Справа № 640/3309/19
Суддя: Аліменко Володимир Олександрович
Дата ухвалення: 2020-12-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/3309/19 Суддя (судді) першої інстанції: Костенко Д.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 грудня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Аліменка В.О.,

суддів Кучми А.Ю., Бєлової Л.В.

за участю секретаря Юрковець А.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 червня 2020 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного агентства України з питань державної служби, третя особа: Київська об`єднана державна податкова інспекція м. Харкова Головного управління ДФс у Харківській області про визнання протиправним та нечинним рішення, визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И Л А

Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив:

1) визнати протиправними та нечинними окремі положення роз`яснення НАДС від 20.08.2018 №55-р/з "Деякі питання професійного навчання за денною формою за державним замовленням державних службовців" (далі - Роз`яснення) в частині, що стосується збере-ження заробітної плати;

2) визнати протиправними дії НАДС щодо видання роз`яснення в цій частині;

3) зобов`язати НАДС доповнити роз`яснення наступним текстом: "Заробітна плата, що складається з посадового окладу, надбавка за вислугу років і надбавка за ранг державного службовця, виплачуються державному службовцю протягом всього строку професійного навчання за місцем служби. Також державному службовцю як слухачу денної форми нав-чання за державним замовленням навчальним закладом, де він навчається, протягом всього строку навчання виплачується стипендія".

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 червня 2020 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивач звернувся до суду з апеляційною скаргою та посилаючись на невідповідність висновків суду обставинам справи, а також не правильне застосування судом норм матеріального права, просить скасувати вказане рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 червня 2020 року та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Як було встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, що на час подання позову позивач обіймав посаду заступника начальника Київської ОДПІ м. Харкова ГУ ДФС у Харківській області, що визнається учасниками справи і підтверджується наявною у справі копією довідки Київської ОДПІ м. Харкова ГУ ДФС у Харківській області від 04.07.2018 №254/В20-31-05-59.

На підставі наказу Національної академії державного управління при Президентові України від 23.07.2018 №523-ос позивач зарахований на денну форму навчання за держав-ним замовленням за спеціальністю "Публічне управління та адміністрування" до Харківсь-кого інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Строк навчання з 01.09.2018 по 31.12.2019, позивачу дозволено з 08.01.2019 по 06.07.2019 відвідування занять та здачу модульних контролів за індивідуаль-ним графіком. Дана обставина визнається сторонами і підтверджується наявною у справі копією довідки Харківського інституту державного управління Національної академії дер-жавного управління при Президентові України від 08.01.2019 №01-06/04-01.

20 серпня 2018р. НАДС надано Роз`яснення №55-р/з "Про деякі питання професійного навчання за денною формою за державним замовленням державних службовців", опубліковані на веб-сайті НАДС, такого змісту:

"Відповідно до пункту 3 частини третьої статті 13 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" НАДС роз`яснює.

Згідно із частинами першою - другою та сьомою статті 48 Закону України "Про державну службу" (далі - Закон) державним службовцям створюються умови для підви-щення рівня професійної компетентності шляхом професійного навчання, яке проводиться постійно.

Професійне навчання державних службовців проводиться за рахунок коштів державного бюджету та інших джерел, не заборонених законодавством, через систему підготовки, перепідготовки, спеціалізації та підвищення кваліфікації, зокрема в галузі знань "Публічне управління та адміністрування", у встановленому законодавством порядку в навчальних закладах, установах, організаціях незалежно від форми власності, які мають право надавати освітні послуги, у тому числі за кордоном.

На строк професійного навчання за державним службовцем зберігаються його посада та заробітна плата.

Згідно із науково-практичним коментарем до статті 48 Закону України "Про державну службу" законодавець передбачив юридичну гарантію для тих державних службовців, які проходять професійне навчання, що полягає у збереженні за ними посади та заробітної плати на весь час професійного навчання.

Відповідно до пункту 21 Положення про прийом слухачів до Національної академії державного управління при Президентові України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 квітня 2013 року № 255, (далі - Положення про прийом слухачів до Національної академії) на час навчання державного службовця, посадової особи місцевого самоврядування за денною формою за державним замовленням у Національній академії посада, яку вони займали до навчання (крім виборних посад), може займатися іншою особою лише на умовах строкового трудового договору та не є вакантною.

Таким чином, особа не припиняє державну службу, а направляється на навчання згідно зі статтею 48 Закону, при цьому на час такого навчання за нею зберігається посада. Інша особа призначається на таку посаду строково на час навчання державного службовця.

Отже, на період навчання державного службовця за денною формою за державним замовленням його трудова книжка зберігається за місцем роботи.

Згідно із частиною першою статті 1 Закону України "Про оплату праці" заробітна плата - це винагорода, обчислена, як правило, у грошовому виразі, яку за трудовим договором роботодавець виплачує працівникові за виконану ним роботу.

На думку НАДС, під збереженням заробітної плати розуміється збереження встановленої наказом (розпорядженням) керівника державної служби в державному органі заробітної плати (посадового окладу, надбавки за вислугу років, надбавки за ранг тощо). Разом з тим Законом та Положенням про прийом слухачів до Національної академії не передбачено виплати заробітної плати одночасно з виплатою стипендії державним службовцям, направленим на навчання.".

Вважаючи оскаржуване Роз`яснення у частині зазначеної у ньому "думки" щодо виплати заробітної плати і дії відповідача щодо його надання протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку взаємовідносинам, що виникли між сторонами, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно зі статтею 7 Закону України «Про державну службу» державний службовець має право, зокрема на професійне навчання, за державні кошти, відповідно до потреб державного органу.

Відповідно до підпункту 9 пункту 1 статті 2 Закону професійне навчання - це набуття та вдосконалення професійних знань, умінь та навичок, що забезпечує відповідний рівень професійної кваліфікації державного службовця для його професійної діяльності.

Статтею 48 Закону визначено, що професійне навчання державних службовців проводиться за рахунок коштів державного бюджету та інших джерел, не заборонених законодавством, через систему підготовки, перепідготовки, спеціалізації та підвищення кваліфікації, зокрема в галузі знань «Публічне управління та адміністрування», у встановленому законодавством порядку в навчальних закладах, установах, організаціях незалежно від форми власності, які мають право надавати освітні послуги, у тому числі за кордоном.

Необхідність професійного навчання державного службовця визначається його безпосереднім керівником та службою управління персоналом державного органу за результатами оцінювання службової діяльності.

Керівник державної служби забезпечує професійне навчання державних службовців, вперше призначених на посаду державної служби, протягом року з дня їх призначення.

Науково-методичне забезпечення діяльності системи підготовки, перепідготовки, спеціалізації та підвищення кваліфікації державних службовців здійснює Національна академія державного управління при Президентові України - вищий навчальний заклад з особливими умовами навчання, які визначаються Кабінетом Міністрів України.

Частиною сьомою статті 48 Закону встановлено, що на строк професійного навчання за державним службовцем зберігаються його посада та заробітна плата.

Згідно з пунктом 3 частини третьої статті 13 Закону центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби надає роз`яснення з питань застосування цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби.

Відповідно до пункту 1 Положення про Національне агентство України з питань державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2014 року № 500, НАДС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

Підпунктом 8 пункту 4 Положення про НАДС передбачено, що НАДС відповідно до покладених на нього завдань надає роз`яснення щодо застосування законодавства з питань державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, які в разі потреби оприлюднюються у друкованих засобах масової інформації для врахування особами, на яких поширюється дія Законів України «Про державну службу» та «Про службу в органах місцевого самоврядування».

НАДС 20 серпня 2018 року надано роз`яснення № 55-р/з «Про деякі питання професійного навчання за денною формою за державним замовленням державних службовців» (далі - Роз`яснення), яке опубліковано на веб-сайті НАДС.

В Роз`ясненні звернуто увагу на питання, які можуть виникнути у державного службовця під час проходження професійного навчання за державним замовленням.

Згідно із абзацом 9 Роз`яснення під збереженням заробітної плати розуміється збереження встановленої наказом (розпорядженням) керівника державної служби в державному органі заробітної плати (посадового окладу, надбавки за вислугу років, надбавки за ранг). Разом з тим ані Законом, ні Положенням про прийом слухачів до Національної академії державного управління при Президентові України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 квітня 2013 року № 255 (далі - Положення про прийом слухачів), не передбачено одночасно виплати стипендії та заробітної плати державному службовцю, направленому на навчання.

Відповідно до пункту 24 Положення про прийом слухачів на час навчання за державним замовленням за денною формою слухачам встановлюється стипендія у розмірі середньої заробітної плати за останнім місцем роботи, але не більш як 2700 гривень на місяць.

Згідно із частиною першою статті 1 Закону України «Про оплату праці» заробітна плата - це винагорода, обчислена, як правило в грошовому виразі, яку за трудовим договором роботодавець виплачує працівникові за виконану ним роботу.

Чинне законодавство України не містить визначення поняття стипендії, проте, аналізуючи нормативно-правові акти можна дійти висновку, що стипендія - це грошове забезпечення, що регулярно надається особам, які навчають на денних відділеннях навчальних закладів: професійно-технічних училищ, училищ фізичної культури, вищих навчальних закладів 1-4 рівня акредитації та інших закладів на бюджетній основі, а також аспірантам, докторантам незалежно від інших виплат.

Частиною другою статті 62 Закону України «Про вишу освіту» встановлено, що особи, які навчаються у закладах вищої освіти за денною формою навчання за рахунок коштів державного або місцевого бюджету, мають право на виплату академічних або соціальних стипендій у встановленому законом порядку.

Водночас, частиною п`ятою статті 62 зазначеного Закону визначено, що розмір академічної та соціальної стипендії, порядок їх призначення і виплати встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Крім того, до повноважень НАДС встановлення стипендій слухачам Національної академії державного управління при Президентові України та їх виплата не належить, це є повноваженнями Міністерства фінансів України. В даному випадку НАДС може надавати лише пропозиції. Тому твердження Позивача, що НАДС встановило стипендію у розмірі 2700 гривень, є хибним.

За змістом оскаржуваного Роз`яснення Відповідачем розглянуто деякі питання, пов`язані з професійним навчанням за денною формою за державним замовленням державних службовців та зроблено посилання на ряд нормативно-правових актів у цій сфері, зокрема, на Закон України «Про оплату праці» та Положення про прийом слухачів.

Як вже зазначалося, до повноважень НАДС належить надання роз`яснень з питань застосування Закону України «Про державну службу» та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби, відтак оскаржуване Роз`яснення надано Відповідачем в межах своїх повноважень.

Посилання ОСОБА_1 на те, що Відповідачем у Роз`ясненні вжито вираз «на думку», і доводи Позивача про те, що надання «Думок» не передбачено законодавством, колегія суддів, вважає за необхідне відхилити за таких підстав.

Оскаржуване Роз`яснення оформлено у письмовій формі, підписане Головою НАДС та, серед інших реквізитів, містить назву - «РОЗ`ЯСНЕННЯ», що відповідає наданим Відповідачу повноваженням і, водночас, спростовує доводи Позивача про надання НАДС не передбаченої законодавством «Думки».

Формулювання НАДС у тексті Роз`яснення тези із застосуванням виразу «на думку» не є свідченням перевищення ним повноважень, оскільки чинне законодавство не встановлює для Відповідача форму і зміст роз`яснень та не визначає застосування ним тих чи інших виразів, понять, термінів.

Крім того, роз`яснення законодавства за своєю суттю є тлумаченням норм права, має інформаційний (рекомендаційний) характер та не встановлює, не змінює і не скасовує норм права, а відтак застосування НАДС виразу «на думку» не суперечить меті та суті наданого Відповідачу повноваження.

Зважаючи на вищевикладене, надаючи оскаржуване Роз`яснення НАДС діяло на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Законом України «Про державну службу» та Положенням про Національне агентство України з питань державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2014 року № 500, що спростовує доводи ОСОБА_1 про перевищення Відповідачем своїх повноважень.

Оцінюючи зміст оспорюваного положення: «На думку НАДС, під збереженням заробітної плати розуміється збереження встановленої наказом (розпорядженням) керівника державної служби в державному органі заробітної плати (посадового окладу, надбавки за вислугу років, надбавки за ранг тощо). Разом з тим Законом та Положенням про прийом слухачів до Національної академії не передбачено виплати заробітної плати одночасно з виплатою стипендії державним службовцям, направленим на навчання», колегія суддів, зауважує на відсутності конкретно визначеного висновку щодо виплати чи не виплати слухачу заробітної плати на період навчання.

В даному роз`ясненні НАДС лише констатує відсутність у Законі і Положенні про прийом слухачів норми про одночасну виплату державним службовцям, направленим на навчання, заробітної плати і стипендії.

Незгода Позивача із вжиттям НАДС виразу «на думку» чи змістом наведеного положення не свідчить про невідповідність його вимогам законодавства та не може бути підставою для його визнання протиправним та/або не чинним.

Як визначено у підпунктах 18-19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України):

нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Як вже зазначалось, роз`яснення не встановлює, не змінює і не скасовує норм права. Також, чинне законодавство не передбачає державної реєстрації роз`яснень НАДС як нормативно-правових актів.

Закон України «Про державну службу» і Положення про НАДС визначають роз`яснення НАДС обов`язковими до виконання фізичними чи юридичними особами та не передбачають порядок їх виконання та оскарження. Роз`яснення мають інформаційний (рекомендаційний) характер.

Враховуючи наведене, оскаржуване Роз`яснення не є рішенням суб`єкта владних повноважень (нормативно-правовим актом чи індивідуальним актом) у розумінні КАС України, отже, оспорювані положення Роз`яснення, самі по собі, не створюють будь-яких правових наслідків для Позивача. При цьому нарахування і виплата позивачу заробітної плати та/або встановлення і виплата стипендії не відноситься до повноважень НАДС, тому посилання ОСОБА_1 на неотримання цих виплат не свідчить про допущення порушення саме Відповідачем.

Згідно з висновком Великої Палати Верховного Суду у постанові від 19 березня 2019 року у справі № 826/16994/15: «...до адміністративного суду вправі звернутися з позовом особа, яка вважає, що має/мало місце порушення її прав, свобод, охоронюваних законом інтересів у публічно-правових відносинах. Однак обоє язковою умовою реалізації судового захисту є об`єктивна наявність відповідного порушення права або охоронюваного законом інтересу на момент звернення до суду.

З викладеного вбачається, що адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб 'єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.

Таким чином, передумовою для захисту права є його порушення. Якщо ж таке право порушеним не є, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом. А тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову (апеляційної скарги).»

Зважаючи на те, що оскаржуване Роз`яснення прийнято НАДС на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені законодавством, враховуючи, що зміст оспорюваного положення не дає підстав для висновку про його неправомірність, та беручи до уваги те, що Роз`яснення не створює будь-яких правових наслідків для Позивача, а також надані Київською об`єднаною державною податковою інспекцією м. Харкова Головного управління ДФС у Харківській області пояснення про фактичні причини не виплати ОСОБА_1 заробітної плати, які не пов`язані з наданням НАДС оспорюваного Роз`яснення, Відповідач вважає, що порушення з його боку прав, свобод чи інтересів Позивача відсутні.

Отже, підстав для визнання протиправними і нечинними оспорюваних положень Роз`яснення та визнання протиправними дій НАДС щодо видання Роз`яснення у цій частині не має, тому колегія суддів, приходить до висновку про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .

Відповідно до вимог ч. 1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 ст.77 цього Кодексу передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, який відповідачем в даному випадку виконаний.

Враховуючи принцип змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів, а також у доведенні перед судом їх переконливості, суд зазначає, що обов`язок доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності відповідачем не звільняє позивача від обов`язку доказування протилежного.

Разом з цим, позивачем не наведено жодних обґрунтованих доводів та не надано належних та допустимих доказів які б свідчили про протиправність оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, що свідчить про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на зазначене, та враховуючи, що колегією суддів не встановлено порушень судом першої інстанції під час вирішення даної справи, які відповідно до ст. 317 КАС України є підставою для його скасування, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про залишення апеляційної скарги без задоволення, а оскаржуваного рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 червня 2020 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач В.О. Аліменко

Судді А.Ю. Кучма

Л.В. Бєлова

Повний текст постанови складено 24 грудня 2020 року.