Справа № 0440/6907/18
Суддя: Круговий О.О.
Дата ухвалення: 2021-01-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

19 січня 2021 року м. Дніпросправа № 0440/6907/18

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Кругового О.О. (доповідач),

суддів: Іванова С.М., Чередниченка В.Є.,

за участю секретаря судового засідання Іотової А.О.,

за участю представника відповідача: Мосіної М.І..

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпро апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.12.2018 року, (суддя суду першої інстанції Сидоренко Д.В.), прийняте у відкритому судовому засіданні в м. Дніпро, повне судове рішення складене 28.12.2018 року в адміністративній справі №0440/6907/18 за позовом Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги, -

в с т а н о в и в :

13 вересня 2018 року Служба автомобільних доріг у Дніпропетровській області звернулась до суду з адміністративним позовом, в якому, з урахуванням уточнень позовних вимог, просила: визнати протиправною вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 26.07.2018 року №04-05-15/5684 про усунення порушень за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області (акт від 04.07.2018 року №04.06-16/04) та скасувати її.

Адміністративний позов обґрунтовано тим, що вимога відповідача є неправомірною та необґрунтованою оскільки підставою для її пред`явлення стали висновки, викладені в акті перевірки від 04.07.2018 року №04.06.-16/04 обґрунтованість яких відповідачем не доведена, не підтверджується матеріалами ревізії, документами бухгалтерського обліку позивача, а окремі дії відповідача по встановленню порушень здійсненні з перевищенням повноважень органу фінансового контролю.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.12.2018 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано Вимогу про усунення порушень законодавства від 26.07.2018 року №04-06-15/5684.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення вимог норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що вимога Східного офісу Держаудитслужби від 26.07.2018 року №04-05-15/5684 про усунення порушень є законною та обґрунтованою, прийнятою у порядку та на підставі вимог Конституції та Законів України. Крім того, відповідач зазначає, що судом першої інстанції при розгляді справи не взято до уваги позицію Верховного Суду відповідно до якої вимогам органу Держаудитслужби пов`язана із відшкодуванням збитків не може бути стягнута в примусовому порядку, а відтак питання правомірності вимоги має бути вирішуватись при стягненні коштів в судовому порядку.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, відзиву на апеляційну скаргу, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що у період з 29.03.2018 року по 25.06.2018 року посадовими особами Східного офісу Держаудитслужби відповідно до п. 29 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на І квартал 2018 року, проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області за період з 01.03.2015 року по 31.03.2018 року.

За результатами проведеної ревізії посадовими особами відповідача було складено Акт планової ревізії фінансово-господарської діяльності №04.06-19/04 від 04.07.2018 р., згідно висновків якого, встановлені наступні порушення:

- ревізією питання Штатна дисципліна. Видатки на оплату праці працівників та нарахування на заробітну плату встановлено фінансові порушення, що призвели до матеріальної шкоди (збитків) Службі на загальну суму 1892536,59 грн.;

- за даними розділу ….Стан претензійно-позовної роботи встановлено списання в бухгалтерському обліку дебіторської заборгованості без проведення претензійно-позовної роботи у сумі 94807,08 грн.;

- ревізією видатків на капітальне будівництво, реконструкцію та ремонт встановлено завищення обсягів та вартості виконаних будівельних робіт та робіт з експлуатаційного утримання доріг загального користування на загальну суму 1443226,69 грн., завищення вартості проведення технічного нагляду на загальну суму 11638,29 грн. Внаслідок виявлених порушень завдано матеріальну шкоду (збитків) державному бюджету на суму 1333364,53 грн., обласному на суму 109862.16 грн. В ході ревізії порушення усунуто на загальну суму 288128,83 грн..

За наслідками розгляду заперечень до Акту ревізії 04.07.2018 року відповідачем надано висновок на зауваження (заперечення) до Акту від 04.07.2018 року №04.06.-19/04 планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області за період з 01.03.2015 по 31.03.2018.

26.07.2018р. Східним офісом Держаудитслужби пред`явлена Вимога щодо усунення порушень законодавства за №04-06-15/5684, згідно якої під час ревізії встановлені наступні порушення законодавства, які залишаються не відшкодованими, а саме:

1. в порушення п.7 ст.92 Конституції України, ст.97 КЗпП, ст.2, 15 Закону України Про оплату праці, ст.5 Закону України Про колективні договори і угоди, п.1 ст.9 Закону України Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні, пунктів 4.6 Колдоговору на 2013-2015 роки та Колдоговору на 2017-2019 роки працівникам Служби нараховано та вплачено матеріальне заохочення до Нового Року та Різдва Христового, виплата якого не передбачена умовами колективних договорів, що призвело до зайвого нарахування та виплати матеріального заохочення на загальну суму 1308791,00 грн. (2015 рік 186581,00 грн., 2016 рік 422970,00 грн., 2017 рік 699240,00 грн.), та як наслідок до зайвого перерахування єдиного соціального внеску на суму 311856,31 грн., чим завдано збитків Службі на загальну суму 1620647,31 грн.

2. в порушення вимог п.4.2 5.3 договору від 07.09.2017 №ЕУд-6, п.5.10 СОУ 42.1-5:2012, п.6.3.3, 6.3.6, 6.4.4.1, 6.4.7 ДСТУ Д.1.1-1.:2013, п.1,2 ст. 9 Закону України Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні, п.3.7, 3.8, 11.4 наказу Мінтрансу від 14.10.1997 №363, п.1 наказу Мінстату від 13.06.1997 №149 завищено обсяги та вартість виконаних робіт в загальній сумі 1010735,00 грн. з ПДВ, що призвело до незаконного перерахування Службою вказаних коштів ДП Дніпропетровський облавтодор ВАТ ДАК Автомобільні дороги України, чим завдано збитків державному бюджету на відповідну суму;

3. в порушення ст.97 КЗпП, ст.2, 15 Закону України Про оплату праці, п.1 ст. 9 Закону України Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні, додатку 8 Колективного договору на 2103-2015 роки, додатку 10 Колективного договору на 2017-2019 роки протягом 2017 року працівникам Служби зайво нараховано та вплачено премій на суму 223284,00 грн., та як наслідок зайво перераховано єдиного соціального внеску на суму 48607,28 грн., чим завдано збитків Службі на загальну суму 271891,28 грн.;

4. в порушення п. 6.4.4.1 ДСТУ Б Д.1.1-1:2003 Правила визначення вартості будівництва, п.1.1 договору від 04.03.2016 №64-Ум-1 завищено обсяги та вартість виконаних робіт в загальній сумі 149947,60 грн. з ПДВ, що призвело до незаконного перерахування Службою вказаних коштів ТОВ Мосстройком, чим завдано збитків державному бюджету на відповідну суму;

5. в порушення п. 5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2003Правила визначення вартості будівництва, п.1.1 договору від 04.03.2016 №61-Ум-1 завищено вартість послуг з технічного нагляду на суму 6053,55 грн., чим завдано збитків державному бюджету на відповідну суму.

Також у вимозі зазначено, що на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, Східний офіс Держаудитслужби вимагає усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.

Вирішуючи спір між сторонами та задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що вимогам про усунення порушень є неконкретизованою, що унеможливлює її виконання в добровільному порядку підконтрольною установою, що є підставою для її скасування.

Суд апеляційної інстанції не погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин далі - Закон № 2939-XII).

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону № 2939-XII, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Згідно ч. 1 ст. 1 Закону № 2939-XII, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 Про утворення Державної аудиторської служби України, яка набрала чинності 03 листопада 2015 року, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

За пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 266 Про утворення міжрегіональних органів Державної аудиторської служби до складу органів Державної аудиторської служби України входять Держаудитслужба та такі міжрегіональні територіальні органи: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби; Західний офіс Держаудитслужби та Східний офіс Держаудитслужби, які також наділені вищевказаними повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.

Згідно з підпунктом 4 пункту 4 Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень; реалізацією інвестиційних проектів.

Пунктом 6 зазначеного Положення передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Згідно з п.п. 9 п. Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; вертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пунктів 7, 10 та 13 статті 10 Закону № 2939-XII, згідно із якими органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII обумовлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

З системного аналізу наведених правових норм слідує, що органу державного фінансового контролю надано право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення його у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку підконтрольною установою або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.

Разом із тим, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Як свідчать встановлені обставини справи, предметом спірних правовідносин є скасування вимоги за №04-06-15/5684, яка пов`язана із завданням необґрунтованої матеріальної шкоди, у зв`язку з допущенням таких порушень:

1. в порушення п.7 ст.92 Конституції України, ст.97 КЗпП, ст.2, 15 Закону України Про оплату праці, ст.5 Закону України Про колективні договори і угоди, п.1 ст.9 Закону України Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні, пунктів 4.6 Колдоговору на 2013-2015 роки та Колдоговору на 2017-2019 роки працівникам Служби нараховано та вплачено матеріальне заохочення до Нового Року та Різдва Христового, виплата якого не передбачена умовами колективних договорів, що призвело до зайвого нарахування та виплати матеріального заохочення на загальну суму 1308791,00 грн. (2015 рік 186581,00 грн., 2016 рік 422970,00 грн., 2017 рік 699240,00 грн.), та як наслідок до зайвого перерахування єдиного соціального внеску на суму 311856,31 грн., чим завдано збитків Службі на загальну суму 1620647,31 грн.

2. в порушення вимог п.4.2 5.3 договору від 07.09.2017 №ЕУд-6, п.5.10 СОУ 42.1-5:2012, п.6.3.3, 6.3.6, 6.4.4.1, 6.4.7 ДСТУ Д.1.1-1.:2013, п.1,2 ст. 9 Закону України Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні, п.3.7, 3.8, 11.4 наказу Мінтрансу від 14.10.1997 №363, п.1 наказу Мінстату від 13.06.1997 №149 завищено обсяги та вартість виконаних робіт в загальній сумі 1010735,00 грн. з ПДВ, що призвело до незаконного перерахування Службою вказаних коштів ДП Дніпропетровський облавтодор ВАТ ДАК Автомобільні дороги України, чим завдано збитків державному бюджету на відповідну суму;

3. в порушення ст.97 КЗпП, ст.2, 15 Закону України Про оплату праці, п.1 ст. 9 Закону України Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні, додатку 8 Колективного договору на 2103-2015 роки, додатку 10 Колективного договору на 2017-2019 роки протягом 2017 року працівникам Служби зайво нараховано та вплачено премій на суму 223284,00 грн., та як наслідок зайво перераховано єдиного соціального внеску на суму 48607,28 грн., чим завдано збитків Службі на загальну суму 271891,28 грн.;

4. в порушення п. 6.4.4.1 ДСТУ Б Д.1.1-1:2003 Правила визначення вартості будівництва, п.1.1 договору від 04.03.2016 №64-Ум-1 завищено обсяги та вартість виконаних робіт в загальній сумі 149947,60 грн. з ПДВ, що призвело до незаконного перерахування Службою вказаних коштів ТОВ Мосстройком, чим завдано збитків державному бюджету на відповідну суму;

5. в порушення п. 5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2003Правила визначення вартості будівництва, п.1.1 договору від 04.03.2016 №61-Ум-1 завищено вартість послуг з технічного нагляду на суму 6053,55 грн., чим завдано збитків державному бюджету на відповідну суму.

Однак, враховуючи те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення та обґрунтованість вимог перевіряє суд, який розглядає цей позов, то заявлена позивачем позовна вимога є передчасною.

Вказані правові висновки також відповідають правовій позиції Верховного Суду, викладеній в постанові від 26.02.2020 року по справі № 520/2759/19, що враховується судом апеляційної інстанції, відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України.

Відтак, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга Східного офісу Держаудитслужби підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні адміністративного позову.

Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 315, ст. 317, ст. 321, ст. 325 КАС України, суд, -

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.12.2018 року в адміністративній справі №0440/6907/18 скасувати та прийняти нову постанову.

Відмовити в задоволенні позовних вимог Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.

Постанова в повному обсязі складена 20.01.2021 року.

Головуючий - суддя О.О. Круговий

суддя С.М. Іванов

суддя В.Є. Чередниченко