Справа № 520/10318/19
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2021-01-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 січня 2021 року

Київ

справа №520/10318/19

адміністративне провадження №К/9901/16849/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18.12.2019 (головуючий суддя: Зінченко А.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020 (головуючий суддя: Гуцал М.І., судді: Донець Л.О., Бенедик А.П.) у справі №520/10318/19 за позовом Комунального підприємства «Харківводоканал» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа: Харківська міська рада про визнання протиправною і скасування постанови,

В С Т А Н О В И В:

У жовтні 2019 року Комунальне підприємство «Харківводоканал» (далі - КП «Харківводоканал» або позивач) звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або відповідач), третя особа: Харківська міська рада, в якому просило визнати протиправною і скасувати постанову НКРЕКП від 06.09.2019 №1857 «Про накладення штрафу на КП «Харківводоканал» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення».

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржувана постанова є протиправною та такою, що не відповідає вимогам обґрунтованості, добросовісності та розсудливості, зокрема, така прийнята з порушенням строку, встановленого для накладення санкцій; не містить обґрунтування щодо тяжкості вчиненого ліцензіатом правопорушення; більшість встановлених у ході перевірки порушень є надуманими та спростовуються належними доказами.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 18.12.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020, позов задоволено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що рішення про застосування до ліцензіата санкцій прийняте Регулятором з порушенням строків застосування санкцій, встановлених законодавцем. Також суди попередніх інстанцій відзначили і те, що відповідач при визначенні розміру штрафних санкцій лише зазначив про вчиненні позивачем правопорушення, однак, вказана постанова не містить жодного обґрунтування щодо ступеня тяжкості вчиненого ним правопорушення та відповідності вчиненого правопорушення розміру штрафу. По суті встановлених у рамках проведеної перевірки порушень, суди зазначили про те, що частина з них спростована в ході судового розгляду справи. З огляду на наявність у відповідача дискреційних повноважень на власний розсуд обрати один з кількох варіантів прийняття рішень, передбачених Законом, та визначати конкретний розмір штрафу за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, суди дійшли висновку про необхідність скасування оскарженої постанови відповідача повністю, без визначення іншого, меншого розміру штрафних санкцій.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального та процесуального права просить суд касаційної інстанції скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову. Касаційна скарга обґрунтована неповним з`ясуванням судами обставин справи. Скаржник наполягає, що ним повністю дотримано процедуру розгляду питання щодо застосування до позивача штрафних санкцій. По суті виявлених порушень, скаржник наполягає, що такі дійсно мають місце, що не спростовано у ході судового розгляду, а суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків про їх відсутність.

Ухвалою Верховного Суду від 18.08.2020 відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 27.01.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

На адресу суду касаційної інстанції від позивача надійшов письмовий відзив на касаційну скаргу, у якому останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 10 по 24 червня 2019 року НКРЕКП було проведено планову перевірку діяльності КП «Харківводоканал» за період з 01.01.2017 по 31.12.2018 на предмет дотримання останнім Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, затверджених постановою НКРЕКП від 10.08.2012 №279 (далі - Ліцензійні умови №279) та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, затверджених постановою НКРЕКП від 22 березня 2017 року №307 (далі - Ліцензійні умови №307), результати якої оформлені актом від 24.06.2019.

У ході проведеного планового заходу відповідачем встановлено ряд порушень ліцензіатом вимог законодавства у сфері енергетики та комунальних послуг.

27.06.2019 на адресу НКРЕКП від позивача надійшли письмові пояснення і заперечення по суті встановлених актом порушень.

На підставі акту перевірки Регулятором було прийнято постанову від 06.09.2019 №1857 «Про накладення штрафу на КП «Харківводоканал» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення (далі - Постанова №1857), якою:

1. Відповідно до пунктів 11, 12 частини першої статті 17 Закон України від 22.09.2016 №1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №1540-VIII) на КП «Харківводоканал» накладено штраф у розмірі 85 000 грн за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов № 307 щодо дотримання вимог законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення», інших актів законодавства, якими регулюється діяльність у сфері природних монополій та у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, а саме:

- абзацу четвертого частини другої статті 16 Закону України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення» щодо провадження діяльності на підставі державного акту на право постійного користування або на право власності на землю,

- пункту 1 частини третьої статті 58 Закону України «Про ринок електричної енергії» щодо зобов`язання споживача сплачувати за електричну енергію та надані йому послуги відповідно до укладених договорів,

- постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 11.05.2017 №624 «Про надання суб`єктами господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг копій фінансової звітності до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» у частині порушення строків надання копій фінансової звітності;

- підпункту 6 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов №307 щодо надання в установленому органом ліцензування порядку і строки форм звітності за ліцензованим видом діяльності;

- підпункту 8 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов №307 у частині щоденного перерахування коштів на поточний рахунок зі спеціальним режимом, відкритий в уповноваженому банку, відповідно до статті 18-1 Закону України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення» та з урахуванням вимог Порядку зарахування коштів на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків за інвестиційними програмами, використання зазначених коштів і здійснення контролю за їх витрачанням у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.10.2013 № 750;

- підпункту 9 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов №307 у частині виконання ліцензіатом інвестиційної програми в затверджених кількісних та вартісних обсягах;

- підпункту 10 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов №307 щодо дотримання фінансового плану використання коштів, передбачених для виконання інвестиційної програми, та графіка здійснення заходів такої програми з використанням зазначених коштів з урахуванням вимог Порядку здійснення контролю за виконанням інвестиційних програм у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 №552;

- підпункту 12 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов №307 щодо сплати щоквартально, протягом перших 30 днів кварталу, наступного за звітним, внесків на регулювання, що визначаються НКРЕКП;

- підпункту 13 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов №307 у частині дотримання структури витрат згідно із статтями, затвердженими в тарифі на централізоване водопостачання та/або водовідведення;

- підпункту 18 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов №307 щодо надання ліцензіатом послуг з централізованого водопостачання та/або водовідведення відповідно до умов договору, укладеного в установленому порядку;

- підпункту 19 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов №307 щодо надання ліцензіатом послуг з централізованого водопостачання за наявності встановлених приладів обліку в кожній точці розподілу послуг, які відповідають вимогам Технічного регламенту.

2. Відповідно до пункту частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону №1540-VIII у межах здійснення заходів державного реагування зобов`язано КП «Харківводоканал» у термін до 31.12.2019:

1) надати підтверджуючі документи щодо оплати кредиторської заборгованості в сумі 6465,34 тис. грн (без ПДВ), яка виникла при виконанні Інвестиційних програм 2017 року та 2018 року;

2) усунути порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов №307 щодо дотримання вимог Законів №1540-VIII, «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення», інших актів законодавства, якими регулюється діяльність у сфері природних монополій та у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, а саме абзацу четвертого частини другої статті 16 Закону України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення» щодо провадження діяльності на підставі державного акта на право постійного користування або на право власності на землю;

- підпункту 18 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов №307 надання ліцензіатом послуг з централізованого водопостачання та/або водовідведення відповідно до умов договору, укладеного в установленому порядку;

- підпункту 19 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов №307 щодо надання послуги з централізованого водопостачання за наявності встановлених приладів обліку в кожній точці розподілу послуг, які відповідають вимогам Технічного регламенту.

3. Департаменту із регулювання відносин у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1 та 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону №1540-VIII:

1) підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (зміни) тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення КП «Харківводоканал» шляхом їх коригування в сторону зменшення на загальну суму 35 684,56 тис. грн (без ПДВ), що включає: невиконання заходів Інвестиційної програми 2017 року на загальну суму 1 840,97 тис. грн, у тому числі: з водопостачання на суму 148,65 тис. грн, з водовідведення на суму 1 692,32 тис. грн; невиконання заходів Інвестиційної програми 2018 року на загальну суму 21 838,67 тис. грн (без ПДВ), у тому числі: з водопостачання на суму 10 652,83 тис. грн, з водовідведення на суму 11 185,84 тис. грн; економію коштів, отриману в результаті недофінансування за статтями витрат у структурі тарифів на централізоване водовідведення у 2017 2018 роках, на суму 12 004,92 тис. грн (без ПДВ), у тому числі: у 2017 році в сумі 2 237,97 тис. грн, у 2018 році в сумі 9 766,95 тис. грн;

2) підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (зміни) відповідно до Порядку формування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 10.03.2016 №302, тарифів на централізоване водопостачання КП «Харківводоканал» на планований період 2020 рік з урахуванням фактичної вартості спожитої електричної енергії, яка буде визначена після здійснення перерахунку АТ «Харківобленерго» за договором від 07.05.2014 № 4 та за договором від 03.01.2008 № 1.01 за період 2017 рік та 2018 рік відповідно до постанови Верховного Суду від 28.05.2019 у справі № 922/1545/18;

3) у разі невиконання КП «Харківводоканал» вимог підпункту 1 пункту 2 цієї постанови підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (зміни) тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення «КП «Харківводоканал» шляхом їх коригування у сторону зменшення на зазначену суму невикористаних коштів Інвестиційних програм на 2017 рік та 2018 рік.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з даним позовом до суду.

В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у частині 2 статті 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Аналіз частини другої статті 19 Конституції України у взаємозв`язку з частиною другою статті 2 КАС України дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.

Верховний Суд зауважує, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади, встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і в разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи; спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.

Надаючи правову оцінку в контексті спірних правовідносин, Верховний Суд зазначає таке.

Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначений Законом №1540-VIII.

Положеннями статті 1 Закону №1540-VIII передбачено, що НКРЕКП (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до статті 3 цього Закону, Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Статтею 14 Закону №1540-VIII визначено, що засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті.

Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію.

Регулятор на своїх засіданнях, зокрема, розглядає справи щодо видачі ліцензій та дотримання суб`єктами господарювання ліцензійних умов, а також щодо застосування санкцій за порушення ліцензійних умов та законодавства з питань державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суміжних ринків.

Рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.

Рішення Регулятора є обов`язковими до виконання суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.

За приписами статті 19 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

Під час здійснення державного контролю Регулятор має право, зокрема: приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Згідно із статтею 22 Закону №1540-VIII Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання».

Зміст наведених норм права дає підстави дійти висновку, що НКРЕКП є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Державний контроль Регулятором здійснюється зокрема шляхом проведення відповідних перевірок, результати яких оформлюються актами. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого останній приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що пунктом 1 оскаржуваної постанови від 06.09.2019 № 1857 за порушення вимог пункту 2.1, підпунктів 6, 8, 9, 10, 12, 13, 18, 19 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов №307, абзацу 4 частини другої статті 16 Закону України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення», пункту 1 частини третьої статті 58 Закону України «Про ринок електричної енергії», постанови НКРЕКП від 11.05.2017 «Про надання суб`єктами господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг копій фінансової звітності до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятором застосовано до КП «Харківводоканал» санкцію у вигляді накладення штрафу у розмірі 85 000 грн.

Перевіряючи відповідність пункту 1 оспорюваної постанови від 06.09.2019 критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України, Верховний Суд зазначає про таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами проведеного планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання КП «Харківводоканал» вимог законодавства у сфері централізованого водопостачання та водовідведення та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення перевіряючими було складено акт перевірки від 24.06.2019 №221, яким зафіксовано ряд порушень. Акт перевірки отриманий позивачем 24.06.2019.

27.06.2019 на адресу НКРЕКП від позивача надійшли письмові пояснення і заперечення по суті встановлених актом порушень.

За наслідками розгляду 06.09.2019 на засіданні результатів акту перевірки №221 Регулятором було прийнято постанову №1857 про накладення на позивача штрафу в розмірі 85 000 грн.

Визнаючи протиправним і скасовуючи пункт 1 постанови №1857 від 06.09.2019 суди попередніх інстанцій, серед іншого, виходили з того, що пункт 1 постанови №1857 прийнято відповідачем із порушенням принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив, з огляду на таке.

Так, виходячи із сфери діяльності КП «Харківводоканал» та положень статті 46 Закону України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення», розмір штрафних санкцій має застосовуватись із врахуванням норм Закону України «Про природні монополії». Зокрема, абзацом 4 пункту 1 статті 17 цього Закону передбачено, що за невиконання або несвоєчасне виконання рішень органів, які регулюють діяльність суб`єктів природних монополій, та порушення умов та правил здійснення підприємницької діяльності у сферах природних монополій та на суміжних ринках (ліцензійних умов) накладається штраф у розмірі до п`яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Отже, сума штрафу у розмірі 85000 грн є максимально можливою (17 грн. х 5000).

Разом з цим, частиною третьою статті 22 Закону №1540-VIII передбачено, що у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Також згідно частини другої статті 12 Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V) у разі застосування санкцій за порушення вимог законодавства, зокрема, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, враховується принцип пропорційності порушення і покарання. Санкція, що застосовується до суб`єкта господарювання при першому порушенні, не може бути вищою за мінімальну санкцію, передбачену відповідним законом.

Відповідно до роз`яснення Міністерства палива та енергетики України, наданого листом №02/17-279 від 15.02.2008, принцип «пропорційності порушення та покарання» полягає у відповідності (пропорційності) визначення міри покарання або величини штрафних санкцій за правопорушення ступеня тяжкості правопорушення.

Наявність вказаного принципу зумовлює обов`язок суб`єкта владних повноважень, при визначенні розміру санкції, обґрунтовувати в своєму рішенні ступень тяжкості вчиненого правопорушення та його небезпечність.

Натомість, як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, відповідач при визначенні розміру штрафних санкцій у розмірі 85 000 грн обмежився лише переліком вчинених позивачем порушень, без зазначення жодного обґрунтування щодо ступеня їх тяжкості, а також відповідності вчинених правопорушень розміру штрафу.

Правова позиція щодо врахування обумовлених вище принципів при визначенні розміру штрафу викладена у постанові Верховного Суду від 06.06.2019 у справі №804/7661/17.

По суті зазначених у пункті 1 постанови №1857 порушень, слід виходити з такого.

Щодо висновків відповідача про порушення позивачем граничних строків сплати внесків на регулювання за IV квартал 2018 року, Суд зазначає про таке.

Відповідно до підпункту 12 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов №307 ліцензіат повинен сплачувати щоквартально, протягом перших 30 днів кварталу, наступного за звітним, внески на регулювання, що визначаються НКРЕКП.

Пунктом 7 Порядку розрахунків та встановлення ставки внесків на регулювання, затвердженого Постановою НКРЕКП №491 від 06.04.2017, також унормовано, що внески на регулювання сплачуються щоквартально суб`єктами господарювання до спеціального фонду державного бюджету протягом перших 30 днів поточного кварталу, наступного за звітним. Базою нарахування суми внеску на регулювання є чистий дохід платника внеску на регулювання від провадження діяльності, що регулюється НКРЕКП, за звітний квартал.

При цьому, за визначеннями, наведеними у пункті 1 цього Порядку, терміни вживаються у таких значеннях: попередній квартал - квартал, що передує звітному (період, за який платники внеску подають звітні дані про чистий дохід); звітний квартал - базовий період для нарахування суми внеску на регулювання (квартал, в якому здійснюється розрахунок ставки внеску); поточний квартал - квартал, наступний за звітним (період, в якому здійснюється сплата внеску).

Таким чином, граничний строк сплати внеску за регулювання за IV квартал 2018 року підприємство мало сплатити до 30.01.2019, тобто протягом перших 30 днів поточного кварталу, наступного за звітним.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що внесок на регулювання за IV квартал 2018 року позивачем було сплачено 31.10.2018, що підтверджується платіжним дорученням від 31.10.2018 №14846 на суму 241 642,44 грн, тобто, своєчасно. За таких обставин, колегія суддів погоджується із доводами судів попередніх інстанцій про необґрунтованість висновків НКРЕКП щодо порушення позивачем строків сплати внесків на регулювання.

В частині висновків контролюючого органу про порушення позивачем вимог пункту 1 частини третьої статті 58 Закону України «Про ринок електричної енергії», що полягає у невиконанні, на думку НКРЕКП, зобов`язання споживача (КП «Харківводоканал») сплачувати за електричну енергію та надані йому послуги відповідно до укладених договорів, а також наявності заборгованості в розмірі 1,3 млрд грн за електроенергію, Суд виходить з наступного.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Верховного суду від 28.11.2018 у справі №922/4198/17 та постановою Східного апеляційного господарського суду від 06.08.2019 у справі №922/4199/17, АТ «Харківобленерго» було зобов`язано здійснити перерахунок вартості спожитої електричної енергії за договорами №1.01 від 03.01.2008 та №4 від 07.05.2004 за період листопад 2014 - жовтень 2017 та відобразити його в рахунках.

Тобто, між позивачем та АТ «Харківобленерго» існує спір стосовно об`ємів та вартості спожитої електричної енергії за договорами №1.01 від 03.01.2008 та №4 від 07.05.2004.

З акту перевірки вбачається, що сума заборгованості була взята відповідачем з даних бухгалтерського обліку, складених відповідно до процедури ведення бухгалтерського обліку на підставі первинних даних АК «Харківобленерго».

Натомість, перевіряючими не було взято до уваги ту обставину, що сума є спірною, а рішення судів по справах №922/4198/17 та №922/4199/17 щодо необхідності перерахування вказаних сум АТ «Харківобленерго» не виконані. Оформлені належним чином первинні документи та нові рахунки за спожиту електроенергію відповідно до вимог пунктів 5, 10 Додатку №2 до зазначених Договорів до КП «Харківводоканал» не надходили. В цих умовах, відповідно до вимог статті 530 ЦК України, обов`язок оплати у позивача не настав, у зв`язку з чим відсутні підстави стверджувати про наявність юридичного факту заборгованості підприємства за електроенергію.

Відповідачем також не було взято до уваги те, що Верховним Судом встановлено необґрунтованість пред`явлених до сплати сум за користування електроенергією та відмовлено АТ «Харківобленерого» у стягненні у справах: №922/635/15 (сума позову 51 477 173,10 грн), №922/4927/15 (сума позову - 19 278 915,67 грн), №922/741/16 (сума позову - 41 426 099,07 грн), №922/3890/16 (сума позову - 49 369 182,27 грн), №922/1686/18 (сума позову 326 173,49 грн), №922/1592/18 (сума позову 355 274,96 грн), №922/2192/17 (сума позову - 9 751 461,74 грн), №922/2230/18 (сума позову - 226 803 614,94 грн).

Таким чином, за встановлених вище обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про відсутність у діях позивача складу правопорушення.

Щодо висновків перевіряючих про порушення позивачем вимог підпункту 13 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов №307 у частині дотримання структури витрат згідно із статтями, затвердженими в тарифі на централізоване водопостачання та водовідведення, з пропозицією зняти з тарифів на водовідведення недофінансування витрат з оплати праці з відрахуваннями, Суд виходить з такого.

Відповідно до вимог Законів України «Про монополії», «Про житлово-комунальні послуги», «Про Державне регулювання у сфері комунальних послуг», Порядку формування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, затвердженого постановою НКРЕКП від 10.03.2016 №302, Процедури встановлення тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, затвердженої постановою НКРКП від 24.03.2016 №364, на Регулятора покладено обов`язок встановлювати для ліцензіатів, у тому числі для позивача економічно обґрунтовані тарифи. Зазначене має забезпечуватися, зокрема, своєчасним здійсненням перегляду тарифів на водопостачання та водовідведення, встановлених для позивача, у тому числі у зв`язку зі збільшенням вартості його складових тарифів на електроенергію, теплову енергію, податків, ПММ, тощо.

Зазначеними Законами також передбачено, що тарифи на електроенергію, покупну теплову енергію також встановлюються НКРЕКП, а отже, інформація про підвищення вартості складових тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, встановлених для позивача, завжди є відомою Відповідачу заздалегідь.

Суди попередніх інстанцій встановили, що відповідач всупереч вимогам зазначених нормативно-правових актів своєчасно не здійснив перегляд тарифів Позивача, зокрема тарифи на 2017 рік були введені в дію лише з 14 серпня 2017 року постановою НКРЕКП від 25.07.2017 №943, а на 2018 рік з 03 травня 2018 року постановою НКРЕКП від 22.03.2017 №348.

Одночасно, Регулятором при встановленні тарифів також не була врахована сума перевитрат з оплати податків, витрат на придбання ПММ, проведення ремонтів при ліквідації аварійних ситуацій. Також, незважаючи на аргументи, які були приведені підприємством при корегуванні тарифів в 2018 року (листи від 05.09.2018 №01-01-14/5585-18, від 13.09.2018 №01.01-14/5785-18 та звернення Харківської міської ради від 13.09.2018 №08-19/2520/2-18), всупереч вимогам Процедури встановлення тарифів №364, відповідачем не була прийнята до уваги загальновідома ситуація з постачанням хлору влітку 2018 року, внаслідок якої сталося збільшення цін на хлор, що об`єктивно призвело до збільшення витрат підприємства на 48 млн. грн.

Судами першої та апеляційної інстанцій також встановлено, що у акті перевірки №221 зафіксовані збитки, понесені підприємством в результаті регулювання діяльності шляхом встановлення тарифів: в 2017 році 288,1 млн грн, з них: по водопостачанню - 255,6 млн грн, по водовідведенню 32,5 млн грн; в 2018 году 359,1 млн грн, з них: по водопостачанню 322,0 млн грн, по водовідведенню 37,1 млн грн.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що позивач впродовж 2017-2018 років фактично не міг дотримуватися встановленої НКРЕКП структури тарифів, оскільки структури діючих тарифів не відповідали поточним умовам, що об`єктивно склалися та впливали на діяльність підприємства, як наслідок спровокували вимушені дії КП «Харківводоканал» з формального недотримання структури тарифів задля забезпечення процесу сталої виробничої діяльності підприємства.

Щодо порушення пункту 2.1 розділу 2 Ліцензійних умов №279 та підпункту 9 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов №307 в частині забезпечення ліцензіатом розроблення, затвердження, погодження, схвалення інвестиційних програм у порядку, затвердженому НКРЕКП, виконання ліцензіатом інвестиційної програми в затверджених кількісних та вартісних обсягах, а також підпункту 10 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов №307 в частині дотримання фінансового плану використання коштів, передбачених для виконання інвестиційної програми та графіка здійснення заходів такої програми з використанням зазначених коштів, Суд виходить з такого.

Відповідач не заперечує проти того факту, що інвестиційна програма КП «Харківводоканал» на 2018 рік була прийнята постановою НКРЕКП від 27.07.2018 №789, тобто майже через рік після направлення підприємством відповідних матеріалів. В подальшому, після відкритого обговорення проекту постанови НКРЕКП «Про схвалення змін до Інвестиційної програми КП «Харківводоканал» на 2018 рік», за результатами якого було схвалено зміни у переліку заходів на 2018 рік на суму 11 101,39 тис. грн (без ПДВ) без зміни загальної суми фінансування 54 388,12 тис. грн., 28.12.2018 на відкритому засіданні НКРЕКП рішення не прийнято, оскільки члени НКРЕКП утримались при голосуванні. На своє звернення про повторне винесення на розгляд питання про схвалення змін до Інвестиційної програми КП «Харківводоканал» на 2018 рік позивач 25.03.2019 та 12.06.2019 отримав відповіді (листи від 14.03.2019 №2841/19/7-19, від 27.05.2019 №5715/19/7-19) про недоцільність винесення вищезазначеного питання на повторний розгляд.

За наведених обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про відсутність вини підприємства у даному правопорушенні, позаяк підприємством вживались заходи щодо його недопущення. В той же час, дії Регулятора свідчать про факт протиправності, коли допущене Регулятором штучне зволікання із затвердженням інвестиційної програми та змін до неї, в подальшому призвело до притягнення підприємства до відповідальності за правопорушення, яке фактично було створене діями самого суб`єкта владних повноважень.

Суди попередніх інстанцій також правильно зауважили про те, що з ряду виявлених та зафіксованих у постанові від 06.09.2019 порушень, позивач оскаржує лише частину з них. В оскаржуваній частині порушень доводи позивача знайшли своє підтвердження.

Відповідно, зважаючи на наявність у відповідача дискреційних повноважень на власний розсуд визначати зміст рішення або обрати один з кількох варіантів прийняття рішень, передбачених Законом, визначаючи конкретний розмір штрафу за ті порушення, які не оскаржені і не спростовані в ході судового розгляду, зумовлює необхідність скасування пункту 1 оскарженої постанови без визначення іншого, меншого розміру штрафних санкцій.

Вирішуючи спір в частині обґрунтованості позовних вимог про визначення протиправними та скасування пунктів 2 і 3 постанови №1857 від 06.09.2019, Верховний Суд зазначає про таке.

Так, пунктом 2 оскаржуваної постанови зобов`язано КП «Харківводоканал» у термін до 31.12.2019:

1) надати підтверджуючі документи щодо оплати кредиторської заборгованості в сумі 6465,34 тис. грн (без ПДВ), яка виникла при виконанні Інвестиційних програм 2017 року та 2018 року;

2) усунути порушення пункту 2.1, підпункту 18 пункту 2.2, підпункту 19 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, затверджених постановою НКРЕКП від 22.03.2017 № 307 (далі - Ліцензійні умови №307).

Тобто, у постанові про накладення штрафу відповідач заявив вимогу щодо усунення позивачем порушень, виявлених під час здійснення контролю.

Відповідно до пункту 5 частини четвертої статті 19 Закону №1540-VIII під час здійснення державного контролю Регулятор має право приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень.

Водночас, частиною 5 статті 14 Закону №1540-VIII обумовлено, що рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 8 Закону № 877-V орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства.

За змістом частини першої статті 12 наведеного Закону невиконання розпоряджень щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

Водночас частиною одинадцятою статті 7 Закону №877-V встановлено, що у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк (..) розпорядження, (…) про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

Аналіз наведених норм права дає підстави дійти висновку, що рішення Регулятора щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, оформлюється окремим документом у формі розпорядження. Виконання суб`єктом господарювання вимог розпорядження у повному обсязі та в обумовлений ним строк звільняє останнього від відповідальності.

Разом з цим, НКРЕКП розпорядження щодо усунення «Харківводоканал» порушень, виявлених під час здійснення контролю, не видавалося, натомість про необхідність усунення таких у строк до 31.12.2019 було обумовлено в постанові про накладення штрафу, що в свою чергу позбавило суб`єкта господарювання можливості добровільно їх усунути до застосування відповідальності у вигляді штрафу.

За такого правого регулювання та встановлених у справі обставин, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про протиправність пункту 2 оскаржуваної постанови.

Правова позиція щодо застосування норм права у аналогічних правовідносинах викладена у постанові Верховного Суду від 30.09.2020 у справі №300/775/19.

За таких обставин, є правильними висновки судів попередніх інстанцій про наявність правових підстав для визнання протиправними і скасування в повному обсязі пунктів 1 і 2 постанови НКРЕКП від 06.09.2019 №1857 «Про накладення штрафу на КП «Харківводоканал» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення».

Водночас, підпунктом 3 пункту 3 оскаржуваної постанови передбачено, що у разі невиконання КП «Харківводоканал» вимог підпункту 1 пункту 2 цієї постанови Департаменту із регулювання відносин у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1 та 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону №1540-VIII доручити підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (зміни) тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення «КП «Харківводоканал» шляхом їх коригування у сторону зменшення на зазначену суму невикористаних коштів Інвестиційних програм на 2017 рік та 2018 рік.

Тобто, зазначений підпункт нерозривно пов`язаний із основними зобов`язаннями, визначеними для позивача Регулятором у пунктах 1, 2 постанови від 06.09.2019 №1857. Тому, з огляду на скасування постанови НКРЕКП від 06.09.2019 №1857 в основній її частині (пункти 1, 2) підпункт 3 пункту 3 цієї постанови також підлягає скасуванню, як похідна вимога.

В решті позовних вимог, суд касаційної інстанції виходить з такого.

Ухвалюючи рішення щодо скасування в повному обсязі пункту 3 постанови НКРЕКП від 06.09.2019 №1857, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що обумовлені цим пунктом заходи реагування відсутні у переліку штрафних санкцій, які можуть бути застосовані до суб`єкта господарювання за порушення ним вимог законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, а отже є протиправними.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанції, з огляду на таке.

У частині другій статті 22 Закону №1540-VIII нормотворцем наведено вичерпний перелік санкції, які можуть бути застосовані Регулятором до суб`єкта господарювання за порушення ним законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

Інші заходи впливу регулятора, які випливають з мети та завдань його діяльності, не є санкціями відповідальності.

Так, окрім підпункту 3 оскаржуваний пункт 3 постанови НКРЕКП від 06.09.2019 №1857 містить також підпункт 1 і 2, наступного змісту: «Департаменту із регулювання відносин у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1 та 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону №1540-VIII:

1) підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (зміни) тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення КП «Харківводоканал» шляхом їх коригування в сторону зменшення на загальну суму 35 684,56 тис. грн (без ПДВ), що включає: невиконання заходів Інвестиційної програми 2017 року на загальну суму 1 840,97 тис. грн, у тому числі: з водопостачання на суму 148,65 тис. грн, з водовідведення на суму 1 692,32 тис. грн; невиконання заходів Інвестиційної програми 2018 року на загальну суму 21 838,67 тис. грн (без ПДВ), у тому числі: з водопостачання на суму 10 652,83 тис. грн, з водовідведення на суму 11 185,84 тис. грн; економію коштів, отриману в результаті недофінансування за статтями витрат у структурі тарифів на централізоване водовідведення у 2017 2018 роках, на суму 12 004,92 тис. грн (без ПДВ), у тому числі: у 2017 році в сумі 2 237,97 тис. грн, у 2018 році в сумі 9 766,95 тис. грн;

2) підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (зміни) відповідно до Порядку формування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 10.03.2016 №302, тарифів на централізоване водопостачання КП «Харківводоканал» на планований період 2020 рік з урахуванням фактичної вартості спожитої електричної енергії, яка буде визначена після здійснення перерахунку АТ «Харківобленерго» за договором від 07.05.2014 № 4 та за договором від 03.01.2008 № 1.01 за період 2017 рік та 2018 рік відповідно до постанови Верховного Суду від 28.05.2019 у справі № 922/1545/18».

Суд враховує наслідки підпунктів 1 і 2 пункту 3 оскарженої постанови для позивача і приходить до висновку, що такі є підставою лише для розгляду НКРЕКП зазначених питань у майбутньому, має організаційно-зобов`язуючий характер для НКРЕКП (її структурних підрозділів) і не породжує жодних безпосередніх правових наслідків для позивача. Тому немає підстав для визнання підпунктів 1 і 2 пункту 3 постанови НКРЕКП від 06.09.2019 №1857 протиправними.

Аналогічна права позиція викладена у постановах Верховного Суду від 04.02.2019 у справі №826/14482/17 та від 14.03.2019 у справі №826/3880/18.

Таким чином приймаючи до уваги те, що у рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій помилковими є лише частина висновків, а інші висновки є законними і обґрунтованими, колегія суддів дійшла висновку про скасування судових рішень у частині (щодо неправильно вирішеної частини позовних вимог) та ухвалення у цій частині нового судового рішення про відмову в задоволенні позову.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 351, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18.12.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020 у справі №520/10318/19 в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправними та скасування підпунктів 1, 2 пункту 3 постанови НКРЕКП від 06.09.2019 №1857 - скасувати та в цій частині прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.

В решті рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18.12.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020 у справі №520/10318/19 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

О. П. Стародуб

В. М. Шарапа