Справа № 320/2791/19
Суддя: Кучма Андрій Юрійович
Дата ухвалення: 2021-01-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/2791/19 Суддя (судді) першої інстанції: Леонтович А.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 січня 2021 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Кучми А.Ю.,

суддів Аліменка В.О., Безименної Н.В.

за участю секретаря Островської О.В.,

розглянувши за відсутності осіб, які беруть участь в справі, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу відповідно до ст. 229 КАС України у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року (м. Київ, дата складання повного тексту - 16.10.2020) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Голови Київської обласної державної адміністрації Терещука Олександра Дмитровича, третя особа: Київська обласна державна адміністрація про визнання протиправною бездіяльність,-

В С Т А Н О В И Л А :

ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність суб`єкта владних повноважень - Голови Київської обласної державної адміністрації Терещука Олександра Дмитровича щодо не затвердження нового складу громадської ради при Київській обласній державній адміністрації;

- зобов`язати Голову Київської обласної державної адміністрації Терещука Олександра Дмитровича затвердити новий склад громадської ради при Київській обласній державній адміністрації відповідно до Протоколу №1 від 29 січня та 18 лютого 2019 року Установчих зборів для формування нового складу Громадської ради при Київській обласній державній адміністрації;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Київської обласної державної адміністрації Терещука Олександра Дмитровича від 11 травня 2019 року №262 «Про утворення ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування громадської ради при Київській обласній державній адміністрації».

Позовні вимоги обґрунтовано протиправною бездіяльністю голови Київської обласної державної адміністрації, яка виразилась у незатверджені нового складу Громадської ради при державній адміністрації відповідно до вимог чинного законодавства. Пояснено, що у лютому 2019 року закінчувались повноваження діючої Громадської ради при Київської обласної державної адміністрації, скликаної та затвердженої у лютому 2017 року, у зв`язку із чим, керуючись Положенням про Громадську раду при Київській обласній державній адміністрації, затвердженим Розпорядженням Голови КОДА від 30.03.2011 №299, 14.11.2018 на засіданні цієї ради було утворено ініціативну робочу групу з підготовки Установчих зборів для формування нового складу Громадської ради. Позивачем зазначено, що 29 січня та 18 лютого за участі посадових осіб КОДА відбулись Установчі збори, на яких було визначено чисельний та особовий склад нової ГР, що оформлено відповідним протоколом, направленим голові КОДА для затвердження, проте останній безпідставно та необґрунтовано не вчинив дій щодо затвердження нового складу ГР при КОДА, посилаючись на те, що ініціативна група з формування ГР не затверджувалась Головою КОДА, персональний склад ініціативної групи не затверджувався, а установчі збори КОДА не проводилися. Позивач зазначає, що діяльність ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу ГР при КОДА була загальновідома, інформація про проведення зборів та засідань оприлюднена на офіційному веб-сайті, а тому підстав для погодження та затвердження ініціативної групи та персонального складу групи КОДА не було. Крім того, таке погодження не передбачено Положенням про Громадську раду при КОДА, затвердженим Розпорядженням Голови КОДА від 30.03.2011 №299.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права та неповного з`ясування обставин у справі. Апелянт вказує, що бездіяльність та рішення відповідача прийнято без урахування приписів чинного законодавства, та без врахування змісту Положення та Типового положення.

Третьою особою подано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено про безпідставність доводів апеляційної скарги, відсутність підстав для її задоволення та відсутність підстав для скасування рішення суду першої інстанції.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін.

Згідно ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, що у зв`язку із закінченням повноважень Громадської ради при Київській обласній державній адміністрації, 14.11.2018 на засіданні ГР було утворено ініціативну робочу групу з підготовки Установчих зборів для формування нового складу Громадської ради при КОДА, що оформлено протоколом.

Вказаний протокол листом від 15.11.2018 №40 був надісланий Головою Громадської ради відповідачу та у подальшому оприлюднений на офіційному сайті КОДА.

29.01.2019 після перерви 18.02.2019 відбулися установчі збори, на яких було затверджено чисельний та особовий склад громадської ради при КОДА, що підтверджується протоколом №1 від 29.01.2019 (т.1. а.с.176-178).

Як зазначено позивачем в позовній заяві, з метою затвердження нового складу ГР при КОДА, 20.02.2019 Голова ГР при КОДА, надіслав лист до відповідача з протоколом №1, в якому просив затвердити новий склад Громадської ради при КОДА.

У відповідь на вказаний лист, було отримано лист від 26.03.2019, в якому зазначається: «За результатами розгляду повідомляємо, що головою Київської обласної державної адміністрації ініціативна група з формування громадської ради не затверджувалась. Установчі збори Київською обласною державною адміністрацією не проводились. Враховуючи, що утворення ініціативної групи колишньою громадською радою Київською обласною державною адміністрацією не погоджувалось, персональний склад ініціативної групи не затверджувався, були відсутні правові підстави щодо проведення обласною державною адміністрацією заходів щодо обрання нового складу громадської ради та проведення установчих зборів громадської ради».

Розпорядженням №262 від 11.05.2019 Київською обласною державною адміністрацією утворено ініціативну групу з підготовки установчих зборів для формування громадської ради при Київській обласній державній адміністрації (т.2 а.с.4).

Вважаючи, що факт не затвердження відповідачем нового складу громадської ради при КОДА є допущенням протиправної бездіяльності, яка порушує вимоги чинного законодавства та права і законні інтереси позивача та не погоджуючись із розпорядженням №262 від 11.05.2019, позивач звернулася до суду з даним адміністративним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, виходячи з наведених висновків в цілому, не встановлено протиправності бездіяльності, дій та рішень з боку відповідача.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Згідно з п. 1 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року №996 (надалі - Типове положення), громадська рада при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі держадміністрації (далі - громадська рада) є тимчасовим консультативно-дорадчим органом, утвореним для сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики.

Відповідно до п. 3 Типового положення, основними завданнями громадської ради є: сприяння реалізації громадянами конституційного права на участь в управлінні державними справами; здійснення громадського контролю за діяльністю органу; сприяння врахуванню органом громадської думки під час формування та реалізації державної політики.

Згідно з п. 4 Типового положення, громадська рада відповідно до покладених на неї завдань: готує та подає органу пропозиції до орієнтовного плану проведення консультацій з громадськістю, а також щодо проведення консультацій, не передбачених таким планом; готує та подає органу пропозиції щодо організації консультацій з громадськістю; подає органу обов`язкові для розгляду пропозиції з питань, щодо яких орган проводить консультації з громадськістю, а також щодо підготовки проектів нормативно-правових актів з питань формування та реалізації державної політики у відповідній сфері, удосконалення роботи органу; проводить відповідно до законодавства громадську експертизу діяльності органу та громадську антикорупційну експертизу нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів, які розробляє орган; здійснює громадський контроль за врахуванням органом пропозицій та зауважень громадськості, забезпечення ним прозорості та відкритості своєї діяльності, доступу до публічної інформації, яка знаходиться у його володінні, а також дотриманням ним нормативно-правових актів, спрямованих на запобігання та протидію корупції; інформує в обов`язковому порядку громадськість про свою діяльність, прийняті рішення та їх виконання на офіційному веб-сайті органу та в інший прийнятний спосіб; збирає, узагальнює та подає органу інформацію про пропозиції інститутів громадянського суспільства щодо вирішення питань, які мають важливе суспільне значення; організовує публічні заходи для обговорення актуальних питань розвитку галузі чи адміністративно-територіальної одиниці; готує та оприлюднює щорічний звіт про свою діяльність.

Відповідно до п. 6 Типового положення, до складу громадської ради можуть бути обрані представники громадських об`єднань, релігійних, благодійних організацій, творчих спілок, професійних спілок та їх об`єднань, асоціацій, організацій роботодавців та їх об`єднань, недержавних засобів масової інформації (далі - інститути громадянського суспільства), які зареєстровані в установленому порядку і провадять діяльність на території України.

Згідно з п. 7 Типового положення, склад громадської ради формується на установчих зборах шляхом рейтингового голосування за осіб, які особисто присутні на установчих зборах та кандидатури яких внесені інститутами громадянського суспільства; кількісний склад громадської ради визначається установчими зборами та не може становити більш як 35 осіб; строк повноважень складу громадської ради - два роки; до складу громадської ради може бути обрано не більше ніж по одному представнику від кожного інституту громадянського суспільства; членство в громадській раді є індивідуальним.

Відповідно до п. 8 Типового положення, для формування складу громадської ради орган не пізніше ніж за 60 календарних днів до визначеної дати проведення установчих зборів утворює ініціативну групу з їх підготовки за участю інститутів громадянського суспільства (далі - ініціативна група). Якщо при органі вже утворена громадська рада і її повноваження не були припинені достроково, то ініціативна група утворюється органом не пізніше ніж за 60 календарних днів до закінчення її повноважень. У такому разі кількісний та персональний склад ініціативної групи орган затверджує з урахуванням пропозицій громадської ради.

Позивач, як на підставу задоволення адміністративного позову посилається на п. 8 Положення про громадську раду при Київській обласній державній адміністрації, погоджене Розпорядженням Київської обласної державної адміністрації від 30.03.2011 №299 (надалі - Положення №299), яким зокрема визначено, що для формування складу громадської ради Облдержадміністрація утворює ініціативну групу з підготовки установчих зборів за участю представників інститутів громадянського суспільства. Якщо при Облдержадміністрації вже утворена громадська рада, то не пізніше ніж за 60 календарних днів до закінчення її повноважень вона утворює ініціативну робочу групу з підготовки установчих зборів для формування нового складу ради.

Проте, згідно з п. 2 Типового положення, у своїй діяльності громадська рада керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також Положенням про громадську раду, розробленим на основі цього Типового положення. Положення про громадську раду розробляється громадською радою та затверджується органом виконавчої влади, при якому її утворено (далі - орган).

Суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що наведене правове регулювання дає підстави для висновку, що склад громадської ради формується на установчих зборах шляхом рейтингового голосування, рішення за результатами яких оформлюється протоколом, який затверджується і оприлюднюється на своєму офіційному веб-сайті та в інший прийнятний спосіб органом, при якому утворюється громадська рада у передбачені Типовим положенням строки.

При цьому, вибори громадської ради при міністерстві юстиції, іншому центральному органі виконавчої влади повинні здійснюватися з урахуванням вимог Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у м. Києві та Севастополі державній адміністрації та повинні бути проведені з чітким дотриманням вимог вказаного положення.

В лютому 2017 року при Київській обласній державній адміністрації було сформовано Громадську раду, головою якої був обраний Рейніш Л.В .

У відповідності до вимог законодавства, повноваження вказаної ГР при КОДА закінчувались у лютому 2019 року, у зв`язку із чим, виникла необхідність у формуванні нової Громадської ради.

З метою формування складу громадської ради органом утворюється ініціативна група з підготовки проведення установчих зборів, до складу якої входять делеговані члени діючої громадської ради (якщо її повноваження не були припинені достроково), представники інститутів громадянського суспільства, які не представлені у складі громадської ради, представники органу, при якому утворюється громадська рада, і такий склад ініціативної групи орган оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня її утворення.

Типовим положенням закріплено, що під час проведення установчих зборів, які відкриває уповноважений представник ініціативної групи, з числа кандидатів до нового складу громадської ради обирається лічильна комісія, голова зборів, секретар, заслуховується інформація голови або іншого уповноваженого члена попереднього складу громадської ради про її діяльність, якщо така рада була утворена, а також обирається новий склад громадської ради.

Разом із тим, не утворення 14.11.2018 Київською обласною державною адміністрацією ініціативної робочої групи з формування нової ГР, має правовим наслідком неможливість проведення установчих зборів 29.01.2019 та 18.02.2019, відкритих уповноваженим представником ініціативної групи.

Із встановлених обставин слідує, що події 29.01.2019 та 18.02.2019 на які посилається позивач, не можуть вважатись установчими зборами щодо формування нового складу ГР при КОДА.

Громадською радою відповідні зміни до Положення №229 внесено не було, тобто воно не відповідало акту вищої юридичної сили - Типовому положенню.

Оскільки Київською обласною державною адміністрацією ініціативної групи утворено не було, підстави для затвердження нею нового складу громадської ради відсутні.

У зв`язку з наведеним, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення адміністративного позову.

Крім того, Розпорядженням Київської обласної державної адміністрації «Про утворення ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування громадської ради при Київській обласній державній адміністрації» від 10.05.2019 №262 утворено ініціативну групу з підготовки установчих зборів для формування громадської ради при Київській обласній державній адміністрації (далі - ініціативна група).

Розпорядженням Київської обласної державної адміністрації «Про затвердження складу громадської ради при Київській обласній державній адміністрації» від 09.07.2019 №429 затверджено склад громадської ради при Київській обласній державній адміністрації.

Отже, на час розгляду даної справи, вже сформовано громадську раду при Київській обласній держаній адміністрації.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду є законним і обґрунтованим, ухваленим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстав для його скасування не має.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 251, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328, 329 КАС України.

Повний текст постанови виготовлено 21.01.2021.

Головуючий суддя: А.Ю. Кучма

В.О. Аліменко

Н.В. Безименна