Справа № 120/2833/20-а
Суддя: Сторчак В. Ю.
Дата ухвалення: 2021-01-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/2833/20-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Шаповалова Тетяна Михайлівна

Суддя-доповідач - Сторчак В. Ю.

28 січня 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сторчака В. Ю.

суддів: Іваненко Т.В. Граб Л.С. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Колісниченко Ю.В.,

представника відповідача - Білозора О.Л.

представника третьої особи - Пасічник Л.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року у справі за адміністративним позовом Браїлівської селищної ради Жмеринського району Вінницької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Потоківська сільська рада до Вінницької обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Кабінет Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Жмеринська міська рада, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Гніванська міська рада про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

Браїлівська селищна рада звернулася до Вінницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Вінницької обласної державної адміністрації, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Кабінет Міністрів України, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Жмеринської міської ради, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Гніванської міської радив якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просила:

- визнати протиправними дії Вінницької обласної державної адміністрації щодо включення Браїлівської територіальної громади (смт. Браїлів, селища Браїлів, селища Володимирівка, села Сьомаки) до складу Жмеринської об`єднаної територіальної громади та Потоківської територіальної громади (с. Потоки, с. Рижавка) Жмеринського району Вінницької області до складу Гніванської об`єднаної територіальної громади в проекті перспективного плану формування територій громад Вінницької області, який листом № 01.01-06/1123 від 14.02.2020 року внесено на розгляд Кабінету Міністрів України;

- зобов`язати Вінницьку обласну державну адміністрацію внести на розгляд Кабінету Міністрів України проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області в частині включення Браїлівської територіальної громади (смт. Браїлів, селища Браїлів, селища Володимирівка, села Сьомаки), Потоківської територіальної громади (с. Потоки, с. Рижавка) Жмеринського району Вінницької області до складу Браїлівської об`єднаної територіальної громади, з адміністративним центром в смт. Браїлів Жмеринського району Вінницької області.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року адміністративний позов задоволено повністю.

Не погодившись із прийнятим рішенням суду першої інстанції, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Кабінет Міністрів України звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить його скасувати у зв"язку з порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування всіх обставин справи, що призвело до неправильного її вирішення. З підстав викладених в апеляційній скарзі, апелянт просить прийняти нове рішення, яким відмовити позивачу в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Відповідач подав до суду відзив на апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України, в якому просить задовольнити вимоги скарги, скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог позивача, з підстав, викладених у відзиві.

В свою чергу позивач також скористався своїм правом та подав до суду відзив на апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України, в якому просить залишити оскаржуване рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Представники відповідача та третьої особи в судовому засіданні підтримали вимоги апеляційної скарги.

Представник позивача в судове засіданні не з"явився, подавши до суду заяву про здійснення апеляційного розгляду справи без його участі.

Інші учасники судового процесу в судове засідання не з"явились, що не перешкоджає апеляційному розгляду справи, у відповідності до вимог ст. 313 КАС України.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, учасників судового процесу, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін з таких підстав.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, рішенням 37 сесії обласної Ради 7 скликання від 05 березня 2019 року №785 «Про схвалення у новій редакції проекту перспективного плану формування територій громад Вінницької області» в Жмеринському районі передбачено створення 4 ОТГ, зокрема, Браїлівська ОТГ, додано паспорт Браїлівської селищної територіальної громади (адміністративний центр - смт. Браїлів). Передбачено наступні територіальні громади, що увійдуть до складу Браїлівської селищної об`єднаної територіальної громади, а саме: Браїлівська, Потоківська, Біликовецька, Дубівська, Кармалюківська, Кириловецька, Лисогірська, Людавська, Почапинецька територіальної громади.

З метою реалізації прав на добровільне об`єднання територіальних громад Браїлівсьа сільська рада в порядку, визначеному розділом II Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", ініціювала процедуру добровільного об`єднання з суміжною Потоківською територіальної громадою в Браїлівську об`єднану територіальну громаду, надалі - Браїлівська селищна рада, Браїлівська ОТГ.

17.05.2019 року Браїлівська селищна рада прийняла розпорядження № 30 «Про ініціювання добровільного об`єднання територіальних громади сіл та селища», в п. 1 якого ініційовано добровільне об`єднання територіальних громад сіл Рижавка, Потоки Потоківської сільської ради, села Людавка Людавської сільської ради в Браїлівську об`єднану територіальну громаду з центром в селищі міського типу Браїлів.

Після проведення відповідних громадських слухань, 26.06.2019 року Браїлівська селищна рада прийняла рішення 45 позачергової сесії 7 скликання, яким вирішено надати згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Потоки, Рижавка Потоківської сільської ради, села Людавка Людавської сільської ради, смт. Браїлів, селища Володимирівка, села Сьомаки Браїлівської селищної ради в Браїлівську об`єднану територіальну громаду з центром в селищі міського типу Браїлів, а також Браїлівському селищному голові звернутись до Потоківської та Людавської сільських рад з пропозицією про добровільне об`єднання територіальних громад.

08.07.2019 року, після проведення відповідних громадських слухань, Потоківська сільська рада рішенням 25 сесії 7 скликання «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи» надала згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Рижавка, Потоки Потоківської сільської ради, смт. Браїлів, селища Браїлів, селища Володимирівка, села Сьомаки Браїлівської селищної ради в Браїлівську об`єднану територіальну громаду Жмеринського району з центром у смт. Браїлів.

07.11.2019 року Браїлівська селищна рада звернулась до Вінницької обласної ради та Вінницької обласної державної адміністрації з листами, в яких інформувала про створення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень про добровільне об`єднання територіальних громад сіл Рижавка, Потоки Потоківської сільської ради, смт. Браїлів, селища Браїлів, селища Володимирівка, села Сьомаки Браїлівської селищної ради в Браїлівську об`єднану територіальну громаду Жмеринського району з центром у смт. Браїлів, до якого додано розпорядження Браїлівської селищної ради № 81 від 07.11.2019 року «Про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад».

13.01.2020 року Браїлівська селищна рада на 51 сесії 7 скликання прийняла рішення № 1 «Про схвалення проекту рішення Браїлівської селищної ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», в п. 1 якого вирішено схвалити проект рішення Браїлівської селищної ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою.

Потоківська сільська рада 13.01.2020 року на 28 сесії 7 скликання також прийняла рішення «Про схвалення проекту рішення Браїлівської селищної ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

20.01.2020 року, Розпорядженням №16 Браїлівської селищної ради ініційовано добровільне об`єднання територіальних громад Лисогірської, Почапинецької, Куриловецької, Дубівської, Кармалюківської, Біликовецької, Людавської, Потоківської та Браїлівської сільських рад.

Розпорядженням Вінницької ОДА № 96 від 06.02.2020 року затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Браїлівської селищної ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», схваленого рішенням 51 сесії Браїлівської селищної ради 7 скликання від 13.01.2020 року № 1 та висновок щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Потоківської сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», схваленого рішенням 28 сесії Потоківської сільської ради 7 скликання від 13.01.2020 року № 1.

20.01.2020 року проведено зустріч жителів Браїлівської територіальної громади Жмеринського району Вінницької області з народним депутатом Іриною Борзовою . Згідно протоколу на зазначеній зустрічі були також присутні заступник голови Вінницької ОДА С.Здітовецький, радник голови Вінницької ОДА, Браїлівський та Потоківський сільські голови, депутати Браїлівської селищної ради і члени виконавчого комітету, жителі Браїлівської територіальної громади, депутати Жмеринської районної ради. Порядком денним зустрічі зазначено «Організаційні питання утворення Браїлівської об`єднаної територіальної громади».

За наслідками проведеної зустрічі вирішено провести зустріч сільських голів 21.01.2020 року в приміщенні Жмеринської районної ради для остаточного переконання про необхідність об`єднання в Браїлівську об`єднану територіальну громаду.

Протокол зустрічі, який міститься в матеріалах справи, свідчить про проведення консультацій відповідно до пункту 13 Методики формування спроможних громад.

Проте, Вінницька обласна державна адміністрація направила до Кабінету Міністрів України супровідний лист № 01.01-06/1123 від 14.02.2020 року, в якому було зазначено наступне: «На виконання пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 24 січня 2020 року № 34 «Про внесення змін до Методики формування спроможних територіальних громад» щодо приведення затверджених перспективних планів формування територіальних громад у відповідність із зазначеною постановою, обласна державна адміністрація надає на затвердження проект перспективного плану формування територіальних громад Вінницької області, що додається».

В даному Перспективному плані передбачено створення Жмеринської об`єднаної територіальної громади у складі, серед інших, Браїлівської територіальної громади Жмеринського району Вінницької області та віднесення Потоківської територіальної громади до складу Гніванської об`єднаної територіальної громади.

Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції прийшов до висновку, що затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України за поданням відповідача перспективний план формування територій громад Вінницької області, з яким не погоджується позивач, безпосередньо впливає на права та обов`язки позивача, оскільки встановлює обов`язкову процедуру утворення об`єднаних територіальних громад і змінює правовий статус позивача, передбачає проведення виборів до місцевих рад згідно існуючого Перспективного плану.

Таким чином, за результатом судового розгляду справи, суд першої інстанції визнав протиправними дії відповідача в частині включення Браїлівської територіальної громади (смт. Браїлів, селища Браїлів, селища Володимирівка, села Сьомаки) до складу Жмеринської об`єднаної територіальної громади та Потоківської територіальної громади (с. Потоки, с. Рижавка) Жмеринського району Вінницької області до складу Гніванської об`єднаної територіальної громади в проекті перспективного плану формування територій громад Вінницької області, який листом № 01.01-06/1123 від 14.02.2020 року внесено на розгляд Кабінету Міністрів України.

Водночас, з метою відновлення порушених прав та інтересів позивача суд зобов"язав Вінницьку ОДА внести на розгляд Кабінету Міністрів України проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області в частині включення Браїлівської територіальної громади (смт. Браїлів, селища Браїлів, селища Володимирівка, села Сьомаки), Потоківської територіальної громади (с. Потоки, с. Рижавка) Жмеринського району Вінницької області до складу Браїлівської об`єднаної територіальної громади, з адміністративним центром в смт. Браїлів Жмеринського району Вінницької області.

Колегія суддів погоджується з висновками Вінницького окружного адміністративного суду з наступних підстав.

В статті 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Статтею 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Частиною другою статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Згідно з п. 41 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами.

05.02.2015 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон №157-VІІІ), який регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад.

Відповідно до статті 3 Закону №157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

Адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади (частина 2 статті 4 Закону №157-VIII).

Відповідно до вимог статті 5 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Статтею 7 Закону № 157-VІІІ визначено процедуру підготовки рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад па місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

Законом України від 05.12.2019 року №348-ІХ "Про внесення змін до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" внесено зміни до ч.3 ст.11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», зокрема визначено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

Статтею 8 Закону № 157-VІІІ визначено, що об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, що об`єдналися, завершуються в день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об`єднаною територіальною громадою.

Порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад визначається Методикою формування спроможних територіальних громад, затвердженою Постановою КМУ №214 від 08.04.2015 року.

Пунктом 4 Методики ( в редакції постанови № №34 від 24.01.2020 року) визначено, що рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад.

Також, з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол.

Відповідно до пункту 12 Методики, якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

З аналізу викладених положень Закону №157-VIII та Методики випливає, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області.

Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

Водночас, системний аналіз викладених положень Закону №157-VIII дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена.

Тотожні за змістом висновки в подібних правовідносинах висловлювалися Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі № 813/38/16, від 27 лютого 2020 року в справі №440/569/19, від 15 квітня 2020 року в справі №818/294/18.

Суд зазначає, що об`єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

Згідно з ч, 4 ст. 7 Закону, у разі відповідності проектів рішень «Про добровільне об`єднання територіальних громад» обласна державна адміністрація готує відповідний висновок, який затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

Таким чином, обласна державна адміністрація повинна була проаналізувати на підставі наданих матеріалів відповідність проекту Конституції та законам України.

Судом першої інстанції встановлено, що рішення Браїлівської та Потоківської сільських рад про добровільне об`єднання їх територіальних громад у Браїлівську ОТГ відповідають Конституції та законам України. Зокрема встановлено, що Вінницькою ОДА 06.02.2020 року прийнято відповідні висновки, що затверджені її розпорядженням.

Однак, зміст проекту Перспективного плану, направленого листом від 14.02.2020 за №01.01-06/1123 на затвердження Кабінету Міністрів України, вбачається, що Вінницькою ОДА під час його формування не дотримано вимог п. 4, 7, 12-14 Методики, оскільки відповідач проігнорував волевиявлення мешканців відповідних територіальних громад, що суперечить принципам добровільності, прозорості та відкритості процесу об`єднання, який має відбуватися з урахуванням утворених громад, порушивши ст.5 Закону №157-VІІІ, якою визначено виключний перелік ініціаторів добровільного об`єднання громадян, до яких ОДА не відноситься.

Зокрема під час судового розгляду встановлено, що жоден із суб`єктів, визначених ст.5 Закону №157-VІІІ, не ініціював процедуру об`єднання чи приєднання Браїлівської та Потоківської територіальних громад з Жмеринською ОТГ та Гніванською ОТГ, що свідчить про порушення визначеної Законом №157-VІІІ процедури .

Відповідно до протоколу від 20.01.2020 року зустрічі жителів Браїлівської територіальної громади Жмеринського району Вінницької області з народним депутатом Іриною Борзовою вбачається, що за наслідками проведеної зустрічі вирішено провести зустріч сільських голів 21.01.2020 року в приміщенні Жмеринської районної ради для остаточного переконання про необхідність об`єднання в Браїлівську об`єднану територіальну громаду. При цьому, щодо проведення інших заходів, зустрічей, консультацій, відповідно до п.12-14 Методики, доказів проведення таких до суду не надано.

Даючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів також вважає за необхідне зауважити наступне.

Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями щодо визначення адміністративних центрів територіальних громад та територій територіальних громад шляхом затвердження перспективних планів територій громад, оскільки на даний час закон про адміністративно-територіальний устрій України не прийнятий.

Колегія суддів переконана, що затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України за поданням відповідача перспективний план формування територій громад Вінницької області безпосередньо впливає на права та обов`язки позивача, оскільки встановлює обов`язкову процедуру утворення об`єднаних територіальних громад і змінює правовий статус позивача, передбачає проведення виборів до місцевих рад згідно існуючого Перспективного плану

Враховуючи, що під час судового розгляду даної справи встановлено, що позивач не погоджується з затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України за поданням відповідача перспективним планом формування територій громад Вінницької області, колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції про протиправність дій відповідача в частині включення Браїлівської територіальної громади (смт. Браїлів, селища Браїлів, селища Володимирівка, села Сьомаки) до складу Жмеринської об`єднаної територіальної громади та Потоківської територіальної громади (с. Потоки, с. Рижавка) Жмеринського району Вінницької області до складу Гніванської об`єднаної територіальної громади в проекті перспективного плану формування територій громад Вінницької області, який листом № 01.01-06/1123 від 14.02.2020 року внесено на розгляд Кабінету Міністрів України.

А відтак, обгрунтованим на думку колегії суддів є рішення Вінницького окружного адміністративного суду щодо відновлення порушених прав та інтересів позивача шляхом зобов"язання Вінницьку ОДА внести на розгляд Кабінету Міністрів України проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області в частині включення Браїлівської територіальної громади (смт. Браїлів, селища Браїлів, селища Володимирівка, села Сьомаки), Потоківської територіальної громади (с. Потоки, с. Рижавка) Жмеринського району Вінницької області до складу Браїлівської об`єднаної територіальної громади, з адміністративним центром в смт. Браїлів Жмеринського району Вінницької області.

Що стосується доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає за необхідне зауважити наступне.

Так, апелянт зазначає, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права, адже зобов`язавши Вінницьку обласну державну адміністрації внести на розгляд Кабінету Міністрів України проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області, втрутився в дискреційні повноваження відповідача та вийшов за межі завдань адміністративного судочинства.

З даного приводу необхідно врахувати, що дискреція (адміністративний розсуд), будучи видом повноваження адміністративного органу, надає останньому певний простір, оскільки він може здійснювати вибір між декількома допустимими під кутом зору закону (права) рішеннями. Він може діяти або не діяти, а коли він діє, то обирає один або декілька з можливих варіантів дій

Дискреція не є довільною; вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

Адміністративні суди можуть контролювати як відповідність реалізації дискреції закону (праву), так і узгодженість рішень (дій), прийнятих на підставі дискреції, з правами людини і громадянина, загальними принципами публічної адміністрації, процедурними нормами, обставинами справи, наявними ресурсами тощо.

Судова практика ЄСПЛ щодо ст. 6 (1) ЄСПЛ (з питань необхідного обсягу судового контролю)встановлює загальну рамку, в межах якої дискреційна влада може здійснюватися і юридично контролюватися. Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи, Венеційської комісії хоч формально і не мають обов`язкового характеру, однак вони є дуже важливими для національної практики, зокрема для надання змістовного тлумачення, а також розширення принципів, втілених в ч. 2 ст. 2 КАС України, які встановлюють вимоги, зокрема й для реалізації дискреційних повноважень.

Верховний Суд у постанові від 24.12.2019 у справі № 823/59/17 зробив наступний правовий висновок:

"…повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку...".

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад визначено Методикою формування спроможних територіальних громад відповідно до Закону №157-VІІ.

Законодавчі приписи, якими врегульовані питання, що є предметом спору у справі, що переглядається, не містять права адміністративного розсуду відповідача при вчиненні дій у правовідносинах, що склались,- відповідач зобов`язаний вчинити дії згідно приписів відповідних норм права.

Отже, в даному випадку, покладені на відповідача судовим рішенням зобов`язання не є втручанням суду у дискреційні повноваження, а є обґрунтованим способом захисту порушеного права позивача, виходячи з мотивів, викладених в судовому рішенні.

Згідно ч. 1 ст. 11 Закону «Про добровільне об`єднання територіальних громад» перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області, далі - Методика.

Відповідно до п. 4 Методики, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад.

Колегія суддів вважає, що оскільки позивач є утвореною відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаною територіальною громадою, і відповідач повинен був включити її до розробленого проекту перспективного плану, що останнім не було зроблено, суд першої інстанції правомірно зобов`язав відповідача вчинити відповідні дії, адже іншого варіанту поведінки відповідача законодавством не передбачено.

Водночас, у відзиві на апеляційну скаргу позивач вказує, що відповідно пункт 4 Методики передбачав, що облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє проект перспективного плану, а тому виходячи з того, що позивач є утвореною відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаною територіальною громадою відповідач мав лише один правомірний варіант поведінки - розробити Перспективний план формування територій громад Вінницької області з урахуванням Браїлівської ОТГ у існуючих межах і внести його на розгляд Кабінету Міністрів України.

При цьому, жодним положенням чинного законодавства України не передбачено права відповідача вносити будь-які корективи у склад утвореної об`єднаної територіальної громади при розробці перспективного плану.

Відтак, колегія суддів переконана, що суд першої інстанції не підміняв собою іншого органу державної влади та не перебирав на себе його повноваження, а зобов`язав вчинити дій, які безальтернативно вимагались від відповідача діючим законодавством України.

Отже, в даному випадку, покладені на відповідача судовим рішенням зобов`язання не є втручанням суду у дискреційні повноваження, а є обґрунтованим способом захисту порушеного права позивача, виходячи з мотивів, викладених в судовому рішенні.

Окрім того безпідставними колегія суддів вважає доводи апелянта відносно того, що перспективний план жодним чином не впливає на права та законні позивача, адже не передбачає будь-яких виборів, не містить жодних зобов`язань щодо зміни правового статусу позивача, не порушує принцип добровільності, не зобов`язує позивача вчиняти якісь дії.

В даному випадку, Перспективний план безпосередньо вплинув на права та законні інтереси позивача, адже саме на підставі нього було сформовано адміністративно - територіальний устрій і проведено вибори 25.10.2020 року до Жмеринської міської ради на територіях позивача, а вибори до органів місцевого самоврядування позивача: Браїлівської селищної ради та Браїлівського селищного голови не проведено.

Законом України №348-ІХ "Про внесення змін до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей", частину першу статті 4 доповнено пунктом 6, за змістом якого об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.

В п.п. 1, 2 п. 2 розділу II Закону №562-ІХ Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад „встановлено, що визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснюються на основі затверджених Кабінетом Міністрів України перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей.

Таким чином колегія суддів приходить до переконання, що затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України за поданням відповідача Перспективний план формування територій громад Вінницької області безпосередньо впливає на права та обов`язки позивача, оскільки встановлює обов`язкову процедуру утворення об`єднаних територіальних громад і змінює правовий статус позивача, передбачає проведення виборів до місцевих рад згідно існуючого Перспективного плану.

Також варто зауважити, що відповідно до п. 13 Методики, який передбачав, що за результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Проте, в порушення п. 13 Методики, жодних рішень органів місцевого самоврядування щодо визначення потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади та результатів консультацій прийнято не було, а відповідач самостійно, без відповідних рішень, визначив потенційний адміністративний центр.

Статтею 140 Конституції України закріплено конституційну правосуб`єктність територіальної громади, адже саме їй належить право на здійснення місцевого самоврядування, зокрема, шляхом самостійного вирішення громадою питань місцевого значення. Це передбачає формування та функціонування територіальної громади як дієздатного, активного і самодостатнього суб`єкта місцевого самоврядування.

Конституційний Суд України у своєму рішенні №12-рп/2002 від 18.06.2002 року зазначив, що питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття «територіальна громада», має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад.

Узагальнюючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, який дійшов висновку, що відповідач не діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

В свою чергу, доводи апеляційної скарги, наведені на спростування висновків суду першої інстанції, не містять належного обґрунтування чи нових, переконливих доводів, які б були безпідставно залишені без розгляду судом першої інстанції.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Зазначеним вимогам закону судове рішення відповідає.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Апеляційний суд вважає, що Вінницький окружний адміністративний суд не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, внаслідок чого апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а судове рішення без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 03 лютого 2021 року.

Головуючий Сторчак В. Ю.

Судді Іваненко Т.В. Граб Л.С.