Справа № 380/3380/20
Суддя: Онишкевич Тарас Володимирович
Дата ухвалення: 2021-01-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 січня 2021 рокуЛьвівСправа № 380/3380/20 пров. № А/857/15548/20

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Онишкевича Т.В.,

суддів Іщук Л.П., Обрізка І.М.,

з участю секретаря судових засідань Гром І.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційну скаргу Львівської обласної державної адміністрації на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року у справі за позовом Сілецької сільської ради Сокальського району Львівської області до Львівської обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача Соснівська міська рада Сокальського району Львівської, Межирічанської сільської ради Сокальського району Львівської області, Волсвинської сільської ради Сокальського району Львівської області про визнання протиправним та скасування висновку, зобов`язання вчинити дії,

суддя у І інстанції Ланкевич А.З.,

час ухвалення рішення 14 год 38 хв,

місце ухвалення рішення м. Львів,

дата складення повного тексту рішення 23 жовтня 2020 року,

ВСТАНОВИВ:

У травні 2020 року Сілецька сільська рада Сокальського району Львівської області (далі Сілецька СР) звернулася до суду із адміністративним позовом, у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати висновок Львівської обласної державної адміністрації (далі ОДА), затверджений розпорядженням голови ОДА № 129/0/5-20 від 03 березня 2020 року, про те, що проекти рішень Сілецької СР, Соснівської міської ради Сокальського району Львівської (далі Соснівська МР), Межирічанської сільської ради Сокальського району Львівської (далі Межирічанська СР), Волсвинської сільської ради Сокальського району Львівської (далі Волсвинська СР) «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не відповідають Конституції та Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»;

- зобов`язати ОДА повторно розглянути подання ОСОБА_1 та надати висновок про відповідність проектів рішень Сілецької СР, Соснівської МР, Межирічанської СР, Волсвинської СР «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Конституції та Законам України.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року у справі № 380/3380/20 позов було задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано висновок про невідповідність Конституції та законам України проектів рішень Сілецької СР, Соснівської МР, Межирічанської СР, Волсвинської СР «Про добровільне об`єднання територіальних громад», затверджений розпорядженням голови ОДА № 129/0/5-20 від 03 березня 2020 року.

Зобов`язано ОДА повторно розглянути подання Сілецької СР № 41/02-21 від 16 січня 2020 року у порядку, передбаченому статтею 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», та з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

У задоволенні позовних вимог про зобов`язання ОДА надати висновок про відповідність проектів рішень Сілецької СР, Соснівської МР, Межирічанської СР, Волсвинської СР «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Конституції та законам України відмовити.

При цьому суд першої інстанції виходив із того, що висновки відповідача про несвоєчасне проведення громадою села Сілець громадського обговорення щодо можливого об`єднання територіальних громад є безпідставним.

Відповідач ОДА у поданій апеляційній скарзі просила скасувати рішення суду першої інстанції та відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .

Свої вимоги обґрунтовує тим, що обговорення розпорядженням Сілецького сільського голови від 19 жовтня 2017 № 27 «Про ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад» (далі Розпорядження № 27), яким ініційоване добровільне об`єднання територіальних громад села Сілець Сілецької СР, міста Соснівка Соснівської МР, селища міського типу Гірник Гірницької селищної ради, сіл Межиріччя та Бендюга Межирічанської СР, сіл Волсвин та Городище Волсвинської СР в Сілецьку міську об`єднану територіальну громаду (далі ОТГ) з адміністративним центром у м. Соснівка, відбулися з порушенням встановленого законом та Розпорядженням № 27 строку, а саме 20 листопада 2017 року (понеділок).

Окрім цього, до ОДА надійшло звернення Соснівської МР від 02 серпня 2019 року № 409 щодо вчинення дій для відміни постанови Верховної Ради України від 06 червня 2019 року № 2749-VIIIІ «Про зміни в адміністративно-територіальному устрої Львівської області і встановлення меж Сокальського району Львівської області» та подальшого приєднання і підпорядкування м. Червонограду.

Станом на сьогодні утворення Сілецької територіальної громади не передбачено перспективним планом формування територій громад Львівської області, затвердженим розпорядженням № 624-р від 27 травня 2020 року «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» (далі Розпорядження № 624-р).

Також судом першої інстанції не враховано, що ОДА повернуто Сілецькій СР подані документи, а тому повторно розглянути їх неможливо.

Представник ОДА у судовому засіданні апеляційного суду підтримав подану апеляційну скаргу доводами, аналогічними до тих, що зазначені у її тексті. Просив скасувати рішення суду першої інстанції та у задоволенні позову відмовити.

Представник третьої особи Межирічанської СР у ході апеляційного розгляду заперечив обґрунтованість вимог апелянта. Просив залишити рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Інші учасники справи, належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, на виклик апеляційного суду не прибули, що відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає розгляду справи у їх відсутності.

Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, виходячи із такого.

Як безспірно встановлено судом першої інстанції, розпорядженням Сілецького сільського голови від 19 жовтня 2017 року № 27, відповідно до ч.ч.1, 2 ст.5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», ст.ст.42, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» було ініційовано добровільне об`єднання територіальних громад села Сілець Сілецької СР, міста Соснівка Соснівської МР, селища Гірник Гірницької селищної ради, сіл Межиріччя та Бендюга Межирічанської СР, сіл Волсвин та Городище Волсвинської СР в Сілецьку міську ОТГ з адміністративним центром у місті Соснівка.

Згідно із п.2 цього розпорядження громадське обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад вирішено провести протягом 30 днів з дня його прийняття.

У подальшому розпорядженням Сілецького сільського голови від 28 грудня 2019 року №70 цей пункт розпорядження від 19 жовтня 2017 року № 27 було виключено.

Разом із тим, 20 листопада 2017 року було проведено громадські обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад.

Рішеннями ОСОБА_1 , Соснівської МР, Межирічанської СР та Волсвинської СР надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад села Сілець Сілецької СР, міста Соснівка Соснівської МР, сіл Межиріччя та Бендюга Межирічанської СР, сіл Волсвин та Городище Волсвинської СР у Сілецьку міську ОТГ з адміністративним центром у місті Соснівка.

Рішенням Сілецької СР № 649 від 27 квітня 2018 року «Про схвалення проекту рішення Сілецької сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» схвалено проект рішення про добровільне об`єднання територіальних громад села Сілець Сілецької СР, міста Соснівка Соснівської МР, сіл Межиріччя та Бендюга Межирічанської СР, сіл Волсвин та Городище Волсвинської СР в Сілецьку міську ОТГ з адміністративним центром у місті Соснівка.

Аналогічні проекти рішень про добровільне об`єднання територіальних громад схвалені рішеннями Межирічанської СР № 395 від 20 квітня 2018 року, Волсвинської СР № 406 від 20 квітня 2018 року, Соснівської МР № 249 від 25 квітня 2018 року.

16 січня 2020 року ОСОБА_2 звернулася до ОДА із поданням, у якому на підставі п.3 ст.7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» просила надати висновок щодо відповідності рішень Сілецької, Межирічанської, ОСОБА_3 та Соснівської МР про схвалення проектів рішень про добровільне об`єднання територіальних громад в Сілецьку міську ОТГ з адміністративним центром у місті Соснівка Конституції України та законам України.

Розпорядженням голови ОДА № 129/0/5-20 від 03 березня 2020 року був затверджений висновок, відповідно до якого проекти рішень Сілецької, Межирічанської, Волсвинської СР та Соснівської МР про добровільне об`єднання територіальних громад не відповідають Конституції та законам України.

Підставою для такого висновку слугувало те, відповідно до протоколу громадських слухань щодо можливого об`єднання територіальних громад такі відбулися 20 листопада 2017 року із порушенням терміну, встановленого пунктом 2 розпорядження Сілецького сільського голови від 19 жовтня 2017 року № 27 та Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», тобто після 18 листопада 2017 року.

Сілецька СР не погодилася із таким рішенням ОДА та за захистом своїх прав звернулася до адміністративного суду із позовом, що розглядається.

При наданні правової оцінки правильності вирішення судом першої інстанції цього публічно-правового спору оскаржуваним рішенням та доводам апелянта, що викладені у апеляційній скарзі, суд апеляційної інстанції виходить із такого.

Частиною 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно з приписами ч. 3 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Правовідносини, що пов`язані із можливим добровільним об`єднанням територіальних громад регламентовано приписами спеціального Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі Закон №157-VIII), а також Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон №280/97-ВР).

Як передбачено частиною 2 ст.6 Закону №280/97-ВР, територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Порядок добровільного об`єднання територіальних громад регламентовано приписами розділу II Закону №157-VIII.

Частиною 1 ст. 5 Закону №157-VIII передбачено, що ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути:

1) сільський, селищний, міський голова;

2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради;

3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи;

4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Відповідно до ч. 2 ст. 5 Закону №157-VIII пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити:

1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;

2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.

Згідно із ч.3 ст.5 Закону №157-VIII сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Як зазначено у ч. 1 ст.6 Закону №157-VIII, сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди (ч. 2 ст. 6 Закону № 157-VIII).

Приписами ч. 3 ст. 6 Закону № 157-VIII встановлено, що у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Відповідно до ч.1 ст.7 Закону №157-VIII, проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити:

1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;

2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування;

3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Частиною 2 ст. 7 Закону № 157-VIII встановлено, що сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення, на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Згідно з положеннями ч.3 ст.7 Закону № 157-VIII, схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів АРК, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад (ч. 5 ст.7 Закону № 157-VIII).

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом (ч.3 ст.7 Закону № 157-VIII).

Оскаржуваним розпорядженням голови ОДА № 129/0/5-20 від 03 березня 2020 року було затверджено висновок про невідповідність Конституції та законам України проектів рішень «Про добровільне об`єднання територіальних громад», у якому єдиною підставою для цього зазначено порушення позивачем строку проведення громадських обговорень.

При цьому апеляційний суд вважає, що з урахуванням приписів частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України та частини 6 статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суд першої інстанції доречно врахував правову позицію, висловлену Верховним Судому складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 13 червня 2018 року у справі №128/1950/17, відповідно до якої при обчисленні 30-денного строку на проведення громадського обговорення пропозиції про добровільне об`єднання територіальних громад слід виходити із загальних засад, встановлених приписами ст.ст. 252-255 Цивільного кодексу України, а отже якщо останній день строку припадає на вихідний, святковий або інший неробочий день, що визначений відповідно до закону у місці вчиненні певної дії, днем закінчення строку є перший за ним робочий день.

Відтак, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що оскільки згідно із п.2 розпорядження Сілецької сільського голови від 19 жовтня 2017 року № 27 громадські обговорення щодо можливого об`єднання територіальних громад було вирішено провести протягом 30 днів з дня прийняття розпорядження, тобто до 18 листопада 2017 року включно, а 18 листопада 2017 року припадало на суботу - вихідний день, то днем закінчення зазначеного строку слід вважати перший робочий день, який настає після вказаної дати, тобто понеділок 20 листопада 2017 року, коли і були проведені громадські обговорення щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Одночасно апеляційний суд звертає увагу на те, що відповідно до приписів частини 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Відтак, посилання ОДА на затверджений 27 травня 2020 року Кабінетом Міністрів України перспективний план формування територій громад Львівської області, на переконання апеляційного суду, є безпідставним.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Частиною 2 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

У пункті 110 рішення Європейського суду з прав людини від 23 липня 2002 року у справі «Компанія «Вестберґа таксі Актіеболаґ» та Вуліч проти Швеції» (Vastberga taxi Aktiebolag and Vulic v. Sweden № 36985/97) Суд визначив, що «…адміністративні суди, які розглядають скарги заявників стосовно рішень податкового управління, мають повну юрисдикцію у цих справах та повноваження скасувати оскаржені рішення. Справи мають бути розглянуті на підставі поданих доказів, а довести наявність підстав, передбачених відповідними законами, для призначення податкових штрафів має саме податкове управління».

Хоча ця справа стосується податкового спору, на переконання апеляційного суду, у ній закладено один з основних принципів забезпечення вирішення спорів у публічно-правовій сфері, зокрема, між суб`єктом приватного права і суб`єктом владних повноважень, який передбачає, що останній зобов`язаний забезпечити доведення в суді правомірності свого рішення, дії або бездіяльності, оскільки, в протилежному випадку, презюмується, що вони є протиправними.

Одночасно апеляційний суд вважає за можливе врахувати позицію Європейського суду з прав людини, яку він висловив у справі «Федорченко та Лозенко проти України» (заява № 387/03, 20 вересня 2012 року, п.53), відповідно до якої суд при оцінці доказів керується критерієм доведення «поза розумними сумнівом», тобто, аргументи сторони мають бути достатньо вагомими, чіткими та узгодженими.

Підсумовуючи наведене, на переконання апеляційного суду, доводи апеляційної скарги, наведені на спростування висновків суду першої інстанції, не містять належного обґрунтування чи фактичних обставин, які б були безпідставно залишені без розгляду судом першої інстанції.

Порушень норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права поза межами вимог апелянта та доводів, викладених у апеляційній скарзі, у ході апеляційного розгляду справи встановлено не було.

З огляду на викладене суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, вирішуючи цей публічно-правовий спір, правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а відтак апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Підстав для зміни розподілу судових витрат за наслідками апеляційного перегляду справи у відповідності до вимог ч. 6 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України немає.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

апеляційну скаргу Львівської обласної державної адміністрації залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року у справі № 380/3380/20 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Т. В. Онишкевич
судді Л. П. Іщук
І. М. Обрізко
Постанова у повному обсязі складена 21 січня 2020 року.