Справа № 620/2962/20
Суддя: Кузьмишина Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2021-02-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/2962/20 Суддя (судді) першої інстанції: Баргаміна Н.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 лютого 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача: Кузьмишиної О.М.,

суддів: Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Плисківської сільської ради Борзнянського району Чернігівської області про визнання протиправною відмови, визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Плисківської сільської ради Борзнянського району Чернігівської області, в якому просить визнати протиправною відмову відповідача у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 10.07.2020 № 1118-39/VII; зобов`язати відповідача прийняти рішення про надання позивачу у порядку статті 118 Земельного кодексу України дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2 га на території Плисківської сільської ради (Плисківської об`єднаної територіальної громади) Борзнянського району Чернігівської області у відповідності до графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відмовлено з тих підстав, що відповідно до даних погосподарських та земельно-облікових книг Плисківської сільської ради на бажаній позивачем земельній ділянці знаходяться земельні ділянки в постійному користуванні громадян без встановлення строку, і на даний час розробляється технічна документація. Разом з тим, позивач вважає, що відмовляючи йому, відповідач діяв не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обставини, на які посилається відповідач, не відповідають дійсним, а прийняте рішення є необґрунтованим.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2020 року позовні вимоги задоволено частково, визнано протиправним та скасовано пункт 3 рішення тридцять дев`ятої сесії сьомого скликання Плисківської сільської ради Борзнянського району Чернігівської області від 10.07.2020 № 1118-39/VII «Про відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою»; зобов`язано Плисківську сільську раду Борзнянського району Чернігівської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 20.05.2020 (вх. №346 від 09.06.2020) про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2 га на території Плисківської об`єднаної територіальної громади Борзнянського району Чернігівської області. В решті позову відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції в тій частині, якою відмовлено у задоволенні позовних вимог, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій зазначається, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що повноваження Плисківської сільської ради Чернігівської області є дискреційними, оскільки відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

Позивач посилається на положення частин третьої та четвертої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акту суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду. У випадку, визначеному пунктом 4 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Отже, позивач вважає, що у випадку прийняття рішення на його користь, суб`єкт владних повноважень не вправі діяти на власний розсуд, тому суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень позитивно вирішити питання щодо якого звернувся позивач, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2020 року відкрито апеляційне провадження у справі №620/2962/20, встановлено строк до 23 грудня 2020 року для подання відзиву на апеляційну скаргу. Іншою ухвалою від 04 грудня 2020 року призначено справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження з 23 грудня 2020 року.

Від Плисківської сільської ради Борзнянського району Чернігівської області відзиву на апеляційну скаргу не надходило, що не перешкоджає розглядові справи на підставі наявних у ній матеріалів в порядку письмового провадження.

Відповідно до статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Отже, колегією суддів переглядається рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2020 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 щодо зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання позивачу у порядку статті 118 Земельного кодексу України дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2 га на території Плисківської сільської ради (Плисківської об`єднаної територіальної громади) Борзнянського району Чернігівської області у відповідності до графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та, перевіривши матеріали справи, колегією суддів встановлено наступне.

Відмовляючи у задоволенні позову в зазначеній вище частині, суд першої інстанції виходив з того, що рішенням тридцять дев`ятої сесії сьомого скликання Плисківської сільської ради Борзнянського району Чернігівської області від 10.07.2020 №1118-39/VII позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у зв`язку з тим, що відповідно до даних погосподарських та земельно-облікових книг Плисківської сільської ради на даній території знаходяться земельні ділянки в постійному користуванні громадян без встановлення строку і на даний час розробляється технічна документація.

На підтвердження вказаних обставин, відповідачем надано до матеріалів справи копію витягу з погосподарської книги №6 на 2016-2020, з якої вбачається користування громадянами ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 серед іншого, земельними ділянками для ведення особистого селянського господарства, з якого неможливо встановити місцезнаходження земельних ділянок, а саме: відсутня конкретизація місця розташування земельних ділянок, не наведена їхня конфігурація і на якому праві вони належать вищевказаним особам (а.с. 30-39).

Судом першої інстанції зазначено, що надана копія витягу не може розцінюватися як достовірний доказ, на підставі якого можна встановити дійсне користування іншими особами бажаної позивачем земельної ділянки. Водночас, на вимогу суду, відповідачем не надано будь-якого належного та достовірного доказу, що підтверджує постійне користування іншими особами земельною ділянкою, щодо якої позивачем подано заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.

Отже, упродовж розгляду справи відповідачем не доведено факту перебування спірної земельної ділянки у користуванні інших осіб, що може свідчити про порушення відповідачем права позивача на безоплатну передачу йому земельної ділянки із земель комунальної власності для ведення особистого селянського господарства, у зв`язку з чим з метою повного захисту прав, свобод, інтересів позивача, а також враховуючи те, що оскаржуване рішення відповідача може стосуватися питання надання дозволів на розробку проекту землеустрою іншим особам, або зачіпає їхнє законне право на користування земельними ділянками, частина яких охоплює площу земельної ділянки, щодо якої ставить питання позивач, суд першої інстанції дійшов висновку, що ефективним способом захисту прав позивача та дотримання законних прав інших можливих осіб полягає у повторному розгляді заяви позивача від 20.05.2020 (вх. № 346 від 09.06.2020) про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2 га на території Плисківської об`єднаної територіальної громади Борзнянського району Чернігівської області.

З таким висновком суду першої інстанції, а також обраним способом захисту прав та інтересів позивача, погоджується й колегія суддів апеляційного суду.

В частині мотивувань суду першої інстанції щодо визначення у даному випадку повноважень відповідача щодо надання дозволів на розроблення проектів землеустрою як дискреційних, щодо яких суд не має права втручання, колегія суддів зазначає наступне.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акту.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:

1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо;

2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;

3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;

4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

У даній справі відповідач зобов`язаний судом першої інстанції до вчинення конкретних дій, а саме: повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 20.05.2020 (вх. №346 від 09.06.2020) про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2 га на території Плисківської об`єднаної територіальної громади Борзнянського району Чернігівської області.

Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач при цьому наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву та прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

Зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

Дійсно, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання ухвалити рішення.

Однак, як і будь-який інший спосіб захисту, зобов`язання відповідача ухвалити рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

Частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним.

Зобов`язання судом відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може мати місце лише у випадку, якщо судом буде встановлено відсутність таких підстав для відмови у видачі дозволу, які передбачені законом.

Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, ч. 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному п. 4 ч. 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Верховний Суд у постанові від 24.12.2019 у справі № 823/59/17 зробив наступний правовий висновок: «…повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен прийняти відповідне рішення про надання такого дозволу. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл на розробку земельної ділянки або відмовити у наданні такого дозволу, якщо для цього є законні підстави.

Втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб`єкта владних повноважень.

Аналогічні висновки викладені у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 02 липня 2020 року у справі № 825/2228/18.

За таких обставин, з урахуванням викладеного вище, колегія суддів приходить до висновку, що враховуючи фактичні обставини, встановлені у даній справі, зокрема, стосовно можливого права інших осіб на частину земельної ділянки, щодо якої ставить своє питання позивач, судом першої інстанції повно та ефективно захищено права позивача на належний розгляд поданої заяви, та правомірно відмовлено в іншій частині позовних вимог.

Отже, колегія суддів не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги позивача, у зв`язку з чим залишає її без задоволення.

Відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладене вище, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права.

Керуючись статтями 243, 244, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя - доповідач О.М. Кузьмишина

Судді Л.О. Костюк

О.Є. Пилипенко