької міської ради певних дій для створення інформації, що була запитана, така інформація не буде публічною, оскільки вона відсутня на час її запиту. Відповідно, у спірному випадку не підлягають застосуванню норми Закону України «Про доступ до публічної інформації». Також, скаржник вказав, що він не є належним розпорядником інформації, яка була запитана позивачкою, та розпорядження якою належить до повноважень Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради та Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради. Враховуючи зазначене, скаржник просить постанову суду першої інстанції скасувати та винести нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Від Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому останній погодився з вимогами апеляційної скарги, вказавши, що на час виникнення спірних правовідносин на органи, зокрема, місцевого самоврядування було покладено обов`язок щодо надання за запитом фізичних чи юридичних осіб інформації про наявність вільних земельних ділянок. Водночас, для її надання запитувані відомості повинні бути зафіксовані в офіційному документі, створеному в процесі здійснення своєї діяльності суб`єктом владних повноважень. Проте, на час звернення позивачки із запитом від 25.03.2020, інформація, що була запитана нею у вказаному запиті, не існувала.

Отримавши матеріали апеляційної скарги та ухвали суду від 11.11.2020 про відкриття апеляційного провадження та від 29.12.2020 про призначення справи до розгляду в порядку письмового провадження, позивачка відзиву на апеляційну скаргу не надала.

Дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги дотримання судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції вірно встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 25.03.2020 ОСОБА_1 складено та направлено на адресу виконавчого комітету Запорізької міської ради запит на отримання публічної інформації, в якому вона просила надати інформацію про наявність на території м. Запоріжжя вільних земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд.

Також, позивачка просила відповідь надіслати за адресою: АДРЕСА_1 .

Листом від 02.04.2020 № ІЗ-0190-П «Про результати розгляду запиту на отримання публічної інформації» перший заступник міського голови з питань діяльності виконавчих органів влади Мішок С.М. повідомив ОСОБА_1 про те, що у Виконавчого комітету Запорізької міської ради відсутня інформація щодо правового статусу земельних ділянок. Також вказав, що виконавчі органи місцевого самоврядування є розпорядниками інформації містобудівного кадастру, який містить дані про об`єкти містобудування, розташовані на території м. Запоріжжя. Запропонував з метою якнайшвидшого вирішення цього питання визначиться ОСОБА_1 з бажаним місцем розміщення об`єкту, цільовим призначенням земельної ділянки, параметрами та надати до відповідних виконавчих органів місцевого самоврядування запитувані матеріали.

Вважаючи, що відповідачем не надано запитувану публічну інформацію, позивачка звернулась до суду з цим адміністративним позовом.

При вирішенні спору колегія суддів виходить з наступного.

Спірні правовідносини врегульовано нормами Закону України «Про інформацію» та Законом України «Про доступ до публічної інформації»

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Частиною 1 ст. 5 Закону України «Про інформацію» передбачено право кожного на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації», право на доступ до публічної інформації гарантується: обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації», доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

Частиною 1 ст. 13 вказаного закону передбачено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Тобто, за змістом наведених статей можна виділити такі ознаки публічної інформації:

1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством;

2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;

3) така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації;

4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб`єктом владних повноважень не під час виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків;

5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб`єктом владних повноважень.

Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.

Частиною 1 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, зокрема, у разі не дотримання вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

ОСОБА_1 звернулась до Виконавчого комітету Запорізької міської ради із запитом про надання інформації щодо усіх земельних ділянок на території м. Запоріжжя, що можуть бути використані під забудову, для реалізації її права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 31 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міським радам надані виключні повноваження визначати органи щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, а також межі цих повноважень та умови їх здійснення.

Відповідно до ч. 5 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.

До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.

Таким чином, на органи, зокрема, місцевого самоврядування, дійсно покладено обов`язок надавати за запитом фізичних та юридичних осіб інформацію щодо наявності вільних земельних ділянок. Проте, для надання вищенаведеної інформації відповідно до вимог Закону України «Про інформацію», запитувані відомості повинні бути зафіксовані в офіційному документі, створеному в процесі здійснення своєї діяльності суб`єктом владних повноважень.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду розглядаючи справу

№ 522/817/15-а дійшов висновку, що визначальною ознакою публічної інформації, відповідно до ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовим зафіксованим на певному носії продуктом. Отримувати та/або створювати такий продукт може виключно суб`єкт владних повноважень у процесі здійснення ним своїх владних управлінських функцій. У подальшому володіти цим продуктом може будь-який розпорядник публічної інформації.

Зі змісту відповіді Виконавчого комітету Запорізької міської ради на запит позивачки від 25.03.2020 вбачається, що підставою для відмови у наданні публічної інформації є її відсутність у вказаного суб`єкта владних повноважень.

Зокрема, у листі від 02.04.2020 № ІЗ-0190-П «Про результати розгляду запиту на отримання публічної інформації» зазначено, що облік земельних ділянок в існуючій забудові виконавчими органами Запорізької міської ради не ведеться за відсутності матеріалів інвентаризації земель території міста, а також плану земельно-господарського устрою міста. Також вказано, що оскільки інформаційний обмін з державним земельним кадастром не здійснювався у зв`язку з різницею системи координат, надати облік вільних земельних ділянок не є можливим.

Статтею 1 Закону України «Про основи містобудування», що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Згідно зі ст. 2 Закону N 2780-XII головними напрямами містобудівної діяльності, зокрема, є: планування, забудова та інше використання територій; розробка і реалізація містобудівної документації та інвестиційних програм розвитку населених пунктів і територій; визначення територій, вибір, вилучення (викуп) і надання земель для містобудівних потреб; створення та ведення містобудівних кадастрів населених пунктів.

Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначає розроблення містобудівної та проектної документації як один із інструментів здійснення планування та забудови територій.

Частиною першою ст. 16 вказаного Закону передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про землеустрій» призначенням землеустрою, зокрема, є: встановлення і закріплення на місцевості меж земельних ділянок власників і землекористувачів; прогнозування, планування і організацію раціонального використання та охорони земель на національному, регіональному, локальному і господарському рівнях; отримання інформації щодо кількості та якості земель, їхнього стану та інших даних, необхідних для ведення державного земельного кадастру, моніторингу земель, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Статтею 20 вказаного Закону визначено перелік випадків, в яких виконання робіт із землеустрою є обов`язковим.

Зокрема, землеустрій проводиться в обов`язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі: розробки документації із землеустрою щодо організації раціонального використання та охорони земель; встановлення та зміни меж об`єктів землеустрою (зокрема, земельних ділянок), у тому числі визначення та встановлення в натурі (на місцевості) державного кордону України; надання, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок; організації нових і впорядкування існуючих об`єктів землеустрою.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 55 Закону України «Про землеустрій», встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) проводиться відповідно до топографо-геодезичних і картографічних матеріалів; встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на основі технічної документації із землеустрою, якою визначається місцеположення поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).

Частиною 1 ст. 79 Земельного кодексу України передбачено, що Земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.

Згідно ч. 1 ст. 79-1 Земельного кодексу України, формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі (ч. 3 ст. 79-1 Кодексу). Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера (ч. 4 ст. 79-1 Кодексу). Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у ч.ч. 6-7 цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок (ч. 5 ст. 79-1 Кодексу).

Таким чином, утворення земельних ділянок, як сформованих об`єктів землеустрою та об`єктів нерухомого майна, потребує вчинення певних дій, зокрема, розроблення певного обсягу землевпорядної документації, відповідно до якої буде можливим визначення місця розташування земельних ділянок, їх розмірів та меж, цільового призначення, а також інші ознаки, за допомогою яких їх можна ідентифікувати як об`єкти правовідносин.

Скаржником у апеляційній скарзі зазначено, що на момент звернення позивачки із запитом інвентаризацію земельних ділянок, розташованих на території м. Запоріжжя, завершено не було, оскільки перелік вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під індивідуальну забудову не було сформовано, та, відповідно, не було затверджено рішенням Запорізької міської ради.

Тобто, вказана інформація дійсно не була відображена чи задокументована на будь-яких носіях та не утворена в процесі виконання відповідних повноважень суб`єктами владних повноважень.

Відповідно, вказана інформація не є публічною інформацією в розумінні ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Враховуючи зазначене, колегія суддів не погоджується з твердженням суду першої інстанції, що Виконавчий комітет Запорізької міської ради є розпорядником запитуваної позивачкою інформації, оскільки така інформація не створена, не є публічною в розумінні ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Відповідно, у спірному випадку, згідно п. 1 ч. 1 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Виконавчий комітет Запорізької міської ради мав право на відмову у задоволенні запиту позивачки.

При цьому, колегія суддів зазначає, що законодавством визначено необхідність розробки уповноваженими органами містобудівної документації для населених пунктів. Разом із цим, строки, у які така документація має бути створена та її обсяг чинним законодавством не встановлені.

Здійснення за власної ініціативи та за рахунок бюджетних або залучення формування певних земельних ділянок - розробки землевпорядної документації, визначення їх місцезнаходження, розмірів, меж, а відтак - і самої кількості, є правом органів місцевого самоврядування в процесі виконання їх функцій.

Тобто, обов`язок відповідачів щодо володіння інформацією, яка була запитана позивачкою, чинним законодавством не визначений.

У разі ж незгоди позивачки із фактом відсутності вказаної інформаціє у розпорядженні відповідачів, належним способом захисту її порушеного права є визнання бездіяльності останніх щодо нестворення запитуваної інформації.

Пунктами 1, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України передбачено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення, зокрема, є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, а також неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на це, керуючись статтями 241-245, 250, 315, 317, 321, 322, 327, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

постановив:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Запорізької міської ради - задовольнити.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 30 червня 2020 року у справі № 280/2376/20 - скасувати.

У задоволенні позову відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя О.М. Панченко

суддя В.Є. Чередниченко

суддя С.М. Іванов