Справа № 740/956/16-а
Суддя: Горяйнов Андрій Миколайович
Дата ухвалення: 2021-02-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 740/956/16-а Суддя першої інстанції: Соломко І.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 лютого 2021 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Горяйнова А.М.,

суддів - Костюк Л.О. та Файдюка В.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 червня 2020 року, яке ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до Ніжинської міської ради Чернігівської області, за участю третіх осіб - ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИЛА:

У березні 2016 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 звернулися до суду з адміністративним позовом, у якому просили визнати протиправним та скасування рішення Ніжинської міської ради Чернігівської області від 08 липня 2015 року №12-69/2015 «Про дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам: ОСОБА_6 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по АДРЕСА_1 ; ОСОБА_7 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по АДРЕСА_1 ; ОСОБА_8 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по АДРЕСА_1 ; ОСОБА_9 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по АДРЕСА_1 ; ОСОБА_10 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по АДРЕСА_1 ; ОСОБА_11 орієнтованою площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована по АДРЕСА_1 ».

Постановою Ніжинського міськрайонного суду Чернігівської області від 11 липня 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Натомість постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року скасовано вказану постанову та ухвалено нове рішення про задоволення позову.

Однак постановою Верховного Суду від 30 січня 2020 року постанову Ніжинського міськрайонного суду Чернігівської області від 11 липня 2015 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року було скасовано та направлено справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Вказане рішення обґрунтоване тим, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали оцінки правовому статусу земельної ділянки, а саме - не встановили в чиєму законному розпорядженні вона знаходиться після припинення права користування нею Міністерством оборони України. Верховний Суд наголосив на тому, що встановлення цього статусу є визначальним для вирішення питання щодо предметної юрисдикції спору.

Ухвалою Ніжинського міськрайонного суду Чернігівської області справу 19 лютого 2020 року справу було передано за підсудністю до Чернігівського окружного адміністративного суду.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 червня 2020 року у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 було відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову про задоволення позову. Свої вимоги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції неправильно застосував норми процесуального права. Скаржник вказує на те, що суд, встановивши незаконність рішення Ніжинської міської ради Чернігівської області від 08 липня 2015 року № 12-69/2015, відмовив у задоволенні позову з необґрунтованих підстав. Позивач зазначає, що члени територіальної громади можуть здійснювати нагляд за законністю рішення органу місцевого самоврядування.

Відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 від інших учасників справи до суду не надходив.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України справа розглядається у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 червня 2020 року - без змін, виходячи з такого.

З матеріалів справи вбачається та сторонами не заперечується, що рішенням Ніжинської міської ради Чернігівської міської ради від 08 липня 2015 року № 12-69/2015 було надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 орієнтованою площею по 0,1000 га кожному для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, які розташовані по АДРЕСА_1 . Також цим рішенням відділу містобудування та архітектури Ніжинської міської ради Чернігівської міської ради було доручено підготувати детальний план на комплексну індивідуальну забудову земельних ділянок по АДРЕСА_1 відповідно до містобудівних та інших нормативних вимог, передбачених для надання учасникам АТО для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Не погоджуючись із таким рішенням Ніжинської міської ради Чернігівської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулися до суду із адміністративним позовом про визнання його протиправним і скасування.

Приймаючи рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення відповідача є незаконним, однак ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 не є тими особами, яким належить право вимагати визнання протиправним і скасування такого рішення.

Так, суд першої інстанції встановив, що згідно з архівним витягом з рішення виконавчого комітету Ніжинської міської ради від 14 березня 2002 року № 139 «Про оформлення права постійного користування земельними ділянками, надання земельних ділянок в оренду, внесення змін в рішення виконкому» та копією експлікації земель Ніжинської міської ради (шифр ф 6-зем) відповідні землі перебувають у користуванні Ніжинської міської ради та віднесені до земель під зеленими насадженнями загального користування, резервний фонд міста (в тому числі рілля, кар`єр), землі загального користування (проїзди, проходи).

Рішенням Ніжинської міської ради Чернігівської міської ради від 08 липня 2015 року № 12-69/2015 було надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність третім особам для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Проте рішення щодо віднесення спірної земельної ділянки до земель житлової та громадської забудови відповідачем суду не надано.

У зв`язку з цим суд першої інстанції прийшов до висновку про те, що оскаржуване рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність третіх осіб для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд прийняте без дотримання ст.ст. 20, 38, 39 Земельного кодексу України і тому є протиправним.

Водночас суд першої інстанції зазначив, що позивачі не довели факту порушення їхніх права та охоронюваних законом інтересів внаслідок прийняття оскаржуваного рішення, адже воно не є тим правовим актом, дія якого поширюється конкретно на позивачів або встановлює конкретні приписи, звернені до позивачів. Обставини, на які посилаються позивачі, не свідчать, що оскаржуване рішення порушує їх індивідуальні права та законні інтереси, які потребують судового захисту.

Суд першої інстанції зазначив, що доводи позивачів про законність користування спірною земельною ділянкою протягом тривалого часу є необґрунтованими та не підтверджені доказами відповідно до положень ст.ст. 125, 126 Земельного кодексу України.

Додатково суд першої інстанції наголосив на тому, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою є першою стадією земельно-правової процедури щодо безоплатного отримання земельних ділянок і не означає позитивного рішення про передачу її у власність, а направлена на ідентифікацію земельної ділянки, яка в подальшому може стати предметом передачі. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не покладає на орган місцевого самоврядування обов`язку (не є підставою для виникнення зобов`язання перед особою, яка розробила проект землеустрою) щодо надання цієї земельної ділянки у власність чи користування.

Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відповідач не звертався до суду із апеляційною скаргою. У свою чергу позивач ОСОБА_1 оскаржує рішення суду від 30 червня 2020 року лише в частині висновку про те, що рішення Ніжинської міської ради Чернігівської міської ради від 08 липня 2015 року № 12-69/2015 не впливає на законні права та інтереси позивачів.

Відтак під час апеляційного розгляду справи колегія суддів перевіряє виключно висновок суду першої інстанції про те, що до суду звернулися особи, права й інтереси яких не порушені оскаржуваним рішення.

Звертаючись до суду із адміністративним позовом, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 вказували на те, що вони протягом тривалого часу відкрито користувалися земельними ділянками, зазначеними в рішенні від 08 липня 2015 року № 12-69/2015, для задоволення власних господарських потреб.

Надаючи правову оцінку зазначеному доводу, суд першої інстанції зазначив, що позивачі не довели фактичного користування відповідними земельними ділянками, у тому числі не надали доказів оформлення права власності чи права користування нею на законній основі.

Апеляційна скарга не містить заперечень проти вказаного висновку суду. Натомість доводи апеляційної скарги полягають у тому, що Ніжинська міська рада Чернігівської області є органом місцевого самоврядування та від імені територіальної громади (жителів) міста здійснює повноваження власника землі на території громади. Оскільки позивачі є мешканцями територіальної громади міста Ніжина, вони мають право здійснювати контроль за діяльністю представницького органу - Ніжинської міської ради Чернігівської області, а саме: перевіряти чи у межах чинного законодавства представницький орган розпоряджається майном (землями) громади та оскаржувати прийняті рішення.

Скаржник також наголошував на тому, що Ніжинська міська рада Чернігівської області не має права скасовувати власні рішення ненормативного характеру та вносити зміни до них. Крім того чинним законодавством не визначено органу, який має право та повноваження щодо контролю за діяльністю органу місцевого самоврядування й оскаржувати в судовому порядку їхні рішення, які прийняті з порушенням вимог закону.

У ч. 5 ст. 125 Конституції України закріплено, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з п. 8 ч. 1 ст. 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

За змістом ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

У відповідності до п. 9 ч. 5 ст. 160 КАС України в позовній заяві у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень зазначаються обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.

За правилами ч. 5 ст. 77 КАС України суд не може витребовувати докази у позивача в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, окрім доказів на підтвердження обставин, за яких, на думку позивача, відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів.

Зазначені норми права вказують на те, що кожна особа має право звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. Захист захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень є основним завданням адміністративного судочинства.

Одночасно на позивача покладається обов`язок довести, що оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю порушені його особисті права, свободи, інтереси. Суд може також витребувати у позивача докази на підтвердження обставин, за яких відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів.

Лише у разі встановлення факту порушення прав, свобод чи інтересів позивач внаслідок рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд вживає заходи для ефективного поновлення і захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб.

ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 як фізичні особи можуть звернутися до адміністративного суду з позовом про визнання протиправним і скасування рішення Ніжинської міської ради Чернігівської області як суб`єкта владних повноважень лише в тому випадку, якщо таке рішення безпосередньо впливає на їхні права, свободи та інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Тобто позивачі наділені правом оскаржити до суду не будь-яке рішення Ніжинської міської ради Чернігівської області, яке, на їх думку, було прийняте з порушенням вимог закону, а лише те, що має безпосереднє відношення до осіб, які подали адміністративний позов.

Звертаючись до суду з позовом про оскарження рішення від 08 липня 2015 року № 12-69/2015, позивачі зобов`язані були зазначити не лише в чому, на їхню думку, полягає його незаконність, а й яким чином таке рішення впливає на їхні права та інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Згідно з правовою позицією Верховного Суду України, що викладений у постанові від 15 грудня 2015 року у справі № 800/206/15, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим. Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.

Така правова позиція у подальшому була підтримана також Верховним Судом, зокрема у постановах від 14 лютого 2020 року у справі № 570/378/17, 13 серпня 2020 року у справі № 504/4191/15-а, від 12 листопада 2020 року у справі № 826/13054/16. Згідно з вказаними судовими рішеннями позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дія або бездіяльність у будь-якому випадку повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин. Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

Відсутність порушень прав позивача з боку відповідача у зв`язку з прийняттям оскаржуваного рішення у справі виключає можливість задоволення адміністративного позову.

У постанові Верховного Суду від 17 серпня 2020 року у справі № 234/17657/17 викладено правову позицію, згідно з якою порушення вимог закону діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями. Звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів особи, тому вона має довести (а суд - встановити), що позивачеві належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких він звернулася до суду.

Суд першої інстанції правильно дослідив зміст рішення Ніжинської міської ради Чернігівської міської ради від 08 липня 2015 року № 12-69/2015 і проаналізував його можливий вплив як на права й інтереси позивачів у справі, так і на вибуття земельних ділянок з комунальної власності у майбутньому і дійшов до законного й обґрунтованого висновку про те, що воно не створює правових наслідків для позивачів.

Рішення від 08 липня 2015 року № 12-69/2015 за своїм характером є індивідуальним актом, адже передбачає надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність чітко визначеному колу осіб - ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 .

Приписів та вказівок, які є обов`язковими для позивачів у цій справі рішення від 08 липня 2015 року № 12-69/2015 - не містить.

Доводів та доказів, які б свідчили, що внаслідок розпорядження відповідними земельними ділянками виникають, змінюються або припиняються права й обов`язки позивачів у сфері публічно-правових відносин - не наведено.

Крім того, суд першої інстанції правильно врахував, що оскаржуваним рішенням ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 було лише надано дозвіл на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, а не передано їм земельні ділянки у власність.

Рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є лише певним етапом у процесі передачі земельної ділянки у власність, а тому не тягне за собою юридичних наслідків для позивачів.

Такий висновок узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, що викладена у раніше зазначеній постанові від 14 лютого 2020 року у справі № 570/378/17.

Також колегія суддів враховує, що обсяг прав ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 як членів територіальної громади м. Ніжин визначені, зокрема в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Згідно з ч. 1 ст. 9, ч. 1 ст. 13 вказаного Закону члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

Натомість правом здійснювати контроль за діяльність органу місцевого самоврядування шляхом оскарження в судовому порядку прийнятих ним рішень члени територіальної громади не наділені.

За загальним правило, встановленим ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Разом з тим, у разі звернення члена територіальної громади із адміністративним позовом про оскарження рішення органу місцевого самоврядування з мотивів невідповідності вимогам закону, суду перевіряє наявність умов для надання позивачу судового захисту, що визначені Кодексом адміністративного судочинства України, а саме - чи порушує оскаржуване рішення власні індивідуальні права й охоронювані законом інтереси позивача.

Оскарження членом територіальної громади до адміністративного суду рішень органу місцевого самоврядування з метою забезпечення дотримання правопорядку в діяльності представницького органу не узгоджується цілями створення адміністративних судів і завданнями адміністративного судочинства, що визначені у ч. 5 ст. 125 Конституції України та ч. 1 ст. 2 КАС України.

З огляду на викладене колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Зазначені обставини у своїй сукупності вказують на те, що суд першої інстанції ухвалив законне і обґрунтоване рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 .

Доводи апеляційної скарги ОСОБА_1 не спростовують висновки суду першої інстанції, викладені в рішенні від 30 червня 2020 року, та не можуть бути підставою для його скасування.

З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм процесуального та процесуального права. У зв`язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 червня 2020 року - без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 311, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 червня 2020 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у випадках, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України, шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя-доповідач А.М. Горяйнов

Судді Л.О. Костюк

В.В. Файдюк