Справа № 580/1034/20
Суддя: Ганечко Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2021-02-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/1034/20 Суддя (судді) першої інстанції: А.В. Руденко
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 лютого 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ганечко О.М.,

суддів Кузьменка В.В.,

Василенка Я.М.,

за участі секретаря судового засідання Біднячук Ю.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні (в режимі відеоконференції) апеляційну скаргу Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2020 р. у справі за адміністративним позовом Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до Черкаської загальноосвітньої школи 1-3 ступенів № 30 Черкаської міської ради, третя особа - Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради, про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду,

В С Т А Н О В И В :

Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області звернулось до суду з позовом до Черкаської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 30 Черкаської міської ради, в якому просило застосувати заходи реагування у вигляді повної зупинки експлуатації Черкаської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 30 Черкаської міської ради, розташованої за адресою: м. Черкаси, вул. Віталія Вергая, 14, шляхом знеструмлення електроживлення, та припинення експлуатації об`єкту до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2020 р. у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити повністю, при цьому, посилаючись на неповне з`ясування обставин справи та дослідження доказів, порушення судом першої інстанції на норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення спору.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2020 відкрито провадження та призначено апеляційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 03.02.2021.

У судовому засіданні в режимі відеоконференції представники відповідача та третьої особи заперечували проти задоволення апеляційної скарги.

Представник апелянта у судове засідання не з`явився, будучи належним чином повідомленим про дату та час розгляду апеляційної скарги.

Заслухавши суддю доповідача, вислухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, посадовими особами Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області (позивач у справі) з 20.12.2019 по 21.12.2019 було проведено позапланову перевірку щодо дотримання Черкаською загальноосвітньою школою І-ІІІ ступенів № 30 Черкаської міської ради (відповідач у справі) вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

За результатами перевірки був складений акт № 805 від 21.12.2019, яким встановлено порушення відповідачем законодавства у сферах пожежної та техногенної безпеки, які створюють пряму та/або опосередковану загрозу життю та здоров`ю людей, а саме:

1. приміщення не обладнано установкою автоматичної пожежної сигналізації (пункт 1.2 розділу 5 Правил пожежної безпеки України);

2. приміщення школи не обладнано системою сповіщення про пожежу та управління евакуацією людей 3-го типу (пункт 1.2 розділу 5 Правил пожежної безпеки України);

3. на електропроводи, що прокладені над підвісними стелями, відсутні акти проведення прихованих робіт (пункт 1.12 розділу 4 Правил пожежної безпеки України);

4. евакуаційні виходи не позначені світловими покажчиками «Вихід» білого кольору на зеленому фоні, підключеними до джерела живлення аварійного (евакуаційного) освітлення (пункт 2.32 розділу 3 Правил пожежної безпеки України);

5. не забезпечено всіх працівників засобами індивідуального захисту органів дихання у разі застосування ядерної зброї та інших видів зброї масового знищення проти України в умовах воєнного стану з розрахунку 1 фільтрувальний протигаз та 1 респіратор на одну особу та додатково 2% загальної кількості працюючого персоналу відповідно до п. 2 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку забезпечення населення і працівників формувань та спеціалізованих служб цивільного захисту засобами індивідуального захисту, приладами радіаційної та хімічної розвідки, дозиметричного і хімічного контролю» № 1200 від 19.08.2002 (пункт 2 частини 1 статті 20 Кодексу Цивільного захисту України);

6. не забезпечено всіх працівників засобами індивідуального захисту, а саме: промисловими засобами захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин у разі виникнення надзвичайних ситуацій в умовах мирного стану на хімічно небезпечних об`єктах (з розрахунку 1 протигаз (засіб індивідуального захисту) на одну особу та додатково 2% загальної кількості працюючого персоналу) відповідно до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку забезпечення населення і працівників формувань та спеціалізованих служб цивільного захисту засобами індивідуального захисту, приладами радіаційної та хімічної розвідки, дозиметричного і хімічного контролю» № 1200 від 19.08.2002 (пункт 3 частини 1 статті 20 Кодексу цивільного захисту України).

Разом, контролюючим органом за результатами проведення перевірки було встановлено 6 порушень. (а.с. 6-13)

На думку позивача, всі перелічені порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки зазначені в акті перевірки створюють реальну загрозу життю і здоров`ю людей, які навчаються, працюють, перебувають на об`єкті, що стало підставою для звернення до суду з даним адміністративним позовом.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, виходив з наступного:

- з наявних в матеріалах справи письмових доказів вбачається, що відповідач частково усунув виявлені позивачем порушення;

- при обранні виключного заходу реагування у вигляді повного припинення використання будівель та споруд судом має ураховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування обсягу та ступеню тяжкості допущених порушень, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами;

- при вирішенні спору, судом першої інстанції було враховано, що відповідач є освітнім закладом, який здійснює суспільно важливу діяльність і не здійснює господарської діяльності. Фінансування відповідача здійснюється Черкаською міською радою і усунення виявлених порушень залежить від наявності фінансування на вказану мету.

Апелянт наголошує, що не усунення відповідачем всіх виявлених перевіркою порушень, несе реальний ризик утруднення швидкої евакуації дітей при виникненні надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що може спричинити загрозу життю та здоров`ю.

Зважаючи на вказане вище, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до першого речення ст. 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, право кожного на життя охороняється законом. Вказане зобов`язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов`язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.

Відповідно до положень ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, спеціальним законом, який регулює правовідносини щодо державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності є Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» № 877-V від 05.04.2007 (надалі по тексту також - Закон № 877-V).

Згідно з нормами абз. 1 ч. 5 ст. 4 Закону № 877-V, виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

Відповідно до положень ст. 67 Кодексу Цивільного захисту України (надалі по тексту також - КЦЗ України), передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Згідно з п. 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 (надалі по тексту також - Положення № 1052), Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Нормами ч. ч. 1, 2 ст. 7 Закону 877-V, визначено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

Так, ч. 6 ст. 7 Закону 877-V, передбачено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу (частина 7 статті 7 Закону 877-V).

Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014 № 1417 (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 05.03.2015 за № 252/26697) затверджено «Правила пожежної безпеки в Україні», якими встановлено загальні вимоги з пожежної безпеки до будівель, споруд різного призначення та прилеглих до них територій, іншого нерухомого майна, обладнання, устаткування, що експлуатуються, будівельних майданчиків, а також під час проведення робіт з будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, технічного переоснащення будівель та споруд.

Правилами пожежної безпеки в Україні передбачено, зокрема, що Правила є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах (пункт 2). Пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж (пункт 4).

З аналізу вищенаведеного вбачається, що застосування заходів реагування можливо у разі виявлення порушень, які реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей та одночасно мають бути співмірними наявністю порушень та дотриманням права на освіту.

Так, у відповідності до п. 26 ч. 1 ст. 2 Кодексу цивільного захисту України, небезпечним чинником є складова частина небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров`ю людини.

Аналіз викладених норм дає підстави для висновку, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки, із відповідним адміністративним позовом до суду; 3) наявність обов`язку у підконтрольного суб`єкта, зупинення експлуатації приміщень якого вимагає відповідний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, забезпечувати дотримання вимог пожежної безпеки у відповідному приміщенні.

Як убачається зі змісту позовної заяви та доданих до неї матеріалів, застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації приміщення школи, є заходом, направленим на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Колегія суддів звертає увагу на те, що поняття «загроза життю та/або здоров`ю людини» є оціночним поняттям, який лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері.

Під час розгляду спору в суді першої інстанції було досліджено, що згідно акту огляду прихованої електропроводки в стелі від 05.06.2018, складеному приватним підприємством «Діагностика-центр» в приміщеннях школи було проведено огляд існуючих кабельних ліній освітлення коридора, виконаних прихованим способом між підвісною стелею та плитами міжповерхового перекриття, та встановлено, що для освітлення коридорів використовується двожильний кабель; прокладка кабелю над підвісною стелею типу «Armstrong» в коридорах виконана закритим способом в плитах міжповерхового перекриття алюмінієвим двожильним кабелем з опусканням на освітлення.

Також, з фотознімку (а.с. 69) вбачається, що евакуаційний вихід позначений світловим покажчиком «Вихід» білого кольору на зеленому фоні, підключеними до джерела живлення аварійного освітлення.

При цьому, у пункті 1.11 бюджетного запиту відповідача на проведення капітального та поточного ремонту на 2020-2022 роки № 332 від 25.09.2019 зазначено про потребу у коштах на встановлення пожежної сигналізації у сумі 700000 грн.

Відповідач листом № 98 від 15.04.2020 повідомив Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради про виявлені позивачем порушення та просив розглянути питання про виділення коштів на встановлення протипожежної сигналізації та придбання засобів індивідуального захисту.

Колегія суддів, з урахуванням доводів сторони відповідача, враховує, що навчальним закладом частково було усунуто раніше виявлені порушення і динаміка проведення заходів у цьому напрямку триває, що не заперечувалось позивачем і що, свідчить про добросовісність намірів відповідача щодо проведення ним роботи по усуненню порушень та вжиття відповідних заходів.

Суд першої інстанції, щодо порушень які залишились неусунутими вказав на те, що не обладнання приміщення установкою автоматичної пожежної сигналізації, системою сповіщення про пожежу та управління евакуацією людей 3-го типу, - встановлення вказаних систем передбачено з метою вчасного виявлення займання та сповіщення людей, тобто, стосуються вже існуючої пожежі. Очевидно, що самі по собі системи пожежної сигналізації та сповіщення у займанні вогню безпосередньо участі не приймають. Також, щодо не забезпечення працівників засобами індивідуального захисту органів дихання у разі застосування ядерної зброї та інших видів зброї масового знищення проти України в умовах воєнного стану та не забезпечення працівників промисловими засобами захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин у разі виникнення надзвичайних ситуацій в умовах мирного стану на хімічно небезпечних об`єктах, суд наголосив, що їх відсутність може викликати труднощі у випадках настання надзвичайних ситуацій, однак, вказані порушення не є такими, що можуть призвести до виникнення пожежі.

Однак, на противагу зазначеному, колегія суддів вважає, що серед порушень що залишились, є такі порушення, які у разі виникнення надзвичайної ситуації, можуть реально уповільнити евакуацію людей з приміщення школи (відсутність автоматичної пожежної сигналізації, відсутність системи оповіщення про пожежу), внаслідок чого, може бути завдано непоправних негативних наслідків, зважаючи на велику кількість дітей, що навчаються в школі, а також їх недостатню мобільність, у силу малого віку.

Колегія суддів вважає, що відсутність системи пожежної сигналізації не дає змоги оперативно загасити або обмежити розповсюдження полум`я на ранній стадії виникнення пожежі, сприяє беззахисності людини перед небезпечними факторами пожежі та призводить до безперешкодного розповсюдження пожежі по будівельним конструкціям, їх руйнації, створюючи загрозу життю та здоров`ю людей.

Слід зазначити, що не усунуті порушення (зокрема, відсутність системи протипожежного захисту, відсутність системи оповіщення про пожежу) не є формальними та можуть створювати реальну загрозу для життя та здоров`я людей, а тому, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог, адже, станом на дату розгляду апеляційної скарги, залишились порушення, зафіксовані актами перевірки, які несуть реальну загрозу життю та здоров`ю людей.

До того ж, станом на дату розгляду апеляційної скарги, заявлений в 2019 році відповідачем бюджетний запит на проведення капітального та поточного ремонту Черкаської ЗОШ № 30 так і не було задоволено (сторонами не було надано відповідних підтверджень). (а.с. 63-65, 67)

У контексті питання дотримання гарантованого ст. 53 Конституції України та вимог Закону України «Про освіту», щодо гарантованого права на освіту, колегія суддів відмічає, що, у даному випадку, на терезах є пріорітетнішим збереження життя та здоров`я людей, гарантованого ст. 3 Конституції України.

При цьому, констатувати повне усунення виявлених та зафіксованих в акті перевірки порушень, може лише уповноважений орган ДСНС під час проведення позапланового перевірочного заходу.

Згідно з ч. ч. 1-3 ст. 90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Крім того, колегія суддів звертає особливу увагу на те, що застосування заходів реагування спрямовано не як санкція для відповідача, а виключно для забезпечення безпеки життя та здоров`я дітей, які навчаються в школі та педагогічного колективу від будь-якого ризику настання небезпечних чинників, що є цілком співмірним та відповідає ступеню можливого ризику. Застосований захід реагування має тимчасовий та спонукаючий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення виявлених порушень.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що доводи апеляційної скарги знайшли своє підтвердження та є підставою для скасування оскаржуваного рішення, з огляду на що, рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про застосування заходів реагування.

Враховуючи специфіку виконання даного рішення, суд вважає, що контроль за його виконанням щодо усунення порушень вимог пожежної та техногенної безпеки необхідно покласти на уповноважений орган - Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

У відповідності до п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, що мають значення для розгляду спору, порушено норми матеріального права, що призвело до помилкового вирішення спору.

Відповідно до частини 2 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Оскільки матеріали справи не містять доказів понесення позивачем витрат, пов`язаних із залученням свідків та проведенням експертиз, підстави для стягнення з відповідача на користь позивача судових витрат відсутні.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 328 - 331 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області - задовольнити.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2020 р. - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до Черкаської загальноосвітньої школи 1-3 ступенів № 30 Черкаської міської ради, третя особа - Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради, про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду задовольнити повністю.

Застосувати заходи реагування у вигляді повної зупинки експлуатації Черкаської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 30 Черкаської міської ради, розташованої за адресою: м. Черкаси, вул. Віталія Вергая, 14, шляхом знеструмлення електроживлення, та припинення експлуатації об`єкту до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, зафіксованих в акті перевірки № 805 від 21.12.2019.

Контроль за виконанням судового рішення та погодження термінів усунення порушень, в тому числі право відтермінування зупинення роботи приміщень школи покласти на Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя О.М. Ганечко

Судді В.В. Кузьменко

Я.М. Василенко

Повний текст постанови складено 03.02.2021.