Справа № 1.380.2019.004183
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2020-12-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 1.380.2019.004183

адміністративне провадження № К/9901/8927/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної служби України з питань праці на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2020 року (судді Качмар В.Я., Большакова О.О., Старунський Д.М.) у справі № 1.380.2019.004183 за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань праці, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Головне управління Держпраці у Львівській області, про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на службі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У серпні 2019 року позивач звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби України з питань праці (далі - Держпраці, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Головне управління Держпраці у Львівській області (далі - ГУ Держпраці у Львівській області), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 06 серпня 2019 року № 76-кт «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 »;

- поновити його на посаді заступника начальника ГУ Держпраці у Львівській області;

- стягнути з Держпраці на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 07 серпня 2019 року та 40 000,00 грн витрат на правову допомогу.

В обґрунтування заявлених позовних вимог ОСОБА_1 зазначав про те, що спірний наказ Держпраці є незаконним, прийнятий з грубим порушенням законодавства та без урахування усіх обставин, що мають значення для його прийняття. На переконання позивача, накладення на нього дисциплінарного стягнення пов`язане виключно з упередженим ставленням щодо нього. Позивач вважає, що при розгляді матеріалів інспекційного відвідування ТОВ «Юмакс-Львів» він діяв виключно в межах своїх повноважень та прийняв законне рішення про ненакладення штрафних санкцій.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 05 листопада 2019 року в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовив.

При вирішенні справи та прийнятті означеного рішення суд першої інстанції виходив з того, що під час інспекційного відвідування ТОВ «Юмакс-Львів» позивач дійшов помилкового висновку про відсутність порушень з боку ТОВ. Позивачем не враховано обов`язкові до виконання вимоги абзацу 2 пункту 8 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року № 509 (далі - Порядок № 509), та прийнято рішення про непритягнення до юридичної відповідальності ТОВ «Юмакс-Львів». На момент розгляду справи про накладення штрафу ОСОБА_1 не надано належні та достатні документи щодо додержання законодавства про працю у частині виявлених порушень ТОВ «Юмакс-Львів», а тому неприйняття ним рішення про накладення штрафу на ТОВ «Юмакс-Львів» правомірно кваліфіковано відповідачем як дисциплінарний проступок, визначений пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу». Дисциплінарна комісія у відповідності до вимог цього Закону повно та об`єктивно з`ясувала обставини вчинення дисциплінарного проступку, враховуючи відсутність обставин, що пом`якшують відповідальність. При цьому судом взято до уваги факти неодноразового притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 12 березня 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнив частково. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року скасував та прийняв постанову, якою позов задовольнив частково. Визнав протиправним та скасував наказ Держпраці від 06 серпня 2019 року № 76-кт «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 ». Поновив ОСОБА_1 на посаді заступника начальника ГУ Держпраці у Львівській області з 06 серпня 2019 року. В решті позову відмовив.

Скасовуючи рішення суд першої інстанції та задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необґрунтованість наказу відповідача від 06 серпня 2019 року № 76-кт «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 ». Зокрема суд зауважив, що дії позивача кваліфіковані як дисциплінарний проступок, визначений пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу», а саме перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення. Проте в оскаржуваному наказі не обґрунтовано наявність у діях позивача ознак, які б їх кваліфікували як перевищення службових повноважень і перелік яких є вичерпним. Отже, рішення про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 не ґрунтується на нормах матеріального права, якими визначено склад правопорушення (проступку), а саме перевищення влади або службових повноважень. При цьому суд апеляційної інстанції констатував відсутність доказів, які б підтверджували, що заступник начальника ГУ Держпраці у Львівській області ОСОБА_1 не застосував фінансові санкції до ТОВ «Юмакс-Львів» умисно, в неправомірних особистих інтересах або в інтересах даного підприємства. Зважаючи на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що ОСОБА_1 звільнено з посади з порушенням установленого порядку та без законних підстав, а тому позовні вимоги про визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 06 серпня 2019 року № 76-кт «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 » та поновлення позивача на посаді заступника начальника ГУ Держпраці у Львівській області підлягають задоволенню.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та витрат на правову допомогу суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивач працював на відповідній посаді та перебував у штаті ГУ Держпраці у Львівській області, де і отримував заробітну плату, разом із тим звернувся до суду з позовом до Держпраці, хоча відповідати за ним у цій частині мало Управління, яке у справі має статус третьої особи. Доказів понесення позивачем витрат на професійну правничу допомогу не подано.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

Не погодившись з указаним рішенням апеляційного суду Держпраці звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2020 року в частині позовних вимог, які були задоволені, та ухвалити в цій частині нове рішення - про відмову в задоволенні позову.

Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 808/327/17, який стосується подібних правовідносин, як-то звільнення державного службовця за перевищення службових повноважень.

Крім цього, скаржник оскаржує постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2020 року з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 КАС України, що відповідає пункту 4 частини четвертої статті 328 цього Кодексу, зокрема, в ухваленні судового рішення брав участь суддя, якому було заявлено відвід, а також суд необґрунтовано відхилив клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи. Так, у касаційній скарзі Держпраці зазначено, що суд апеляційної інстанції безпідставно відхилив клопотання представника третьої особи про перенесення судового засідання та допит свідка ОСОБА_3 , покази якого мають важливе значення у справі, що, у свою чергу, стало підставою для заявлення відводу всьому складу судової колегії, який також не був задоволений. Також скаржник покликається на те, що дана справа не є справою незначної складності відповідно до частини шостої статті 12 КАС України, оскільки посада ОСОБА_1 - заступник начальника ГУ Держпраці у Львівській області відноситься до посад державної служби категорії «Б» і відноситься до примітки статті 50 Закону України «Про запобігання корупції».

Скаржник вважає помилковим посилання апеляційного суду на пункт 5 постанови Пленуму Верховного Суду України від 26 грудня 2003 року «Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень», де розмежовані два злочини, відповідальність за які передбачені Кримінальним кодексом України, оскільки частиною п`ятою статті 66 Закону України «Про державну службу» передбачено звільнення за перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення.

Відповідач наголошує, що незважаючи на встановлення за результатами інспекційного відвідування ТОВ «Юмакс-Львів» порушення вимог трудового законодавства ОСОБА_1 не вчинив жодних дій спрямованих на притягнення ОСОБА_4 до дисциплінарної відповідальності. Дисциплінарне стягнення, застосоване до позивача спірним наказом, відповідає ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця, оскільки за порушення у вигляді перевищення службових повноважень не передбачено альтернативи звільненню з посади державної служби.

Держпраці вважає, що постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2020 року є незаконною та підлягає скасуванню через невідповідність висновків суду апеляційної інстанції фактичним обставинам справи.

Ухвалою від 07 квітня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Позивач подав відзив на касаційну скаргу Держпраці, в якому просить відмовити в її задоволенні, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін. ОСОБА_1 заперечує проти тверджень скаржника щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права й вважає їх безпідставними. Зокрема позивач звертає увагу Суду на те, що за результатами розгляду справи про накладення штрафу ним не було винесено постанову про накладення штрафу на ТОВ «Юмакс-Львів» у зв`язку з необґрунтованою думкою про відсутність доказів порушень, викладених в Акті, що не відповідало фактичним обставинам такої справи, а не перейняттям на себе повноважень колегіального органу та всупереч Закону і встановленому порядку прийняттям рішення одноособово. Отже, правовідносини, які були предметом дослідження Верховним Судом у справі № 808/327/17, та правовідносини у цій справі не є подібними. Відтак, зазначена скаржником підстава касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції, а саме пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України є необґрунтованою. Щодо іншої підстави касаційного оскарження - пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України, то позивач вважає, що суд апеляційної інстанції не допустив порушень норм процесуального права, оскільки обґрунтовано та правомірно відмовив у задоволенні заявлених представником третьої особи клопотань та відводу колегії суддів за їх безпідставністю. Щодо посилань апеляційного суду на пункт 5 постанови Пленуму Верховного Суду України від 26 грудня 2003 року «Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень», то ОСОБА_1 вважає їх обґрунтованими, оскільки застосування даних норм необхідне для належного обґрунтування спірного наказу Держпраці. На підставі викладеного позивач вважає, що в оскаржуваному судовому рішенні судом апеляційної інстанції повно та всебічно встановлені фактичні обставини справи та надано правильну оцінку зібраним у справі доказам в цілому та кожному окремо.

Ухвалою від 28 грудня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Наказом Держпраці від 23 березня 2016 року № 16-кт позивач призначений заступником начальника ГУ Держпраці у Львівській області.

Відповідно до направлення ГУ Держпраці у Львівській області від 26 вересня 2018 року № 2049, виданого на підставі наказу № 2239-П, головним державним інспектором праці ОСОБА_4 було проведене інспекційне відвідування ТОВ «Юмакс-Львів» та складено акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю від 04 жовтня 2018 року № ЛВ1815/593/НД/АВ.

В ході інспекційного відвідування було виявлено наступні порушення:

- порушення частини третьої статті 24 Кодексу законів про працю України - в ході проведення інспекційного відвідування адміністрацією Товариства, не надано жодних документів (наказів про прийняття на роботу, трудових договорів, табелів обліку робочого часу, відомостей про нарахування та виплату заробітної плати та інше), щодо працевлаштування особи №1 (Володимир), ведення яких передбачено законодавством про працю при використанні найманої праці, що свідчить про неналежне оформлення трудових відносин;

- порушення частини другої статті 72, частини четвертої статті 73 та частин першої-другої статті 107 Кодексу законів про працю України - 31 працівнику не проведено подвійної оплати за роботу у святковий день 25 грудня 2017 року.

На підставі виявлених в ході інспекційного відвідування та зафіксованих в акті порушень головним державним інспектором праці ОСОБА_4 було складено припис про усунення виявлених порушень від 04 жовтня 2018 року №ЛВ1815/593/АВ-П.

Листом ГУ Держпраці у Львівській області від 04 жовтня 2018 року № 9595/5/04.5-09 два примірники акту та припису надіслані об`єкту інспекційного відвідування.

ТОВ «Юмакс-Львів» надало заперечення на припис, у яких, посилаючись на наведені у запереченнях обставини, зокрема неврахування інспектором того факту, що працівниками були написані заяви про компенсацію роботи у святковий день шляхом надання додаткового дня відпустки, просило не застосовувати до підприємства жодних фінансових стягнень.

Рішенням начальника ГУ Держпраці у Львівській області від 12 жовтня 2018 року № ЛВ1815/593/НД/АВ/ТД/МГ було призначено до розгляду справу про накладення штрафу за порушення ТОВ «Юмакс-Львів» законодавства про оплату праці в частині недотримання мінімальних державних гарантій в оплаті праці та оформлення трудових відносин на 23 жовтня 2018 року. Про що було повідомлено ТОВ «Юмакс-Львів» листом від 16 жовтня 2018 року № 523/1/11/11-39.

Розгляд справи здійснювався позивачем ОСОБА_1 , начальником відділу юридичного забезпечення та головним спеціалістом організації аналітики ГУ Держпраці у Львівській області.

За результатами розгляду справи ОСОБА_1 не винесено постанову про накладення штрафу на ТОВ «Юмакс-Львів» у зв`язку з відсутністю доказів порушень, викладених в акті інспекційного відвідування виявлених ОСОБА_4 .

У зв`язку з надходженням листа начальника ГУ Держпраці у Львівській області від 02 квітня 2019 року № 3365/1/01-07 та службової записки начальника відділу персоналу ГУ Держпраці у Львівській області від 06 червня 2019 року, наказом Держпраці від 06 червня 2019 року № 222-к (із змінами внесеними згідно із наказами від 05 липня 2019 року № 273-к від 22 липня 2019 року № 315-к) відкрито дисциплінарне провадження щодо заступника начальника ГУ Держпраці у Львівській області ОСОБА_1 .

У ході дисциплінарного провадження було перевірено інформацію викладену у зверненні колективу ГУ Держпраці у Львівській області від 08 травня 2019 року стосовно можливих корупційних дій посадових осіб Управління, зокрема за фактом ненакладання на ТОВ «Юмакс-Львів» штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення. З метою з`ясування обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, головою дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Держпраці у ОСОБА_1 витребувані пояснення.

На виконання зазначених вимог позивач надав пояснення від 24 червня та 29 липня 2019 року. Також у ході дисциплінарного провадження досліджувалися пояснення начальника ГУ Держпраці у Львівській області.

За результатами вищезгаданого дисциплінарного провадження, дисциплінарною комісією встановлено, що ОСОБА_1 при розгляді справи про накладення штрафу на ТОВ «Юмакс-Львів» не врахував обов`язкові до виконання вимоги абзацу 2 пункту 8 Порядку № 509 та, виходячи за межі наданих службових повноважень, прийняв не передбачене законодавством рішення щодо не притягнення до юридичної відповідальності ТОВ «Юмакс-Львів» та, як наслідок, вчинив дисциплінарний проступок, передбачений пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу».

Наказом Держпраці від 06 серпня 2019 року № 76-кт ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника ГУ Держпраці у Львівській області за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу», а саме за перевищення службових повноважень.

У той же час, відповідно до наказів відповідача від 12 травня 2017 року № 19-кт від 12 червня 2018 року № 31-кт, від 26 березня 2019 року № 17-кт та від 06 червня 2019 року № 44-кт до позивача застосовані дисциплінарні стягнення у вигляді оголошення доган, попередження, зауваження.

Не погодившись з наказом відповідача про накладення дисциплінарного стягнення та вважаючи своє звільнення незаконним, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Положеннями частини третьої статті 3 КАС України визначено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Приписами частин першої та другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України», «Рябих проти Росії», «Нєлюбін проти Росії»), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Верховний Суд, надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги Держпраці, виходить з наступного.

При вирішенні даного публічно-правового спору Верховний Суд ураховує, що обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, визначені в Законі України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

За наведеним у статті 1 цього Закону визначенням державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.

Згідно з приписами статті 8 Закону № 889-VIII, державний службовець зобов`язаний: 1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; 3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; 4) з повагою ставитися до державних символів України; 5) обов`язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов`язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації; 6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; 7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; 8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; 9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; 10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби; 11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності; 12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв`язку з виконанням посадових обов`язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню; 13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.

Державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.

Відповідно до частини першої статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

За змістом частини першої статті 65 вказаного Закону, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

Згідно з частиною другою цієї статті дисциплінарними проступками є:

1) порушення Присяги державного службовця;

2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;

3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;

4) дії, що шкодять авторитету державної служби;

5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;

6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку;

7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення;

8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця;

9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб;

10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби;

11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення;

12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин;

13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння;

14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення;

15) прийняття державним службовцем рішення, що суперечить закону або висновкам щодо застосування відповідної норми права, викладеним у постановах Верховного Суду, щодо якого судом винесено окрему ухвалу.

До державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби (частина перша статті 66 Закону № 889-VIII).

При цьому, за частиною п`ятою статті 66 Закону № 889-VIII звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону.

З аналізу наведених правових положень слідує, що державний службовець дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. За перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення, тобто вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII, до державного службовця може бути застосований винятковий вид дисциплінарного стягнення, як-то звільнення з посади державної служби.

Водночас, за правилами частини першої статті 67 названого Закону дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.

Як обумовлено частиною першою статті 69 Закону № 889-VIII, для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).

Рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення.

У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення (стаття 77 вказаного Закону).

За змістом спірного наказу від 06 серпня 2019 року № 76-кт, дії заступника начальника ГУ Держпраці у Львівській області ОСОБА_1 щодо неприйняття рішення про притягнення ТОВ «Юмакс-Львів» до юридичної відповідальності (не винесення постанови про накладення штрафу, що призвело до недоотримання Державним бюджетом України коштів в розмірі 1 265 820,00 грн) кваліфіковані дисциплінарною комісією як перевищення службових повноважень, яке не містить складу злочину або адміністративного правопорушення, що відповідає виду дисциплінарного проступку означеного в пункті 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII.

Процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю визначає Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 (далі - Порядок № 295; в редакції, чинній на час проведення інспекційного відвідування ТОВ «Юмакс-Львів»).

Пунктом 2 цього Порядку передбачено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.

Інспектори праці за наявності службового посвідчення безперешкодно, без попереднього повідомлення мають право фіксувати проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин засобами аудіо-, фото- та відеотехніки (підпункт 6 пункту 11 Порядку № 295).

Відповідальність за порушення законодавства про працю передбачена статтею 265 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України у зазначеній вище редакції), згідно з якою посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.

Юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі:

фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту) - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення;

недотримання мінімальних державних гарантій в оплаті праці - у десятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення.

Як уже зазначалося, за результатами інспекційного відвідування ТОВ «Юмакс-Львів» було виявлено наступні порушення:

- порушення частини третьої статті 24 Кодексу законів про працю України - в ході проведення інспекційного відвідування адміністрацією Товариства, не надано жодних документів (наказів про прийняття на роботу, трудових договорів, табелів обліку робочого часу, відомостей про нарахування та виплату заробітної плати та інше), щодо працевлаштування особи №1 (Володимир), ведення яких передбачено законодавством про працю при використанні найманої праці, що свідчить про неналежне оформлення трудових відносин;

- порушення частини другої статті 72, частини четвертої статті 73 та частин першої-другої статті 107 Кодексу законів про працю України - 31 працівнику не проведено подвійної оплати за роботу у святковий день 25 грудня 2017 року.

Вказані порушення зафіксовані в акті порушень головним державним інспектором праці ОСОБА_4 та складено припис про їх усунення від 04 жовтня 2018 року № ЛВ1815/593/АВ-П.

Механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених частиною другою статті 265 КЗпП України та частинами другою - сьомою статті 53 Закону України «Про зайнятість населення» визначений Порядком № 509.

Зокрема, згідно з пунктом 2 Порядку №509 штрафи накладаються Головою Держпраці, його заступниками, начальниками управлінь і відділів Держпраці та їх заступниками (з питань, що належать до їх компетенції), начальниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками, керівниками виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та їх заступниками (далі - уповноважені посадові особи).

Штрафи можуть бути накладені, зокрема на підставі акта про виявлення під час перевірки суб`єкта господарювання або роботодавця ознак порушення законодавства про працю та/або зайнятість населення, складеного посадовою особою Держпраці чи її територіального органу, виконавчого органу міської ради міста обласного значення та сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади.

Відповідно до пунктів 3, 4, 8 Порядку № 509 уповноважена посадова особа не пізніше ніж через 10 днів з дати складення акта приймає рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу (далі - справа).

Справа розглядається у п`ятнадцятиденний строк з дня прийняття рішення про її розгляд.

Розгляд справи розпочинається з представлення уповноваженої посадової особи, яка її розглядає. Зазначена особа роз`яснює особам, які беруть участь у розгляді справи, їх права і обов`язки. Під час розгляду справи заслуховуються особи, які беруть участь у розгляді справи, досліджуються докази і вирішується питання щодо задоволення клопотання.

За результатами розгляду справи уповноважена посадова особа на підставі акта, зазначеного в пункті 3 цього Порядку, складає постанову про накладення штрафу.

Наказом ГУ Держпраці у Львівській області від 02.04.2018 №56-ОД затверджено «Розподіл функціональних обов`язків між начальником Головного управління Держпраці у Львівській області, першим заступником начальника та заступником начальника Головного управління Держпраці у Львівській області». Відповідно до вказаного Розподілу, перший заступник начальника Управління приймає рішення при розгляді актів заходів державного контрою, при застосуванні фінансових (штрафних) санкцій (за напрямком роботи), а у разі його відсутності його обов`язки виконує заступник начальника.

Судом апеляційної інстанції установлено, що 23 жовтня 2018 року перший заступник начальника ГУ Держпраці у Львівській області Грицак О.О. перебувала у відрядженні, а тому розгляд справи про накладення штрафу на ТОВ «Юмакс-Львів» був прямим посадовим обов`язком ОСОБА_1 .

Отже, розгляд справи про накладення штрафу здійснювався уповноваженою особою.

Між тим, з фактичних обставин справи слідує, що за результатами розгляду справи ТОВ «Юмакс-Львів» заступником начальника ГУ Держпраці у Львівській області ОСОБА_1 не було прийнято постанову про накладення штрафу через відсутність, на його думку, доказів виявлених порушень.

У контексті зазначеного слідує висновок, що накладення дисциплінарного стягнення на позивача обумовлено невиконанням ним приписів пункту 8 Порядку № 509, який передбачає прийняття уповноваженою особою рішення про накладення штрафу за результатами розгляду справи.

Разом з тим Суд зауважує, що під поняттям «перевищення службових повноважень» слід розуміти вчинення державним службовцем таких дій (прийняття рішення, наказу, розпорядження чи доручення), які виходять за межі наданих йому повноважень (не передбачені Законом), вчинення дій, які ніхто не має права виконувати або дозволяти.

Зазначене узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 19 листопада 2020 року у справі № 160/2021/19.

Як правильно зазначив суд апеляційної інстанції, в оскаржуваному наказі Держпраці про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 не вказано, які його дії під час розгляду справи про накладення штрафу на ТОВ «Юмакс-Львів» є такими, що не передбачені законодавством та не належать до його повноважень. З огляду на це, не можна погодитися з визначеною відповідачем кваліфікацією дій позивача.

При цьому Суд вважає за необхідне акцентувати увагу на тому, що «перевищення службових повноважень» означає вчинення активних дій державним службовцем, які виходять за межі наданих йому повноважень, а не навпаки. У даному ж випадку відповідач кваліфікує дії ОСОБА_1 щодо неприйняття передбаченого чинним законодавством рішення про накладення штрафу, тобто невчинення відповідних дій, як перевищення службових повноважень.

В аспекті зазначеного Суд наголошує, що неправильна юридична кваліфікація дій державного службовця, які ставляться йому в провину, впливає на вид дисциплінарного стягнення, який може бути застосований до державного службовця.

На це вказують положення статті 66 Закону № 889-VIII, якими законодавець розмежував види дисциплінарних стягнень у відповідності до тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку.

Таким чином, за відсутності правильної юридичної кваліфікації дій ОСОБА_1 застосований до нього вид дисциплінарного стягнення не може вважатися пропорційним ступеню його вини.

Ураховуючи правове регулювання спірних правовідносин та обставини справи Верховний Суд приходить до висновку про те, що наказ Держпраці від 06 серпня 2019 року № 76-кт «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 » не відповідає критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України, зокрема щодо обґрунтованості та пропорційності, а тому підлягає скасуванню, а позивач поновленню на посаді державної служби. З огляду на це, постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2020 року в частині, що є предметом касаційного перегляду, ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права та підстави для її скасування відсутні.

Стосовно тверджень скаржника про неврахування судом апеляційної інстанції висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 808/327/17 та від 30 липня 2019 року у справі № 813/151/18, Суд вказує наступне.

У постанові від 18 квітня 2018 року Верховний Суд зазначив, що питання визначення форми влаштування дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування розглядаються комісіями питань захисту прав дитини, як зазначено в постанові Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року №866 «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дитини». Це питання не розглядалося на засіданні районної комісії. При цьому, пункт 74 Порядку провадження діяльності з усиновлення та здійснення нагляду за дотриманням прав усиновлених дітей встановлює, що роз`єднання братів і сестер, що перебувають на обліку дітей, які можуть бути усиновлені, не допускається. Однак, протокольним рішенням засідання районної комісії з питань захисту прав дитини райдержадміністрації від 27 квітня 2016 року було надано згоду на роз`єднання рідних брата та сестри з сестрою. В ході службового розслідування встановлено, що засідання районної комісії не проводилося. Начальником служби у справах дітей одноосібно вирішено питання роз`єднання дітей, був підготовлений протокол засідання районної комісії і поданий на підпис. В повідомленні про надання згоди на роз`єднання від 27 квітня 2016 року № 846-У, начальником служби чітко не визначено умови, причини, підстави та обставини, що мають істотне значення, через які діти можуть бути роз`єднані. Таким чином, начальником служби не вжито належних заходів для встановлення родичів дітей та забезпечення спільного проживання і виховання рідних дітей в сім`ї родичів, які мають переважне перед іншими право на усиновлення, або осіб, що виявили бажання усиновити кількох дітей, які є братами та сестрами.

У постанові від 30 липня 2019 року Верховний Суд зазначив, що Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань», Порядком № 1128 і Порядком № 990 не передбачено, що начальником Головного територіального управління юстиції може бути обмежено використання Державних реєстрів для пошуку інформації, необхідної для підготовки подання про проведення камеральних перевірок, забезпечення розгляду скарг у сфері державної реєстрації, а також розгляд скарг в порядку статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно», статті 34 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», розгляд ухвал судів, розгляд запитів правоохоронних органів, а також розгляд скарг у порядку Закону України «Про звернення громадян». При цьому, згідно приписів Порядку № 1128 і Порядку № 990, використання відомостей з Державних реєстрів здійснюється відповідними комісіями без додаткового погодження. З огляду на викладене, прийняття позивачем наказу від 03 травня 2017 року №209/6, яким використання Державних реєстрів у наведених випадках має бути обов`язково погоджено начальником ГТУЮ у Львівській області, обґрунтовано оцінено як перевищення скаржником його службових повноважень.

Отже, у наведених вище випадках мало місце грубе порушення чинного законодавства державними службовцями та прийняття ними рішень з перевищенням службових повноважень, зокрема у справі № 808/327/17 - прийняття одноосібного рішення про надання згоди на роз`єднання рідних брата та сестри з сестрою, яке має прийматися відповідною комісією, а у справі № 813/151/18 - наказ, яким передбачено використання Державних реєстрів за обов`язкового погодження з начальником ГТУЮ у Львівській області, що суперечить приписам чинного законодавства.

Натомість, у справі, що розглядається, позивач, навпаки, не вчинив передбачені чинним законодавством дії, а саме не прийняв постанову про накладення штрафу на юридичну особу.

Звідси вбачається, що правовідносини у справі № 808/327/17 не є подібними до спірних правовідносин, а тому висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 18 квітня 2018 року у справі № 808/327/17 та від 30 липня 2019 року у справі № 813/151/18, не підлягали застосуванню апеляційним судом при вирішенні даної справи.

Щодо тверджень скаржника про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права Суд зазначає таке.

Так, у касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суд апеляційної інстанції необґрунтовано відхилив клопотання учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи. Мова йде про клопотання представника третьої особи у справі про відкладення судового засідання у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю посадової особи ГУ Держпраці у Львівській області Лемішко Л.Р., викликаної 12 березня 2020 року у судове засідання в якості свідка, а також про клопотання про виклик свідка ОСОБА_3 . Разом із тим, як у клопотанні, так і в касаційній скарзі скаржник не зазначає обставини, які могли повідомити, але не повідомили суду названі особи, і як ці обставини могли виплинути на вирішення справи. При цьому, необхідно зазначити про те, що в судовому засіданні 12 березня 2020 року був присутній уповноважений представник третьої особи, який пояснив суду позицію ГУ Держпраці у Львівській області по суті позовних вимог ОСОБА_1 .

Щодо клопотання представника третьої особи про відвід колегії суддів, то Суд звертає увагу, що в силу положень частини четвертої статті 36 КАС України (у редакції, чинній на час вирішення заяви про відвід) незгода сторони з процесуальними рішеннями судді, рішення або окрема думка судді в інших справах, висловлена публічно думка судді щодо того чи іншого юридичного питання не може бути підставою для відводу. Відтак, оскільки підставою для заявлення відводу колегії суддів слугувала незгода сторони з вирішенням її клопотань про відкладення судового засідання та виклик свідка, тобто з процесуальними рішеннями суду, що випливає з матеріалів справи та підтверджується скаржником у касаційній скарзі, то підстави для задоволення заяви про відвід колегії суддів були відсутні.

На підставі викладеного Верховний Суд констатує, що покладені в основу обґрунтування касаційної скарги аргументи скаржника не знайшли своє підтвердження під час касаційного розгляду справи. Доводи скаржника не спростовують висновків апеляційного суду та зводяться до переоцінки встановлених у справі обставин.

Суд вважає, що оскаржуване судове рішення ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суд під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

З огляду на це підстави для задоволення касаційної скарги та, відповідно, скасування оскаржуваного судового рішення у частині, яка є предметом касаційного перегляду, - відсутні.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Державної служби України з питань праці залишити без задоволення.

2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк