Справа № 440/2620/20
Суддя: Русанова В.Б.
Дата ухвалення: 2021-02-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 лютого 2021 р. Справа № 440/2620/20
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Русанової В.Б.,

Суддів: Перцової Т.С. , Жигилія С.П. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 23.07.2020 року (головуючий суддя І інстанції: С.С. Бойко) по справі № 440/2620/20

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області

про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ № 8705-СГ від 26.03.2020 про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га на території Петродавидівської сільської ради Диканського району Полтавської області за межами населеного пункту;

- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2.00 га на території Петродавидівської сільської ради Диканського району Полтавської області за межами населеного пункту згідно клопотання від 16.08.2019.

23.07.2020 за наслідками розгляду справи в порядку спрощеного провадження Полтавським окружним адміністративним судом прийнято рішення, яким відмовлено в задоволенні позову.

ОСОБА_1 , не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне встановлення обставин справи, просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити позов.

В обґрунтування зазначив, що судом першої інстанції не взято до уваги, що консервація земель не входить до переліку підстав, з яких суб`єкт владних повноважень може відмовити в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, що підтверджується правовою позицією Одеського окружного адміністративного суду від 08.08.2019 по справі № 420/2030/19. При цьому зауважує, що наказ не містить такої підстави відмови як "консервація земельної ділянки".

Вказує, що жодним нормативно-правовим актом не заборонена передача законсервованої земельної ділянки у власність, а встановлені законодавством обмеження стосуються виключно обмеження у здійсненні конкретних дій на відповідній земельній ділянці.

Крім того, зазначає, що судом не враховано, що отримання дозволу на розробку землеустрою не є фактичним отриманням земельної ділянки, а тому відмова відповідача у наданні такого дозволу з підстав законсервованості земель є нікчемною.

Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області (далі - відповідач) подало відзив на апеляційну скаргу, в якому, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

Позивачем подано відповідь на відзив відповідача, в якому просить врахувати надані письмові пояснення та задовольнити позовні вимоги, а відзив на апеляційну скаргу вважати необґрунтованим та безпідставним.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України справа розглянута в порядку письмового провадження.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено апеляційним судом, що 16.08.2019 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населених пунктів на території Петродавидівської сільської ради Диканського району Полтавської області.

До заяви додав копію паспорту, документу про присвоєння ідентифікаційного номера фізичній особі та графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки (а.с. 12).

21.08.2019 Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області листом повідомило позивача про відсутність правових підстав для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою у зв`язку з тим, що зазначена земельна ділянка входить до складу земель, законсервованих згідно з розпорядженням голови Диканської районної державної адміністрації "Про затвердження проекту щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель на території Диканського району" №1-з від 12 січня 2007 року, та виведена з інтенсивного обробітку рільних земель запасу шляхом їх залуження (а.с. 13).

Позивач оскаржив вказану відмову відповідача у судовому порядку.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 09.12.2019 по справі № 440/3709/19 визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області щодо неприйняття наказу про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства на території Петродавидівської сільської ради Диканського району Полтавської області за межами населеного пункту від 16 серпня 2019 року. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства на території Петродавидівської сільської ради Диканського району Полтавської області за межами населеного пункту від 16 серпня 2019 року.

На виконання судового рішення, 26.03.2020 відповідач наказом № 8705-СГ відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою з підстав невідповідності поданого на розгляд клопотання вимогам ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України (а.с. 14).

Позивач, не погодившись з відмовою відповідача, звернувся до суду за захистом своїх прав.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що приймаючи оскаржуваний наказ, Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області діяло в межах та у спосіб встановлений законодавством.

Надаючи оцінку встановленим обставинам справи, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Правовідносини у сфері забезпечення права громадян на землю врегульовані Земельним кодексом України №2768-ІІІ від 25 жовтня 2001 року (далі - ЗК України).

Відповідно до ч. 1 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

За змістом п. "б" ч. 1 ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у розмірі не більше 2,0 гектара.

Відповідно до ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Частиною 7 ст. 118 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Частиною 4 ст. 122 ЗК України передбачено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Вирішуючи спір, суд першої інстанції вважав, що оскаржуваний наказ є правомірним, оскільки земельна ділянка щодо якої позивачем подано клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, згідно розпорядження голови Диканської районної державної адміністрації "Про затвердження проекту щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель на території Диканського району" від 12.01.2017 №1-з підлягає консервації.

Колегія суддів вважає вказані висновки суду передчасними з огляду на наступне.

Як вбачається з наказу ГУ Держгеокадастру від 26.03.2020, відмова позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність мотивована не відповідністю клопотання позивача вимогам ч. 7 ст. 118 ЗК України, з посиланням на розпорядження голови Диканської районної державної адміністрації "Про затвердження проекту щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель на території Диканського району" від 12.01.2007 №1-3.

Вказаним розпорядженням затверджено проект землеустрою, яким передбачено консервацію деградованих та малопродуктивних земель, зокрема, на території Петродавидівської сільської ради Диканського району Полтавської області за межами населеного пункту (а.с. 41-42).

Колегія суддів зазначає, що в розпорядженні від 12.01.2007 не визначено масив, до якої входять земельні ділянки з зазначенням кадастрового номеру, а лише вказано загальну площу земель, які підлягають консервації.

Доказів включення спірної земельної ділянки до проекту щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель на території Диканського району відповідачем ні суду першої ні апеляційної інстанції не надано.

Також суд, враховує, що підставою для відмови в оскаржуваному наказі вказано: невідповідність поданого на розгляд клопотання вимогам ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, проте відповідачем не конкретизовано, в чому саме полягає вказана невідповідність.

Крім того, в заяві позивача від 16.08.2019 та доданих до неї графічних матеріалах зазначено лише бажане місце розташування земельної ділянки, яку позивач бажає отримати у власність для ведення особистого селянського господарства.

Колегія суддів зазначає, що додане до заяви викопіювання та розпорядження від 12.01.2007 не містять інформації, яка б свідчила, що земельна ділянка, щодо якої звернувся позивач входить до масиву, який підлягає консервації.

Відповідачем, відповідно до ч.2 ст.77 КАС України не надано ні суду першої, ні суду апеляційної інстанції обґрунтування та належних доказів відносно того, що обрана позивачем земельна ділянка, через її місце розташування, підлягає консервації.

Натомість, суд першої інстанції не надав правової оцінки зазначеним обставинам та передчасно дійшов висновку про правомірність оскаржуваного наказу.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що відмова ГУ Держгеокадастру у Полтавській області у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою є необґрунтованою належним чином, а наказ від 26.03.2020 протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Щодо вимоги про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частиною шостою статті 118 ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Вказані висновки відповідають правовій позиції Верховного Суду, викладеною у постанові від 05.03.2019 по справі № 2040/6320/18.

Разом з тим, у спірних відносинах відповідач не реалізував своїх повноважень, оскільки не встановив у клопотанні позивача та наданих ним документах наявності або відсутності обставин, які у розумінні ч.7 ст.118 ЗК України є підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Колегія суддів зауважує, що зобов`язання судом відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може мати місце лише у випадку, якщо встановлено відсутність таких підстав для відмови у видачі дозволу, які передбачені законом, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

При цьому, суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності усіх названих підстав, у випадку, якщо відповідач цього не здійснив, оскільки у такому разі це не входить до предмету судової перевірки. Прийняття судом рішення про зобов`язання відповідача видати дозвіл на розробку проекту землеустрою, без перевірки наявності чи відсутності усіх названих підстав для відмови у видачі дозволу, в даному випадку, є необґрунтованим та може призвести до видачі такого дозволу з порушенням закону.

Зазначені висновки суду апеляційної інстанції узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 10.10.2019 по справі № 814/1959/17.

З урахуванням викладеного, колегія суддів зазначає, що такий спосіб захисту, як зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Полтавській області прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту, застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням певних фактичних обставин справи.

Згідно з ч.2 ст.9 КАС України суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

В даному випадку колегія суддів вважає, що належним та достатнім способом захисту позивача у спірних відносинах є зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Полтавській області повторно розглянути заяву ОСОБА_2 разом з наданими документами про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, з урахуванням висновків суду, наведених у цій постанові.

Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст. 317 КАС України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції повність або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення, є, зокрема, неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права, неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, що є підставою для скасування рішення суду з прийняттям нової постанови про часткове задоволення позовних вимог.

Стосовно розподілу витрат зі сплати судового збору, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд апеляційної інстанції ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Відповідно до ч. 3 ст. 139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Згідно з ч. 7 ст. 139 КАС України розмір витрат, які сторона сплатила або має сплатити у зв`язку з розглядом справи, встановлюється судом на підставі поданих сторонами доказів (договорів, рахунків тощо).

Судом встановлено, що позивачем понесені витрати зі сплати судового збору за подання позову до суду першої інстанції 840,80 грн. та апеляційної скарги 2 522,40 грн., що підтверджується квитанціями від 22.05.2020 № 13479, від 04.09.2020 та від 06.10.2020.

Враховуючи, що за наслідками судового розгляду позов задоволено частково, на користь позивача підлягає стягненню за рахунок бюджетних асигнувань відповідача судовий збір пропорційно до задоволених вимог у розмірі 1 681,60 грн. (420,40 грн + 1 261,20 грн).

Керуючись ст.ст. 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 23.07.2020 по справі № 440/2620/20 - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати наказ Головнеого управління Держгеокадастру у Полтавській області № 8705-СГ від 26.03.2020 про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га на території Петродавидівської сільської ради Диканського району Полтавської області за межами населеного пункту.

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 16.08.2019 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га на території Петродавидівської сільської ради Диканського району Полтавської області за межами населеного пункту з урахуванням висновків суду.

В іншій частині позовних вимог ОСОБА_1 відмовити.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань за зобов`язаннями Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області (, вул. Уютна, 23,м. Полтава, 36039) на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 , с. Петро-Давидівка, Диканський район, Полтавська область, 38511) витрати по сплаті судового збору у розмірі 1681 (одна тисяча шістсот вісімдесят одна) грн. 60 коп.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя В.Б. Русанова
Судді Т.С. Перцова С.П. Жигилій