Справа № 1324/1894/12
Суддя: Стародуб О.П.
Дата ухвалення: 2021-01-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 січня 2021 року

м. Київ

справа № 1324/1894/12

адміністративне провадження № К/9901/14452/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Трускавецького міського суду Львівської області від 22.03.2016 (суддя - Марчук В.І.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 18.08.2016 (судді - Богаченко С.І., Качмар В.Я., Рибачук А.І.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради про відновлення прав,

встановив:

У липні 2006 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з врахуванням уточнення позовних вимог, просив:

- визнати протиправними дії та бездіяльність Львівської міської ради у позбавленні його права отримати ділянку безоплатно у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку;

- визнати протиправною бездіяльність Львівської міської ради у зв`язку з не винесенням рішення, щодо передачі йому безоплатно у власність земельну ділянку по АДРЕСА_1 (згадану в матеріалах справи) для будівництва та обслуговування житлового будинку;

- зобов`язати Львівську міську раду, на забезпечення та гарантію його Конституційних та Законних прав, змінити призначення даної земельної ділянки на «земельна ділянка для будівництва та обслуговування житлового будинку» та винести рішення, яким передати безоплатно дану земельну ділянку по АДРЕСА_1 , позначену виділену на плані місцевості, ОСОБА_1 у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку;

- визнати рішення Львівської міської Ради про відмову у безоплатному переданні позивачу земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку протиправним та скасувати;

- зобов`язати Львівську міську Раду не обмежувати його права та передати безоплатно у власність земельну ділянку по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 25.05.2006 позивач звернувся до голови Львівської міської ради з заявою про надання в користування на 25 років земельної ділянки, під капітальне будівництво, по АДРЕСА_1 , червоною лінією для здійснення підприємницької діяльності.

Дана заява зареєстрована 25.05.2006 за реєстраційним номером 3-П-10655.

Листом від 07.06.2006 №3-П-10655/20 управління архітектури і містобудування Трускавецької міської ради повідомило позивача про те, що його заява розглянута та про те, що територія на АДРЕСА_1 , між існуючим гаражним кооперативом та будинком АДРЕСА_1 , зарезервована для будівництва освітнього закладу. Оскільки вказана заявником земельна ділянка на АДРЕСА_1 знаходиться в межах вищевказаної території, управління не може надати позитивний висновок щодо надання цієї земельної ділянки під забудову.

14.06.2006 позивач повторно звернувся до голови Львівської міської ради з заявою про надання земельної ділянки, під будівництво, по АДРЕСА_1 , відповідно до земельного кодексу України, позначену на викопіюванні з плану Франківського району м. Львова, червоною лінією, у зв`язку з тим, що земельною ділянкою по АДРЕСА_1 ніхто не користується більше 10 років.

Листом від 07.07.2006 за №3-П-12198/20 управління архітектури і містобудування Львівської міської ради повідомило позивача, що його заява розглянута та повідомлено, що вичерпні роз`яснення по питанню надання земельної ділянки на АДРЕСА_1 для будівництва індивідуального житлового будинку, заявнику вже було надано листом управління №3-П-10655/20 від 07.06.2006.

Не погоджуючись з діями відповідача щодо розгляду його заяв, позивач звернувся до суду з даним позовом.

В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що відповідачем позбавлено його права користуватись земельною ділянкою для будівництва та обслуговування житлового будинку, по АДРЕСА_1 , якою більше 10 років ніхто не користується.

Ухвалою Франківського районного суду м. Львова від 24.11.2008 позовну заяву повернуто позивачу.

Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.04.2009 ухвалу Франківського районного суду м. Львова від 24.11.2008 скасовано, справу направлено до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Ухвалою Франківського районного суду м. Львова від 26.02.2010 провадження у справі закрито. Роз`яснено позивачу право звернення до суду з цим позовом в порядку цивільного судочинства.

Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2011 ухвалу Франківського районного суду м. Львова від 26.02.2010 скасовано, справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Ухвалою Франківського районного суду м. Львова від 13.08.2012 справу скеровано до Трускавецького міського суду Львівської області.

Ухвалою Трускавецького міського суду Львівської області від 22.08.2013 провадження у справі закрито. Роз`яснено позивачу право звернення до суду з цим позовом в порядку цивільного судочинства.

Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 07.10.2014 ухвалу Трускавецького міського суду Львівської області від 22.08.2013 скасовано, справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постановою Трускавецького міського суду Львівської області від 22.03.2016, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 18.08.2016, позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Львівської міської ради у зв`язку з не винесенням на розгляд сесії проекту рішення, щодо розгляду питання передачі ОСОБА_1 безоплатно у власність земельну ділянку по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку. В решті позовних вимог відмовлено.

Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем питання щодо надання позивачу в користування земельної ділянки на сесію міської ради не виносилось, рішення по даному питанню не приймалось, а лист управління архітектури і містобудування не є належним розглядом заяви у відповідності до законодавства.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог про зобов`язання відповідача забезпечити та гарантувати позивачу його Конституційні та законні права, змінити призначення земельної ділянки на «земельна ділянка для будівництва та обслуговування житлового будинку» та винести рішення, яким передати безоплатно дану земельну ділянку по АДРЕСА_1 , позначену/виділену на плані місцевості, у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, суди виходили з того, що вирішення питань щодо зміни призначення земельної ділянки та прийняття рішення про передачу безоплатно земельної ділянки, належить до виключної компетенції відповідача, а відтак суд не повноважний перебирати функції іншого суб`єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб`єкта та зобов`язувати його приймати рішення, які входять до його компетенції чи до компетенції іншого органу.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Львівської міської ради про відмову у безоплатному переданні позивача земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, суди виходили з того, що доказів існування такого рішення не надано.

З ухваленими судовими рішеннями, в частині відмови у задоволенні позовних вимог, не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив скасувати їх в оскаржуваній частині та ухвалити в цій частині нове рішення про їх задоволення.

В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки обставинам справи, не досліджено належним чином докази, які мають значення для правильного вирішення спору та ухвалено рішення, які підлягають частковому скасуванню.

Крім того, позивач вважає що судами не дотримано вимог процесуального законодавства щодо винесення окремої ухвали за наслідками визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо розгляду його заяв.

Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили.

Враховуючи, що в частині задоволення позовних вимог, рішення судів попередніх інстанцій не було предметом касаційного оскарження, а тому за правилами частини 1 статті 341 КАС України, в цій частині рішення судів не переглядаються.

Надаючи оцінку рішенням судів попередніх інстанцій колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Відповідно до пункту «в» статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

За правилами статті 40 Земельного кодексу України (тут і далі - в редакції на час виникнення спірних правовідносин) громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом. Понад норму безоплатної передачі громадяни можуть набувати у власність земельні ділянки для зазначених потреб за цивільно-правовими угодами.

За змістом частини першої статті 116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Частиною шостою та сьомою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР (в редакції, на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №280/97-ВР) вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин є виключною компетенцією сільських, селищних, міських рад, які вирішуються виключно на їх пленарних засіданнях.

Відповідно до статті 59 Закону №280/97-ВР Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів

голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

В ході розгляду справи встановлено, що питання надання позивачу в користування земельної ділянки на сесію міської ради не виносилось, рішення по даному питанню не приймалось.

Таким чином, за наслідками розгляду заяви позивача відповідачем не було прийнято жодного акту ради, як суб`єкта земельних правовідносин, у формі рішення, чим допущено протиправну бездіяльність.

Що стосується способу захисту прав позивача, то суд виходить з того, що метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ст. 2 КАС України).

Частиною 4 статті 245 КАС України (у редакції з 15.12.2017) визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Між тим, надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого дозволу без необхідних дій суб`єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

Зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

Питання щодо ефективного способу захисту прав позивача у подібній ситуації в судовій практиці поставало неодноразово.

Зокрема, в постанові від 06.11.2019 у справі №509/1350/17 Велика Палата Верховного Суду оцінюючи ефективність обраного судом способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) зазначила, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. При цьому застосування такого способу захисту вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою. Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу. Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою (п. 36- 39).

Тобто, застосування такого способу захисту прав та інтересів позивача як зобов`язання уповноваженого органу прийняти конкретне рішення, є правильним, коли уповноважений орган розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив в його задоволенні.

В такому разі, суд під час перевірки підстав прийняття рішення, перевіряє конкретні підстави відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. У разі визнання незаконності підстав, що стали причиною прийняття рішення про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, доцільним способом захисту є власне зобов`язання уповноваженого суб`єкта прийняти конкретне рішення, а не зобов`язання повторно розглянути клопотання. Оскільки клопотання вже було розглянуто, рішення прийнято, тому повторний розгляд клопотання не захистить прав заявника. Відсутні підстави для зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, якщо уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

Як встановлено судами, заява позивача у передбачений законодавством спосіб відповідачем не розглядалась, рішення за наслідками її розгляду не приймались, з огляду на що питання дотримання позивачем передбачених земельним законодавством умов отримання земельної ділянки у власність, а також законності підстав відмови відповідача у її наданні, судами попередніх інстанцій не з`ясовувались та не перевірялись.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що в даному випадку суд не може втручатись в діяльність колегіального органу - Львівської міської ради і зобов`язувати її вчиняти певні дії щодо земельної ділянки, як то зміна цільового призначення земельної ділянки чи передання її у власність/користування.

Що стосується посилань позивача на порушення судами норм процесуального права в частині не постановлення окремої ухвали щодо відповідача, як на підставу для скасування оскаржуваних судових рішень, то такі на думку суду є безпідставними, оскільки за правилами статті 166 КАС України постановлення такої є правом, а не обов`язком суду.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, оскільки при ухваленні рішень суди неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права не допустили, суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Керуючись ст. 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а постанову Трускавецького міського суду Львівської області від 22.03.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 18.08.2016 залишити без змін.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук