Справа № 140/434/19
Суддя: Радишевська О.Р.
Дата ухвалення: 2021-01-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 січня 2021 року

м. Київ

справа № 140/434/19

адміністративне провадження № К/9901/34036/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Кашпур О. В., Уханенка С.А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №140/434/19

за позовом ОСОБА_1 до Волинської обласної ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Затурцівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату «Центр освіти та соціально-педагогічної підтримки» - про визнання протиправним і скасування рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 24 червня 2019 року, прийняте в складі: головуючого судді Ксензюка А.Я., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року, ухвалену у складі: головуючого судді Святецького В.В, суддів Гудими Л.Я., Шинкар Т.І.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Волинської обласної ради (далі - відповідач) з вимогою визнати протиправним і скасувати рішення «Про реорганізацію Іваничівської спеціалізованої школи-інтернату» від 20 грудня 2018 року № 22/21.

На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що оскаржуваним рішенням Волинської обласної ради «Про реорганізацію Іваничівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату» від 20 грудня 2018 року №22/21 вирішено реорганізувати Іваничівську спеціальну загальноосвітню школу-інтернат шляхом приєднання до Затурцівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату.

Позивачка доводить, що вказане рішення є незаконним, адже прийнято з порушеннями процедури та без урахування думки територіальної громади.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

Рішенням Волинської обласної ради VII скликання від 20 грудня 2018 року №22/21 «Про реорганізацію Іваничівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату» вирішено припинити юридичну особу Іваничівську спеціальну загальноосвітню школу-інтернат шляхом її приєднання до Затурцівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату «Центр освіти та соціально-педагогічної підтримки».

Наказом Управлінням освіти, науки та молоді Волинської обласної державної адміністрації від 09 січня 2019 року №6 було створено комісію з реорганізації Іваничівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату та складено план заходів з припинення (реорганізації) Іваничівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату.

Не погоджуючись з рішенням про припинення Іваничівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату, позивачка звернулася до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 24 червня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржуване рішення відповідачем прийнято на підставі, у межах повноважень і в порядку, визначеному чинним законодавством.

Як зазначили суди попередніх інстанцій, відповідач є засновником і власником Іваничівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату та відповідно до частини першої статті 11 Закону України «Про загальну середню освіту», статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» наділений повноваженнями на свій розсуд здійснювати його реорганізацію чи ліквідацію.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

Позивачка, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняти нове, яким адміністративний позов задовольнити в повному обсязі.

На обґрунтування вимог касаційної скарги позивачка зазначала, що рішення судів попередніх інстанцій є незаконними та необґрунтованим, адже судами попередніх інстанцій неповно встановлені обставини, що мають значення для справи.

Позивачка доводить, що відповідач перед розглядом питання про припинення Іваничівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату не опублікував проєкту оскаржуваного рішення, не провів громадських обговорень, які в спірних правовідносинах були обов`язковими, а саме рішення суперечить інтересам територіальної громади.

Відповідач правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався.

За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Кашпур О.В,., Уханенка С.А.

Ухвалою Верховного Суду від 16 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

V. Позиція Верховного Суду

Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №?2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.

Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15.01.2020 №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15.01.2020 № 460-IX.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.

За змістом статті 55 Господарського кодексу України (далі - ГК України) суб`єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов`язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов`язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.

Суб`єктами господарювання є господарські організації - юридичні особи, створені відповідно до Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку.

Згідно зі статтею 59 ГК України припинення суб`єкта господарювання здійснюється відповідно до закону.

Відповідно до статті 104 ЦК України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.

Частиною першою статті 11 Закону України «Про освіту» від 05 вересня 2017 року №2145-VIII передбачено, що рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники).

Засновником закладу загальної середньої освіти може бути орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа (зокрема релігійна організація, статут (положення) якої зареєстровано у встановленому законодавством порядку), рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад загальної середньої освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника.

Відповідно до частини першої статті 11 Закону України «Про загальну середню освіту» від 13 травня 1999 року № 651-XIV рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники).

Частиною третьою статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) встановлено, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Згідно з пунктом 20 частини першої статті 43 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

З аналізу викладених положень чинного законодавства випливає, що до компетенції обласної ради належить здійснення розпорядчих функцій та прийняття рішень, зокрема про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

Предметом цієї справи є рішення Волинської обласної ради VII скликання від 20 грудня 2018 року №22/21«Про реорганізацію Іваничівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату», яким вирішено припинити юридичну особу Іваничівську спеціальну загальноосвітню школу-інтернат шляхом її приєднання до Затурцівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату «Центр освіти та соціально-педагогічної підтримки».

Згідно з Переліком об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міс області, затвердженим рішенням Волинської обласної ради від 14.07.2016 №6/42 Іваничівська спеціальна загальноосвітня школа-інтернат Іваничівського району Волинської обласної ради є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області.

Відповідно до пункту 1 розділу ХІ Статуту Іваничівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату, затвердженого розпорядженням голови Волинської обласної ради від 27 лютого 2017 року №27, рішення про реорганізацію закладу приймає засновник. Реорганізація закладу відбувається шляхом злиття, приєднання, поділу, перетворення.

Таким чином, скликаючи відповідну сесію ради та приймаючи на ній оскаржуване рішення, Волинська обласна рада діяла не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи (Комунального закладу «Іваничівська спеціальна загальноосвітня школа-інтернат»), а тому оскаржуване рішення в цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень (у розумінні КАС України), а є рішенням власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи, що необхідні для припинення (реорганізації) закладу.

Аналогічні висновки у подібних правовідносинах викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18, предметом якої було рішення Сокальської районної ради Львівської області про створення комунальної установи.

Визначаючи юрисдикцію спору в цій справі, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що районна рада, розпоряджаючись майном територіальної громади, реалізовувала організаційно-господарську діяльність, а тому оспорювані рішення в цьому випадку не є рішеннями суб`єкта владних повноважень, у розумінні КАС України, а є рішеннями власника (засновника), якими такий власник (засновник) реалізує своє право на створення комунальної установи.

Також, у постанові від 10 вересня 2019 року у справі № 921/36/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спори, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності юридичної особи, є корпоративними у розумінні пункту 3 частини першої статті 20 ГПК України незалежно від того, чи є позивач акціонером (учасником) юридичної особи, і мають розглядатися за правилами ГПК України.

У постанові від 09 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 Велика Палата Верховного Суду, усуваючи розбіжності у висновках, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду у подібних правовідносинах, зазначила, що розмежування юрисдикції спорів про оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи про створення, реорганізацію чи припинення діяльності такої установи в залежності від характеру та сфери діяльності такої комунальної установи не ґрунтується на положеннях законодавства.

Спори з приводу оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи є найбільш наближеним до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства.

Ураховуючи наведене правове регулювання, висновки Великої Палати Верховного Суду та фактичні обставини цієї справи, Суд дійшов висновку, що рішення Волинської обласної ради щодо припинення Комунального закладу «Іваничівська спеціальна загальноосвітня школа-інтернат» не можуть бути предметом судового розгляду за правилами КАС України. Такий спір підсудний судам господарської юрисдикції.

Пунктом 5 частини першої статті 349 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті стаття 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Отже, рішення Волинського окружного адміністративного суду від 24 червня 2019 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.

Відповідно до частини першої статті 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд апеляційної або касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.

VI. Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Суд роз`яснює, що судовий збір може бути повернутий особі за її клопотанням відповідною ухвалою суду згідно з пунктом 5 частини 1 статті 7 Закону України «Про судовий збір».

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-IX, статтями 239, 345, 349, 354, 355, 356 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 24 червня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року в справі №140/434/19 скасувати.

Провадження в справі №140/434/19 за позовом ОСОБА_1 до Волинської обласної ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Затурцівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату «Центр освіти та соціально-педагогічної підтримки» - про визнання протиправним і скасування рішення закрити.

Роз`яснити позивачці, що справу належить розглядати в порядку господарського судочинства, а також роз`яснити, що позивачка має право протягом десяти днів з дня отримання нею копії цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко