Справа № 580/2825/20
Суддя: Губська Людмила Вікторівна
Дата ухвалення: 2021-01-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/2825/20 Головуючий у І інстанції - Гарань С.М.
Суддя-доповідач - Губська Л.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 січня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Державної казначейської служби України, Міністерства соціальної політики України, третя особа: Центр по нарахуванню та здійсненню соціальних виплат, про визнання протиправною бездіяльності та стягнення коштів,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом, в якому, просив:

- визнати протиправною бездіяльність Міністерства соціальної політики України щодо неорганізації виплати разової грошової допомоги до 05.05.2019 у розмірі 5 мінімальних пенсій за віком на рахунку Центру по нарахуванню та здійсненню соціальних виплат для її виплати позивачу як учаснику бойових дій через спеціальні рахунки Черкаського зонального відділу Військової служби правопорядку;

- стягнути з Державного бюджету України шляхом безспірного списання коштів з Єдиного казначейського рахунку Державного бюджету України через Державну казначейську службу України на користь позивача відшкодування майнової шкоди у сумі 6 190 грн., завданої законом, що визнаний неконституційним.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач мав право на виплату разової грошової допомоги у 2019 році відповідно до статей 12, 13 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» як учасник бойових дій. Зазначена допомога була йому виплачена в розмірі 1 295 грн., відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, якими визначався розмір допомоги на відповідний рік, що була прийнята з урахуванням п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України. Проте рішенням Конституційного Суду України від 27.02.2020 року №3-р/2020 у справі №1-247/2018(3393/18) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст.ст. 12, 13, 14, 15 та 16 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року у задоволені адміністративного позову відмовлено, при цьому суд першої інстанції виходив з того, що дії органу соціального захисту по виплаті позивачу щорічної допомоги до 5 травня у розмірі, визначеному постановами КМУ в період дії п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, були правомірними та такими, що відповідали вимогам чинного законодавства.

Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи та невідповідність висновків суду обставинам справи, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким адміністративний позов задовольнити у повному обсязі. Доводи апеляційної скарги аналогічні тим, що викладені в позові.

Міністерством соціальної політики України подано відзив на апеляційну скаргу, в якому воно просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначають про безпідставність доводів апелянта.

Згідно п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Так, судом першої інстанції установлено і підтверджується матеріалами справи, що позивач є військовослужбовцем Черкаського зонального відділу військової служби правопорядку, учасником бойових дій та має право на пільги, встановлені законодавством.

У 2019 році позивачу відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 20.03.2019 року №237 «Деякі питання виплати у 2019 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань» була виплачена допомога до 5 травня, передбачена статтями 12, 13 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», в розмірі 1295 грн.

Позивач не погоджуючись з таким розміром виплаченої разової грошової допомоги, звернувся до суду з даним позовом.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач як суб`єкт владних повноважень діяв на підставі та в межах своїх повноважень, з чим погоджується і колегія суддів з огляду на наступне.

Так, приписами ч. 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Спеціальним законом, який регулює спірні правовідносини, є Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22.10.1993 року №3551-XII (далі - Закон №3551-XII). Цей Закон визначає правовий статус ветеранів війни, забезпечує створення належних умов для їх життєзабезпечення, сприяє формуванню в суспільстві шанобливого ставлення до них.

Статтями 12 і 13 цього Закону встановлено пільги учасникам бойових дій та особам, прирівняним до них, та пільги особам з інвалідністю внаслідок війни.

Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 25.12.1998 № 367-XIV положення ст.12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» доповнено частиною такого змісту: Щорічно до 5 травня учасникам бойових дій виплачується разова грошова допомога у розмірі п`яти мінімальних пенсій за віком .

Надалі пунктом 20 розділу ІІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 28.12.2007 №107-VI ці норми статей 12 та 13 Закону №367-XIV викладено у новій редакції, за змістом якої разова грошова допомога учасникам бойових дій та інвалідам війни до 5 травня виплачується щорічно у розмірі, який визначається Кабінетом Міністрів України в межах бюджетних призначень, встановлених законом про Державний бюджет України.

Згідно з п.1 постанови КМУ № 237 від 20.03.2019 «Деякі питання виплати у 2019 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань» у 2019 році виплату до 5 травня разової грошової допомоги учасникам бойових дій, постраждалим учасникам Революції Гідності та колишнім неповнолітнім (яким на момент ув`язнення не виповнилося 18 років) в`язням концентраційних таборів, гетто, інших місць примусового тримання, а також дітям, які народилися у зазначених місцях примусового тримання їх батьків, встановлено в розмірі - 1295 гривень.

Рішенням Конституційного Суду України № 3-р/2020 від 27.02.2020 у справі № 1-247/2018(3393/18) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є не конституційним) окреме положення п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статей 12, 13, 14, 15 та 16 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування; таке положення, що визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

В частині ретроспективного застосування рішення Конституційного Суду України з метою поновлення прав позивача, який претендує на матеріальне відшкодування шкоди, завданої актами і діями, що пізніше визнані неконституційними, колегія суддів враховує наступне.

Частинами першою, другою ст.152 Конституції України встановлено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Відповідно до ст.91 Закону України «Про Конституційний Суд України» від 13.07.2017 № 2136-VIII закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

З резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 27.02.2020 № 3-р/2020 вбачається, що положення п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України визнано неконституційним і втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення.

Акти Конституційного Суду України є правовими актами, приймаються спеціально уповноваженим органом, з дотриманням встановлених форми і процедури, і є обов`язковими до виконання на території України.

Проте акти Конституційного Суду України не регулюють суспільні відносини, оскільки до повноважень Конституційного Суду України не входить нормотворчість. Акти Конституційного Суду України конкретизують чинне законодавство, здійснюють тлумачення положень Конституції.

Відповідно до ч.1 ст.58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії у часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Це означає, що за загальним правилом норма права діє стосовно відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Тобто, до певних юридичних фактів застосовується той закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали.

Позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів висловлював Конституційний Суд України. Згідно з висновками щодо тлумачення змісту ст. 58 Конституції України, викладеними у рішеннях Конституційного Суду України від 13.05.1997 № 1-зп, від 09.02.1999 № 1-рп/99, від 05.04.2001 № 3-рп/2001, від 13.03.2012 № 6-рп/2012, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до певного юридичного факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.

Виплата щорічної одноразової грошової допомоги до 5 травня у 2019 році виплачена позивачу у розмірі, визначеному КМУ, до прийняття Конституційним Судом України рішення від 27.02.2020№3-р/2020.

Враховуючи наведене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що факт прийняття рішення Конституційного Суду України № 3-р/2020 від 27.02.2020 у справі № 1-247/2018(3393/18) не може вплинути на спірні правовідносини, також вказане рішення не містить положень, які б поширювали його дію на відносини, що виникли до його прийняття.

Водночас, такий висновок узгоджується з принципом юридичної визначеності (res judicata). Дія принципу res judicata передбачає встановлення у відносинах між сторонами спору, вирішеного остаточним і обов`язковим для сторін судовим рішенням, стану правової визначеності.

Принцип правової визначеності є невід`ємною, органічною складовою принципу верховенства права.

У широкому розумінні принцип правової визначеності являє собою сукупність вимог до організації та функціонування правової системи з метою забезпечення перш за все стабільного правового становища індивіда шляхом вдосконалення процесів правотворчості та правозастосування.

Стосовно відшкодування шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, колегія суддів звертає увагу на наступне.

Відповідно до норми ст.56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх службових повноважень.

Згідно з ч.3 ст.152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Спеціальний закон, який визначає порядок та механізм відшкодування шкоди, завданої актом, що визнаний неконституційним, відсутній.

Підстави відповідальності за завдану майнову шкоду визначає Цивільний кодекс України (далі - ЦК України).

Статтею 1173 ЦК України визначено, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.

Згідно ст.1175 ЦК України шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.

Ця норма є спеціальною по відношенню до положень ст.1173 ЦК України, оскільки для її застосування необхідні певні особливі умови, а саме завдання шкоди в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта та визнання такого нормативно-правового акту незаконним та його скасування.

Визнання незаконним правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування врегульовано в ст.21 ЦК України.

В частині другій цієї статті зазначено, що суд визнає незаконним та скасовує нормативно-правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Звідси, визнання Конституційним Судом України окремих положень закону неконституційними не вважається тотожним визнанню нормативно-правового акту незаконним.

Зміст ст.1175 ЦК України дає підстави для висновку про її застосування тільки у випадках, коли нормативно-правовий акт органу державної влади визнається незаконним і скасовується.

Відповідно до ч.ч.1 і 2 ст.25 Бюджетного кодексу України (в редакції, чинній на момент звернення до суду з цим позовом) Казначейство України здійснює безспірне списання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів на підставі рішення суду. Відшкодування відповідно до закону шкоди, завданої фізичній чи юридичній особі внаслідок незаконно прийнятих рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади (органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування), а також їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, здійснюється державою (Автономною Республікою Крим, органами місцевого самоврядування) у порядку, визначеному законом.

За змістом п.9 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України до законодавчого врегулювання безспірного списання коштів бюджету та відшкодування збитків, завданих бюджету, відшкодування відповідно до закону шкоди, завданої фізичній чи юридичній особі внаслідок незаконно прийнятих рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади (органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування), а також їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, здійснюється державою (Автономною Республікою Крим, органами місцевого самоврядування) за рахунок коштів державного бюджету (місцевих бюджетів) в межах бюджетних призначень за рішенням суду у розмірі, що не перевищує суми реальних збитків, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

За загальними положеннями про відшкодування шкоди майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала (ч.1 ст.1166 ЦК України).

Стаття 22 ЦК України передбачає право на компенсацію збитків у результаті порушення саме цивільного права позивача, тоді як предметом даного спору є відшкодування шкоди у вигляді недоотриманої щорічної грошової допомоги до 5 травня, виплачуваної учасникам бойових дій та особам з інвалідністю внаслідок війни.

Звідси, збитки у вигляді недоотриманої щорічної грошової допомоги до 5 травня , заявлені позивачем, не можуть бути відшкодовані в порядку ст.25 Бюджетного кодексу України за рахунок коштів державного бюджету, оскільки не належать до складу реальних збитків.

Також частина друга ст.1 ЦК України встановлює правило, згідно з яким до майнових відносин, заснованих на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні однієї сторони другій стороні, а також до податкових, бюджетних відносин цивільне законодавство не застосовується, якщо інше не встановлено законом.

Чинним законодавством не визначено порядку відшкодування шкоди органом державної влади у сфері нормотворчої діяльності, а тому правові підстави для стягнення з Держави Україна шкоди, заподіяної прийняттям акта, який згодом визнаний неконституційним, є відсутніми.

Таким чином, виплати позивачу щорічної допомоги до 5 травня у розмірі, визначеному постановами КМУ, в період дії п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, були правомірними та такими, що відповідали вимогам чинного законодавства, а тому є відсутні підстави для задоволення позову, оскільки будь-якої шкоди через визнання даних норм неконституційними позивачу не заподіяно.

Позивач вважає, що внаслідок застосування акта, який визнаний неконституційним, він недоотримав кошти, на які мав законні сподівання, і які б міг отримати за інших звичайних умов.

Відповідно до практики Європейського Суду з прав людини однією з визначальних обставин, за яких легітимні (законні) очікування можуть охоронятися ст. 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, є законодавче закріплення права особи на отримання спірного майна (коштів, соціальних виплат тощо) або коли є усталена практика національних судів, якою підтверджується його існування. Разом з тим, не можна вважати законним очікування, коли у національному законодавстві відсутня норма права, яка передбачає право особи на отримання спірного майна (коштів, соціальних виплат, тощо) (напр. рішення Європейського суду з прав людини від 26.06.2014р. в справі Суханов та Ільченко проти України (заяви № 68385/10 та 71378/10).

Колегія суддів наголошує, що на момент виплати спірної допомоги в позивача не могло виникнути законних сподівань на таку допомоги в більшому розмірі, оскільки на цей момент діяли правові норми п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статей 12, 13, 14, 15 та 16 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.

Отже, з урахуванням встановлених вище обставин суд першої інстанції дійшов до правильного висновку, що Казначейство, виконуючи свої повноваження, не здійснювало будь-яких протиправних дій відносно позивача, його прав та охоронюваних законом інтересів не порушувало.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, наявні підстави для задоволення позовних вимог.

Доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: О.В. Карпушова

А.Г. Степанюк