Справа № 500/1076/20
Суддя: Качмар Володимир Ярославович
Дата ухвалення: 2021-01-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 січня 2021 рокуСправа № 500/1076/20 пров. № А/857/15853/20
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

судді-доповідача Качмара В.Я.,

суддів Большакової О.О., Затолочного В.С.,

при секретарі судового засідання Хомича О.Р.,

розглянувши у відкритому судовому в м.Львові апеляційну скаргу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Тернопільській області на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2020 року (суддя Мірінович У.А., м.Тернопіль, повний текст складено 26 жовтня 2020 року) у справі за його позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Христина» про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю), -

ВСТАНОВИВ:

У травні 2020 року Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Тернопільській області (далі Управління, ДСНС відповідно) звернулося до суду із позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Христина» (далі ТОВ) про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення експлуатації будівель ТОВ за адресою: 47501, Тернопільська область, м. Бережани, вул. Замость, 4 (далі Адреса) шляхом повного знеструмлення.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2020 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із ухваленим рішення, його оскаржив позивач, який із покликанням на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.

В апеляційній скарзі вказує, що порушення вимог пожежної безпеки, які залишились не усуненими на час розгляду справи, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. Зазначає, що Управління не вимагає припинення експлуатації будівель ТОВ на невизначений час чи на постійній основі, а лише до виконання відповідачем обов`язку, що передбачений законом повного усунення порушень у сфері пожежної безпеки.

Відповідач у відзиві на апеляційну скаргу заперечує вимоги такої, вважає рішення суду першої інстанції законними та обґрунтованим, просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Учасники справи в судове засідання не з`явились, про дату час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, а тому, апеляційний суд, відповідно до частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС), вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності учасників справи, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що обраний позивачем захід реагування шляхом повного зупинення експлуатації будівель ТОВ за Адресою шляхом повного знеструмлення, суперечить принципу пропорційності (співмірності), якому повинні відповідати рішення суб`єкта владних повноважень.

Такі висновки суду першої інстанції відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з додержанням норм матеріального і процесуального права, з таких міркувань.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи те, що з 30.01.2020 по 05.02.2020 посадовими особами Управління проведено планову перевірку додержання та виконання вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки будівлі, приміщень на території ТОВ за Адресою. Перевірка проводилась в присутності директора ТОВ Бідули Л.І .

За результатами перевірки складено акт від 05.02.2020 №14 (далі Акт №14), у якому встановлено низку порушень відповідачем нормативних актів у сфері пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, чим не дотримано «Правил пожежної безпеки в Україні», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України (далі МВС) 30.12.2014 №1417 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України (далі МЮУ) 05.03.2015 за №252/26697; далі Правила №1417) та «Правил техногенної безпеки», затверджених наказом МВС 05.11.2018 №879 (зареєстровано в МЮУ 27.11.2018 за №1346/32798) в кількості 26 пунктів порушень (т.1 а.с.12-21).

На підставі Акта №14 Управління видало директору ТОВ припис від 05.02.2020 №13, яким вимагалося вжити заходи щодо усунення зазначених порушень до 30.03.2020 (т.1 а.с.21-24).

Водночас, Управлінням з 14.09.2020 по 15.09.2020 було проведено позаплановий захід, за результатами якого складено акт від 15.09.2020, та винесено припис від 15.09.2020 №56 (далі Припис), у якому зафіксовано наступні порушення та встановлено строк для їх усунень до 30.10.2020, а саме:

1. Обладнати виробничі цехи, складські та адміністративні приміщення системи протипожежного захисту: системою пожежної сигналізації, автоматичною системою пожежогасіння.

2. Забезпечити об`єкт зовнішнім пожежним водопостачанням шляхом влаштування пожежного гідранту на відстані не більше 200 м. з витратою води на одну пожежу 15 л/с.

3. В приміщенні складу під літ. Б та у цехах по виготовленню картонної тари влаштувати систему внутрішнього протипожежного водопроводу з таким розрахунком щоб кожна точка приміщення зрошувалась двома струменями по 2,5 л/с. Мережу внутрішнього протипожежного водопроводу виконати відповідно до вимог ДБН В.2.5.-64:2012 «Внутрішній водопровід та каналізація».

4. Будівлі та споруди обладнати блискавкозахисними пристроями або представити паспорти заземлюючих пристроїв блискавкозахисту на наявні пристрої.

5. Дерев`яні елементи горищних покриттів (крокви, лати) будівель цеху по виготовленню картонної тари зі складом під літ. А., цеху по виготовленню картонної тари під літ. А, цеху по виготовленню картонної тари під літ. Е., адміністративної будівлі обробити засобами вогнезахисту, які забезпечують 1 групу вогнезахисної ефективності.

6. Провести ідентифікацію потенційно небезпечного об`єкта.

7. Забезпечити усіх працівників сертифікованими в Україні засобами індивідуального захисту. Забезпечити зберігання засобів індивідуального захисту у шафах у спеціально виділеному приміщені, яке добре провітрюється.

Разом з тим, порушення під №7, зазначено помилково, оскільки така вимога є не актуальною (не застосовується) до відповідача.

Отже, на час прийняття оскаржуваного рішення суду відповідачем не усунено 6 і 26 пунктів порушень.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною другою статті 51 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ) визначено, що забезпечення техногенної безпеки суб`єкта господарювання покладається на його керівника.

Відповідно до частини третьої статті 55 КЦЗ забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

Згідно з частиною сьомою статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі Закон №877-V) на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Частиною п`ятою статті 4 Закону №877-V визначено, що виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

Відповідно до частини другої статті 68 КЦЗ у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Як встановлено в ході судового розгляду справи відповідачем, на виконання пункту 1 Припису укладено договір від 19.08.2020, предметом якого є виконання послуг з виготовлення проекту та влаштування системи пожежної автоматики та оповіщення людей про пожежу у виробничих приміщеннях відповідача, за Адресою. Виконавець зобов`язується виконати роботи протягом 20 днів з моменту поступлення коштів в сумі згідно з пунктом 2.3.1 цього Договору. Таким чином, відповідачем вчинюються дії на усунення цього порушення.

Щодо пункту 2 Припису про забезпечення об`єкта зовнішнім пожежним водопостачанням шляхом влаштування пожежного гідранту на відстані не більше 200 м з витратою води на одну пожежу 15л/с., відповідач зазначив, що такий об`єкт є збудований та введений в експлуатацію, до запровадження вимог п.6.2.4. ДБН В.2.5.-74:2013 «Водопостачання зовнішні мережі та споруду», а згідно розділу 1 пункту 1.1 цього ДБН ці будівельні норми встановлюють основні вимоги проектування нових систем і схем водопостачання, що в свою чергу не спростовано позивачем.

З приводу пункту 3 Припису, що влаштування системи внутрішнього протипожежного водопроводу з таким розрахунком щоб кожна точка приміщення зрошувалась двома струменями по 2,5 л/с. Мережу внутрішнього протипожежного водопроводу виконати відповідно до вимог ДБН В.2.5.-64:2012 «Внутрішній водопровід та каналізація» у приміщенні складу під літ. Б та у цехах по виготовленню картонної тари, слід зазначити, що у пункті 2.2. розділу V НАПБ А.01.001-2014 «Правил пожежної безпеки в Україні» зазначено, що «Система внутрішнього протипожежного водопроводу повинна відповідати таким вимогам...», та у розділі 1 ДБН В.2.5.-64:2012 «Внутрішній водопровід та каналізація» зазначено, що «ці норми встановлюють вимоги до проектування та будівництва систем внутрішнього холодного та гарячого водопостачання каналізації і водостоків при новому будівництві, реконструкції капітальному ремонті, технічному переоснащені та реставрації будинків, будівель, споруд різного призначення», отже зазначеним ДБН встановлено вимоги при новому будівництві та об`єктів які підлягають реконструкції.

Щодо пункту 4 Припису, з приводу необхідності обладнання будівель та споруд відповідача блискавкозахисними пристроями або представлення паспортів заземлюючих пристроїв блискавкозахисту на наявні пристрої, то як визнається сторонами у справі та підтверджується матеріалами справи, відповідачем зазначені вимоги припису виконано частково, зокрема отримано «Технічний звіт про проведення електровимірювальних робіт», та засвідчено відповідність блискавозахисту котельні та паркетного цеху.

В свою чергу на виконання пункту 5 Припису, щодо обробки дерев`яних елементів горищних покриттів (крокви, лати) будівель цеху по виготовленню картонної тари зі складом під літ. А., цеху по виготовленню картонної тари під літ. А, цеху по виготовленню картонної тари під літ. Е., адміністративної будівлі засобами вогнезахисту, які забезпечують 1 групу вогнезахисної ефективності, відповідачем на виконання укладено договір від 19.08.2020 №ВО20-08-20 на виконання проектних робіт з обробки таких покриттів засобами вогнезахисту з Приватним підприємством «Безпека-сервіс», яке виконує вказані роботи поступово за умови температури навколишнього середовище та поверхонь конструкцій або виробів в межах від +5 до +35 С, а відносна вологість повітря не вище 80%.

Пункт 6 Припису відповідачем виконано повністю, та згідно висновку повідомлення про результати ідентифікації щодо визначення потенційно небезпеки ТОВ від 25.09.2020, зазначене підприємство не визнано потенційно-небезпечним об`єктом відповідно до пункту 17 Методики ідентифікації потенційно-небезпечних об`єктів, затверджених наказом Міністерства надзвичайних ситуацій від 23.02.2006 №98 (зареєстрованого в МЮУ 20.03.2006 за №286/12160) (т.2 а.с.33-38).

Підсумовуючи викладене, у ході розгляду справи, відповідачем було доведено, та підтверджується належними доказами у справі та не заперечується позивачем, що ТОВ були вжиті та вживаються заходи, щодо усунення недоліків, які були виявлені Управлінням під час планової та позапланової перевірки.

В свою чергу, у постанові Верховного Суду від 19 березня 2020 року у справі №140/2323/19 суд зазначив, що при обранні виключного заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі (відповідно іншого аналогічного об`єкту), позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

З огляду на це, оцінюванню підлягає питання, чи є захід реагування співрозмірним до мети його застосування і що таке втручання у права відповідача буде пропорційним і, таким чином, буде досягнуто справедливий баланс між інтересами відповідача та публічними інтересами.

Метою застосування такого запобіжного заходу як повне зупинення роботи певного суб`єкта господарювання є настання для прав та інтересів невизначеного кола осіб негативних наслідків виявлених порушень. При цьому, також важливою умовою застосування запобіжних заходів є наявність обґрунтованих підстав для застосування саме конкретного заходу реагування та його адекватність виявленим порушенням. Отже при застосуванні заходів до суб`єкта господарювання повинен враховуватися принцип пропорційності.

Також, необхідно зазначити, якщо правовідносини між суб`єктом господарювання та органом державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки стали спірними та перейшли у площину судового спору, то акт перевірки органу державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, складений за результатами контрольного заходу, є лише одним із доказів, що оцінюється судом при вирішення спору, поряд з іншими доказами.

Під час прийняття судом рішення у справі вірно враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача, як суб`єкта владних повноважень, звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існували на час ухвалення судового рішення. Застосування заходу реагування після з`ясування того факту, що зазначені в акті перевірки порушення усунуті, втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування.

З цього питання Верховний Суд у постанові від 28 травня 2019 року у справі №819/1850/17 сформував правовий висновок про наявність реальної загрози саме на момент ухвалення рішення судом, адже зупинення роботи підприємства - це крайня необхідність під час існування загрози а не постфактум, адже такий захід не є покаранням, а є превентивним заходом.

Відповідно до пунктів 26, 33, 43 частини першої статті 2 КЦЗ небезпечний чинник - складова частина небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров`ю людини; пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю; техногенна безпека - відсутність ризику виникнення аварій та/або катастроф на потенційно небезпечних об`єктах, а також у суб`єктів господарювання, що можуть створити реальну загрозу їх виникнення. Техногенна безпека характеризує стан захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного характеру. Забезпечення техногенної безпеки є особливою (специфічною) функцією захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій.

В контексті вищенаведених норм настання реальної загрози життю та здоров`ю людей слід пов`язувати з обставинами, які можуть призвести до займання, розповсюдження вогню, виникнення аварій (катастроф) та з впливом небезпечних факторів, які породжують вказані явища.

Враховуючи те, що заходи реагування застосовуються судом за позовом органу державного нагляду, останній повинен обґрунтувати наявність підстав для цього, тобто вказати та довести, що виявлені порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а також необхідність застосування конкретного заходу реагування залежно від характеру порушень та ступеню їх небезпеки.

Разом з тим, аналізуючи вищенаведене, суд також приходить до висновку, що вказаними правовими нормами установлена можливість застосування як органом державного нагляду, так і судом різних заходів реагування за одні й ті самі порушення, при цьому критерієм їх розмежування є створення такими порушеннями загрози життю та здоров`ю людей і саме наявність такої загрози надає можливість для застосування адміністративним судом заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень.

Отже, загрозу життю та здоров`ю людей створюють такі порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, які можуть призвести до виникнення пожежі як неконтрольованого процесу знищування або пошкодження вогнем майна, під час якого виникають чинники, небезпечні для істот та навколишнього природного середовища (пункт 32 частини першої статті 2 КЦЗ).

Саме такі порушення вимагають вжиття заходів реагування адміністративним судом у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень.

Водночас, приписами статей 41, 42, 43 Конституції України встановлено, що кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності; кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом; кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.

Суд зазначає, що повне зупинення експлуатації будівель ТОВ по суті означає припинення здійснення господарської діяльності відповідачем, яка здійснюється сьогодні на об`єктах, що належать на законних підставах, а також втрата робочих місць, і, відповідно, засобів до існування, невизначеної, але очевидно, певної кількості найманих працівників, задіяних у такій діяльності, на невизначений час.

Отже, при винесенні рішення судом обґрунтовано враховано, що: позивачем не надано суду достатніх доказів саме реальності загрози життю та/або здоров`ю людей (в адміністративному позові позивач обмежився переліком виявлених порушень); відповідачем вживаються заходи по усуненню виявлених порушень; наявність обґрунтованих сумнівів щодо ефективності та результативності обраного заходу реагування; обраний позивачем захід реагування буде мати наслідком реальне та істотне на невизначений час, а за певних умов незворотнє, обмеження конституційних прав третіх осіб - власників підприємства та найманих працівників.

Зважаючи на вищевикладене, суд апеляційної інстанції погоджується з тим, що обраний позивачем захід реагування шляхом повного зупинення експлуатації будівель ТОВ шляхом повного знеструмлення, суперечить принципу пропорційності (співмірності), якому повинні відповідати рішення суб`єкта владних повноважень, а відтак в задоволенні позову відмовлено правильно.

Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Підсумовуючи, враховуючи наведених правових норм, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення суд першої інстанції, правильно встановив обставини справи, не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, які могли б бути підставою для його скасування, а тому апеляційну скаргу, слід залишити без задоволення.

Керуючись статтями 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Тернопільській області залишити без задоволення, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2020 року без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 КАС.

Суддя-доповідач В. Я. Качмар
судді О. О. Большакова
В. С. Затолочний
Повне судове рішення складено 28 січня 2021 року.