Справа № 460/5084/20
Суддя: Онишкевич Тарас Володимирович
Дата ухвалення: 2021-01-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 січня 2021 рокуЛьвівСправа № 460/5084/20 пров. № А/857/15920/20

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Онишкевича Т.В.,

суддів Іщук Л.П., Обрізка І.М.,

з участю секретаря судових засідань Гром І.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у режимі відеоконференції у м. Львові апеляційну скаргу Управління житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Рівненської районної державної адміністрації Рівненської області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Рівненської районної державної адміністрації Рівненської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,

суддя у І інстанції Щербаков В.В.,

час ухвалення рішення 10 год 55 хв,

місце ухвалення рішення м. Рівне,

дата складення повного тексту рішення 23 жовтня 2020 року,

ВСТАНОВИВ:

15 липня 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду із адміністративним позовом, у якому просила визнати протиправною відмову Управління житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Рівненської районної державної адміністрації Рівненської області (далі УЖКГ) у видачі містобудівних умов і обмежень (далі МБУО) забудови земельної ділянки та зобов`язати відповідача надати їй МБУО забудови земельної ділянки площею 0,1115 га, розташованої на території Великожитинської сільської ради Рівненського району Рівненської області, кадастровий номер :05:022:0884, для проектування об`єкта будівництва «Будівництво торговельно-офісної будівлі з приміщеннями побутового обслуговування».

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року у справі № 460/5084/20 позов було задоволено. Визнано протиправною відмову УЖКГ щодо видачі ОСОБА_1 МБУО для проектування об`єкта будівництва «Будівництво торговельно-офісної будівлі з приміщеннями побутового обслуговування» на території Шпанівської сільської ради, оформлену листом від 26 червня 2020 року №321/01-17/20, та зобов`язано відповідача надати позивачці містобудівні умови та обмеження для проектування вказаного об`єкта будівництва.

При цьому суд першої інстанції виходив із того, що позивачка надала для отримання зазначених МБУО усі передбачені законодавством документи і у відповідача не було підстав для відмови у їх наданні.

УЖКГ у поданій апеляційній скарзі просило скасувати рішення суду першої інстанції та відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 . Свої вимоги обґрунтовує тим, що оскільки містобудівною документацією на місцевому рівні не визначено граничні показники щодо граничної висоти будівель, максимально допустимого відсотку забудови земельної ділянки, мінімально допустимі відстані від об`єкта, що планується проектувати, до червоних ліній для об`єкта будівництва - торгово-офісна будівля з приміщеннями побутового обслуговування, а вказаний об`єкт будівництва не можна ідентифікувати та віднести до садового будинку, то за результатами розгляду звернення позивачки було прийнято рішення про відмову у наданні МБУО у відповідності до пункту 3 частини 4 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» через невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Незазначення вказаного пункту у листі-відмові не є підставою для визнання рішення відповідача протиправним

Висновок суду першої інстанції про те, що в УЖКГ наявний обов`язок надати МБУО є безпідставним та необґрунтованим. Своїм рішенням суд фактично зобов`язав суб`єкта владних повноважень видати документ дозвільного характеру, який не відповідатиме вимогам закону.

Позивачка ОСОБА_1 подала апеляційному суду відзив на апеляційну скаргу, у якій заперечила обґрунтованість вимог апелянта та просила залишити рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Представник УЖКГ у ході апеляційного розгляду підтримала подану апеляційну скаргу доводами, аналогічними до тих, що зазначені у її тексті. Просив скасувати рішення суду першої інстанції та у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

ОСОБА_1 у судовому засіданні апеляційного суду заперечила обґрунтованість вимог апелянта, підтримала доводи, викладені у письмовому відзиві на апеляційну скаргу, і просила залишити рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, виходячи із такого

Як безспірно встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 у відповідності до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 29 січня 2020 року №198200791 є власником земельної ділянки площею 0,1115 га із кадастровим номером :05:022:0884, яка розташована на території Великожитинської сільської ради Рівненського району Рівненської області для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.

10 червня 2020 року ОСОБА_1 звернулася до УЖКГ із заявою, у якій просила надати МБУО для проектування об`єкта будівництва «Будівництво торговельно-офісної будівлі з приміщеннями побутового обслуговування» до якої додала витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 29 січня 2020 року № 198200791 про право на земельну ділянку площею 0,1115 га із кадастровим номером :05:022:0884 та викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.

У відповідь на заяву ОСОБА_1 від 10 червня 2020 року УЖКГ листом від 26 червня 2020 року № 321/01-17/20 відмовило їй у наданні запитуваних МБУО у зв`язку із відсутністю у містобудівній документації на місцевому рівні граничних показників об`єкту, щодо якого планується отримати вихідні дані.

ОСОБА_1 такі дії УЖКГ вважала протиправними та за захистом своїх прав звернулася до адміністративного суду із позовом, що розглядається.

При наданні правової оцінки правильності вирішення судом першої інстанції цього публічно-правового спору оскаржуваним рішенням та доводам апелянта, що викладені у апеляційній скарзі, суд апеляційної інстанції виходить із такого.

Частиною 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно з приписами частини 3 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Виходячи із встановлених фактичних обставин справи та правових позицій сторін, що викладені у заявах по суті справи та наданих суду поясненнях, суд апеляційної інстанції вважає, що суть публічно-правового спору, що розглядається, полягає у наданні оцінки правомірності відмови УЖКГ у наданні ОСОБА_1 за її зверненням МБУО з огляду на відсутність у містобудівній документації на місцевому рівні граничних показників об`єкту, щодо якого планується отримати вихідні дані.

При цьому апеляційний суд акцентує увагу на тому, що відповідно до приписів частини 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Відповідно до приписів частини 1 статті 375 ЦК власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам.

Частиною 3 статті 375 ЦК передбачено, що право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.

Відносини, які виникають у сфері містобудівної діяльності щодо надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки регламентовані приписами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі Закон № 3038-VI).

Відповідно до визначення поняття, що міститься у пункті 8 частини 1 статті 1 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією;.

Пунктом 7 частини 1 статті 1 Закону № 3038-VI встановлено, що містобудівна документація затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Частиною 2 статті 29 Закону № 3038-VI передбачено, що фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Відповідно до приписів частини 3 статті 29 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;

2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);

3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.

Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

Приписами частини 4 статті 29 Закону № 3038-VI встановлено, що підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень з обґрунтуванням підстав такої відмови надається у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

Як встановлено положеннями частини 6 статті 29 Закону № 3038-VI, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу.

На думку апеляційного суду, слід погодитися із судом першої інстанції у тому, що позивачкою на виконання вимог статті 29 Закону № 3038-VI до заяви про надання МБУО було подано відповідачу необхідні документи, що фактично не заперечується самим відповідачем у листі від 26 червня 2020 року № 321/01-17/20, відповідно до якого підставою відмови ОСОБА_1 у наданні МБУО забудови земельної ділянки є відсутність у містобудівній документації на місцевому рівні граничних показників об`єкту, щодо якого планується отримати вихідні дані.

Водночас апеляційний суд наголошує на тому, що такі дії УЖКГ щодо відмови у наданні ОСОБА_1 . МБУО шляхом оформлення листа суперечать приписам частини 6 статті 29 Закону № 3038-VI, оскільки рішення про відмову у їх наданні не було затверджене наказом відповідача.

Окрім того, апеляційний суд звертає увагу на те, що у згаданому листі від 26 червня 2020 року № 321/01-17/20 УЖКГ не зазначено жодної із передбачених приписами частини 4 статті 29 Закону № 3038-VI підстав для відмови у наданні МБУО, перелік яких є вичерпним.

При цьому, апеляційний суд зазначає, що дискреційні повноваження це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених проектом нормативно-правового акта.

Таким чином, дискреційне право органу виконавчої влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування обумовлене певною свободою (тобто вільним, або адміністративним, розсудом) в оцінюванні та діях, у виборі одного з варіантів рішень та правових наслідків.

Згідно Рекомендацій Комітету Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, дискреційним є повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) обрати один з кількох варіантів рішення.

Наділивши державні органи дискреційними повноваженнями, законодавець надав відповідному органу держави певну свободу розсуду при прийнятті управлінського рішення.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Частиною 2 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини

У пункті 70 рішення Європейського суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України» Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків.

Водночас апеляційний суд враховує правову позицію Європейського суду з прав людини, викладену у рішення «Олссон проти Швеції» від 24 березня 1988 року, відповідно до якої запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб`єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування. Рішення органу влади має бути визнано протиправним у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дії) суд зобов`язаний відновити порушене право шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається. Аналогічний підхід має бути застосований і в разі, коли має місце протиправна бездіяльність органу влади щодо неприйняття відповідного рішення у відносинах, коли обставини свідчать про наявність всіх підстав для його прийняття (Olsson v. Sweden (no. 1), 24 March 1988, Series A no. 130).

Підсумовуючи наведене, на переконання апеляційного суду, доводи апеляційної скарги, наведені на спростування висновків суду першої інстанції, не містять належного обґрунтування чи фактичних обставин, які б були безпідставно залишені без розгляду судом першої інстанції.

Порушень норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права поза межами вимог апелянта та доводів, викладених у апеляційній скарзі, у ході апеляційного розгляду справи встановлено не було.

З огляду на викладене суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, вирішуючи цей публічно-правовий спір, правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а відтак апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Підстав для зміни розподілу судових витрат за наслідками апеляційного перегляду справи у відповідності до вимог частини 6 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України немає.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

апеляційну скаргу Управління житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Рівненської районної державної адміністрації Рівненської області залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року у справі № 460/5084/20 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Т. В. Онишкевич
судді Л. П. Іщук
І. М. Обрізко
Постанова у повному обсязі складена 28 січня 2021 року.