Справа № 160/6697/20
Суддя: Турлакова Наталія Василівна
Дата ухвалення: 2020-10-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 жовтня 2020 року Справа № 160/6697/20
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого суддіТурлакової Н.В.
за участі секретаря судового засіданняЛукомського А.О.
представника позивача представника відповідача-1 представник відповідача-2 В`юнченка О.А. Чернишової Я.С. не з`явився
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпро адміністративну справу за адміністративним позовом Нікопольської міської ради до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, Державного інспектора у сфері державного контролю за використання та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру в Дніпропетровській області Крамаренка Дмитра Олексійовича про визнання дій протиправними та скасування клопотання, -
Нікопольська міська рада звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, Державного інспектора у сфері державного контролю за використання та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру в Дніпропетровській області Крамаренка Дмитра Олексійовича про визнання дій протиправними та скасування клопотання, в якому просить:
- визнати протиправним дії Державного інспектора у сфері державного контролю за використання та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру в Дніпропетровській області провідного спеціаліста відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Крамаренка Дмитра Олексійовича щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельної ділянки, за результатами якої складено Акт перевірки від 20.11.2019 р. №988-ДК/975/АП/09/01/-19, та викладено висновки в Акті перевірки від 20.11.2019 р. №988-ДК/975/АП/09/01/-19;
- скасувати клопотання Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області з питань дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельною ділянкою від 13.12.2019 №988-ДК/0012/КВ/06/01/-19.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що в Акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 20.11.2019 № 988-ДК/975/АП/09/01/-19 Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області зроблено висновки, що Нікопольською міською радою в особі міського голови Фісака Андрія Петровича рішення від 24.05.2019 №№: 69-49/VII, 70-49/VII, 71-49/VII, 72-49/VII, 73-49/VII, 74-49/VII, 75-19/VII прийняті з порушенням чинного законодавства України, а саме з порушенням ст. 124 Земельного кодексу України. 23.12.2019 до Нікопольської міської ради від відповідача-1 надійшло Клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельною ділянкою від 13.12.2019 № 988-ДК/0012/КВ/06/01/-19, яким вказувалось на необхідність вжиття заходів щодо приведення у відповідність прийнятих позивачем рішень до норм чинного законодавства. Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» не визначає підстав та порядку проведення перевірок посадовими особами Держгеокадастру. Позивач зазначає, що після скасування наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19 лютого 2013 року № 104 та від 12 липня 2012 року № 424, порядок проведення перевірки суб`єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролюй у сфері господарської діяльності». Акт перевірки не відповідає діючому законодавству України, а саме: - не вказано тип заходу (плановий або позаплановий); - не вказано найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід; - в останній день перевірки два примірники акта не підписувалися суб`єктом господарювання; відповідачем не направлено на адресу позивача примірник Акту перевірки, чим, зокрема, позбавили останнього надати відповідні зауваження; - не заповнено графи «за участю», «у присутності», «підписи присутніх осіб», «з актом ознайомлений», «копію акту отримав», «копія акту направлена поштою». Оскаржуване клопотання також не відповідає вищевказаним імперативним нормам. Клопотання не було надано позивачу у встановлений строк (п`ять робочих днів з дня складення). Відповідачем-2 перед початком проведення заходу (перевірки) керівнику юридичної особи (позивачу) не було пред`явлено посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю); не було надано копію такого посвідчення (направлення). Таким чином, відповідачами не дотримано вимог щодо: проведення перевірки, складання акту перевірки, складання клопотання (іншого розпорядчого документу), визначених у статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Відповідач-2 здійснив перевірку, склав Акт перевірки, а відповідач-1 склав Клопотання із суттєвим порушенням встановленої Законом процедури, наслідком чого є визнання протиправними рішень, прийнятих за результатами такої перевірки. Зазначені рішення Нікопольської міської ради не стосуються питань здійснення повноважень щодо розпорядження земельними ділянками комунальної власності, тому відсутні правові підстави (в тому числі й у органів Держгеокадастру) для встановлення наявності/відсутності фактів порушень земельного законодавства (стаття 211 Земельного кодексу України передбачає відповідальність за порушення саме земельного законодавства). Більш того, всі вказані меморандуми були строковими, а відповідні рішення Нікопольської міської ради вже вичерпали свою дію, а тому не можуть бути зміненими або скасованими органом, який їх прийняв.
Від відповідача-1 до суду надійшов відзив на позов, в якому зазначено, що Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області в даному випадку не здійснювало перевірку суб`єкта господарювання, а здійснювало державний контроль за використанням та охороною земель шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо земельної ділянки по АДРЕСА_1 . Саме в результаті проведення даної перевірки було виявлено та встановлено, що Нікопольською міською радою в особі міського голови ОСОБА_1 прийнято з порушенням чинного законодавства України, а саме з порушенням ст. 124 Земельного кодексу України рішення від 24.05.2019 № 75/49/VII, від 24.05.2019 № 74/49/VII, від 24.05.2019 № 73/49/VII, від 24.05.2019 № 72/49/VII, від 24.05.2019 № 71/49/VII, від 24.05.2019 № 70/49/VII, від 24.05.2019 № 69/49/VII. В ході проведення перевірки посадова особа керувалася виключно Конституцією України, Земельним кодексом України, Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», Законом України «Про охорону земель», Положенням про Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області та Положенням про Управління Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області з питань контролю за використанням та охороною земель. Господарська діяльність державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру у Дніпропетровській області - провідним спеціалістом відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Крамаренко Д.О. не перевірялася, перевірялася законність використання земельної ділянки. Акти перевірки не є рішеннями суб`єкта владних повноважень, не спричиняють виникнення будь-яких прав і обов`язків осіб чи суб`єктів владних повноважень, а отже, не породжують правовідносин, що можуть бути предметом спору. Відповідач зазначає, що державний інспектор у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру у Дніпропетровській області - провідний спеціаліст відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Крамаренко Д.О. був посадовою особою Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області до обов`язків якого входило проведення перевірок. Державний контроль за використанням та охороною земель інспектор здійснював на підставі Наказів саме Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області.
Представником позивача подано відповідь на відзив, в якому позивач просив відхилити доводи відповідача, зазначені у відзиві та задовольнити позовну заяву в повному обсязі.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.06.2020р. прийнято до свого провадження вказану справу та згідно ч.2 ст.257 КАС України ухвалено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.08.2020р. клопотання сторін про розгляд справи за правилами загального провадження задоволено та призначено справу до розгляду за правилами загального позовного провадження із призначення підготовчого засідання.
У судовому засіданні представник позивача підтримав позовні вимоги у повному обсязі, просив позов задовольнити.
Представник відповідача-1 у судовому засіданні проти задоволення позовних вимог заперечував.
Відповідач-2 у судове засідання не з`явився, про дату, час та місце проведення судового засідання повідомлений належним чином.
Заслухавши представника позивача та представника відповідача-1, дослідивши чинне законодавство та матеріали справи, суд доходить наступних висновків.
23.12.2019 до Нікопольської міської ради від відповідача-1 надійшло Клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельною ділянкою від 13.12.2019 № 988-ДК/0012/КВ/06/01/-19, згідно якого зазначено що за результатами перевірки встановлено, що рішеннями Нікопольської міської ради від 24.04.2019р. затверджені Меморандуми про співробітництво між Нікопольською міською радою та фізичними особами-підприємцями, які прийняті з порушенням чинного законодавства, а саме ст.124 Земельного кодексу Українию. За результатами розгляду клопотання пропонуємо у 30-денний термін вжити заходів щодо приведення у відповідність прийнятих позивачем рішень до норм чинного законодавства.
На вказане клопотання Нікопольською міською радою була надана відповідь, оформлена листом від 23.01.2020 № 276/20, в якому зазначено, що вказані рішення не містять в собі посилань на норми земельного законодавства (Земельного кодексу України, Закону України «Про оренду землі», Закону України «Про землеустрій» тощо), тому що не мають на меті та не є актами суб`єкта владних повноважень щодо розпорядження земельними ділянками комунальної власності територіальної громади міста. Жодних речових прав на земельні ділянки згідно цих рішень відповідно до статей 125, 126 Земельного кодексу України не зареєстровано. Оскільки зазначені рішення Нікопольської міської ради не стосуються питань здійснення повноважень щодо розпорядження земельними ділянками комунальної власності, тому відсутні правові підстави (в тому числі й у органів Держгеокадастру) для встановлення наявності/відсутності фактів порушень земельного законодавства (стаття 211 Земельного кодексу України передбачає відповідальність за порушення саме земельного законодавства). Вказані меморандуми були строковими, а відповідні рішення Нікопольської міської ради вже вичерпали свою дію своїм виконанням, а тому не можуть бути зміненими або скасованими органом, який їх прийняв.
До вказаного запиту було додано копію Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 20.11.2019 № 988-ДК/975/АП/09/01/-19 Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, складений Державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру у Дніпропетровській області -провідний спеціаліст відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Крамаренком Дмитром Олексійовичем.
Так, згідно вказаного Акту перевірки відповідно до вимог ст.6 і 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», на підставі наказу Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 28.10.2019р. № 988-ДК проведена перевірка дотримання вимог земельного законодавства щодо земельної ділянки по АДРЕСА_1 . У результаті перевірки з виїздом на місце було здійснено огляд та фіксацію земельної ділянки по АДРЕСА_1 .
За результатами візуального обстеження встановлено, що зазначена земельна ділянка використовується по фактичному розміщенню літнього кафе дитячого розважального центру « ІНФОРМАЦІЯ_1 ».
Згідно наявної інформації земельну ділянку загальною площею 0,009 га використовує гр. ОСОБА_2 по фактичному розміщенню літнього кафе дитячого розважального центру « ІНФОРМАЦІЯ_1 » по АДРЕСА_1 без відповідного рішення про її передачу у власність або надання у користування (оренду) та за відсутності вчиненого правочину щодо неї.
Таким чином гр. ОСОБА_2 самовільно займає земельну ділянку площею 0,009 га по фактичному розміщенню літнього кафе дитячого розважального центру « ІНФОРМАЦІЯ_1 » по АДРЕСА_1 відповідальність за що передбачена п. «б» ст.211 Земельного кодексу України, ст.53-1 КУпАП.
При цьому у вказаному акті зроблено висновки, що Нікопольською міською радою в особі міського голови Фісака Андрія Петровича рішення від 24.05.2019 №№: 69-49/VII, 70-49/VII, 71-49/VII, 72-49/VII, 73-49/VII, 74-49/VII, 75-19/VII прийняті з порушенням чинного законодавства України, а саме з порушенням ст. 124 Земельного кодексу України.
При цьому графи вказаного акту «підписи осіб, які були присутні при перевірці», «підпис представника юридичної особи чи уповноваженої ним особи, або фізичної особи чи її представника, які перевірялись», «з актом ознайомлений, копію акта отримав», не заповнені, а відповідні підписи у графах відсутні.
В матеріалах справи наявні рішення Нікопольської міської ради №69-49/VII від 24.05.2019р. «Про затвердження Меморандуму про співробітництво з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_3 », №70-49/VII від 24.05.2019р. «Про затвердження Меморандуму про співробітництво з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 », №71-49/VII від 24.05.2019р. «Про затвердження Меморандуму про співробітництво з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_4 », №72-49/VII від 24.05.2019р. «Про затвердження Меморандуму про співробітництво з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_5 », №73-49/VII від 24.05.2019р. «Про затвердження Меморандуму про співробітництво з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_6 », №74-49/VII від 24.05.2019р. «Про затвердження Меморандуму про співробітництво з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_7 », №75-19/VII від 2405.2019р. «Про затвердження Меморандуму про співробітництво з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_8 », а також вказані Меморандуми від 24.05.2019р.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд виходить з наступного.
Спірні правовідносини регулюються Земельним кодексом України, Законом України від 19.06.2003 № 963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель", Законом України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Законом України "По землеустрій" № 858-У від 22.05.2003, Законом України "Про охорону земель" від 19.06.2003 № 962-1У.
Згідно з частинами 1, 2 статті 2 Земельного кодексу України, земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за таке порушення як самовільне зайняття земельних ділянок (п."б" ч.1 ст.125 ЗК).
За змістом ст. 126 Земельного кодексу України право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
Статтею 188 Земельного кодексу України визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
Відповідно до п. "б" ч.1 ст. 211 ЗК України громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за таке порушення, як самовільне зайняття земельних ділянок.
Відповідно до абз. 13 ст. 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19 червня 2003 року № 963-IV (далі - Закон № 963) охорона земель - система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.
В статті 2 Закону № 963 зазначено, що основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є: забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України; забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель; запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення; забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.
Відповідно до статей 4, 5 Закону № 963 об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону №963-IV, до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.
Згідно з ч. 4 ст. 9 Закону № 963, державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються зокрема шляхом проведення перевірок.
Відповідно до статті 10 Закону № 963 державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Закон № 963 під терміном самовільне зайняття земельної ділянки розуміє будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними (абз.16 ч.1 ст. 1 Закону).
Відповідно до ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.
У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Згідно постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення № 15), державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.
Державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором Головного управління Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності. При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель, визначається іншими нормативно-правовими актами.
Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12.07.2012 року № 424, який втратив чинність 20 січня 2017 року на підставі наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20 січня 2017 року № 24, у зв`язку з невідповідністю Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, визначався порядок проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель суб`єктами господарювання.
Отже, станом на момент призначення оскаржуваної перевірки Порядок планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19 лютого 2013 року № 104, втратив чинність згідно наказу Мінагрополітики та продовольства України від 20 січня 2017 року № 24.
Так само наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12 липня 2012 року № 424 Про затвердження Переліку питань та уніфікованої форми акта перевірки для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства, втратив чинність 20 січня 2017 року на підставі наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20 січня 2017 року № 24.
При цьому, вказані накази визначали порядок проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель суб`єктами господарювання.
В свою чергу, Закон України Про державний контроль за використанням та охороною земель не визначає підстав та порядку проведення перевірок посадовими особами Держгеокадастру.
Поряд з цим, згідно підпунктом 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.
З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.
При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону № 963-IV, визначається іншими нормативно-правовими актами.
Так, порядок та підстави проведення перевірок врегульовані Законом N 877-V, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
З приводу доводів відповідача про те, що на спірні правовідносини положення Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності не розповсюджуються, суд зазначає наступне.
Так, відповідно до статті 2 у системному зв`язку зі статтею 4 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель об`єктом державного контролю (перевірки) є дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель конкретним суб`єктом - органом державної влади або місцевого самоврядування, фізичною або юридичною особою.
На підставі наведеного суд приходить до висновку, що після скасування наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19 лютого 2013 року № 104 та від 12 липня 2012 року № 424, порядок проведення перевірки суб`єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 10 січня 2019 року у справі № 823/922/17, від 10 липня 2018 року у справі 818/1511/17, від 28 лютого 2019 року у справі № 813/3201/17 та від 13 червня 2019 року у справі № 815/5113/17, від 17.09.2020р. по справі № 805/4809/17-а.
Як встановлено судом, в акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 20.11.2019 № 988-ДК/975/АП/09/01/-19 зазначено, що відповідачем була проведена перевірка дотримання вимог земельного законодавства щодо земельної ділянки по АДРЕСА_1 .
Проте державним інспектором за результатами візуального обстеження встановлено, що зазначена земельна ділянка використовується по фактичному розміщенню літнього кафе дитячого розважального центру « ІНФОРМАЦІЯ_1 ». Також в акті зазначено, що згідно наявної інформації земельну ділянку загальною площею 0,009 га використовує гр. ОСОБА_2 по фактичному розміщенню літнього кафе дитячого розважального центру « ІНФОРМАЦІЯ_1 » по АДРЕСА_1 .
При цьому ні перед проведенням перевірки, ні під час її проведення про її проведення ні суб`єкт господарювання, прав та інтересів якого також стосуються оскаржувані дії відповідача, ні Нікопольська міська рада не повідомлялась, жодні документи не витребовувались. Графи вказаного акту «підписи осіб, які були присутні при перевірці», «підпис представника юридичної особи чи уповноваженої ним особи, або фізичної особи чи її представника, які перевірялись», «з актом ознайомлений, копію акта отримав», не заповнені, а відповідні підписи у графах відсутні.
Посилання ГУ Держгеокадастру в обґрунтування своєї позиції на те, що Нікопольська міська рада чи інші юридичні особи не були об`єктом перевірки, на переконання суду, є безпідставними з огляду як на зміст акту перевірки, так і на вжиті відповідачем заходи реагування за наслідками такої перевірки.
Аналізованими нормами зазначених вище нормативно-правових актів встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок. Лише їх дотримання може бути належною підставою для про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) суб`єкт господарювання має бути ознайомлений у встановлений законом спосіб до її початку. Невиконання вимог ч.5 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.
Відповідачем не дотримано вимог діючого законодавства, зокрема, визначених у статті 7 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності: не складено направлення на проведення перевірки, не повідомлено осіб прав та інтересів яких стосуються вчинені дії, у належній формі про час проведення перевірки, перевірку проведено за відсутності вказаних осіб, не ознайомлено з актом перевірки тощо.
Крім того надаючи оцінку діям відповідача під час проведення перевірки і складання акту перевірки від 20.11.2019р. №988-ДК/975/АП/09/01/-19 суд звертає увагу на його зміст, так об`єктом перевірки була земельна ділянка по вул.Шевченка, 146 у м.Нікополі Дніпропетровської області, яка згідно змісту вказаного акту і була візуально обстежена, проте висновки за результатами перевірки, як в акті перевірки так і прийнятому за її наслідками рішенні (клопотання від 13.12.2029р.) стосується інших земельних ділянок, а саме : просп. Трубників, 22, 25, 38; вул. Шевченка, 146 та 180; вул. Електрометалургів, 206, у районі будинків 28, 46 та 48; вул. Каштанова (район ринку «Селянський»); вул. Патріотів України на перехресті з вул. Лісна; вул. Добролюбова, у районі будинку 23/1; вул. Херсонська напроти вул. Кронштадської; просп. Трубників (район автобусної зупинки «ЦУМ» парний бік проспекту); просп. Трубників (район ринку «Ранок»); просп. Трубників на перехресті з вул. Малиновського; вул. В. Усова (у районі автобусної зупинки «АТБ»); вул. Першотравнева на перехресті з вул. Шевченка та вул. Перспективна у м. Нікополі Дніпропетровської області.
Інформація щодо обстеження вказаних земельних ділянок у вказаному акті відсутня, чи інших актів перевірок відносно вказаних земельних ділянок матеріали справи також не містять, а відповідачами не доведено.
З огляду на це, суд вказує, що перевірка дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель проведена Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області із порушенням вимог законодавства, що є підставою для визнання дій щодо її проведення неправомірними та скасування рішення, складеного за наслідками такої перевірки.
Аналогічні висновки викладені Верховним Судом у постанові від 10 липня 2018 року у справі 818/1511/17, та від 17.09.2020р. по справі № 805/4809/17-а.
За вимогами частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Суд надаючи оцінку правомірності винесеного інспектором оскаржуваного клопотання від 13.12.2019р., крім викладеного вище, виходить із наступного.
Відповідно до п. 2 та 3 ч. 1 «Порядку підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань до тримання вимог земельного законодавства», який затверджений Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 05.03.2018 № 124, клопотання - письмове звернення до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про необхідність вжиття заходів щодо забезпечення дотримання вимог земельного законодавства.
Від імені Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та її територіальних органів (далі - спеціально уповноважені органи) вносити клопотання до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування мають право Головний державний інспектор України у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та його заступники, головні державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі та їх заступники.
Відповідно до Наказу Держгеокадастру від 27.12.2016 №353 «Про організаційні заходи із здійснення функцій державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів територіальними органами Держгеокадастру», передбачено обов`язковість розгляду такого клопотання та повідомлення про вжиті заходи, що визначає обов`язковість його до виконання.
Окрім того, обов`язковість реагування на такого роду клопотання визначена ч.ч.1, 2 розділу V «Порядку підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань до тримання вимог земельного законодавства», згідно яких зазначено, що контроль за своєчасним розглядом та повнотою виконання вимог, зазначених у клопотаннях, забезпечується відповідними структурними підрозділами спеціально уповноважених органів, які виявили порушення та оформили клопотання.
Таким чином, клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельною ділянкою, у відповідності до ст. 4 КАС України, містить всі ознаки індивідуального акту (рішення) суб`єкта владних повноважень, оскільки таке видане (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, і стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб.
Частиною 6 «Порядку підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань дотримання вимог земельного законодавства» № 124 передбачено, що клопотання Головного державного інспектора України у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та його заступників, головних державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі та їх заступників оскаржуються у порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України.
Беручи до уваги наведе, суд приходить до висновку, що клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельною ділянкою є тим актом, який може бути предметом розгляду, оцінки і оскарження в судовому порядку.
З огляду на правову природу Клопотання, таке породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) не тільки для свого адресата, але й для орендаря який користується земельною ділянкою на підставі укладеного договору (Меморандуму), а відтак, наділений рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, як вже було наведено вище може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. При цьому "законність" Клопотання передбачає його обґрунтованість.
У даній справі зміст спірного клопотання, який є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки, полягає в тому, щоб "усунути порушення вимог земельного законодавства", встановлені уповноваженою особою. Додатково про обов`язковий характер даного припису свідчить застереження в ньому про те, що його невиконання є підставою для звернення до відповідних правоохоронних органів (п. 2 ч. 5 Порядку № 124).
Зазначивши у клопотанні про необхідність «вжиття заходів щодо приведення у відповідність прийнятих рішень до норм чинного законодавства України» відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинна була вчинити Нікопольська міська рада для усунення встановлених перевіркою порушення вимог законодавства. Натомість, Додаток № 1 до «Порядку підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань до тримання вимог земельного законодавства» містить вимоги до форми і змісту клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства, які поміж іншого передбачають необхідність зазначення переліку конкретних вимог (заходів реагування), які необхідно вжити для припинення порушення земельного законодавства та усунення його наслідків.
Також суд погоджується з доводами позивача з посиланням на те, що, меморандуми які були затверджені рішеннями Нікопольської міської ради були строковими, а відповідні рішення Нікопольської міської ради вже вичерпали свою дію своїм виконанням, а тому не можуть бути зміненими або скасованими органом, який їх прийняв. Вказана правова позиція викладена у Рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009.
Надаючи оцінку прийнятому і винесеному відповідачем оскаржуваному клопотанню, суд оцінює його обґрунтованість у взаємозв`язку із діями щодо проведення перевірки за наслідками якої складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельною ділянкою від 20.11.2019 № 988-ДК/975/АП/09/01/-19.
При цьому, суд бере до уваги позицію, висловлену Великою Палатою Верховного Суду у Постанові від 20.03.2019 у справі № 810/5854/14, відносно того, що доводи позивача щодо протиправності дій інспектора зі складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства та помилковості (необ`єктивності) висновків, що містяться в такому акті, можуть бути перевірені адміністративним судом у разі звернення особи з позовом про визнання протиправним і скасування рішення посадової особи інспекції, яким порушено права, свободи або законні інтереси позивача, прийнятого за результатами проведеної перевірки.
Так об`єктом перевірки була земельна ділянка по вул.Шевченка, 146 у м.Нікополі Дніпропетровської області, яка згідно змісту вказаного акту і була візуально обстежена, проте висновки за результатами перевірки, як в акті перевірки так і прийнятому за її наслідками рішенні (клопотанні від 13.12.2029р.) стосується інших земельних ділянок, які не були об`єктами перевірок.
Таким чином оскільки, суд прийшов до висновку, що перевірка дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель проведена Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області проведена із порушенням вимог законодавства, що є підставою для визнання дій щодо її проведення неправомірними та скасування рішення, оскаржуваного клопотання від 13.12.2019р., складеного за наслідками такої перевірки.
Разом з тим, за правилами частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони в тому числі: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); розсудливо; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
Враховуючи наведене, суд вважає, що оскаржуване клопотання Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області з питань дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельною ділянкою від 13.12.2019 №988-ДК/0012/КВ/06/01/-19 не відповідає критеріям об`єктивності, повноти висновків, права особи на участь у процесі прийняття рішення.
З огляду на викладене, з метою належного захисту прав позивача, суд вважає за необхідне визнати протиправними дії Державного інспектора у сфері державного контролю за використання та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру в Дніпропетровській області провідного спеціаліста відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Крамаренка Дмитра Олексійовича щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельної ділянки, за результатами якої складено Акт перевірки від 20.11.2019 р. №988-ДК/975/АП/09/01/-19 та скасувати клопотання Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області з питань дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельною ділянкою від 13.12.2019 №988-ДК/0012/КВ/06/01/-19.
Щодо позовних вимог в частині оскарження висновків викладених в Акті перевірки від 20.11.2019 р. №988-ДК/975/АП/09/01/-19, суд зазначає, таке.
Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 20.11.2019 р. №988-ДК/975/АП/09/01/-19 та викладені у ньому висновки не можна розглядати як рішення суб`єкта владних повноважень, що породжує для позивача певні правові наслідки, яке регулює ті чи інші відносини і має обов`язковий характер для суб`єктів цих відносин.
Акт перевірки є виключно носієм доказової інформації про виявлені державним інспектором порушення вимог земельного та іншого законодавства. Державний інспектор не позбавлений права фіксувати в акті перевірки обставини та викладати власні висновки щодо таких обставин та в подальшому, у разі виникнення спору обґрунтовувати ним власну позицію щодо наявності певних допущених порушень.
Враховуючи викладене, дії відповідача щодо складення акту перевірки є лише службовою діяльністю працівників Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області на виконання своїх професійних обов`язків із збирання доказової інформації щодо наявності чи відсутності фактів, які самі по собі не створюють для позивача жодних правових наслідків у вигляді зміни або припинення його прав і не породжують для нього обов`язкових юридичних наслідків.
Разом з тим, оцінка висновків акту перевірки надається уповноваженими законом органами влади при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акту, в даному випадку - клопотання Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області з питань дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельною ділянкою від 13.12.2019 №988-ДК/0012/КВ/06/01/-19.
У зв`язку з чим, вказана позовна вимога в частині оскарження висновків викладених в Акті перевірки від 20.11.2019 р. №988-ДК/975/АП/09/01/-19 не підлягає задоволенню.
Керуючись ст.ст.241-250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Адміністративний позов Нікопольської міської ради до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, Державного інспектора у сфері державного контролю за використання та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру в Дніпропетровській області Крамаренка Дмитра Олексійовича про визнання дій протиправними та скасування клопотання, - задовольнити частково.
Визнати протиправними дії Державного інспектора у сфері державного контролю за використання та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру в Дніпропетровській області провідного спеціаліста відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Крамаренка Дмитра Олексійовича щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельної ділянки, за результатами якої складено Акт перевірки від 20.11.2019 р. №988-ДК/975/АП/09/01/-19.
Визнати протиправним та скасувати клопотання Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області з питань дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельною ділянкою від 13.12.2019 №988-ДК/0012/КВ/06/01/-19.
В іншій частині позовних вимог - відмовити.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Н.В. Турлакова