Справа № 580/2865/20
Суддя: Безименна Наталія Вікторівна
Дата ухвалення: 2021-01-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/2865/20 Суддя (судді) першої інстанції: А.М. Бабич
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 січня 2021 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Бєлової Л.В. та Кучми А.Ю.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2020 року та на додаткове рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Регіонального представника уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у Черкаській області, Секретаріату уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,-

в с т а н о в и л а:

Позивач звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Секретаріату уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Регіонального представника уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про визнання протиправною бездіяльності відповідачів при розгляді скарги позивача від 20.01.2020 щодо не притягнення до адміністративної відповідальності голови Білозірської сільської ради ОСОБА_2 , зобов`язання відповідачів поновити провадження за скаргою позивача від 20.01.2020 щодо притягнення до адміністративної відповідальності голови Білозірської сільської ради ОСОБА_2 та зобов`язання відповідачів скласти протокол про адміністративне правопорушення відносно голови Білозірської сільської ради ОСОБА_2 .

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2020 року у задоволенні позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідачів при розгляді його скарги від 20.01.2020 щодо непритягнення до адміністративної відповідальності голову Білозірської сільської ради ОСОБА_2 відмовлено повністю.

Додатковим рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2020 року у задоволенні позовних вимог про зобов`язання відповідачів поновити провадження за скаргою позивача та скласти протокол про адміністративне правопорушення відносно голови Білозірської сільської ради ОСОБА_2 відмовлено повністю.

Не погоджуючись із зазначеними рішеннями суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить їх скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити. В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено, що судом першої інстанції помилково віднесено запитувану позивачем інформацію до такої, що не відноситься до публічної інформації та відповідно допущено порушення щодо застосування загальних строків розгляду запиту, які встановлені Законом України «Про звернення громадян», а не Законом України «Про доступ до публічної інформації».

Регіональний представник уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у Черкаській області подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що відсутність інформації про кадастровий номер, щодо якої позивач подавав запит, підтверджує, що такий запит є неповним і не надає можливості об`єктивно та вірно надати на нього відповідь, крім того, складання протоколу про адміністративне правопорушення є правом уповноважених посадових осіб Секретаріату, а не обов`язком та належить до дискреційних повноважень і відповідачі обґрунтовано дійшли висновку про відсутність підстав для вирішення питання щодо притягнення до адміністративної відповідальності особи за скаргою позивача.

Відповідно до ч.1 ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: 1) відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; 2) неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання; 3) подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Беручи до уваги, що в суді першої інстанції справа розглядалась в порядку спрощеного провадження, враховуючи, що за наявними у справі матеріалами її може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів та з огляду на відсутність необхідності розглядати справу у судовому засіданні, беручи до уваги встановлений постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року №211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» карантин на всій території України, керуючись приписами ст.311 КАС України, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішень суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Статтею 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 24.12.2019 позивачем направлено до Білозірської сільської ради запит на надання публічної інформації, в якому він просив надати копію технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки ТОВ «Агронива-Черкаси» площею 15,0 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Білозірської сільської ради на підставі Закону України «Про доступ до публічної інформації» (а.с.3).

02.01.2020 листом за №10/02-14 відповідач повідомив позивача про розгляд вказаного звернення із наданням відповідної інформації (а.с.4)

20.01.2020 позивач звернувся до Секретаріату уповноваженого Верховної Ради України з прав людини зі скаргою про несвоєчасне надання інформації на його запит від 24.12.2019, в якій просив притягнути голову Білозірської сільської ради до адміністративної відповідальності в порядку ст.212-3 КУпАП за порушення встановлених Законом України «Про доступ до публічної інформації» строків (а.с.5).

Листом від 12.02.2020 №Д-889/30 вих.-20, підписаним Регіональним представником Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Єфіменком В. позивача повідомлено, що його скарга розглянута та підстав для вжиття заходів реагування не виявлено (а.с.6).

Вважаючи бездіяльність відповідачів при розгляді скарги протиправною, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, дійшов висновку, що відповідачі в спірних правовідносинах не допустили порушень вимог чинного законодавства, а позовні вимоги не є обґрунтованими та задоволенню не підлягають.

Колегія суддів погоджується із наведеним висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За частиною другою статті 34 Конституції України, кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про доступ до публічної інформації» парламентський контроль за дотриманням права людини на доступ до інформації здійснюється Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, тимчасовими слідчими комісіями Верховної Ради України, народними депутатами України.

Згідно ст.1 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 20.03.2020 року №776/97 (далі - Закон № 776/97) парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений), який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Пунктом 5.4 Положення про представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, затвердженого наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 26.07.2012 року №7/8-12 (далі - Положення №7/8-12), передбачено, що представник за дорученням Уповноваженого розглядає звернення осіб.

Представник має право на ознайомлення з документами та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об`єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах (п. 6.3 Положення №7/8-12)

Представник має право підписувати листи (з використанням бланка затвердженого зразка представника Уповноваженого) до органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб (крім Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем`єр-міністра України, народних депутатів України, керівників центральних органів виконавчої влади), органів прокуратури України (крім Генерального прокурора України), органів судової влади (крім голів вищих спеціалізованих судів та ВСУ), керівників підприємств, установ та організацій, громадських організацій з питань забезпечення дотримання прав людини, зокрема порушених у зверненнях до Уповноваженого, разом із рекомендаціями щодо дотримання стандартів у галузі прав людини, контролює їх розгляд, а також остаточні відповіді громадянам (п.6.4 Положення №7/8-12)

Відповідно до п. 6.6 Положення №7/8-12 Представник має право діяти від імені Уповноваженого та представляти його інтереси з усіма правами, що надані чинним законодавством.

Згідно зі ст.17 Закону № 776/97 Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України «Про звернення громадян».

Звернення подаються Уповноваженому в письмовій формі протягом року після виявлення порушення прав і свобод людини і громадянина. За наявності виняткових обставин цей строк може бути подовжений Уповноваженим, але не більше ніж до двох років.

При розгляді звернення Уповноважений:

1) відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина;

2) роз`яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому;

3) направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення;

4) відмовляє в розгляді звернення.

Уповноважений не розглядає тих звернень, які розглядаються судами, зупиняє вже розпочатий розгляд, якщо заінтересована особа подала позов, заяву або скаргу до суду.

Повідомлення про прийняття звернення до розгляду або відмову у прийнятті звернення до розгляду надсилається в письмовій формі особі, яка його подала. Відмова у прийнятті звернення до розгляду повинна бути вмотивованою.

Наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 12.08.2013 року №18/02-13 затверджений Порядок здійснення провадження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - Порядок №18/02-13).

Згідно з п. 1.1 Порядку №18/02-13 провадження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини - це комплекс заходів, які здійснюються з метою парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини, сприяння їх поновленню, запобігання виникненню умов, що створюють можливості порушення прав та свобод людини.

У п.2 Порядку №18/02-13 зазначено, що підставами відкриття провадження можуть бути відомості про порушення прав і свобод людини і громадянина, які містяться у: зверненнях громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників (повноваження яких оформлені у встановленому законодавством порядку).

Порядок оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення затверджений наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 16.02.2015 року №3/02-15 (надалі - Порядок №3/02-15).

У пп. 1.1 Порядку №3/02-15 визначено механізм складання уповноваженими особами Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - уповноважені особи) протоколів про адміністративні правопорушення, що передбачено статтями 188-39, 188-40 та 212 КУпАП.

Згідно з пп. 1.2 Порядку №3/02-15 уповноважені особи складають протоколи про адміністративні правопорушення, зокрема за порушення Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме необґрунтованого віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом, ненадання відповіді на запит на інформацію, ненадання інформації, неправомірної відмови в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання недостовірної інформації; обмеження доступу до інформації або віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом, якщо це прямо заборонено законом; іншого порушення Закону України «Про звернення громадян».

Протокол про адміністративне правопорушення складається в рамках провадження, що здійснюється відповідно до Порядку здійснення провадження Уповноваженого з прав людини у справах про порушення прав і свобод людини, затвердженого Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, а також під час здійснення моніторингових візитів та перевірок діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, а також фізичних або юридичних осіб (пп.2.1 Порядку №3/02-15).

Пунктом 6 Положення про Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, затвердженого наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 20.06.2012 №4/8-12 (далі - Положення №4/8-12), передбачено право Уповноважених посадових осіб Секретаріату відповідно до норм адміністративного законодавства та з передбачених законодавством підстав складати протоколи про адміністративні правопорушення.

Відповідно до ч.2 ст.212-3 КУпАП порушення Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме: необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом, ненадання відповіді на запит на інформацію, ненадання інформації, неправомірна відмова в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання недостовірної інформації, - тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від двадцяти п`яти до п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначений Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI.

Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом (стаття 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

Частиною першою статті 18 Закону № 2939-VI встановлено, що для забезпечення збереження та доступу до публічної інформації документи, що знаходяться у суб`єктів владних повноважень, підлягають обов`язковій реєстрації в системі обліку, що має містити: 1) назву документа; 2) дату створення документа; 3) дату надходження документа; 4) джерело інформації (автор, відповідний підрозділ); 5) передбачену законом підставу віднесення інформації до категорії з обмеженим доступом; 6) строк обмеження доступу до інформації, у разі якщо вона віднесена до інформації з обмеженим доступом; 7) галузь; 8) ключові слова; 9) тип, носій (текстовий документ, електронний документ, плівки, відеозаписи, аудіозаписи тощо); 10) вид (нормативні акти, угоди, рішення, протоколи, звіти, прес-релізи); 11) проекти рішень (доповідні записки, звернення, заяви, подання, пропозиції, листи тощо); 12) форму та місце зберігання документа тощо.

Пунктом 1 частини першої статті 3 вказаного Закону передбачено, що право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

За пунктом 1 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

Згідно з пункту 6 частини першої статті 14 цього ж Закону розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Приписами частини першої статті 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

Верховний Суд у постанові від 02.04.2020 року у справі № №9901/22/20, аналізуючи норми Закону України «Про доступ до публічної інформації», зазначив, що розпорядник публічної інформації може (і має своїм обов`язком) надати тільки ту публічну інформацію, яку він, з огляду на свій правовий статус, створив та яка певним чином задокументована/відображена на матеріальних носіях інформації і якою він (розпорядник) володіє.

Тобто, розпорядник може надати ту інформацію, яка вже існує і заздалегідь зафіксована на будь-яких носіях. Вжиття заходів для того, щоб створити інформацію, якої у володінні розпорядника немає, але щодо якої подано інформаційний запит, не охоплюється поняттям доступу до публічної інформації, а тому не покладає на розпорядника (додаткових) зобов`язань та/або відповідальності за надання/ненадання запитувачу такої інформації.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 25 червня 2019 року у справі №9901/925/18.

Апелянт зазначає, що зміст скарги від 20.01.2020 полягав саме у недотриманні термінів розгляду його запиту від 24.12.2019 розпорядником інформації, а не щодо суті та змісту відповіді розпорядника інформації, оскільки відповідь на вказаний запит оформлена листом від 02.01.2020 №10/02-14 за підписом голови Білозірської сільської ради, тобто з пропуском встановленого Законом України «Про доступ до публічної інформації» строку, що позбавило позивача права на своєчасне отримання інформації, за що встановлена адміністративна відповідальність відповідно до ч.2 ст.212-3 КУпАП.

Так, відповідно до ст. 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що розпорядник інформації має надати відповіді на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запій.

За змістом науково-практичного коментаря до Закону України «Про доступ до публічної інформації» виданого Комітетом Верховної Ради України з питань свободи слова та інформації і рекомендованого для використання в адміністративній та судовій практиці: «Першим днем п`ятиденного строку слід вважати перший робочий день після дати отримання запиту - за аналогією із загальними положеннями щодо обчислення строків у цивільно-правових відносинах (ст.253 Цивільного кодексу України) та іншим законодавством (наприклад, у сфері судочинства).»

25.12.2019 - Різдво (католицьке) - офіційний вихідний день в Україні.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 10 січня 2019 року № 7-р «Про перенесення робочих днів у 2019 році» з метою забезпечення раціонального використання робочого часу і створення сприятливих умов для святкування 1 січня - Нового року перенесено у 2019 році в порядку та на умовах, визначених законодавством, робочі дні, зокрема, з понеділка 30 грудня на суботу 21 грудня та з вівторка 31 грудня на суботу 28 грудня.

01.01.2020 - Новий рік - офіційний вихідний день в Україні.

З наведеного вбачається, що відповідь на запит позивача від 24.12.2019 була надана на четвертий робочий день - 02.01.2020, оскільки 25.12.2019, 29.12.2019, 30.12.2019, 31.12.2019 та 01.01.2020 були вихідними днями та не враховуються при визначенні терміну надання відповіді на запит, поданий в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації», що свідчить по своєчасність надання Білозірською сільрадою відповіді на запит апелянта.

Враховуючи наведене, у відповідачів були відсутні підстави для складання протоколу про адміністративне правопорушення відносно голови Білозірської сільської ради ОСОБА_2 , а тому надаючи відповідь на скаргу позивача листом від 12.02.2020 №Д-889/30вих.-20 про не виявлення підстав для вжиття заходів реагування, Регіональний представник уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у Черкаській області Єфіменко В. діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією і законами України, що свідчить про необґрунтованість позовних вимог та відсутність підстав для їх задоволення.

Інші доводи скаржника, викладені в апеляційній скарзі, висновків суду першої інстанції не спростовують, при цьому колегія суддів звертає увагу на ті обставини, що відповідно до правил п.41 «Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень» обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив рішення від 17.09.2020 та додаткове рішення від 18.09.2020 з додержанням норм матеріального і процесуального права, вказані рішення ґрунтуються на засадах верховенства права, є законними і обґрунтованими, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для їх зміни або скасування.

Відповідно до п.2 ч.5 ст.328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження).

Керуючись ст.ст.243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2020 року та додаткове рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2020 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.

Текст постанови виготовлено 14 січня 2021 року

Головуючий суддя Н.В.Безименна

Судді Л.В.Бєлова

А.Ю.Кучма