Справа № 1.380.2019.003058
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2021-01-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 січня 2021 року

м. Київ

справа № 1.380.2019.003058

адміністративне провадження № К/9901/7949/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Пустомитівської міської ради Львівської області на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 02.12.2019 (головуючий суддя: Карп`як О.О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.02.2020 (головуючий суддя: Шинкар Т.І., судді: Гуляк В.В., Пліш М.А.) у справі № 1.380.2019.003058 за позовом Пустомитівської міської ради Львівської області до Львівської обласної державної адміністрації, треті особи: Львівська міська рада, Громадська організація "Ветеранська спілка воїнів АТО", Львівське міське комунальне підприємство "Львівтеплоенерго" про визнання протиправними і скасування розпоряджень,

В С Т А Н О В И В:

20.06.2019 Пустомитівська міська рада Львівської області (далі - позивач) звернулася до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Львівської обласної державної адміністрації (далі - відповідач або Львівська ОДА), треті особи Львівська міська рада, Громадська організація «Ветеранська спілка воїнів АТО», Львівське міське комунальне підприємство «Львівтеплоенерго», у якому просила визнати протиправними і скасувати:

розпорядження голови Львівської ОДА «Про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» №1219/0/5-17 від 11.12.2017;

розпорядження голови Львівської ОДА «Про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» №121/0/5-18 від 09.02.2018.

В обґрунтування заяви про поновлення строку звернення до суду позивач зазначав, що спірні рішення були прийняті поза межами повноважень відповідача та про прийняття таких позивачу відомо не було. Стверджує, що сам факт прийняття цих розпоряджень не порушував прав та інтересів позивача. Порушення прав та інтересів позивача відбулось після прийняття рішення Львівським окружним адміністративним судом 05.11.2018 у справі №813/2655/18, яким визнано протиправним та скасовано рішення Пустомитівської районної ради №422 від 22.12.2017 «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) межі села Наварія Пустомитівської міської ради Пустомитівського району Львівської області».

До розгляду справи №813/2655/18 Пустомитівська міська рада Львівської області залучена не була, а про таке рішення дізналась лише 21.12.2018.

Вважає, що саме з моменту ухвалення вказаного рішення спірні розпорядження стали порушувати права та інтереси позивача, та саме з моменту прийняття такого рішення та ознайомлення позивача з ним виникло право на оскарження цих розпоряджень.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 02.12.2019 задоволено клопотання Львівської обласної державної адміністрації, позовну заяву Пустомитівської міської ради Львівської області залишено без розгляду.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.02.2020 ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 02.12.2019 - залишено без змін.

Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що про розпорядження №1219/0/5-17 від 11.12.2017 позивачу було відомо у січні 2018 року (у зв`язку з залученням до участі у справі №813/355/18), про розпорядження №121/0/5-18 від 09.02.2018 - у березні 2018 року (оприлюднення на офіційному веб сайті відповідача відповідно до розпорядження голови Львівської ОДА від 01.02.2018 №71/0/5-18 «Про затвердження Регламенту Львівської обласної державної адміністрації»).

Також прийняття рішення Львівським окружним адміністративним судом від 05.11.2018 у справі №813/2655/18 та ознайомлення з матеріалами вказаної справи позивачем 17.01.2019, на переконання суду апеляційної інстанції, не може вважатись днем, коли позивач дізнався про рішення, внаслідок яких відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів.

Щодо оприлюднення оскаржуваних розпоряджень на офіційному сайті відповідача, суд апеляційної інстанції зазначив, що такі розпорядження є у загальному доступі, розпорядчі документи на офіційному сайті Львівської ОДА розміщені у хронологічному порядку, що підтверджує відсутність перешкод в отриманні будь-якого рішення Львівської ОДА у зручний для зацікавленої особи час, тоді як позивач не наводить підстав за яких не мав можливостей ознайомитись з такими.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач направив на адресу Верховного суду касаційну скаргу (надійшла поштою 20.03.2020), у якій просить скасувати ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 02.12.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.02.2020, справу передати для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Позивач вважає, що суди неправомірно визнали доведеною обставину щодо обізнаності Пустомитівської міської ради про оскаржуване розпорядження №121/0/5-18 від 09.02.2018 з березня 2018 року та поклали її в основу мотивів своїх рішень.

Наполягає на тому, що при оскарженні акту індивідуальної дії, особа, права якої він порушує, має право оскаржити його в строк, який обчислюється з дня коли ця особа реально дізналася про такий акт, а не вважається такою, що повинна була дізнатися.

Також позивач не погоджується з висновками суду щодо обізнаності позивача про оскаржуване розпорядження №1219/0/5-17 від 11.12.2017 з січні 2018 року, будучи залученим в якості третьої особи до судової справи №813/355/18 за позовом ОСОБА_1 до Львівської ОДА про оскарження цього розпорядження.

Скаржник стверджує, що у січні 2018, коли позивач дізнався про існування розпорядження №1219/0/5-17 від 11.12.2017, сам факт існування цього розпорядження не порушував прав та інтересів Пустомитівської міської ради, оскільки, на його думку, Львівська ОДА мала усі законні підстави відмовити в затвердженні розроблених проектів відведення та наданні земельних ділянок у власність.

На переконання позивача шестимісячний строк на оскарження спірних розпоряджень слід рахувати з 17.01.2019, після ознайомлення зі змістом рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05.11.2018 та матеріалами справи №813/2655/18.

Ухвалою Верховного Суду від 06.04.2020 відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 02.12.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.02.2020 без змін.

Відповідач наполягає на тому, що оскаржувані розпорядження були оприлюднені на офіційному веб сайті Львівської ОДА та з дати опублікування позивач мав можливість з ними ознайомитися.

Треті особи правом надання відзиву на касаційну скаргу не скористалися.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) , Верховний Суд зазначає наступне.

Так, згідно з частиною 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

За змістом частини 1 статті 120 КАС України перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок.

Кодекс адміністративного судочинства України визначає, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників цих відносин у випадку, якщо вони стали спірними.

Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.

Чинне законодавство встановленими строками обмежує звернення до суду за захистом своїх прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків має на меті досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює їх учасників добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їхнього завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Звернення до суду з пропуском цього строку за відсутності поважних причин позбавляє таку особу права захисту в судовому порядку.

Частиною 1 статті 122 КАС України передбачено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Згідно з положеннями частини 2 статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Відповідно до частини 4 статті 123 КАС України якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Таким чином, умовами застосування наслідків пропуску строку звернення до суду є насамперед його пропуск, а також відсутність підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів.

За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав, свобод та законних інтересів. Отже законодавець передбачив, що в разі, якщо особа не знала про допущене порушення, але з певної дати повинна була про нього дізнатись, перебіг строку обчислюється саме з моменту, коли особа повинна була дізнатись про відповідне порушення її прав. Тобто, законодавець виходить не тільки з факту безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об`єктивної можливості цієї особи знати про ці факти.

Вирішення судом питання про наявність або відсутність підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними в конкретній справі залежить від вказаних у позовній заяві причин, підтверджених відповідними засобами доказування, та доданих до неї матеріалів.

Поважними причинами пропуску строку звернення до суду можуть бути визнані ті обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи та пов`язані з дійсними істотними перешкодами та труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.

Так, в позовній заяві, заяві про поновлення строку звернення із позовом до суду, апеляційній скарзі та касаційній скарзі скаржник вказує, що порушення прав позивача відбулось після прийняття рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05.11.2018 у справі №813/2655/18, яким визнано протиправним та скасовано рішення Пустомитівської районної ради №422 від 22.12.2017 «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Наварія Пустомитівської міської ради Пустомитівського району Львівської області» в частині включення в межі села Наварії земельних ділянок загальною площею 9,20 га, на які розпорядженнями голови Львівської обласної державної адміністрації від 11.12.2017 №1219/0/5-17 та від 09.02.2018 №121/0/5-18 членам Громадської організації «Ветеранська спілка воїнів АТО» надані дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для індивідуального дачного будівництва. Скаржник вказує, що з матеріалами вказаної справи ознайомився 17.01.2019 та отримав копію судового рішення від 05.11.2018, а тому, вважає, що строк звернення до суду слід рахувати з 17.01.2019.

Водночас судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до ухвали Львівського окружного адміністративного суду від 29.01.2018 про відкриття провадження у справі №813/355/18 за позовом ОСОБА_1 до Голови Львівської обласної державної адміністрації Синютки О.М. про визнання протиправним та скасування розпорядження, Пустомитівську міську раду залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача. Предметом розгляду у даній справі є скасування розпорядження голови Львівської обласної державної адміністрації «Про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» №1219/0/5-17 від 11.12.2017.

Також суди попередніх інстанцій звернули увагу, що у запереченні на клопотання про залишення позовної заяви без розгляду позивач зазначив про обізнаність щодо існування розпорядження голови Львівської ОДА від 11.12.2017 №1219/0/5-17 з січні 2018 року, будучи залученим в якості третьої особи у судовій справі №813/355/18, однак на той час таке розпорядження прав позивача не порушувало.

Крім того, скаржник зазначав, що Пустомитівська міська рада була залучена до процедури врегулювання правовідносин, пов`язаних з прийняттям вказаного розпорядження, який був ініційований Львівською ОДА шляхом створення відповідної робочої групи. Робоча група була покликана вирішити спірні питання, пов`язані з прийняттям оскаржуваного розпорядження від 11.12.2017 №1219/0/5-17, однак діяльність робочої групи не дала жодних результатів.

Водночас, обґрунтовуючи незаконність оскаржуваних розпоряджень позивач стверджував, що при прийнятті таких відповідач повинен був керуватись вимогами чинного генерального плану с.Наварія, який надання земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва на цій території не допускає. Вказує, що розпорядження від 09.02.2018 №121/0/5-18 прийнято вже після прийнятті рішення Пустомитівської районної ради №422 від 22.12.2017 «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Наварія Пустомитівської міської ради Пустомитівського району Львівської області», тобто після зміни меж с.Наварія, а тому при прийнятті такого розпорядження відповідач повинен був керуватись чинним генеральним планом с.Наварія.

Також позивач зазначав, що розробивши, погодивши та затвердивши генеральний план с.Наварії, який передбачав долучення територій до меж цього населеного пункту, територіальна громада в особі Пустомитівської міської ради, набула право на зміну меж населеного пункту с.Наварія, яке має право реалізувати, а Львівська ОДА повинна здійснювати свої повноваження щодо розпорядження земельними ділянками з урахуванням розробленого Генерального плану с.Наварія. Протилежне, на переконання позивача, суперечить принципу верховенства права, зокрема, правовій визначеності та порушує право територіальної громади на розвиток та розширення населеного пункту.

На думку скаржника оскаржувані розпорядження порушують право територіальної громади с. Наварія на розширення та розвиток населеного пункту, що унеможливлює реалізацію стратегії планування та забудови території, що передбачена генеральним планом.

Отже, підставами звернення до суду є саме надання відповідачем оскаржуваними розпорядженнями дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для індивідуального дачного будівництва, що, на переконання позивача, не відповідає генеральному плану с.Наварія та інтересам громади.

Так, рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 05.11.2018 у справі №813/2655/18 визнано протиправним та скасовано рішення Пустомитівської районної ради Львівської області № 422 від 22.12.2017 «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) межі села Наварія Пустомитівської міської ради Пустомитівського району Львівської області» лише в частині включення в межі села Наварія земельних ділянок загальною площею 9,20 га, на які оскаржуваними розпорядженнями надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, тобто лише в тій частині, що стосується порушення прав членів Громадської організації «Ветеранська спілка воїнів АТО».

Як правильно встановлено судом апеляційної інстанції, вказаним судовим рішенням не встановлено обставин, які б вказували на порушення оскаржуваними в межах даної справи розпорядженнями прав позивача чи припускали б можливість існування таких порушень. Зміст та дія спірних розпоряджень вказаним судовим рішенням змінено не було, а скасування рішення Пустомитівської районної ради Львівської області № 422 від 22.12.2017 у відповідній частині не змінило факту надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що прийняття рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05.11.2018 у справі №813/2655/18 та ознайомлення з матеріалами вказаної справи позивачем 17.01.2019, не може вважатись днем, коли позивач дізнався про рішення, внаслідок яких відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів.

Водночас незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не може вважатись поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

Згідно пункту 2 частини 1 статті 15 Закону України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Отже, чинним законодавством передбачено обов`язок відповідача, як розпорядника інформації, оприлюднювати в тому числі і індивідуальні акти.

Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржувані розпорядження є у загальному доступі, розпорядчі документи на офіційному сайті Львівської ОДА розміщені у хронологічному порядку, що підтверджує відсутність перешкод в отриманні будь-якого рішення Львівської ОДА у зручний для зацікавленої особи час, тоді як позивач не наводить підстав за яких не мав можливостей ознайомитись з такими.

Разом з тим, порушення регламенту, які на переконання скаржника допущені відповідачем, не є самодостатньою підставою для висновку щодо наявності об`єктивно непереборних обставин, істотних перешкод та труднощів для своєчасного звернення Пустомитівської міської ради із позовом до суду.

Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа «Стаббігс на інші проти Великобританії», справа «Девеер проти Бельгії»).

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наполягає на тому, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов`язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі «Перез де Рада Каванілес проти Іспанії» від 28.10.1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.

Практика Європейського суду з прав людини свідчить про те, що у процесі прийняття рішень стосовно поновлення строків звернення до суду або оскарження судового рішення, Європейський суд з прав людини виходить із наступного: 1) поновлення пропущеного строку звернення до суду або оскарження судового рішення є порушенням принципу правової визначеності, відтак, у кожному випадку таке поновлення має бути достатньо виправданим та обґрунтованим; 2) поновленню підлягає лише той строк, який пропущений з поважних, об`єктивних, непереборних, не залежних від волі та поведінки особи обставин; 3) оцінка поважності причин пропуску строку має здійснюватися індивідуально у кожній справі; 4) будь-які поважні причини пропуску строку не можуть розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення строку; 5) необхідно враховувати тривалість пропуску строку, а також можливі наслідки його відновлення для інших осіб.

Водночас, навіть наявність об`єктивних та непереборних обставин, що обумовлюють поважність причин пропуску строку звернення до суду, не може розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення пропущеного строку (справа «Олександр Шевченко проти України», п. 27), оскільки у випадку, якщо минув значний проміжок часу з моменту закінчення пропущеного строку, відновлення попереднього становища учасників справи буде значно ускладнено та може призвести до порушення прав та інтересів інших осіб.

Також чітко визначені та однакові для всіх учасників справи строки звернення до суду, а також строки для подання апеляційної чи касаційної скарги, здійснення інших процесуальних дій є гарантією забезпечення рівності сторін та інших учасників справи.

З огляду на вищевикладене, Верховний Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції, що встановлення строків звернення до адміністративного суду у системному зв`язку з принципом правової визначеності сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, а отже за відсутності підстав для визнання поважними причин пропуску строків звернення до суду, вважає вірним висновки судів попередніх інстанцій, що позивач мав можливість звернутись за захистом свого права і не був обмежений у доступі до суду у встановлений законом строк.

Правильність висновків судів попередніх інстанцій доводами касаційної скарги не спростовані.

Доводи касаційної скарги не містять належних та об`єктивно обумовлених міркувань, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанцій, та є аналогічними тим, які зазначені в позовній заяві, так і поданій позивачем апеляційній скарзі. Проте, таким доводам, з огляду на вищенаведені висновки, судами попередніх інстанцій надано належну правову оцінку з дотриманням норм матеріального права.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для скасування рішень судів попередніх інстанцій - відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Пустомитівської міської ради Львівської області залишити без задоволення.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 02.12.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.02.2020 у справі №1.380.2019.003058 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А.А. Єзеров

В.М. Шарапа