Справа № 812/1033/16
Суддя: Данилевич Н.А.
Дата ухвалення: 2021-02-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 лютого 2021 року

м. Київ

справа № 812/1033/16

адміністративне провадження № К/9901/17581/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Мацедонської В.Е.,

Шевцової Н.В.,

при секретарі - Мовчан А.В.,

за участю:

позивача - ОСОБА_1 ,

представників відповідача - Бабенко О.В., Власова М.Л.,

представника третьої особи 1 - Іванець І.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції

касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2017 року (головуючий суддя - Міронова Г.М., судді: Сіваченко І.В., Чебанов О.О.)

у справі № 812/1033/16

за позовом ОСОБА_1

до Луганської обласної державної адміністрації,

треті особи: Кабінет Міністрів України, Марківська районна рада Луганської області, Марківська районна державна адміністрація Луганської області

про скасування розпорядження голови Луганської державної обласної адміністрації № 494 від 25.08.2016 та визнання дій щодо направлення листа № 1/31-4376 від 02.09.2016 незаконними, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

В серпні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 , скаржник) звернувся до Луганського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Луганської обласної державної адміністрації (далі - відповідач, Луганська ОДА, ЛОДА), в якому, з врахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив скасувати розпорядження голови Луганської обласної державної адміністрації - керівника Луганської обласної військово-цивільної адміністрації № 494 від 25.08.2016 «Про стиль та методи роботи Марківської районної державної адміністрації щодо покращення економічного і соціального становища району та основні завдання на друге півріччя 2016 року» (справа № 812/1033/16).

Позивач 06.09.2016 звернувся до суду з позовом до Луганської обласної державної адміністрації, в якому просив суд: визнати незаконними дії голови Луганської обласної державної адміністрації - керівника Луганської обласної військово-цивільної адміністрації щодо направлення до Марківської районної ради листа № 1/31-4376 від 02.09.2016 з пропозицією заслуховування звіту голови Марківської районної державної адміністрації на позачерговій сесії районної ради з метою надання оцінки та вжиття відповідних заходів реагування (справа № 812/1067/16).

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року об`єднано в одне провадження адміністративні справи № 812/1033/16 та № 812/1067/16 за позовними заявами ОСОБА_1 до Луганської обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Кабінет Міністрів України (далі - КМУ, третя особа 1), Марківська районна рада Луганської області про скасування розпорядження голови Луганської обласної державної адміністрації № 494 від 25.08.2016 та визнання дій щодо направлення листа № 1/31-4376 від 02.09.2016 незаконними. Об`єднаній адміністративній справі присвоєно № 812/1033/16.

Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 01 березня 2017 року позовні вимоги ОСОБА_1 до Луганської обласної державної адміністрації про скасування розпорядження голови Луганської обласної державної адміністрації №494 від 25.08.2016 та визнання дій щодо направлення листа № 1/31-4376 від 02.09.2016 незаконними задоволено частково.

Визнано протиправними та скасовано пункти 2 та 3 розпорядження голови Луганської обласної державної адміністрації від 25.08.2016 №494 «Про стиль та методи роботи Марківської райдержадміністрації щодо покращення економічного і соціального становища району та основні завдання на друге півріччя 2016 року».

Визнано протиправними дії Луганської обласної державної адміністрації щодо направлення до Марківської районної ради листа №1/31-4376 від 02.09.2016.

В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено за необгрунтованістю.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Луганської обласної державної адміністрації (, проспект Центральний, 59, м.Сєвєродонецьк, Луганська область, 93405) на користь ОСОБА_1 ( ід.код НОМЕР_1 , зареєстрований за адресою: АДРЕСА_1 ) судовій збір у розмірі 275,60 грн. ( двісті сімдесят п`ять гривень 60 копійок).

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції вказав, що сам позивач в своїх поясненнях зазначив, що він звернувся до суду як фізична особа на захист своїх прав, що пов`язані з проходженням ним публічної служби (т.5 а.с.175, 198). Тобто, позовні вимоги ОСОБА_1 не стосуються захисту прав та інтересів органу, керівником якого він є за посадою. Суд також зазначив, що сторони визнають ті обставини, що на підставі розпорядження № 413 від 13.07.2016 перевірка діяльності позивача як посадової особи не проводилася, а лише вивчалися та аналізувалися показники роботи органу - Марківської РДА, отже ці обставини не підлягають доказуванню відповідно до вимог ч.3 ст.72 КАС України. Тому факт перебування на лікуванні Позивача та керівника апарату Марківської РДА під час проведення Відповідачем заходів на підставі розпорядження № 413 від 13.07.2016 не має значення для розгляду справи по суті. Суд вважає слушними доводи Відповідача та третіх осіб щодо відсутності в Позивача права на оскарження частини Розпорядження №494 (пункти 1, 4, 5), оскільки воно прийняте відносно органу - Марківської РДА, на захист прав та інтересів якого позивач до суду не звертався, про що прямо зазначив в своїх поясненнях (т.5 а.с.175,198) Тому в скасуванні оскарженого рішення Відповідача в цій частині Позивачу слід відмовити за відсутністю факту порушення його прав, свобод та інтересів положеннями пунктів 1, 4, 5 оскарженого Розпорядження №494. Суд також зазначив, що доказів того, що таке рішення (що містять пункти 2 та 3 Розпорядження) прийняте колегіально Відповідач суду не надав, отже не довів дійсності аргументів своїх заперечень в цій частині. Суд вказав, що ані норми статей 33 та 39 Закону № 586-XIV, ані інші норми чинного законодавства прямо не передбачають повноважень голів обласних державних адміністрацій щодо прийняття рішення про надання оцінки та визнання незадовільною роботи голів РДА. Отже, пункт 2 Розпорядження №494 прийнято Відповідачем всупереч вимогам ч.2 ст. 19 Конституції України, не на підставі, поза межами повноважень та не в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Окрім того, на час виникнення спірних правовідносин чинним законодавством не було передбачено підстав для порушення головами обласних державних адміністрацій питання перед Кабінетом Міністрів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів районних державних адміністрацій, оскільки Закон № 889-VII передбачає інший порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності вказаних посадових осіб. Обґрунтованість таких висновків суду підтверджена наявним в матеріалах справи листом Секретаріату Кабінету Міністрів України № 14533.02-16 від 14.09.2016, яким Відповідачу повернуто матеріали, що надсилалися ним на реалізацію пункту 3 Розпорядження №494 (т.3 а.с.57). Окрім того, пропозиція, що висловлена в листі щодо необхідності заслуховування звіту голови Марківської РДА ОСОБА_1 на позачерговій сесії районної ради з метою надання оцінки та вжиття відповідних заходів реагування, що передбачені ст. 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виходячи зі змісту самого листа, є необгрунтованою. Суд також вказав, що ані норми Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 № 586-XIV, ані норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР не містять положень, які передбачають повноваження голів обласних державних адміністрацій щодо здійснення дій, спрямованих на ініціювання скликання позачергової сесії районної ради з метою висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації (інших заходів ст. 72 Закону № 280/97-ВР не передбачає). Отже, вказані дії вжиті Відповідачем всупереч вимогам ч.2 ст. 19 Конституції України, не на підставі, поза межами повноважень та не в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2017 року апеляційну скаргу Луганської обласної державної адміністрації - задоволено частково.

Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 01 березня 2017 року у справі № 812/1033/16 - скасовано.

Прийнято нову постанову.

Позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано пункт 3 розпорядження голови Луганської обласної державної адміністрації від 25.08.2016 року № 494 «Про стиль та методи роботи Марківської райдержадміністрації щодо покращення економічного і соціального становища району та основні завдання на друге півріччя 2016 року».

В решті позовних вимог відмовлено.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що спочатку потрібно було дотриматися певної процедури, щоб визначатися з направленням Президенту України подання щодо звільнення позивача з займаної посади, оскільки підстави припинення повноважень голів місцевих державних адміністрації передбачені ст. 9 Закону № 586. Колегія суддів вважала за необхідне зазначити, що дії та рішення колегії Луганської обласної державної адміністрації в даній справі не були предметом позову, тому надавати правову оцінку її рішенням є безпідставним і суд не обговорював питання щодо виходу за межі позовних вимог. Системний аналіз нормативно-правових актів дав колегії суддів підстави для висновку щодо наявності у голови Луганської ОДА права на направлення інформаційного листа на адресу голови Марківської районної ради.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)

06 червня 2017 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2017 року, в якій скаржник, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, просить скасувати зазначене рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

В обґрунтування поданої касаційної скарги ОСОБА_1 вказує на те, що розпорядження № 494 видане з перевищенням службових повноважень. Статті 6, 33 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», на які зроблено посилання, є загальними і не регулюють порядок направлення Президенту України та Кабінету Міністрів України про звільнення з цих посад голів райдержадміністрацій і не містять підстав звільнення з цих посад. Скаржник посилається на невчинення ним дисциплінарного проступку, а відтак і на відсутність підстав звернення відповідача до Кабінету Міністрів України про звільнення позивача, згідно ст. 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Скаржник вказує також і на протиправність висновків суду апеляційної інстанції про можливість керівника військово - цивільної адміністрації надавати оцінку голови підзвітної районної державної адміністрації, з посиланням на норму ст. 6 Закону України «Про військово - цивільні адміністрації», з огляду на те, що даною нормою таке повноваження керівника військово - цивільної адміністрації не передбачено.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 червня 2017 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.

17 липня 2017 року на адресу суду касаційної інстанції надійшли заперечення відповідача на дану касаційну скаргу, в яких він вважає її необґрунтованою та просить залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

02 серпня 2017 року на адресу суду касаційної інстанції надійшли пояснення Головного територіального управління юстиції у Луганській області в інтересах Кабінету Міністрів України, в яких управління просить прийняти законне і обґрунтоване рішення в порядку, передбаченому законодавством.

Ухвалою Верховного Суду від 19 січня 2021 року касаційну скаргу ОСОБА_1 призначено до касаційного розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

ОСОБА_1 , відповідно до розпорядження Президента України № 464/2014-рп від 04.04.2014, призначено на посаду голови Марківської районної державної адміністрації. Позивач приступив до виконання обов`язків голови Марківської районної державної адміністрації з 11.04.2014 (том І а.с.8,20).

Розпорядженням Президента України віл 04.02.2015 № 109/2015-рп позивач перепризначений на цю посаду і приступив до виконання обов`язків голови Марківської районної державної адміністрації з 06.02.2015 (том І а.с.9,10).

ОСОБА_1 нагороджено почесною відзнакою «За розвиток регіону» на підставі розпорядження голови Луганської облдержадміністрації від 26.12.2014 № 335С-к (т. І а.с.11).

13.07.2016 головою Луганської обласної державної адміністрації видано розпорядження № 413 «Про створення робочої групи з вивчення стилю та методів роботи Марківської райдержадміністрації щодо покращення економічного і соціального становища району», згідно з яким прийнято рішення з метою вивчення стилю та методів роботи Марківської РДА створити робочу групу, якою в період з 14 до 15 липня 2016 року здійснити аналіз стану соціально-економічного розвитку району за відповідними напрямами роботи Марківської РДА; за результатами такого аналізу надати організаційному відділу апарату обласної держадміністрації та управлінню внутрішнього аудиту облдержадміністрації до 18.07.2016 інформаційно - аналітичні матеріали для узагальнення, а організаційному відділу апарату облдержадміністрації, управлінню внутрішнього аудиту - узагальнити наявний матеріал до 20.07.2016 (том І а.с.133-137).

Результати заходів, вжитих відповідно до розпорядження № 413 від 13.07.2016, були оформлені Довідкою про стиль та методи роботи Марківської РДА щодо покращення економічного і соціального становища району та основні завдання на друге півріччя 2016 року, що підписана головою робочої групи ОСОБА_2 (т. І а.с.160-220).

Питання про стиль та методи роботи Марківської РДА щодо покращення економічного і соціального становища району та основні завдання на четвертий квартал 2016 року виносилося на розгляд колегії Луганської обласної державної адміністрації, обговорювалося за участі Позивача, про що свідчить протокол засідання колегії №9 від 11.08.2016. Рішення приймалося колегіальним органом шляхом голосування, ухвалено прийняти із цього питання розпорядження голови ЛОДА (т.І а.с.140-145).

25.08.2016 головою Луганської обласної державної адміністрації прийнято розпорядження № 494 «Про стиль та методи роботи Марківської райдержадміністрації щодо покращення економічного і соціального становища району та основні завдання на друге півріччя 2016 року», відповідно до якого:

1. інформацію про стиль та методи роботи Марківської райдержадміністрації щодо покращення економічного і соціального становища району та основні завдання на друге півріччя 2016 року взяти до відома;

2. роботу голови цієї райдержадміністрації ОСОБА_1 визнати незадовільною;

3. направити подання Президенту України та Кабінету Міністрів України щодо звільнення ОСОБА_1 з посади голови Марківської райдержадміністрації;

4. Марківській райдержадміністрації:

опрацювати виявлені під час аналізу стану соціально-економічного розвитку району за відповідними напрямами роботи райдержадміністрації недоліки та зауваження, які розглядались на засіданні колегії облдержадміністрації 11.08.2016, та до 15.09.2016 розробити і затвердити план заходів щодо їх усунення;

у місячний строк розробити та затвердити рішенням Марківської районної ради Стратегію розвитку до 2020 року, керуючись постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 № 385 «Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року» та розпорядженням керівника обласної військово - цивільної адміністрації від 26.06.2016 № 272 «Про стратегію розвитку Луганської області до 2020 року»;

вжити заходів щодо формування сприятливого інвестиційного клімату на території району;

активізувати роботу, спрямовану на розвиток та підтримку малого та середнього підприємництва;

провести роботу із суб`єктами господарської діяльності щодо підвищення ефективності використання земель сільськогосподарського призначення;

з метою створення умов для рівного доступу до якісної освіти дітей, які навчаються в загальноосвітніх навчальних закладах сільської місцевості, вжити організаційних заходів щодо створення опорного закладу на території району та навчально - виховного комплексу на базі Веселівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів;

з метою вдосконалення та розвитку системи надання соціальних послуг особам похилого віку та з інвалідністю розглянути питання щодо функціонування служби «Соціальне таксі»;

здійснювати організаційний та інформаційний супровід заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад на території району відповідно до Перспективного плану формування територіальних громад, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 № 833-р;

вжити заходів щодо удосконалення кадрової роботи та приведення у відповідність до вимог чинного законодавства актів райдержадміністрації з кадрових питань, а також розглянути це питання на засіданні колегії райдержадміністрації;

забезпечити належний контроль за виконанням актів та доручень Президента України, Кабінету Міністрів України, актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, розпоряджень голови райдержадміністрації;

5. контроль за виконанням цього розпорядження залишити за собою (том І а.с.6,7).

Довідка про стиль та методи роботи Марківської РДА щодо покращення економічного і соціального становища району та основні завдання на друге півріччя 2016 року є додатком до цього Розпорядження №494 (т. І а.с.160-220).

Згідно листа Марківської РДА від 14.09.2016 №1/2059 на адресу голови ЛОДА за підписом Позивача, сам орган Марківська РДА визнав наявність встановлених оскарженим розпорядженням недоліків в своїй роботі та розробив план заходів щодо їх усунення, про що повідомив ЛОДА (т.2 а.с.47-59).

02.09.2016 за вихідним № 1/31-4376 до Марківської районної ради надійшов лист від голови обласної державної адміністрації з пропозицією щодо заслуховування звіту голови Марківської РДА ОСОБА_1 на позачерговій сесії районної ради з метою надання оцінки та вжиття відповідних заходів реагування, що передбачені ст. 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Така пропозиція обґрунтовується тим, що робочою групою з вивчення стилю та методів роботи Марківської РДА на підставі розпорядження від 03.07.2016 №413 проаналізовано роботу вказаного та виявлено недоліки, які розглянуто на колегії ЛОДА 11.08.2016, за підсумками чого прийнято розпорядження голови ЛОДА від 25.08.2016 №494, яким роботу голови Марківської РДА визнано незадовільною та порушено питання перед повноважними органами про притягнення його до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання посадових обов`язків (т.І а.с.229).

Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 01 березня 2017 року, яка залишена без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 25.04.2017 року, у справі № 812/1241/16 у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Марківської районної ради Луганської області, треті особи - Президент України, Марківська районна державна адміністрація про скасування рішення районної ради від 10.10.2016 відмовлено. Скасовано заходи забезпечення адміністративного позову щодо зупинення дії рішення пленарного засідання дев`ятої (позачергової) сесії Марківської районної ради сьомого скликання від 10.10.2016 "Про недовіру голові Марківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 ", вжиті ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до положень статті 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Статтею 33 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV) визначено, що обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю.

Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на вимогу звітують перед ними.

За наявності підстав, передбачених законодавством, голови обласних державних адміністрацій можуть порушувати питання перед Кабінетом Міністрів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів районних державних адміністрацій.

При цьому за приписами підпункту б) ч. 6 ст. 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів у сфері вдосконалення державного управління та державної служби: вживає в межах своїх повноважень заходів щодо заохочення та приймає відповідно до закону рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності: голів місцевих державних адміністрацій (крім звільнення їх з посади).

Згідно з частиною сьомою статті 34 Закону № 586-XIV обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь.

Статтею 39 Закону № 586-XIV визначено повноваження голів місцевих державних адміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій:

1) очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень;

2) представляють відповідні місцеві державні адміністрації у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями, підприємствами, установами та організаціями, громадянами та іншими особами як в Україні, так і за її межами;

3) призначають на посади та звільняють з посад своїх заступників, керівників структурних підрозділів відповідно до статей 10 та 11 цього Закону;

4) призначають на посади та звільняють з посад керівників апаратів місцевих державних адміністрацій та керівників структурних підрозділів апаратів місцевих державних адміністрацій;

4-1) затверджують положення про апарат місцевої державної адміністрації та положення про її структурні підрозділи;

5) укладають та розривають контракти з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління відповідної місцевої державної адміністрації, або уповноважують на це своїх заступників;

6) погоджують у встановленому порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників не підпорядкованих підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління органів виконавчої влади вищого рівня, крім керівників установ, підприємств і організацій Збройних Сил та інших військових формувань України, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції;

7) в межах затверджених бюджетів виступають розпорядниками коштів відповідних державних адміністрацій, використовуючи їх лише за цільовим призначенням;

8) регулярно інформують населення про стан виконання повноважень, покладених на місцеву державну адміністрацію;

9) утворюють для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби та комісії, члени яких виконують свої функції на громадських засадах, а також визначають їх завдання, функції та персональний склад;

10) здійснюють інші функції, передбачені Конституцією та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня.

Частина 3 статті 6 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» від 03 лютого 2015 року № 141-VIII (далі - Закон № 141-VIII): Керівник військово-цивільної адміністрації:

1) забезпечує на відповідній території додержання Конституції і законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади;

2) організовує роботу відповідної військово-цивільної адміністрації та здійснює керівництво її діяльністю, несе персональну відповідальність за виконання військово-цивільною адміністрацією покладених на неї повноважень;

3) призначає на посади та звільняє з посад посадових і службових осіб, інших працівників відповідної військово-цивільної адміністрації;

4) є розпорядником бюджетних коштів;

5) представляє відповідну військово-цивільну адміністрацію та територіальну громаду у відносинах із державними органами, органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності, громадянами;

6) звертається до суду щодо визнання незаконними актів органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади;

7) укладає від імені територіальної громади, відповідної військово-цивільної адміністрації договори згідно із законодавством;

8) видає накази та розпорядження у межах своїх повноважень, які мають таку ж юридичну силу, що і рішення відповідної ради (рад). Проекти наказів керівника військово-цивільної адміністрації, які є нормативно-правовими актами, підлягають оприлюдненню в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти оприлюднюються негайно після їх підготовки. Накази та розпорядження керівника військово-цивільної адміністрації можуть бути оскаржені до суду;

9) веде особистий прийом громадян та забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об`єднань;

10) приймає рішення про тимчасове збільшення не більш як удвічі посадових окладів працівникам військово-цивільних адміністрацій на період до завершення антитерористичної операції.

Згідно ч. 2 ст. 5 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 №889-VII (далі - Закон №889-VII) визначено, що відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.

Частина перша статті 68 Закону №889-VII передбачає, що дисциплінарні провадження ініціюються суб`єктом призначення.

Підпункт 4 пункту 7 Постанови Кабінету Міністрів України № 11.04.2012 № 298 «Деякі питання, пов`язані з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України» (далі - Постанова № 298): <…> Подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади або погодження призначення на посаду (звільнення з посади) вноситься:

Кабінетом Міністрів України Президентові України - стосовно голови місцевої держадміністрації.

Пропозиції Кабінетові Міністрів України щодо кандидатур для призначення на посаду та звільнення з посади голів районних в Автономній Республіці Крим, районних у мм. Києві та Севастополі, районних держадміністрацій вносять Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голови обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій <…>

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 № 460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Як вбачається з матеріалів справи, предметом доводів касаційної скарги позивача у даній справі є пункти 2, 3 розпорядження голови Луганської обласної державної адміністрації - керівника Луганської обласної військово-цивільної адміністрації № 494 від 25.08.2016 «Про стиль та методи роботи Марківської районної державної адміністрації щодо покращення економічного і соціального становища району та основні завдання на друге півріччя 2016 року».

Пунктами 2 і 3 вказаного розпорядження визнано роботу позивача незадовільною та вирішено направити подання Президенту України та Кабінету Міністрів України щодо звільнення ОСОБА_1 з посади голови Марківської райдержадміністрації.

Суд, аналізуючи приписи частини 3 статті 6 Закону № 141-VIII, зауважує, що повноваження керівника військово-цивільної адміністрації регламентується приписами 10 пунктів вказаної правової норми, серед переліку яких відсутнє таке право керівника надавати оцінку голові підзвітної районної адміністрації.

Водночас, суд апеляційної інстанції, дійшовши протилежних висновків, не навів обґрунтування та мотивів, з яких він виходив, при постановленні рішення, а також не зазначив конкретного пункту частини 3 статті 6 Закону № 141-VIII, приписи якого передбачають дане право керівника військово-цивільної адміністрації.

Відтак, Суд вважає такими, що заслуговують на увагу доводи скаржника щодо помилковості висновків суду апеляційної інстанції про можливість керівника військово - цивільної адміністрації надавати оцінку голови підзвітної районної державної адміністрації, з посиланням на норму ст. 6 Закону № 141-VIII, з огляду на те, що даною нормою таке повноваження керівника військово - цивільної адміністрації не передбачено.

Суд зауважує, що приписами ч. 2 ст. 5 Закону №889-VII визначено, що відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.

Нормами ч. 5 ст. 33 Закону № 586-XIV передбачено право голови обласної державної адміністрації, за наявності підстав, передбачених законодавством, порушувати питання перед Кабінетом Міністрів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голови районної державної адміністрації.

Відтак, зважаючи на приписи ч. 5 ст. 33 Закону № 586-XIV у системному взаємозв`язку із ч. 2 ст. 5 Закону №889-VII, Суд вважає помилковими висновки суду першої інстанції, що, на час виникнення спірних правовідносин, чинним законодавством не було передбачено підстав для порушення головами обласних державних адміністрацій питання перед Кабінетом Міністрів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів районних державних адміністрацій, оскільки Закон № 889-VII передбачає інший порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності вказаних посадових осіб, враховуючий ще й той факт, що станом на момент виникнення спірних правовідносин, посада позивача не була віднесена до переліку осіб, на яких не поширюється дія Закону № 889-VII .

Суд підкреслює, що право голови ОДА звертатися до КМУ з ініціюванням питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача регламентоване ч. 5 ст. 33 Закону № 586-XIV, що, враховуючи ч. 2 ст. 5 Закону №889-VII, не передбачає чинність для сторін норми ч.1 статті 68 Закону №889-VII, яка визначає право виключно суб`єкта призначення ініціювати дисциплінарні провадження.

Водночас, Суд, в контексті спірних правовідносин, зауважує, що, визначене нормами ч. 5 ст. 33 Закону № 586-XIV, право голови обласної державної адміністрації порушувати питання перед Кабінетом Міністрів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голови районної державної адміністрації обумовлюється обов`язковим існуванням підстав, які передбачені законодавством.

Відповідачем не спростовується незазначення в поданні, адресованому КМУ щодо ініціювання притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, саме тих підстав, які передбачені законодавством, що, відтак, підтверджує необґрунтованість пункту 3 Розпорядження № 494 в частині скерованості подання Кабінету Міністрів України.

Водночас, Суд звертає увагу і на незаконність пункту 3 Розпорядження № 494 в частині адресованості його Президенту України, з огляду на таке.

Як приписами ч. 5 ст. 33 Закону № 586-XIV, так і підпункту 4 пункту 7 Постанови № 298, передбачено повноваження голови обласної державної адміністрації звертатися із поданням про притягнення до дисциплінарної відповідальності чи пропозицією про звільнення голови РДА виключно до Кабінету Міністрів України.

Правом внесення подання про звільнення голови РДА до Президента України, згідно приписів підпункту 4 пункту 7 Постанови № 298, належить виключно Кабінету Міністрів України.

Відтак, Суд зазначає, що направляючи подання, адресоване Президенту України, про звільнення позивача з посади, відповідач, перевищив свої повноваження, надані йому законодавством.

Таким чином, враховуючи вищевикладене, Суд дійшов до переконання про необхідність скасування рішення суду апеляційної інстанції та залишення в силі постанови суду першої інстанції, змінивши в останній мотиви щодо підстав скасування пункту 3 Розпорядження № 494, з врахуванням висновків, викладених у цій постанові Верховного Суду.

Згідно з пунктом 4 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Приписами частини 3 статті 351 КАС України визначено, що неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Згідно частини 4 статті 351 КАС України, зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Керуючись статтями 341, 344, 349-356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити .

Постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2017 року - скасувати.

Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 01 березня 2017 року залишити в силі, змінивши мотивувальну частину, з врахуванням позиції, викладеній у цій постанові Верховного Суду.

Повний текст постанови складено 03.02.2021.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіН.А. Данилевич В.Е. Мацедонська
Н. В. Шевцова