Справа № 520/683/2020
Суддя: Русанова В.Б.
Дата ухвалення: 2021-02-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

03 лютого 2021 р. Справа № 520/683/2020
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді Русанової В.Б.,

Суддів: Перцової Т.С. , Жигілій С.П.

розглянувши можливість відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою Заступника керівника Харківської обласної прокуратури на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12.02.2020 року по справі № 520/683/2020

за позовом Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "СЛАЙС"

до Департаменту містобудування та архітектури Харківської міської ради

про визнання протиправною відмови та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 12.02.2020 року задоволено позов Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "СЛАЙС" до Департаменту містобудування та архітектури Харківської міської ради про визнання протиправною відмови та зобов`язання вчинити певні дії.

09.11.2020 на рішення суду Заступником керівника Харківської обласної прокуратури , як особою яка не брала участь у справі, подано апеляційну скаргу та клопотання про поновлення строку на апеляційне оскарження.

Ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 25.11.2020 визнано неповажними підстави пропуску строку на апеляційне оскарження, зазначені у клопотанні, апеляційну скаргу залишено без руху та надано апелянту строк для усунення недоліків апеляційної скарги шляхом надання документу про сплату судового збору, заяви із зазначенням інших підстав для поновлення строку, та заяви з обґрунтуванням обставин вжиття прокурором передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави.

На виконання вимог суду 05.01.2021 (засобами поштового зв`язку) апелянтом подано заяву із зазначенням інших підстав для поновлення строку на апеляційне оскарження, в якій посилаючись на запровадження з 12.03.2020 до цього часу карантину на території України, заявник зазначає про не можливість своєчасно ознайомитись з матеріалами справи, отримати необхідні документи та подати апеляційну скаргу.

Також надано платіжне доручення та повідомлення до Департаменту містобудування та архітектури Харківської міської ради від 06.11.2020 про внесення апеляційної скарги на рішення суду від 12.02.2020.

Ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 16.01.2021 продовжено Заступнику керівника Харківської обласної прокуратури строк для усунення недоліків апеляційної скарги, встановлений ухвалою суду від 25.11.2020 на десять календарних днів, для зазначення причин не подання апеляційної скарги в період з 07.08.2020 до 09.11.2020.

Згідно поштового повідомлення заступник керівника Харківської обласної прокуратури отримав копію ухвали про залишення апеляційної скарги без руху 22.01.2021 року.

На, виконання вимог суду, апелянтом подано 03.02.2021 клопотання про поновлення строку на апеляційне оскарження, в якому посилається на запровадження з 12.03.2020 по цей час на території України карантину, а також відсутність деяких працівників прокуратури у зв`язку із їх перебування на лікарняному, та великою навантаженістю .

Колегія суддів, розглянувши клопотання, перевіривши матеріали справи, приходить до наступного.

Спеціальним законом, який визначає виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII).

Частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII).

Згідно з частиною четвертою статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У Рішенні від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Оскільки «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

В постанові від 25 квітня 2018 року (справа №806/1000/17) Верховний Суд зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Зокрема, у першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд висловив правову позицію, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Водночас, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічну правову позицію викладено у постанові Верховного Суду від 20 вересня 2018 року (справа №924/1237/17).

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах є можливою за умови вказівки на докази, що підтверджують підстави звернення до суду із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави встановлюються в кожному окремому випадку. Оцінку цим підставам суд надає з урахуванням характеру спірних правовідносин, застосування необхідного способу захисту права, визначення кола доказів, необхідних для підтвердження наявності конкретного права і обов`язку, та доказів, що підтверджують позов, зокрема фактів матеріально-правового характеру, що визначаються нормами матеріального права, які врегульовують спірні правовідносини, їх виникнення, зміну, припинення.

При цьому своє звернення до суду заступник прокурора обґрунтував допущеною вказаним державним органом бездіяльністю в частині захисту інтересів держави, оскільки судове рішення відповідачем не було оскаржено в апеляційному порядку.

Колегія суддів зазначає, що апелянтом в даному випадку не доведено обставин порушення інтересів держави, як і не надано доказів неможливості самостійної реалізації департаментом містобудування та архітектури Харківської міської ради права на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції у цій справі.

З аналізу частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» слідує, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду.

Аналогічний правовий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 липня 2018 року (справа №822/1169/17), від 17 липня 2019 року (справа № 810/3159/18), від 18 липня 2019 року (справа № 826/15794/17).

До апеляційної скарги заступником прокурора надано лише повідомлення від 06.11.2020 № '15/4-8611-20 " В порядку ч.4 ст.23 Закону України " Про прокуратуру" направлене Департаменту містобудування та архітектури Харківської міської ради про внесення апеляційної скарги.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що у даній справі заступником прокурора належним чином не зазначено, які саме інтереси держави порушено, а також не надано доказів вжиття прокурором передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави.

Вирішуючи питання поновлення строку на апеляційне оскарження колегія суддів зазначає наступне.

Право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав.

Колегія суддів зазначає, що встановлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій і стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

При цьому, за приписами частини 1 статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

Поняття поважних причин пропуску процесуальних строків є оціночним, а його вирішення покладається на розсуд судді, суду.

Поважними причинами пропуску процесуального строку визнаються обставини, які не залежать від волі заінтересованої особи і перешкодили їй виконати процесуальні дії у межах встановленого законом проміжку часу. До таких обставин відносяться обставини непереборної сили та обставини, які об`єктивно унеможливлюють вчинення процесуальної дії у встановлений строк. Вказані обставини підлягають підтвердженню шляхом подання відповідних документів або їх копій.

Щодо посилання апелянта в заяві про поновлення строку подання апеляційної скарги на встановлення на території України карантину та продовження всіх процесуальний строків, колегія суддів зазначає.

Відповідно до частини другої Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 18 червня 2020 року № 731-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перебігу процесуальних строків під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)", який набрав чинності 17 липня 2020 року процесуальні строки, які були продовжені відповідно до пункту 4 розділу X "Прикінцеві положення" Господарського процесуального кодексу України, пункту 3 розділу XII "Прикінцеві положення" Цивільного процесуального кодексу України, пункту 3 розділу VI "Прикінцеві положення" Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)" № 540-IX від 30 березня 2020 року, закінчуються через 20 днів після набрання чинності цим Законом. Протягом цього 20-денного строку учасники справи та особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, інтереси та (або) обов`язки (у разі наявності у них права на вчинення відповідних процесуальних дій, передбачених цими кодексами), мають право на продовження процесуальних строків з підстав, встановлених цим Законом.

Таким чином, останнім днем для подання апеляційної скарги, є 6 серпня 2020 року.

В заяві від 03.02.2021 апелянт зазначив , що в період з 07.08.2020 до 09.11.2020 у нього були відсутні можливості своєчасно подати апеляційну скаргу оскільки деякі працівники прокуратури перебували у відпустці, деякі на лікарняному, 2 працівника залишались на посадах прокурора відділу. З 11.09.2020 створено відділ представника інтересів держави з питань державної та комунальної власності у складі управління представництва інтересів держави в суді Харківської обласної прокуратури з 7 працівників, до повноважень якого відноситься забезпечення здійснення процесуальних дій, спрямованих на захист держави, проте 2 з них перебували на лікарняному, інші мали велике навантаження.

Колегія суддів зазначає, що апелянт є суб`єктом владних повноважень, у зв`язку з чим суд вважає безпідставними його доводи, що перебування деяких працівників у відпустці або на лікарняному, а також завантаженість працівників є поважною причиною пропуску строку апеляційного оскарження, оскільки недоліки в організації роботи суб`єкта владних повноважень не можуть бути поважними причинами пропуску суб`єктом владних повноважень строку на апеляційне оскарження.

Крім того, постановами Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211 "Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19" та від 16.03.2020 № 215 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 р. № 211" не припинено роботу органів державної влади як судів, так і центральних, місцевих органів виконавчої влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, а лише переведено останніх на особливий режим роботи, рекомендовано забезпечити організацію позмінної роботи працівників, а за технічної можливості - також роботи в режимі реального часу через Інтернет, у зв`язку з чим відповідач зобов`язаний організувати свою роботу таким чином, щоб забезпечити виконання покладених на нього повноважень.

Отже, відповідно до зазначених постанов уряду України відповідач як орган державної влади, зобов`язаний організувати свою роботу таким чином, щоб забезпечити виконання покладених на нього повноважень, а відтак, посилання на постанову Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211, як на поважності пропуску строку подання апеляційної скарги , є неприйнятним.

Таким чином, зазначені заявником обставини не свідчать про не можливість, або наявність перешкод подання апеляційної скарги в період з 06.08.2020 до 09.11.2020.

Крім того, колегія суддів враховує, у поданому до суду клопотанні про поновлення строку звернення до суду апелянт зазначає, що про існування спірного рішення суду йому стало відомо 25 травня 2020 року, однак апеляційну скаргу у цій справі подано лише 09 листопада 2020 року.

Отже, заява апелянта про поновлення строку подання апеляційної скарги є необґрунтованою , позаяк обставин, які б унеможливлювали звернення прокурора до суду одразу після того, як він дізнався про наявність судового рішення - 25 травня 2020 року, не наведено, доказів на підтвердження неможливості звернення до суду з 07 серпня 2020 року (часу закінчення процесуальний обмежень, встановлених карантинними заходами) по листопад 2020 року.

Водночас, можливість своєчасного звернення до адміністративного суду з апеляційною скаргою залежала виключно від волевиявлення апелянта, тобто мала суб`єктивний характер. Будь-яких поважних причин, що перешкоджали апелянту своєчасно звернутися до суду з відповідною апеляційною скаргою , судом у цій справі не встановлено.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Початок перебігу строку, встановленого для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень, не пов`язується з моментом створення такого суб`єкта чи наділення його відповідними функціями та компетенцією, адже інше призводить до можливості держави через такі дії практично необмежено у часі реалізувати право на звернення з позовом за власним волевиявленням.

Таким чином, за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків апеляційного оскарження, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

Згідно з ч. 3 ст. 299 Кодексу адміністративного судочинства України, питання про відмову у відкритті апеляційного провадження суд апеляційної інстанції вирішує протягом п`яти днів після надходження апеляційної скарги або з дня закінчення строку на усунення недоліків.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 299 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження у справі, якщо наведені підстави для поновлення строку на апеляційне оскарження визнані судом неповажними.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що у відкритті апеляційного провадження необхідно відмовити.

На підставі наведеного та керуючись ст. ст. 299, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

У Х В А Л И В:

Відмовити у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою Заступник керівника Харківської обласної прокуратури на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12.02.2020 року по справі № 520/683/2020 за позовом Обслуговуючий кооператив "Житлово-будівельний кооператив "СЛАЙС" до Департамент містобудування та архітектури Харківської міської ради про визнання протиправною відмови та зобов`язання вчинити певні дії.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя В.Б. Русанова
Судді Т.С. Перцова С.П. Жигилій