Справа № 640/24209/20
Суддя: Єгорова Наталія Миколаївна
Дата ухвалення: 2021-01-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 січня 2021 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Єгорової Н.М.,

суддів - Сорочка Є.О., Федотова І.В.,

при секретарі - Казюк Л.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2020 року у справі за адміністративним позовом Приватного підприємства "А.Т.Н." до Управління пасажирських перевезень Київської обласної державної адміністрації про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії,-

ВСТАНОВИЛА:

У жовтні 2020 року позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Управління пасажирських перевезень Київської обласної державної адміністрації, в якому просив визнати дії Управління пасажирських перевезень Київської обласної державної адміністрації протиправними та зобов`язати вчинити певні дії.

Крім того, разом з позовною заявою позивачем подано заяву про забезпечення позову шляхом заборони Київській обласній державній адміністрації (01196, м.Київ, пл.Лесі Українки, 1, ) вчиняти дії, направлені на дострокове розірвання з позивачем договорів про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування № 2016-17-7 від 10 червня 2016 року (автобусний маршрут № 716 «Вишневе (зал. Ст. Жуляни) - Київ АС «Дачна», № 62 від 06 квітня 2018 року (автобусний маршрут № 727 «Калинівка - Київ АС «Київ»), № 61 від 06 квітня 2018 року (автобусний маршрут № 301 «Вишневе - Київ АС «Дачна»), № 70 від 06 квітня 2018 року (автобусний маршрут № 704 «Бровари - Київ АС Дарниця»), № 85 від 22 травня 2019 року (автобусний маршрут № 768 «Чорногородка - Київ АС «Дачна»), № 35 від 31 липня 2020 (автобусний маршрут № 778 «Яблунівка - Київ АС «Дачна»), № 2016-17-8 від 10 червня 2016 (автобусний маршрут № 720 «Боярка (пл.Леніна) - Київ АС «Київ») та заборонити Управлінню пасажирських перевезень Київської обласної державної адміністрації (01196, м.Київ, пл.Лесі Українки, 1, ) вчиняти дії, направлені на проведення перевірок виконання Приватним підприємством «А.Т.Н.» (03062, м.Київ, вул.Чистяківська, 2а, офіс 500, ) умов договорів про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, укладених з Київською обласною державною адміністрацією.

Заяву обґрунтовано тим, що за фактом зловживання службовими особами управління пасажирських перевезень Київської обласної державної адміністрації у тому числі при проведенні перевірок слідчим управління Головного управління Національної поліції в Київській області проводиться досудове розслідування кримінального провадження № 0000930 (за ч.1 ст.364 КК України).

Ухвалою Окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2020 року заяву про забезпечення позову задоволено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він має намір звернутися до суду. Підкреслив, що вжиття заходів забезпечення позову за результатами розгляду поданої заяви не є вирішенням публічно-правового спору по суті без фактичного його розгляду судом.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, особа, яка не брала участь у справі, - ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні поданої Приватним підприємством "А.Т.Н." заяви про забезпечення позову відмовити. В обґрунтування своєї позиції зазначає, що судом не здійснювалося реальної оцінки співмірності та адекватності застосованих заходів забезпечення позову на предмет співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії. Вказує, що судом першої інстанції не встановлювалися: наявність зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірність утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; в чому полягатимуть такі утруднення, які витрати необхідно буде понести позивачам для відновлення своїх прав чи які дії необхідно буде вчинити в разі невжиття таких заходів. Звертає увагу, що масштаб застосованих судом першої інстанції заходів забезпечення фактично призводить до блокування процесів перевірки виконання умов усіх договорів, укладених між Київською обласною державною адміністрацією та ПП «А.Т.Н.». Таким чином, на думку ОСОБА_1 , застосовані оскаржуваною ухвалою заходи забезпечення не відповідають меті застосування правового інституту забезпечення позову, оскільки фактично свідчать про задоволення адміністративного позову без розгляду справи по суті.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін. Свої доводи обґрунтовує тим, що застосований судом захід забезпечення позову стосується лише правовідносин, які виникли між позивачем та організатором перевезень з адміністративного договору, тобто лише дій в межах договірних правовідносин, і не впливає на право звернення громадян та здійснення заходів державного контролю відносно позивача, що спростовує твердження апелянта про вплив ухвали суду на можливість проведення перевірок позивача.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представників учасників справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а ухвала суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 1 ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Згідно ч. 2 ст. 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для однозначного висновку, що заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

За правилами ч. ч. 1, 2 ст. 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

При цьому, суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Крім того, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

У зв`язку з цим суд у кожному випадку повинен, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є захід забезпечення позову, про який просить позивач, співрозмірним з позовними вимогами та чи відповідає від меті і завданням правового інституту забезпечення позову.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Аналогічні правові висновки зазеначено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31 жовтня 2019 року у справі № 640/2326/19.

Таким чином, процесуальний закон наділяє суд повноваженнями на вжиття заходів забезпечення позову шляхом, зокрема, забороною відповідачу вчиняти певні дії. Однак, передумовою для вжиття таких заходів з урахуванням положень ч. 2 ст. 151 КАС України є існування та встановлення судом обставин, визначених ч. 2 ст. 150 КАС України.

Як було зазначено раніше, ч. 2 ст. 150 КАС України законодавчо регламентовано підстави для вжиття заходів забезпечення позову. При цьому, правова конструкція згаданої норми не вимагає встановлення судом на цій стадії протиправності відповідного рішення суб`єкта владних повноважень, а обмежується достатністю виявлення лише "очевидності" ознак протиправності рішення та порушення прав позивача.

Водночас, такі ознаки не мають окреслених законодавчих меж та кваліфікуючих критеріїв і в кожній конкретній справі ці поняття є оціночними.

Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має встановити наявність самих таких ознак, які свідчать про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом, а не встановлювати правомірність/протиправність оскаржуваного рішення на цій стадії.

Аналогічну правову позиції викладено у постановах Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16509/18 та від 06 лютого 2019 року справа № 826/13306/18.

Обґрунтовуючи необхідність вжиття заходів забезпечення позову, позивач вказував на те, що невжиття таких заходів унеможливить ефективний судовий захист та поновлення порушених прав, а також вплине на майнові права заявника у вигляді понесення матеріальних збитків. Заявник повідомив, що підставою позову є обґрунтовані доводи про відсутність у відповідача компетенції самостійно здійснювати перевірку виконання позивачем умов договорів про організацію перевезень пасажирів на автобусних маршрутах загального користування на дотримання вимог законодавства про автомобільний транспорт. Крім того, позивач зауважив, що за фактом зловживання службовими особами управління пасажирських перевезень Київської обласної державної адміністрації, у тому числі при проведенні перевірок, слідчим управління Головного управління Національної поліції в Київській області проводиться досудове розслідування кримінального провадження № 0000930 (за ч.1 ст.364 КК України). Позивачем також зазначено, що всі процесуальні дії можуть потребувати додаткового тривалого часу, що в цілому суперечить суті права на справедливий суд, передбачене статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.

Як було зазначено раніше, ч. 2 ст. 150 КАС України законодавчо регламентовано підстави для вжиття заходів забезпечення позову. При цьому, правова конструкція згаданої норми не вимагає встановлення судом на цій стадії протиправності відповідного рішення суб`єкта владних повноважень, а обмежується достатністю виявлення лише "очевидності" ознак протиправності рішення та порушення прав позивача.

Водночас, такі ознаки не мають окреслених законодавчих меж та кваліфікуючих критеріїв і в кожній конкретній справі ці поняття є оціночними.

Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має встановити наявність самих таких ознак, які свідчать про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом, а не встановлювати правомірність/протиправність оскаржуваного рішення на цій стадії.

Аналогічну правову позиції викладено у постановах Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16509/18 та від 06 лютого 2019 року справа № 826/13306/18.

Водночас, судова колегія вважає за необхідне зауважити, що згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.

У рішенні від 31 липня 2003 року у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття «ефективний засіб» передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. Причому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Салах Шейх проти Нідерландів», ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними. При вирішенні справи «Каіч та інші проти Хорватії» (рішення від 17 липня 2008 року) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби ст. 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

Конституційний Суд України у пункті 9 мотивувальної частини рішення від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 наголошував на тому, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

Тобто, при вирішенні питання про вжиття заходів забезпечення позову перш за все необхідно перевірити наявність очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Як було зазначено вище, відповідно до ч. 2 ст. 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Отже, передумовою вжиття заходів забезпечення позову є необхідність встановлення судом їх співмірності із заявленими позовними вимогами, а також врахування наслідків вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Як вбачається з матеріалів справи, підставою позову є обґрунтовані доводи позивача про відсутність у відповідача компетенції самостійно здійснювати перевірку виконання позивачем умов договорів про організацію перевезень пасажирів на автобусних маршрутах загального користування на дотримання вимог законодавства про автомобільний транспорт. Враховуючи, що діями відповідача може бути спричинена значна шкода позивачу, відшкодування якої неминуче пов`язане із труднощами, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення поданої ПП «А.Т.Н.» заяви про забезпечення позову.

Поряд з викладеним, перевіривши матеріали апеляційної скарги та заслухавши в судовому засіданні доводи представника ОСОБА_1 , колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Таким чином, реалізуючи передбачене статтею 55 Основного Закону право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує власне суб`єктивне уявлення про порушене право чи охоронюваний інтерес та спосіб його захисту. Право на захист - це самостійне суб`єктивне право, яке з`являється в його володільця у момент порушення чи оспорення останнього.

Водночас, суб`єктивна оцінка порушення права не є абсолютною, відтак, суд повинен встановити, серед іншого, в чому полягає порушення прав особи, яка подає апеляційну скаргу, оскаржуваним судовим рішенням.

Відповідно до ч. 1 ст. 293 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Тобто, передумовою апеляційного оскарження судового рішення особою, яка не брала участі у справі, є встановлення обставин, що суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки. При цьому, на відміну від ч. 1 ст. 5 КАС України, яка пов`язує право особи на звернення до адміністративного суду у тому числі із суб`єктивним критерієм, положення ч. 1 ст. 293 КАС України крізь призму юридичної визначеності та сталості судового рішення гарантують особі право на апеляційне оскарження виключно у випадку, якщо така особа була учасником справи або суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки.

Разом з тим, на переконання колегії суддів, встановлені ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва заходи забезпечення не порушують права чи законні інтереси ОСОБА_1 , оскільки заходи забезпечення стосуються лише правовідносин, які виникли між позивачем та організатором перевезень на підставі договору.

Відповідно до п. 1 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Тобто, охоронюваний законом інтерес є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

У даному випадку, як було зазначено вище, ухвала суду першої інстанції стосується прав та обов`язків вичерпного кола осіб, до якого ОСОБА_1 не входить, а відтак, на думку суду апеляційної інстанції, не може свідчити про порушення охоронюваних законом прав та інтересів останньої.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що заходи забезпечення позову у вигляді заборони Київській обласній державній адміністрації вчиняти дії, направлені на дострокове розірвання з позивачем договорів про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування № 2016-17-7 від 10 червня 2016 (автобусний маршрут № 716 «Вишневе (зал. Ст. Жуляни) - Київ АС «Дечна», № 62 від 06 квітня 2018 року (автобусний маршрут № 727 «Калинівка - Київ АС «Київ»), № 61 від 06 квітня 2018 року (автобусний маршрут № 301 «Вишневе - Київ АС «Дачна»), № 70 від 06 квітня 2018 року (автобусний маршрут № 704 «Бровари - Київ АС Дарниця»), № 85 від 22 травня 2019 року (автобусний маршрут № 768 «Чорногородка - Київ АС «Дачна»), № 35 від 31 липня 2020 року (автобусний маршрут № 778 «Яблунівка - Київ АС «Дачна»), № 2016-17-8 від 10 червня 2016 року (автобусний маршрут № 720 «Боярка (пл.Леніна) - Київ АС «Київ») та заборонити Управлінню пасажирських перевезень Київської обласної державної адміністрації вчиняти дії, направлені на проведення перевірок виконання Приватним підприємством «А.Т.Н.» умов договорів про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, укладених з Київською обласною державною адміністрацією не порушують законні права та інтереси апелянта.

При цьому, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2020 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Н.М. Єгорова

Судді Є.О. Сорочко

І.В. Федотов

Повний текст постанови складено «18» січня 2021 року.