Справа № 420/4607/20
Суддя: Коваль М.П.
Дата ухвалення: 2021-02-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

03 лютого 2021 р.м.ОдесаСправа № 420/4607/20

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Коваля М.П.,

суддів Домусчі С.Д.,

Кравця О.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одеса апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 грудня 2020 року, прийняте у складі суду судді Корой С.М. в місті Одеса по справі за позовом ОСОБА_1 до Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

У травні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, в якому позивач просив суд:

- - визнати протиправним та скасувати рішення № 446-VII двадцять четвертої сесії VII скликання від 24 квітня 2020 року Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про відмову ОСОБА_1 в передачі йому безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства/садівництва/будівництва житлового будинку орієнтовною площею 0,1 га та, відповідно, в наданні дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 , у зв`язку із невідповідністю запропонованого місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а саме: належність земельної ділянки до земель загального користування населеного пункту, що використовуються для під`їзних шляхів, інженерних мереж населеного пункту;

- зобов`язати Таїровську селищну раду Овідіопольського району Одеської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0,1 га по АДРЕСА_1 .

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 07 грудня 2020 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення № 446-VII двадцять четвертої сесії VII скликання від 24 квітня 2020 року Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про відмову ОСОБА_1 в передачі йому безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства/садівництва/будівництва житлового будинку орієнтовною площею 0,1 га та, відповідно, в наданні дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 , у зв`язку із невідповідністю запропонованого місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а саме: належність земельної ділянки до земель загального користування населеного пункту, що використовуються для під`їзних шляхів, інженерних мереж населеного пункту. Зобов`язано Таїровську селищну раду Овідіопольського району Одеської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 23.11.2018р. про передачу йому у власність земельної ділянки та надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1га на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог, ОСОБА_1 звернувся до П`ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій вважає, що оскаржуване рішення в цій частині підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позовних вимог в повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади. Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Апелянт вважає, що зі змісту положень ст. 20, 122 ЗК України можливо зробити висновок, що зміні цільового призначення або віднесенню земель до тієї чи іншої категорії передує розробка проекту землеустрою щодо їх відведення. Тобто при підготовці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки саме замовником (це може бути як власник земельної ділянки, так й особа, яка має намір отримати у власність земельну ділянку) визначається бажане призначення земельної ділянки, водночас орган місцевої влади під час погодження зазначеного проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, визначає можливість призначення земельній ділянці зазначеного цільового призначення земельної ділянки та погоджує або відмовляє у погоджені відповідного проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (ст. 122 ЗК України).

Враховуючи викладене, апелянт вважає, що суд, зобов`язавши відповідача надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0,10 га по АДРЕСА_1 , жодним чином не перейняв би на себе повноважень органу місцевого самоврядування. На думку апелянта, єдиним реальним способом захисту порушеного права позивача є зобов`язання органу державної влади вчинити певні дії - надати дозвіл на розробку проекту землевідведення, оскільки як вже продемонструвала Таїровська селищна рада Овідіопольського району Одеської області, зобов`язання повторно розглянути повторно розглянути заяву про надання дозволу на виготовлення проекту землевідводу не приводить до реального захисту прав позивача.

Відповідачем надано до суду відзив на апеляційну скаргу, у якому просить прийняти відзив на апеляційну скаргу та відмовити позивачу у задоволенні апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 23.11.2018 року ОСОБА_1 звернувся із заявою до голови Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про передачу йому у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства/садівництва/будівництва житлового будинку орієнтовною площею 0,1га по АДРЕСА_1 та надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки. До заяви було додано графічні матеріали із зазначенням орієнтовного розташування земельної ділянки, а також документи, що посвідчують особу заявника (а.с.8).

Рішенням Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області №94-VII від 07.03.2019 року позивачу було відмовлено у задоволенні його клопотання з підстав відсутності плану зонування та детального плану території даної частини населеного пункту (а.с.10) на підставі ст.ст.12,83, ч.7 ст.118 ЗК України, ст.17 ЗУ «Про основи містобудування», ст.24 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності».

Позивач не погодився із вказаним рішенням, звернувшись до Одеського окружного адміністративного суду із позовом (справа №420/5327/19).

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 16.12.2019 року по справі №420/5327/19, яке набрало законної сили 16.01.2020 року:

- частково задоволено адміністративний позов ОСОБА_1 до Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення та зобов`язання надати дозвіл;

- визнано протиправним та скасовано Рішення №94-VII сьомої сесії VII скликання від 07 березня 2019 року Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, яким відмовлено ОСОБА_1 в передачі йому безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства/садівництва/будівництва житлового будинку орієнтовною площею 0,1 га та, відповідно, в наданні дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 , у зв`язку із відсутністю плану зонування та детального плану території даної частини населеного пункту;

- зобов`язано Таїровську селищну раду Овідіопольського району Одеської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 23.11.2018р. про передачу йому у власність земельної ділянки та надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1га на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області;

- відмовлено в іншій частині вимог.

Як вказує позивач, зазначене рішення було передано разом з повторною заявою для виконання до Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області. В повторній заяві про надання дозволу ОСОБА_1 було конкретизовано цільове використання земельної ділянки - для будівництва та обслуговування житлового будинку.

На підтвердження вказаної обставини позивачем надано до суду копію відповідної заяви (а.с.11-12).

Судом встановлено, що 24.04.2020 року на виконання рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16.12.2019 року по справі №420/5327/19, повторно розглянувши заяву гр. ОСОБА_1 про передачу йому у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства/садівництва/будівництва житлового будинку орієнтовною площею 0,1 га та, відповідно, надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 , керуючись ст.ст.18, 83, ч.6, ч.7 ст.118, ч.1 ст.121 Земельного кодексу України, ст.17 Закону України «Про основи містобудування», ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Таїровською селищною радою Овідіопольського району Одеської області прийнято рішення №446-VII «Про відмову гр. ОСОБА_2 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 0,1 га по АДРЕСА_1 » (а.с.9), яким:

- відмовлено ОСОБА_1 в передачі безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства/садівництва/будівництва житлового будинку орієнтовною площею 0,1 га і, відповідно, в наданні дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 , у зв`язку із невідповідністю запропонованого місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а саме: належність земельної ділянки до земель загального користування населеного пункту, що використовуються для під`їзних шляхів, інженерних мереж населеного пункту.

Вважаючи дії рішення Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області №446-VII від 24.04.2020 року «Про відмову гр. ОСОБА_2 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 0,1 га по АДРЕСА_1 » протиправними, позивач звернувся до суду із даною позовною заявою.

Вирішуючи спірне питання та частково відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що підстави, визначені селищною радою в оскаржуваному рішенні, для відмови у наданні дозволу позивачу на розробку проекту землеустрою, не відповідають законодавству, а інші підстави визначені не були. Водночас, за висновками суду, оскільки вивчення поданих ОСОБА_1 документів на предмет їх відповідності вимогам ст.118 ЗК України та наявності підстав для відмови у наданні дозволу, визначених безпосередньо ч.7 ст.118 ЗК України, не мало місця при прийнятті рішення, за умови відсутності відомостей щодо цільового призначення спірної земельної ділянки, зобов`язання за рішенням суду відповідача видати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту відведення спірної земельної ділянки набуде ознак втручання суду у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування у сфері регулювання земельних відносин, що є неприпустимим і суперечить завданням адміністративного судочинства. За таких обставин, суд дійшов висновку, що ефективним та належним способом захисту прав позивача є зобов`язання Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 23.11.2018р. у встановленому законодавством порядку та прийняти рішення відповідно до ст.118 ЗК України.

Вирішуючи дану справу в апеляційній інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

У даному випадку спірним є питання щодо ефективності способу захисту порушених прав позивача у вигляді зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача у встановленому законодавством порядку та прийняти рішення відповідно до ст.118 ЗК України.

У постанові від 05.09.2018 у справі №826/9727/16 Верховний Суд аналізував застосування пункту 4 частини другої статті 245 КАС України і дійшов висновку, що суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, за сукупності наступних умов: 1) судом встановлено порушення прав, свобод чи інтересів позивача; 2) на час вирішення спору прийняття рішення належить до повноважень відповідача; 3) виконано усі умови, визначені законом для прийняття такого рішення, зокрема подано усі належні документи, сплачено необхідні платежі і між сторонами немає спору щодо форми, змісту, повноти та достовірності наданих документів; 4) прийняття рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Аналогічний правовий висновок висвітлено й у постанові Верховного Суду від 06.03.2019 у справі №2340/2921/18.

Суд враховує, що повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами: 1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо; 2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав; 3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів; 4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

У спірних у цій справі правовідносинах, в разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні.

Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

До такого правового висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 20 серпня 2019 року (справа №813/2273/18)

Разом з тим, суд зазначає, що такий спосіб захисту, як зобов`язання прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

При цьому, адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Аналіз зазначених норм, у їх взаємозв`язку зі статтями 2, 5 КАС України, свідчить про те, що такі повноваження суд реалізує у разі встановленого факту порушення прав, свобод чи інтересів позивача, що зумовлює необхідність їх відновлення належним способом у тій мірі, у якій вони порушені. Зміст вимог адміністративного позову, як і, відповідно, зміст постанови, має виходити з потреби захисту саме порушених прав, свобод та інтересів у цій сфері.

Однак, як і будь-який інших спосіб захисту, зобов`язання відповідача прийняти рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06.11.2019 у справі №509/1350/17 оцінюючи ефективність обраного судом способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) зазначила, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. При цьому застосування такого способу захисту вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою. Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу. Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою (п. 36-39).

Необхідно зазначити, що як вірно встановив суд першої інстанції, підстави, визначені селищною радою в оскаржуваному рішенні, для відмови у наданні дозволу позивачу на розробку проекту землеустрою, не відповідають законодавству, а інші підстави визначені не були. Водночас, вивчення поданих ОСОБА_1 документів на предмет їх відповідності вимогам ст.118 ЗК України та наявності підстав для відмови у наданні дозволу, визначених безпосередньо ч.7 ст.118 ЗК України, не мало місця при прийнятті рішення.

Таким чином, у спірних правовідносинах відповідач не навів обставин, передбачених ч.7 ст.118 ЗК України, що слугували підставою для відмови у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою.

При цьому, в публічній кадастровій карті відсутні відомості щодо цільового призначення земельною ділянкою орієнтовною площею 0,1 га по АДРЕСА_1 дозвіл на розробку проекту щодо відведення якої просив відповідача надати ОСОБА_1 .

З урахуванням наведеного, з метою захисту порушеного права позивача ефективним та належним, за встановлених обставин, є такий спосіб захисту порушених прав, як зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про видачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у встановленому законодавством порядку та прийняти рішення відповідно до ст.118 ЗК України.

При цьому суд апеляційної інстанції враховує висновки, викладені зокрема у постанові Верховного Суду від 29 серпня 2019 року (справа №540/2441/18), які відповідно до вимог ч. 5 ст. 242 КАС України, підлягають врахуванню судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

Суд апеляційної інстанції критично оцінює посилання апелянта на те, що відмова у наданні дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки є повторною, оскільки підстави для відмови у першому випадку були іншими, що не свідчить про наміри суб`єкта владних повноважень ігнорувати висновки суду у межах даної справи.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, дав їм належну оцінку та в оскаржуваній частині прийняв законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права, при цьому доводи апеляційної скарги висновків суду у вказаній частині не спростовують.

Відповідно до положень статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення без змін.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 грудня 2020 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 грудня 2020 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог по справі за позовом ОСОБА_1 до Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.

Головуючий суддя: М. П. Коваль

Суддя: С.Д. Домусчі

Суддя: О. О. Кравець