Справа № 821/1285/17
Суддя: Єщенко О.В.
Дата ухвалення: 2021-01-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 січня 2021 р.м. ОдесаСправа № 821/1285/17
Місце ухвалення рішення суду 1 інстанції:

м. Херсон;

Дата складання повного тексту рішення суду 1 інстанції:

01.07.2020 року;

Головуючий в 1 інстанції: Василяка Д.К.

П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

Головуючого судді Єщенка О.В.

суддів Димерлія О.О.

Танасогло Т.М.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Скадовської міської ради Скадовського району Херсонської області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 1 липня 2020 року по справі за адміністративним позовом Скадовської міської ради Скадовського району Херсонської області до Херсонської обласної державної адміністрації, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору, Скадовської районної державної адміністрації, Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, Товариства з обмеженою відповідальністю "Морські ворота" про визнання протиправними та скасування окремих положень розпорядження,-

В С Т А Н О В И В:

28.08.2017 року Скадовська міська рада Скадовського району Херсонської області звернулась до суду першої інстанції із позовом, в якому просила визнати протиправними та скасувати окремі положення розпорядження Херсонської обласної державної адміністрації від 23.06.2017 року №445, а саме: п.п. 1-12 Переліку земельних ділянок області, у тому числі в комплексі з водними об`єктами, право оренди на які може бути реалізовано на земельних торгах у формі аукціону.

В обґрунтування позову зазначено, що у Переліку земельних ділянок, затвердженому оспорюваним розпорядженням значаться земельні ділянки з цільовим призначенням для організації пляжу та обслуговуючої інфраструктури пляжної території в межах м. Скадовськ, а саме уздовж Джарилгацької затоки Чорного моря (берегової лінії), чим порушуються права Скадовської міської ради щодо розпорядження землями територіальної громади м. Скадовська. Разом з цим, відповідно до Акту на право користування землею, зареєстрованого в державній книзі реєстрації землекористувань за №31 від 05.10.1958 року Виконкому Скадовської міської Ради депутатів трудящих міста Скадовська Херсонської області відведено в постійне користування 631,8 га, згідно з планом і описом меж від Б до А якого визначено, що межа міста Скадовськ співпадає з береговою лінією Джарилгацької затоки Чорного моря. Наведене підтверджується листом ДП «Херсонський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», а за даними Відділу Держгеокадастру у Скадовському районі Херсонської області земельні ділянки східного та західного пляжу знаходяться в межах міста Скадовськ відповідно до Акту на право постійного користування землею, виданого 24.04.1958 року. Отже, в силу положень п.п. 2, 10 Розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Державний земельний кадастр», п. 3 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» з урахуванням дійсного документа щодо права користування землею усі землі в межах міста Скадовська є комунальною власністю територіальної громади міста Скадовська, яка і наділена правом розпорядження відповідними земельними ділянками. Наведені обставини свідчать про те, що розпорядження в оспорюваній частині прийняте з перевищенням повноважень відповідача, без урахування положень земельного законодавства, не може відповідати критерію обґрунтованості та правомірності, що є безумовною підставою для його скасування у відповідній частині.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 7 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року, адміністративний позов залишено без задоволення.

Приймаючи таке рішення, суди попередніх інстанцій зазначили, що у судовому засіданні представник позивача підтвердив, що на даний час в установленому законодавством порядку не розроблено, не погоджено та не затверджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж м. Скадовськ, відповідно до якого спірні земельні ділянки знаходяться в межах цього населеного пункту. Отже, як зазначили суди, ці земельні ділянки згідно ч. 1 ст. 84 Земельного кодексу України відносяться до земель державної власності, оскільки у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Відтак вказані земельні ділянки з урахуванням даних Державного земельного кадастру знаходяться поза межами населеного пункту м. Скадовськ, тому суди дійшли висновку, що відповідач згідно із ч. 5 ст. 122 Земельного кодексу України мав повноваження щодо розпорядження ними як земельними ділянками державної власності. Також судами враховано, що позивачем не надано доказів передачі спірних земельних ділянок за рішеннями органів виконавчої влади у комунальну власність, як то передбачено ст. 83 Земельного кодексу України.

Постановою Верховного Суду від 18 грудня 2019 року скасовано постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 7 листопада 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Скасовуючи судові рішення судів попередніх інстанції та направляючи справу на новий розгляд, Верховним Судом визначено, що за сукупним аналізом положень Земельного кодексу України, Закону України «Про землеустрій», Закону України «Про Державний земельний кадастр», Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» належність конкретної земельної ділянки до земель комунальної або державної власності повинна підтверджуватись відповідним рішенням органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Також, відповідачу надано повноваження щодо розпорядження земельними ділянками державної власності. Такими земельними ділянками є всі земельні ділянки, які не знаходяться у приватній та комунальній власності. У свою чергу, в комунальній власності знаходяться усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності, а також незалежно від місця розташування земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності.

Верховним Судом зазначено, що як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено представником позивача, на час виникнення спору в установленому законодавством порядку не розроблено, не погоджено та не затверджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж м. Скадовськ. Крім того, судами було вірно встановлено відсутність доказів передачі спірних земельних ділянок за рішеннями органів виконавчої влади у комунальну власність, як то передбачено ст. 83 Земельного кодексу України.

Натомість, вирішуючи вказаний спір по суті, судами не надано належної правової оцінки акту на право користування землею від 24 квітня 1958 року, який, як вказує позивач, є дійсним документом, яким встановлено існуючі межі м. Скадовськ та яким передбачено право користування спірними земельними ділянками саме Скадовською міською радо, в контексті проведених законодавчих змін з моменту видачі вказаного документу позивачу. Не спростовано доводів позивача щодо протиправності рішення відповідача з посиланням саме на цей доказ, що, в свою чергу, унеможливлює перевірку правильності правової оцінки цих аргументів судом касаційної інстанції.

Крім того, колегія суддів касаційного суду визнала необґрунтованими посилання суду апеляційної інстанції на відсутність складених відповідачем проектів землеустрою земельних ділянок та не проведення державної реєстрації земельних ділянок, як на підставу неможливості встановлення порушення прав позивача з приводу неможливості ідентифікації спірних земельних ділянок.

Верховним Судом визначено, що спірним питанням в цій справі є належність зазначених у пунктах 1-12 оскаржуваного розпорядження відповідача земельних ділянок до земель комунальної чи державної власності. Тобто, вказаний спір стосується безпосередньо визначення розпорядника цих земельних ділянок, що передує процедурі розробки технічної документації щодо цих земельних ділянок.

За результатом нового розгляду справи рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 1 липня 2020 року у задоволенні адміністративного позову Скадовської міської ради Скадовського району Херсонської області відмовлено.

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив з того, що законодавством відповідачу надано повноваження щодо розпорядження земельними ділянками державної власності. Такими є всі земельні ділянки, які не знаходяться у приватній та комунальній власності. Зокрема, в комунальній власності знаходяться усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності, а також незалежно від місця розташування земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності. Оскільки в установленому законодавством порядку не розроблено, не погоджено та не затверджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж м. Скадовськ, відповідно до якого спірні земельні ділянки знаходяться в межах цього населеного пункту, спірні земельні ділянки не передані за рішеннями органів виконавчої влади у комунальну власність згідно із ст. 83 Земельного кодексу України, зазначені земельні ділянки відповідно до ч. 1 ст. 84 Земельного кодексу України відносяться до земель державної власності.

З огляду на те, що позивачем в установленому порядку не встановлені межі м. Скадовськ, у тому числі межі міста неможливо встановити і на підставі Акту на право користування землею від 24.04.1958 року, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що відповідач мав повноваження щодо розпорядження земельними ділянками відповідно до ч. 5 ст. 122 Земельного кодексу України, а тому обставини для задоволення позову та скасування рішення обласної державної адміністрації в оспорюваній частині відсутні.

В апеляційній скарзі Скадовська міська рада Скадовського району Херсонської області, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд визнав встановленими, просить скасувати судове рішення та прийняти нове про задоволення позову у повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на те, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки нормам законодавства, що регулюють спірні правовідносини, та обставинам справи і помилково не враховано, що за приписами Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» з дня набрання чинності цим Законом землями комунальної власності відповідних територіальних громад вважаються земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні органів місцевого самоврядування, а надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для державної реєстрації таких земельних ділянок, а також її затвердження здійснюються у межах населених пунктів сільськими, селищними, міськими радами. У разі якщо межі сіл, селищ, міст не встановлені відповідно до вимог ст.ст. 174, 175, 176 Земельного кодексу України, визначення меж земель державної та комунальної власності здійснюється з урахуванням меж населених пунктів, зазначених у Державному земельному кадастрі. За приписами п.п. 2, 10 Розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Державний земельний кадастр» визначено, що земельні ділянки, право власності на які виникло до 2004 року, вважаються сформованими незалежно від присвоєння їм кадастрового номера. Документи, якими було посвідчено право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, видані до набрання чинності цим Законом, є дійсними. Належність земель загального користування населених пунктів, зокрема - майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, до земель комунальної власності підтверджується і п. «а» ч. 4 ст. 83 Земельного кодексу України. Отже, земельні ділянки з цільовим призначенням для організації пляжу та обслуговуючої пляжної території в місті Скадовськ належать до земель комунальної власності територіальної громади, а розпорядження цими земельними ділянками належить до повноважень міської ради. Разом з цим, судом першої інстанції помилково залишено поза увагою те, що за правилами ст.ст. 17, 18, 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» пляжі являються невід`ємною частиною території населених пунктів, а відтак спірні земельні ділянки є землями територіальної громади міста Скадовськ. З огляду на те, що належність спірних земельних ділянок підтверджується як земельним так і містобудівним законодавством, актом на право постійного користування землею, а не встановлення меж населеного пункту не може свідчити про фактичну відсутність меж міста Скадовськ, у тому числі повноваженнями на встановлення таких меж не наділений і державний кадастровий реєстратор, розпорядження відповідача в оспорюваній частині фактично позбавляє позивача права розпоряджатись землею, яка є комунальною власністю, а отже прийнято необґрунтовано та з перевищенням своїх функцій, що є безумовною підставою для задоволення позову у повному обсязі.

У відзиві на апеляційну скаргу Херсонська обласна державна адміністрація посилається на необґрунтованість доводів апелянта, правильність висновків суду першої інстанції та відсутність обставин для скасування судового рішення.

Оскільки сторони були повідомлені про дату, час та місце судового засідання, проте до суду вони не з`явились, з огляду на достатність доказів для вирішення справи за наявними матеріалами, ухвалою апеляційного суду від 24 грудня 2020 року вирішено проводити апеляційний розгляд справи в порядку письмового провадження відповідно до вимог п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Судом першої інстанції з`ясовано та як встановлено під час апеляційного розгляду, відповідно до Акту про право користування землею, виданого 24.04.1958 року, Виконкому Скадовської міської ради депутатів трудящих по Скадовському району Херсонської області відведено в постійне користування 631,8 га згідно планом і описом меж: від А до Б з землями с.г.арт. «Радянська Україна» Скадовської міської ради; від Б до А з землями Джарилгацької затоки Чорного моря.

Розпорядженням голови Херсонської обласної державної адміністрації від 23.06.2017 року №445 затверджено Перелік земельних ділянок області, у тому числі в комплексі з водними об`єктами, право оренди на які може бути реалізовано на земельних торгах у формі аукціону.

Зокрема, відповідно до п.п. 1-12 Переліку до вказаних земельних ділянок ввійшли земельні ділянки з наступним місце розташуванням, розміром та цільовим призначенням:

м. Скадовськ, вул. Набережна (Куйбишева), орієнтовною площею 0,9 га (організація пляжу та обслуговуючої інфраструктури пляжної території);

м. Скадовськ, вул. Набережна (Куйбишева), орієнтовною площею 1,0 га (організація пляжу та обслуговуючої інфраструктури пляжної території);

м. Скадовськ, вул. Набережна (Куйбишева), орієнтовною площею 2,50 га (організація пляжу та обслуговуючої інфраструктури пляжної території);

м. Скадовськ, на території Східного пляжу, орієнтовною площею 0,605 га(організація пляжу та обслуговуючої інфраструктури пляжної території);

м. Скадовськ, на території Східного пляжу, орієнтовною площею 0,805 га(організація пляжу та обслуговуючої інфраструктури пляжної території);

м. Скадовськ, на території Східного пляжу, орієнтовною площею 1,2 га (організація пляжу та обслуговуючої інфраструктури пляжної території);

м. Скадовськ, на території Східного пляжу, орієнтовною площею 1,4 га (організація пляжу та обслуговуючої інфраструктури пляжної території);

м. Скадовськ, на території Східного пляжу, орієнтовною площею 1,5 га (організація пляжу та обслуговуючої інфраструктури пляжної території);

м. Скадовськ, на території Східного пляжу, орієнтовною площею 0,520 га (організація пляжу та обслуговуючої інфраструктури пляжної території);

м. Скадовськ, на території Західного пляжу, орієнтовною площею 1,0 га (організація пляжу та обслуговуючої інфраструктури пляжної території);

м. Скадовськ, навпроти бази відпочинку «Червоні вітрила», орієнтовною площею 0,74 га (організація пляжу та обслуговуючої інфраструктури пляжної території);

м. Скадовськ, на території Центрального пляжу (навпроти бази відпочинку «Лазурна»), орієнтовною площею 0,71 га (організація пляжу та обслуговуючої інфраструктури пляжної території).

Згідно вказаного розпорядження, під час його прийняття обласною державною адміністрацією враховано положення ст.ст. 17, 179-1, 93, 122, 123, 124, 135-139 Земельного кодексу України, п.п. 4, 7 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності», рішення комісії обласної державної адміністрації з добору земельних ділянок, у тому числі в комплексі з водними об`єктами, які можуть бути сформовані як окремі лоти, для продажу їх або прав оренди на них на земельних торгах (протоколи від 07.07.2016 року №1, від 08.12.2016 року №2, від 13.04.2017 року №3).

Не погоджуючись із вказаними положеннями рішення відповідача, посилаючись на те, що перелічені земельні ділянки є землями м. Скадовськ та перебувають в розпорядженні територіальної громади міста, позивач звернувся до суду із цим позовом, в якому ставиться питання про його скасування.

Дослідивши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ст. 13 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 117 Земельного кодексу України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

У рішенні органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні.

На підставі рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність складається акт приймання-передачі такої земельної ділянки.

Рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність разом з актом приймання-передачі такої земельної ділянки є підставою для державної реєстрації права власності держави, територіальної громади на неї.

Згідно із ч. 1 ст. 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

За правилами ч. 5 ст. 122 Земельного кодексу України обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.

Слід зазначити, що відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 83 Земельного кодексу України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю.

У комунальній власності перебувають:

а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності;

б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.

Згідно із ч. 3 вказаної статті Земельного кодексу України земельні ділянки державної власності, які передбачається використати для розміщення об`єктів, призначених для обслуговування потреб територіальної громади (комунальних підприємств, установ, організацій, громадських пасовищ, кладовищ, місць знешкодження та утилізації відходів, рекреаційних об`єктів тощо), а також земельні ділянки, які відповідно до затвердженої містобудівної документації передбачається включити у межі населених пунктів, за рішеннями органів виконавчої влади передаються у комунальну власність.

За змістом ст. 84 Земельного кодексу України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

У зв`язку з цим слід врахувати, що відповідно до ст. 173 Земельного кодексу України межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.

Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.

Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.

Землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.

Органи, які приймають рішення про встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних одиниць, а також порядок встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних одиниць, визначені статтями 174, 175 Земельного кодексу України.

Відповідно до ст. 46 Закону України «Про землеустрій» від 22.05.2003 року №858-IV "Про землеустрій" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць розробляються проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації.

Проект землеустрою щодо зміни меж населеного пункту може також передбачати пов`язані із цим зміни меж інших суміжних адміністративних одиниць, якщо прийняття рішення про їх зміну згідно із законом належить до компетенції одного органу.

Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж сіл, селищ, міст розробляються за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради.

Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж. У разі встановлення меж міст проект також погоджується з обласною радою, Верховною Радою Автономної Республіки Крим.

Рішення про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць є одночасно рішенням про затвердження проектів землеустрою щодо їх встановлення (зміни).

Відомості про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць вносяться до Державного земельного кадастру. Відомості про встановлені (змінені) межі адміністративно-територіальних одиниць зазначаються у витязі з Державного земельного кадастру, який безоплатно видається відповідній сільській, селищній, міській, районній, обласній раді. Складовою частиною проекту землеустрою щодо встановлення і зміни меж населеного пункту є перелік земельних ділянок державної власності (із зазначенням їх кадастрових номерів, місцезнаходження, площі та цільового призначення), які переходять у комунальну власність відповідної територіальної громади.

Статтею 13 Закону України «Про Державний земельний кадастр» від 07.07.2011 року №3613-VI, який набув чинності 1 січня 2013 року, визначений склад відомостей Державного земельного кадастру про землі в межах територій адміністративно-територіальних одиниць, до яких віднесено, зокрема, такі відомості: найменування адміністративно-територіальної одиниці; опис меж адміністративно-територіальної одиниці; площа земель в межах території адміністративно-територіальної одиниці; повне найменування суміжних адміністративно-територіальних одиниць; інформація про акти, на підставі яких встановлені та змінені межі адміністративно-територіальних одиниць; відомості про категорії земель у межах адміністративно-територіальної одиниці.

Згідно із ч. 8 ст. 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр» від 07.07.2011 року №3613-VI відомості про межі адміністративно-територіальних одиниць вносяться до Державного земельного кадастру на підставі проектів землеустрою щодо встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць.

Відповідно до ч.ч. 1, 4 ст. 32 Закону України «Про Державний земельний кадастр» від 07.07.2011 року №3613-VI відомості про межі адміністративно-територіальних одиниць вносяться до Державного земельного кадастру на підставі рішення відповідного органу місцевого самоврядування про встановлення і зміну меж адміністративно-територіальної одиниці, про затвердження документації із землеустрою, документації з оцінки земель, яка є підставою для внесення таких відомостей.

На підтвердження внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі адміністративно-територіальних одиниць, Державним кадастровим реєстратором безоплатно видається органу, який прийняв відповідне рішення, витяг з Державного земельного кадастру.

Вказані положення кореспондуються із приписами Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 року №1051.

Разом з цим, апеляційний суд враховує, що відповідно до п. 2 Розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України "Про Державний земельний кадастр" від 07.07.2011 року №3613-VI земельні ділянки, право власності (користування) на які виникло до 2004 року, вважаються сформованими незалежно від присвоєння їм кадастрового номера.

Згідно із п. 8 Розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України "Про Державний земельний кадастр" від 07.07.2011 року №3613-VI (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) відомості про межі адміністративно-територіальних одиниць, які були встановлені до набрання чинності Законом України «Про землеустрій», вносяться до Державного земельного кадастру на підставі проектів формування території і встановлення меж сільських, селищних рад.

Відповідно до п. 10 Розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України "Про Державний земельний кадастр" від 07.07.2011 року №3613-VI документи, якими було посвідчено право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, видані до набрання чинності цим Законом, є дійсними.

Згідно із п. 3 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" від 06.09.2012 року №5245-VI, який набрав чинності з 01.01.2013 року, з дня набрання чинності цим Законом землями комунальної власності відповідних територіальних громад вважаються:

а) земельні ділянки:

на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності відповідної територіальної громади;

які перебувають у постійному користуванні органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ, організацій;

б) всі інші землі, розташовані в межах відповідних населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, зазначених у підпунктах "а" і "б" пункту 4 цього розділу.

Пунктом 4 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" від 06.09.2012 року №5245-VI передбачено, що у державній власності залишаються:

а) розташовані в межах населених пунктів земельні ділянки:

на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна державної власності;

які перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук;

які належать до земель оборони;

б) земельні ділянки, що використовуються Чорноморським флотом Російської Федерації на території України на підставі міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України;

в) землі зон відчуження та безумовного (обов`язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;

г) усі інші землі, розташовані за межами населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, зазначених у підпункті "а" пункту 3 цього розділу.

Відповідно до п.п. 7, 8 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" від 06.09.2012 року №5245-VI з дня набрання чинності цим Законом землі державної та комунальної власності в Україні вважаються розмежованими.

У разі якщо межі сіл, селищ, міст не встановлені відповідно до вимог статей 174, 175 та 176 Земельного кодексу України, визначення меж земель державної та комунальної власності здійснюється з урахуванням меж населених пунктів, зазначених у Державному земельному кадастрі.

Крім того, відповідно до положень ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 року №3038-VI генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту. Детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Згідно із ч.ч. 1, 2, 7 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 року №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк узгоджують проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, з метою врегулювання питань планування територій у приміських зонах.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 року №3038-VI (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.

Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.

Частинами 2, 7 ст. 186 Земельного кодексу України передбачено, що проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць погоджуються сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення таких меж. У разі розширення меж адміністративно-територіальної одиниці за рахунок території, що не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.

Проекти землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб погоджуються у порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, та затверджуються:

у разі якщо проект передбачає впорядкування для містобудівних потреб території, розташованої в межах населених пунктів, - відповідними сільськими, селищними, міськими радами;

у разі якщо проект передбачає впорядкування для містобудівних потреб території, розташованої за межами населених пунктів, - районною державною адміністрацією, а у разі якщо районна державна адміністрація не утворена - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.

Сукупний аналіз наведених норм показав, що належність конкретної земельної ділянки до земель комунальної або державної власності має підтверджуватись відповідним рішенням органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Також, з аналізу наведених норм слідує, що відповідачу надано повноваження щодо розпорядження земельними ділянками державної власності. Такими земельними ділянками є всі земельні ділянки, які не знаходяться у приватній та комунальній власності. У свою чергу, в комунальній власності знаходяться усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності, а також незалежно від місця розташування земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності.

Як показують обставини справи, на момент виникнення спірних правовідносин в установленому законодавством порядку не розроблено, не погоджено та не затверджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж м. Скадовськ.

Крім того, стосовно спірних земельних ділянок відсутні рішення органів виконавчої влади щодо їх передачі у комунальну власність, як то передбачено ст. 83 Земельного кодексу України.

Водночас, апеляційний суд враховує, що відповідно до Акту про право користування землею, виданого 24.04.1958 року, Виконкому Скадовської міської ради депутатів трудящих по Скадовському району Херсонської області відведено в постійне користування 631,8 га.

Згідно планом і описом меж: від А до Б земельна ділянка межує з землями с.г.арт. «Радянська Україна» Скадовської міської ради; від Б до А - з землями Джарилгацької затоки Чорного моря.

В силу положень п. 10 Розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України "Про Державний земельний кадастр" від 07.07.2011 року №3613-VI вказаний документ про право постійного користування земельною ділянкою є дійсним і з моменту набрання чинності законодавства щодо ведення Державного земельного кадастру.

У тому числі, за правилами п. 7 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" від 06.09.2012 року №5245-VI з 01.01.2013 року на законодавчому рівні є розмежованими земельні ділянки за формами державної та комунальної власності.

Таким чином, згідно із п. 3 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" від 06.09.2012 року №5245-VI з дня набрання чинності цим Законом земельні ділянки, зокрема, які перебувають у постійному користуванні органу місцевого самоврядування, та всі інші землі, розташовані в межах відповідних населених пунктів, вважаються землями комунальної власності відповідних територіальних громад.

У тому числі, розташування спірних земельних ділянок в межах населеного пункту м. Скадовськ підтверджується і самим розпорядженням відповідача.

Отже, в контексті проведених законодавчих змін з моменту видачі позивачу документу про право постійного користування землею, який є дійсним і яким визначено межі м. Скадовськ, підтверджено як право користування спірними земельними ділянками саме Скадовською міською радою так і віднесення земельної ділянки до земель комунальної власності.

Натомість, як свідчить зміст оспорюваного розпорядження та не заперечується відповідачем, вказані обставини при прийнятті свого рішення (в окремих положеннях) обласна державна адміністрація не враховувала, у тому числі з посиланням на не встановлення з ініціативи органу місцевого самоврядування існуючих меж земельних ділянок та не проведення їх державної реєстрації.

Водночас, необґрунтованість таких доводів визначена у постанові Верховного Суду від 18 грудня 2019 року під час скасування рішень судів попередніх інстанцій та направлення даної справи на новий розгляд.

При цьому, касаційним судом вказано, що відсутність проектів землеустрою та не проведення державної реєстрації земельних ділянок не може свідчити про відсутність порушень прав позивача з приводу неможливості ідентифікації спірних земельних ділянок, оскільки ці обставини передують процедурі розробки технічної документації щодо цих земельних ділянок та не стосуються питання права розпорядження землею.

Застережуваних обставин щодо належності вказаних земельних ділянок до земель державної власності або їх передачу згідно рішення органу місцевого самоврядування органу державної влади матеріали справи не містять і таких не наводиться відповідачем.

Разом з цим, апеляційний суд враховує, що за правилами ч.ч. 4, 6 ст. 9 Закону України "Про Державний земельний кадастр" від 07.07.2011 року №3613-VI кадастрові номери земельним ділянкам присвоює державний кадастровий реєстратор. Державний кадастровий реєстратор має доступ до всіх відомостей Державного земельного кадастру, самостійно приймає рішення про внесення відомостей до нього.

Проте, Державний кадастровий реєстратор не наділений повноваженнями встановлювати межі населених пунктів або визначати належність певної земельної ділянки до території населеного пункту чи перебування земельної ділянки у державної власності.

Слід зазначити, що відповідно до вимог ст. 173 Земельного Кодексу України межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій. Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою, які розробляються відповідно до техніко-економічного обґрунтування їх розвитку, генеральних планів населених пунктів.

Частиною 1 ст. 174 Земельного Кодексу України встановлено, що рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України.

Таким чином, законом регламентований порядок встановлення меж населених пунктів.

Водночас, у разі якщо межі населених пунктів не встановлені у порядку, визначеному Земельним кодексом України, судам належить виходити з фактичних меж населених пунктів. Так, відсутність реалізації компетентними органами своїх повноважень щодо встановлення меж міста не свідчить про фактичну відсутність таких меж.

Вказана правова позиція регламентована у постанові Верховного Суду від 3 березня 2020 року по справі №367/6388/16-а, яка підлягає застосуванню до спірних правовідносин у цій справі.

Враховуючи викладене, оскільки відповідачем не доведено наявність повноважень щодо розпорядження спірними земельними ділянками, колегія суддів вважає, що рішення обласної державної адміністрації не може відповідати критерію обґрунтованості і правомірності, що є безумовною підставою для його скасування.

З огляду на те, що висновки суду першої інстанції не відповідають нормам законодавства, що регулюють спірні правовідносини, та обставинам справи, колегія суддів вважає, що судове рішення відповідно до ст. 317 КАС України підлягає скасуванню з ухваленням нового про задоволення позову.

Відповідно до приписів ч. 5 ст. 250 КАС України датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Керуючись ст.ст. 139, 308, 311, п. 2 ч. 1 ст. 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Скадовської міської ради Скадовського району Херсонської області задовольнити.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 1 липня 2020 року скасувати.

Ухвалити нове судове рішення, яким адміністративний позов Скадовської міської ради Скадовського району Херсонської області до Херсонської обласної державної адміністрації, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору, Скадовської районної державної адміністрації, Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, Товариства з обмеженою відповідальністю "Морські ворота" про визнання протиправними та скасування окремих положень розпорядження задовольнити.

Визнати протиправними та скасувати окремі положення розпорядження Херсонської обласної державної адміністрації від 23.06.2017 року №445, а саме: п.п. 1-12 Переліку земельних ділянок області, у тому числі в комплексі з водними об`єктами, право оренди на які може бути реалізовано на земельних торгах у формі аукціону.

Стягнути на користь Скадовської міської ради Скадовського району Херсонської області (вул. Гагаріна, 63, м. Скадовськ, Скадовський район Херсонської області, 75700; ) за рахунок бюджетних асигнувань Херсонської обласної державної адміністрації (пл. Свободи, 1, м. Херсон, 73000; ) судові витрати, понесені у зв`язку із сплатою судового збору, у розмірі 4000 (чотири тисячі) грн.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її прийняття, але може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови.

Головуючий суддя: О.В. Єщенко

судді: О.О. Димерлій

Т.М. Танасогло