Справа № 826/1799/17
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2021-01-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 січня 2021 року

м. Київ

справа №826/1799/17

адміністративне провадження №К/9901/14867/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Офісу Генеральної прокуратури України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 січня 2020 року (Шевченко Н.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2020 року (судді: Файдюк В.В., Земляна Г.В., Мєзєнцев Є.І.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_2 (далі - позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом до Генеральної прокуратури України (далі - відповідач), в якому просила: визнати протиправним і скасувати наказ Генеральної прокуратури України від 19 січня 2017 року № 41-ц про звільнення її з посади начальника управління організації прийому громадян та розгляду звернень Генеральної прокуратури України та з органів прокуратури у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пунктів 7-2 статті 36 КЗпП України; зобов`язати Генеральну прокуратуру України поновити її на посаді начальника управління організації прийому громадян та розгляду звернень Генеральної прокуратури України та в органах прокуратури; стягнути з Генеральної прокуратури України на її користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з 20 січня 2017 року до дня ухвалення постанови суду.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що наказ від 19 січня 2017 року № 41-ц про її звільнення прийнято з порушенням норм чинного законодавства, а тому підлягає скасуванню із поновленням її на посаді та з виплатою їй середнього заробітку за час вимушеного прогулу. При цьому, зауважено, що підстава для звільнення у спірному наказі вказано довідку про результати перевірки, що не передбачено Законом України «Про очищення влади». Також, жодний з критеріїв здійснення очищення влади, передбачені частиною 3 статті 1 Закону України «Про очищення влади» не можуть бути застосовано до позивача, оскільки сукупно позивач не обіймала посад керівника або заступника керівника самостійного структурного підрозділу ГПУ більше одного року у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 січня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2020 року адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано наказ Генеральної прокуратури України від 19 січня 2017 року №41-ц про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника управління організації прийому громадян та розгляду звернень Генеральної прокуратури України та з органів прокуратури у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пунктів 7-2 статті 36 КЗпП України. Зобов`язано Генеральну прокуратуру України поновити її на посаді начальника управління організації прийому громадян та розгляду звернень Генеральної прокуратури України та в органах прокуратури. Стягнути з Генеральної прокуратури України на її користь середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 378 796,42 грн.

Суд апеляційної інстанції, виходив з того, що його вина у сприянні узурпації влади жодним чином не встановлена, а тому, звільнивши позивача з посади лише через обставини зайняття ним у певний період посади начальника управління організації прийому громадян та розгляду звернень Генеральної прокуратури України та застосувавши міру колективної відповідальності лише за формальними ознаками, відповідач порушив норми Конституції України, яка має найвищу юридичну силу, та діяв не у спосіб, та не з метою, встановлених законом. Суди попередніх інстанцій наголошували, що підстави, порядок, мета та сутність люстрації в національному та міжнародному правопорядках свідчить, що люстрація є видом юридичної відповідальності, а отже, при її проведенні має бути дотриманий індивідуальний характер такої відповідальності, тобто вина працівника має бути в кожному конкретному випадку.

Суди попередніх інстанцій вказували на те, що приймаючи оскаржуваний наказ про звільнення, відповідач не врахував основоположних принципів очищення влади, які розроблені міжнародними організаціями, тому застосування до позивача положень Закону України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року № 1682-VII є передчасним і не відповідає викладеним стандартам забезпечення прав людини при здійсненні люстраційних процесів.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

До Верховного Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора, у якій скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2020 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову у повному обсязі.

В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається на порушення судами попередніх інстанцій, зокрема в частині помилкового висновку про те, що люстрація є видом юридичної відповідальності, у зв`язку з чим відповідачем в порушенні приписів частини другої статті 61 Конституції України проігноровано принцип індивідуального підходу. Наголошує, що люстрація не є видом юридичної відповідальності, а підстава, передбачена пунктом 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України, не є по сутті правопорушенням, яке не має жодного відношення до передбачених законодавством видів юридичної відповідальності, а тому факти здійснення позивачем протиправних дій у цій сфері не перевірялися. Так, скаржник вказує на те, що норми Закону України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року № 1682-VII є спеціальними по відношенню до інших нормативно-правових актів, мають імперативний характер та підлягають безумовному виконанню уповноваженими органами та їх посадовими особами у визначений законом строк, а тому вважає, що відповідач при виданні спірного наказу діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення безсторонньо, пропорційно та своєчасно.

На думку скаржника, суди попередніх інстанцій не правильно застосували до спірних правовідносин приписи статті 61 Конституції України в частині індивідуального характеру юридичної відповідальності, оскільки люстрація не є видом юридичної відповідальності, а також статті 62 Конституції України щодо презумпції невинуватості. Вважає, що презумпція невинуватості застосовується до процедури, яка по суті є кримінальною, і в межах якої суд робить висновок про вину особи саме у кримінально-правовому сенсі (постанова Великої Палати Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 800/547/17), а відтак зазначена гарантія не може бути поширена на інші провадження, які згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод охоплюються поняттям спору щодо прав та обов`язків цивільного характеру. На даний час положення Закону України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року № 1682-VII неконституційними не визнано, а тому адміністративний суд може здійснювати перевірку спірного наказу лише за критеріями, передбаченими статтею 12 КАС України. Аналогічної правової позиції дотримається Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.

Позиція інших учасників справи

Відзиву на касаційну скаргу не надходило.

Рух касаційної скарги

За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (судді-доповідача) Загороднюка А.Г., (суддів) Єресько Л.О., Соколова В.М.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 05 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2020 року.

Ухвалою Верховного Суду від 20 січня 2021 року призначено справу до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

В апараті Генеральної прокуратури України позивач працювала з 03 березня 1997 року відповідно до наказу № 188ц.

У період з 05 жовтня 2011 року по 29 липня 2014 року позивач обіймала посаду заступника начальника управління розгляду звернень та прийому громадян - начальника відділу розгляду депутатських звернень і запитів.

В подальшому наказом Генерального прокурора України від 30 липня 2014 року № 1725ц призначена на посаду начальника управління організації прийому громадян та розгляду звернень Генеральної прокуратури України.

Наказом Генерального прокурора України 17 лютого 2016 року №180 ц позивача звільнено з посади начальника управління організації прийому громадян та розгляду звернень Генеральної прокуратури України та посади прокурора у зв`язку з реорганізацією органів прокуратури та скороченням кількості прокурорів Генеральної прокуратури України, відповідно до вимог пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» та пункту 1 частини 1 статті 40 Кодексу законів про працю України.

На виконання постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 грудня 2016 року у справі № 826/4369/16 Генеральною прокуратурою України прийнято наказ від 18 січня 2017 року № 33-ц, яким скасовано наказ від 17 лютого 2016 року № 180-ц про звільнення позивача з посади начальника управління організації прийому громадян та розгляду звернень Генеральної прокуратури України, поновлено позивача на посаді начальника управління організації прийому громадян та розгляду звернень Генеральної прокуратури України.

Наказом Генерального прокурора України від 19 січня 2017 року № 41-ц позивача звільнено з посади начальника управління організації прийому громадян та розгляду звернень Генеральної прокуратури України та з органів прокуратури у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 КЗпП України.

Підставною прийняття спірного наказу слугувала довідка про результати перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади» стосовно позивача.

У висновках зазначеної довідки вказано, що за результатами вивчення особової справи встановлено, що у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року позивач обіймала сукупно не менше одного року (2 роки 4 місяці) посаду, яку віднесено до категорії «керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу (апарату) Генеральної прокуратури України», а саме заступника начальника управління розгляду звернень та прийому громадян - начальника відділу розгляду депутатських звернень і запитів Генеральної прокуратури України з 05 жовтня 2011 року по 22 лютого 2014 року. З огляду на викладене, позивач підлягає звільненню з органів прокуратури відповідно до пункту 7-2 статті 36 КЗпП України. За результатами проведеної перевірки встановлено, що до позивача застосовується заборона, передбачена частиною 3 статті 1 Закону України «Про очищення влади».

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).

Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).

Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).

У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.

Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Законом України "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" від 17 липня 1997 року N 475/97-ВР, який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

Статтею 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14 квітня 1986 року № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13 червня 1986 року (далі - Віденська конвенція), закріплено принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожен чинний договір є обов`язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися. Відповідно до статті 27 цієї Конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

Стаття 31 Віденської конвенції визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.

Відповідно до статті 19 Закону України "Про міжнародні договори України" від 29 червня 2009 року № 1906-IV міжнародні договори є частиною національного законодавства та у разі суперечностей між ними мають вищу юридичну силу, ніж положення актів національного законодавства.

За приписами статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року № 3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Частиною першою статті 3 КАС України встановлено, що порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Відповідно до статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

За правилами частини другої статті 3 КАС України якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено інші правила, ніж встановлені цим Кодексом, застосовуються правила міжнародного договору.

16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року № 1682-VII (далі - Закон № 1682-VII).

Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону № 1682-VII).

Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону № 1682-VII).

Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону № 1682-VII).

Статтею 2 Закону № 1682-VII передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації). Відповідно до пункту 7 частини першої статті 2 Закону № 1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема щодо посадових та службових осіб органів прокуратури України.

Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону № 1682-VII.

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону № 1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, зокрема керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України.

За приписами частини першої статті 5 Закону № 1682-VII органом, уповноваженим на забезпечення проведення перевірки, передбаченої цим Законом, є Міністерство юстиції України.

Згідно з частиною другою статті 5 цього ж Закону Міністерство юстиції України в місячний строк з дня набрання чинності цим Законом розробляє та подає на затвердження Кабінету Міністрів України:

1) перелік органів, що здійснюють перевірку достовірності відповідних відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону, згідно з їх компетенцією;

2) порядок проведення перевірки, передбаченої цим Законом;

3) план проведення перевірок по кожному органу державної влади та органу місцевого самоврядування, підприємству, в якому працюють особи, зазначені у пунктах 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, відповідно до черговості, визначеної частиною шостою цієї статті.

Частиною дванадцятою статті 5 Закону № 1682-VII передбачено, що у разі встановлення за результатами перевірки особи недостовірності відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, орган, який проводив перевірку, надсилає копію висновку про результати перевірки до Міністерства юстиції України для офіційного оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України інформації про надходження такого висновку та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", не пізніш як у триденний строк з дня одержання такого висновку.

Згідно з частиною першою статті 7 Закону № 1682-VII відомості про осіб, щодо яких встановлено заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, вносяться до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" (далі - Реєстр), що формується та ведеться Міністерством юстиції України. Положення про Реєстр, порядок його формування та ведення затверджуються Міністерством юстиції України.

Відповідно до частини другої статті 7 цього Закону інформація з Реєстру про внесення відомостей про особу до Реєстру або про відсутність у Реєстрі відомостей про таку особу подається:

на запит державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з метою проведення перевірки, передбаченої цим Законом, або спеціальної перевірки, передбаченої Законом України "Про запобігання корупції", відомостей про осіб, які претендують на зайняття посад, пов`язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування;

на запит правоохоронних органів у разі необхідності отримання такої інформації в рамках кримінального або адміністративного провадження або на запит прокурора в рамках здійснення нагляду за додержанням вимог і застосуванням законів;

під час звіряння переліку осіб, звільнених з посад у зв`язку із здійсненням очищення влади (люстрації), з відомостями, що містяться в Реєстрі;

у разі звернення фізичної особи (уповноваженої нею особи) щодо отримання відомостей про себе.

Згідно з частиною третьої статті 7 Закону № 1682-VII Міністерство юстиції України не пізніше ніж на третій день після отримання відомостей, які підлягають внесенню до Реєстру, забезпечує їх оприлюднення на своєму офіційному веб-сайті та вносить їх до Реєстру. Відкритими для безоплатного цілодобового доступу є такі відомості про особу, щодо якої застосовано положення цього Закону:

1) прізвище, ім`я, по батькові;

2) місце роботи, посада на час застосування положення цього Закону;

3) відомості про стан проходження перевірки особою, а також інформація про надходження висновків про результати перевірки, які свідчать про наявність підстав для застосування до особи, яка проходила перевірку, заборон, визначених статтею 1 цього Закону;

4) час, протягом якого на особу поширюється заборона, передбачена частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону.

Зазначені відомості не належать до конфіденційної інформації про особу та не можуть бути обмежені в доступі.

Пунктом 2 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1682-VII встановлено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб:

1) звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів;

2) інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", у порядку та строки, визначені цим Законом.

Правові основи діяльності органів прокуратури у період виникнення спірних правовідносин визначалися Законом України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 року № 1789-XII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 1789-XII).

За приписами пункту 5 частини першої статті 15 Закону № 1789-XII, зокрема, призначення заступників обласних прокуратур віднесено до повноважень Генерального прокурора України.

Відповідно до статті 46-2 Закону № 1789-XII прокурори і слідчі можуть бути звільнені з роботи на загальних підставах, передбачених законодавством про працю.

Згідно пунктом 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України підставою припинення трудового договору є підстави, передбачені Законом України «Про очищення влади».

Закон № 1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії "За демократію через право" (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).

У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел:

1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини; 2) прецедентного права національних конституційних судів; 3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи: - "Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів" №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006)); - "Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем" №1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить "Керівні принципи щодо відповідності закону про люстрацію та аналогічних адміністративних заходів вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права" (далі - Керівні принципи ПАРЄ).

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Спір у цій справі виник у зв`язку із звільненням позивача з публічної служби за процедурою очищення влади (люстрації) із застосуванням заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) та внесенням відомостей до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" з одночасним оприлюдненням цих відомостей на офіційному веб-сайті МЮ України.

Складність правових питань, які постали перед судами першої та апеляційної інстанцій у цій справі та з якими національна правова система стикнулася вперше, потребувала висновків Конституційного Суду України, оскільки доводи позивача серед іншого ґрунтувалися на доводах про неконституційність положень Закону № 1682-VII, зокрема в частині суперечності його норм приписам статті 61 Конституції України щодо індивідуалізації юридичної відповідальності.

Аналіз положень пункту 8 частини першої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1682-VII дає підстави для висновку, що заборони, встановлені частиною третьою статті 1 Закону № 1682-VII, виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб`єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.

Водночас із аналізу цих норм випливає, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття ними сукупно не менше одного року в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, зокрема, передбачених пунктом 8 частини першої статті 3 цього Закону, незалежно від того чи сприяли вони своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.

Питання конституційності, зокрема положень пунктів 7, 8, 9 частини першої пункту 4 частини другої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1682-VII на відповідність положенням статті 38, частини другої статті 61, частини першої статті 62 Конституції України вирішуються Конституційним Судом України.

На розгляді Великої Палати Конституційного Суду України тривалий час перебуває справа за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пунктів 2, 13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону України «Про очищення влади», 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 4 цього закону.

На момент розгляду Верховним Судом цієї касаційної скарги рішення Конституційним Судом України за наслідками розгляду вищевказаного конституційного провадження не ухвалено.

Водночас Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі № 800/186/17 дійшов висновку, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії за висновком Суду не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.

У справі № 800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).

Як підсумок у справі № 800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

Верховний Суд визнав ці висновки застосовними і у справі №817/3431/14 (№К/9901/1400/18), за результатами розгляду якої Верховний Суд у складі судової палати ухвалив постанову від 03 червня 2020 року, і у подальшій своїй практиці у цій категорії спорів. Колегія суддів уважає, що ці висновки є застосовними і у цій справі.

У зв`язку з цим Верховний Суд погоджується з доводами касаційної скарги про неправильне застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права, зокрема в частині помилкового висновку про те, що люстрація є видом юридичної відповідальності, що призвело до неправильного встановлення порушення відповідачами у контексті приписів частини другої статті 61 Конституції України. А тому, колегія суддів вважає за необхідне виключити ці доводи із мотивів судового рішення у цій справі.

Водночас необхідно врахувати, що на необхідності доведення вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону №1682, як на загальновизнаному міжнародному стандарті, що враховано судами попередніх інстанцій при вирішенні цієї справи.

Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

На підставі наведеного Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про те, що оскільки люстрація не має відношення до видів юридичної відповідальності, то не має потреби встановлювати і факти особистої протиправної поведінки осіб, до яких застосовують заходи очищення влади, і нормами Закону №1682-VII, які є спеціальними по відношенню до інших нормативно-правових актів та які в силу свого імперативного характеру підлягають безумовному застосуванню до спірних правовідносин, не передбачено встановлення таких фактів.

Надаючи оцінку доводам скаржника щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права в частині встановлення порушення відповідачами статті 62 Конституції України щодо презумпції невинуватості відносно позивача, колегія суддів виходить із такого.

Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 800/547/17 наголосила на підході Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні від 11 лютого 2003 року у справі «Ringvold v. Norway» (заява № 34964/97), де Суд зауважив, що презумпція невинуватості застосовується до процедури, яка за своєю суттю є кримінальною і в межах якої суд робить висновок про вину особи саме у кримінально-правовому сенсі, а відтак зазначена гарантія не може бути поширена на інші провадження, які згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції охоплюються поняттям спору щодо прав та обов`язків цивільного характеру.

17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону № 1682-VII.

У цій справі ЄСПЛ, вирішуючи питання про прийнятність скарги за статтею 6 Конвенції, визнав застосовною її цивільний аспект за пунктом 1, а також розглядав питання застосовності і кримінального аспекту за частиною 2. На застосуванні статті 6 Конвенції в її кримінальній частині наполягали другий і третій заявники з посиланням на ухвалу у справі «Матиєк проти Польщі» (Matyjek v. Poland), заява № 38184/03, ЄСПЛ 2006 VII) та інші справи щодо люстрації у Польщі.

ЄСПЛ на основі критеріїв Енгеля (рішення у справі «Енгель та інші проти Нідерландів» (Engel and Others v. the Netherlands), від 08 червня 1976 року, пункт 82) зазначив, що у згаданому рішенні у справі «Матиєк проти Польщі» (Matyjek v. Poland) (пункти 49-58), доходячи висновку, що польське люстраційне провадження могло вважатися «кримінальним», Суд врахував те, що воно здійснювалося відповідно до Кримінально-процесуального кодексу Польщі, що характер дій, за які заявника було піддано люстрації, а саме подання неправдивої заяви, був аналогічним такому злочину, як надання неправдивих показань, і що застосоване до нього покарання, неможливість обіймати широке коло посад державної служби протягом десяти років, було суворим (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 155).

Натомість у цій справі ЄСПЛ дійшов висновку, що поведінка заявників, за яку до них були застосовані заходи, передбачені Законом «Про очищення влади», не кваліфікувалася як «кримінальна» відповідно до національного законодавства та не була аналогічна будь-якій формі кримінальної поведінки: вона полягала у тому, що вони обіймали свої посади, коли при владі був Президент ОСОБА_2. Однак лише серйозність покарання не є достатньою для того, щоб провадження розглядалося відповідно до «кримінального» законодавства (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 156-157).

За такої умови, ЄСПЛ з посиланням на оцінку Верховного Суду у справі № 800/186/17, де останній указав, що мета люстраційних заходів полягала не у покаранні а у відновленні довіри до державних установ (пункт 92), дійшов висновку, що характер і суворість передбачених Законом №1682-VII не були такими, щоб вважатися «кримінальними» для цілей Конвенції. Отже кримінальний аспект статті 6 Конвенції є незастосовним ЄСПЛ вважав, що порушене заявниками питання про те, чи існувало достатнє обґрунтування застосування до них таких серйозних заходів, передбачених Законом №1682-VII, має бути розглянуте у контексті скарг заявників за статтею 8 Конвенції (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 158-159).

У цій справі Верховний Суд не бачить підстав вважати інакше, а тому вважає за необхідне виключити з мотивів судового рішення у цій справі висновки судів про порушення відповідачами статті 62 Конституції України, відповідно до якої особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду.

Необхідно враховувати, що застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.

Суди зобов`язані відповідно до частини першої статті 129 Конституції України вирішувати спори, керуючись верховенством права, що так само, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається ЄСПЛ як мінімальних стандартів демократичного суспільства.

Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні ЄСПЛ, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати). Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов`язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою.

Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але відповідно до статті 27 Віденської конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

У рішенні ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону № 1682-VII становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя, захищене статтею 8 Конвенції.

У пункті 208 цього рішення щодо підходу, заснованого на наслідках, Суд зазначив, що Закон №1682-VII вплинув на заявників у трьох аспектах: 1) їх звільнили з державної служби; 2) до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років; 3) відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону №1682-VII.

За оцінкою ЄСПЛ поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної та професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 209).

У вказаній справі ЄСПЛ визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону № 1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, призюмуючи, що цілі Закону № 1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. ЄСПЛ зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони «необхідні у демократичному суспільстві» у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.

В основу підходу ЄСПЛ до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією «демократії, здатної себе захистити», що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців («демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована») та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.

За висновком ЄСПЛ його попередні висновки у справах щодо посткомуністичної люстрації лише частково стосуються цієї справи, зокрема щодо перших чотирьох заявників, оскільки передбачені Законом № 1682-VII заходи мають набагато ширшу сферу застосування та були застосовані до заявників за обставин, що відрізнялися від тих, які відбувалися у країнах Центральної та Східної Європи під час впровадження ними люстраційних програм, які були більш цільовими та вузькоспрямованими. Суд відмітив, що навіть у контексті справ, пов`язаних з переходом від тоталітаризму до демократії, а також пов`язаних зі (стверджувальними) співробітниками служб безпеки тоталітарних режимів, він ніколи не стикався з обмежувальними заходами такого широкого обсягу, застосованими до державних службовців лише на тій підставі, що вони залишались на своїх посадах під час діяльності уряду, який згодом був визнаний недемократичним.

Зокрема, у розглянутих справах щодо посткомуністичної люстрації ЄСПЛ аналізував ситуації колишніх (як стверджувалося) працівників спецслужб тоталітарного режиму. Проте у цій справі заявники обіймали посади у державних установах, які принаймні принципово, ґрунтувалися на демократичних конституційних засадах, хоча і працювали за часів уряду Президента ОСОБА_3, який широко критикували через авторитарні тенденції та вважали причетним до широкомасштабної системної корупції. Крім того, вбачається, що їхнє звільнення ґрунтувалося на колективній відповідальності осіб, які працювали у державних установах, коли при владі був Президент ОСОБА_4, незалежно від конкретних виконуваних ними функцій та їхнього зв`язку з антидемократичними тенденціями і подіями, які відбувались у той період. Отже, стверджувальна загроза, яку широке коло осіб, до яких застосовувалися передбачені Законом "Про очищення влади" заходи, становило для діяльності демократичних установ, не може прирівнюватися до загрози, яка виникає у випадках співпраці зі спецслужбами тоталітарних режимів (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункт 275).

ЄСПЛ на основі аналізу своєї практики погодився, що індивідуалізація люстраційних заходів, хоча загалом вважається необхідною, не завжди є необхідною у справі щодо кожної конкретної особи та може бути здійснена на законодавчому рівні. Проте для вибору такого підходу мають бути наведені переконливі підстави (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункти 109 - 111). У зв`язку з цим ЄСПЛ наголосив, що особливо важливим фактором є якість парламентського і судового перегляду законодавчого механізму (mutatis mutandis, рішення у справі «Енімал Дефендерз Інтернешнл проти Сполученого Королівства» [ВП] (Animal Defenders International v. the United Kingdom) [GC], заява № 48876/08, пункти 113 - 116, ЄСПЛ 2013 (витяги). Іншими аспектами, які мають враховуватись, під час оцінки відповідності законодавчого механізму, який передбачає застосування обмежувальних заходів за відсутності індивідуальної оцінки поведінки особи, є суворість застосованого заходу (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункт 111), та чи розроблено законодавчий механізм достатньо чітко для вирішення нагальної суспільної потреби, яку він має задовольнити пропорційним чином (наприклад, у контексті статті 3 Першого протоколу до Конвенції рішення у справі «Жданока проти Латвії» [ВП] (Zhdanoka v. Latvia) [GC], заява № 58278/00, пункти 22 - 28, 116 - 136, ЄСПЛ 2006 IV). Утім, щоб обмежувальний захід відповідав статті 3 Першого протоколу до Конвенції, достатнім може бути менший рівень індивідуалізації, ніж у випадках стверджуваного порушення статей 8 і 11 Конвенції (рішення у справі «Жданока проти Латвії», пункт 115) (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 292-293).

Відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм наведеним критеріям, розробленим практикою ЄСПЛ, у справі «Полях та інші проти України», ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_4 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом № 1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_2 був Президентом України (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 294).

ЄСПЛ підкреслив, що Уряд не зазначив про будь-який розгляд підстав для застосування таких широкомасштабних та обмежувальних заходів під час обговорення Верховною Радою України Закону № 1682-VII. Навпаки, у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність». На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 72, 297).

У ситуації заявників у справі "Полях та інші проти України" ЄСПЛ констатував, що передбачені Законом № 1682-VII заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан ОСОБА_4 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана ОСОБА_3. Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом № 1682-VII, є прихід до влади пана ОСОБА_3, а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд уважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункти 299-300).

Так само, на думку ЄСПЛ, немає переконливого пояснення часовим рамкам, установлених Законом № 1682-VII, як основного критерію для застосування передбачених законом обмежувальних заходів. Як немає і пояснення, чому однорічний період є ключовим критерієм для застосування Закону № 1682-VII (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункти 301-302).

У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.

Аналіз цього рішення ЄСПЛ та встановленого у ньому порушення статті 8 Конвенції щодо всіх заявників дозволяє дійти висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом №1682, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

У цій справі до позивача, який обіймав посаду аналогічну посаді одного із заявників у справі "Полях та інші проти України", був застосований найсуворіший захід очищення влади (люстрації) на підставі Закону №1682, законодавчому механізму якого була надана оцінка ЄСПЛ у рішенні по цій справі. Тож при вирішенні цього спору застосуванню підлягають положення статті 8 Конвенції, тлумачення якої надано у справі "Полях та інші проти України", оскільки за висновками ЄСПЛ саме Закон №1682, що укладений з порушенням міжнародних стандартів у сфері люстрації, є причиною порушення положень Конвенції.

Венеціанська комісія у пункті 65 Проміжного висновку № 788/2014 вказала, що той факт, що Закон № 1682-VII виключає фактор часу в цілому, незалежно від тяжкості минулої поведінки, вступає в конфлікт з принципом індивідуальної відповідальності, на якому має бути заснована люстрація.

Без аналізу індивідуальної поведінки неможливо встановити особисту вину осіб, до яких застосовано означені заборони, для того, щоб переконатися у застосуванні до цих осіб індивідуальної відповідальності, а не колективної, як це задекларовано у принципах Закону № 1682-VII, що мали б спрямовувати процес очищення влади (люстрації).

Без встановлення зв`язку між указаними особами та узурпацією влади неможливо дійти висновку, що було досягнуто легітимної мети Закону № 1682-VII - недопущення до участі в управлінні державними справами саме осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, не можливо й дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивача - з іншого.

Тож заборона перебування на зазначених у Законі № 1682-VII посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність меті й принципам Закону № 1682-VII, визначеним у частині другій статті 1 цього Закону.

Вказані правові висновки викладені у постанові Верховного Суду у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду від 03 червня 2020 року (справа № 817/3431/14).

Повертаючись до обставин цієї справи, Верховний Суд констатує, що з обсягу встановлених судами попередніх інстанцій обставин випливає, що скаржника було звільнено з посади заступника прокурора Одеської області на підставі Закону № 1682-VII за критерієм перебування на цій посаді більш ніж один рік із застосуванням заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація). Довідка про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про перебування позивача на відповідній посаді, не містить відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а наказ ГПУ від 23 жовтня 2014 року №1465к про звільнення ОСОБА_4 з посади заступника прокурора Одеської області не містить обґрунтування, що позивач міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.

Звільнення позивача проведено на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про перебування позивача на відповідних посадах. При цьому встановлення фактів особистої протиправної поведінки позивача не було метою цієї перевірки. У свою чергу відповідач ніколи не стверджував про причетність позивача до будь-яких порушень прав людини чи підтримання останнім антидемократичних заходів.

У питанні застосування заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) закон не передбачав жодних реальних процедурних гарантій, за якими особи мали б можливість довести, що, незважаючи на посаду, яку вони обіймали, вони не брали участі в будь-яких порушеннях прав людини і не вживали або не підтримували антидемократичні заходи.

Суд уважає за необхідне зазначити, що відсутність у Законі № 1682-VII процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених частиною другої статті 2 КАС України.

Цей обов`язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У вищезгаданій постанові від 03 червня 2020 року (справа № 817/3431/14) Верховний Суд сформулював правову позицію, відповідно до якої заходи такої суворості як звільнення з посади із забороною займати посаду на 10 років не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави, без аналізу індивідуальної поведінки таких осіб та встановлення зв`язку із узурпацію влади, підривом основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини. У цій справі колегія суддів не бачить підстав для відступу від цієї позиції.

Оцінюючи пропорційність обмежень у їх сукупності, застосованих до позивача щодо легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, Суд вважає їх непропорційними, невиправданими та не необхідними у демократичному суспільстві.

Підсумовуючи наведене, Верховний Суд вважає, що оскаржуваний наказ відповідача не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.

Проте, з урахуванням правового висновку, викладено у постанові Верховного Суду від 14 грудня 2020 року у справі № 826/17787/14, рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2020 року необхідно змінити в частині мотивів, виклавши їх у редакції цієї постанови.

Доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Приписами частини 4 статті 351 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Офісу Генеральної прокуратури України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2020 року змінити, в частині мотивів, виклавши їх у редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2020 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

судді Л.О.Єресько

В.М. Соколов