Справа № 540/3152/20
Суддя: Хом'якова В.В.
Дата ухвалення: 2020-12-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 грудня 2020 р.м. ХерсонСправа № 540/3152/20
Херсонський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Хом`якової В.В., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Комунальної установи "Трудовий архів Херсона" до Херсонського міського голови Миколаєнко Володимира Васильовича про визнання протиправним та скасування розпорядження від 02.10.2020 року № 251 р "Про проведення позапланового внутрішнього фінансового аудиту діяльності комунальної установи "Трудовий архів м. Херсона",

встановив:

21 жовтня 2020 року до Херсонського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Комунальної установи "Трудовий архів м.Херсона" (далі - позивач, КУ "Трудовий архів м.Херсона") до Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича (далі - відповідач, Херсонський міський голова) про визнання протиправним та скасування розпорядження від 02.10.2020 № 251 р "Про проведення позапланового внутрішнього фінансового аудиту діяльності комунальної установи "Трудовий архів м. Херсона".

Ухвалою суду від 22.10.2020 позовну заяву залишено без руху та встановлено строк для усунення її недоліків. Станом на 28.10.2020 вимоги ухвали суду від 22.10.2020 позивач виконав в повному обсязі.

Ухвалою від 30.10.2020 відкрито спрощене провадження в справі та ухвалено здійснювати подальший розгляд без повідомлення учасників справи, в порядку письмового провадження.

Обґрунтовуючи свою правову позицію позивач зазначає, що 02 жовтня 2020 року відповідачем прийнято розпорядження "Про проведення позапланового внутрішнього фінансового аудиту діяльності комунальної установи "Трудовий архів м. Херсона"", яким ініційовано проведення з 05 жовтня по 16 листопада 2020 року позапланового внутрішнього фінансового аудиту на тему "Оцінка фінансової господарської діяльності комунальної установи "Трудовий архів м. Херсона" за період з 01 січня 2018 року по 30 вересня 2020 року. Позивач стверджує, що спірне розпорядження винесено незаконно, поза межами повноважень міського голови та переслідує приховані мотиви. На діяльність органів місцевого самоврядування не розповсюджується дія постанови КМУ "Про деякі питання здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту" №1001 від 28.09.2011 року. Також на спірні правовідносини не розповсюджується дія наказу Міністерства фінансів України "Про затвердження Стандартів внутрішнього аудиту" №1247 від 04.10.2011 року. Таким чином. розпорядження є немотивованим та прийнятим без згоди власника (засновника) комунальної установи. Зі слів позивача, начальник відділу з питань запобігання, виявлення корупції та внутрішнього аудиту міської ради Бова В., який подав подання про проведення аудиту, протягом тривалого час намагався вплинути на керівництво комунальної установи з метою працевлаштування матері на роботу. З наведеного позивач робить висновок про наявність правових підстав для постановлення судового рішення про визнання протиправним та скасування розпорядження від 02.10.2020 року № 251 р "Про проведення позапланового внутрішнього фінансового аудиту діяльності комунальної установи "Трудовий архів м. Херсона".

20 листопада 2020 року на адресу суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому позовні вимоги не визнаються з таких підстав. Спірне розпорядження видане на підставі постанови КМУ "Про деякі питання здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту" №1001 від 28.09.2011, наказу Міністерства фінансів України "Про затвердження Стандартів внутрішнього аудиту" №1247 від 04.10.2011. Підставою для винесення спірного розпорядження є службова записка начальника відділу з питань запобігання, виявлення корупції та внутрішнього аудиту міської ради №7-1490-5/12 від 26.08.2020 року. 28.08.2020 року на адресу позивача направлено лист про надання документів, на який отримано телефонну відповідь про відмову в надання документів. Наведене в сукупності стало підставою для винесення спірного розпорядження. Окремо представник відповідача ставить питання про відсутність доказів порушення спірним розпорядженням прав та інтересів позивача.

Розглянувши надані документи, з`ясувавши фактичні обставини справи, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду спору по суті, проаналізувавши норми законодавства які регулюють спірні відносини та їх застосування сторонами, судом встановлено наступне.

18.09.2020 року начальником відділу з питань запобігання, виявлення корупції та внутрішнього аудиту міської ради направлено на ім`я міського голови службову записку №7-1657-5/12, в якій повідомив, що згідно аналізу фінансування установ станом на 16.09.2020 року, з 2018 по 2020 роки позивачем отримано фінансування за рахунок бюджету в розмірі 2495825,93 грн. Однією з пропозицій службової записки є надання доручення на проведення внутрішнього аудиту фінансово-господарської діяльності КУ "Трудовий архів м. Херсона" за 2018-2020 роки.

25.09.2020 року від в.о. керуючого справами виконавчого комітету міської ради, начальника юридичного відділу А. Щербини на ім`я міського голови направлено пропозиції щодо розгляду службової записки від 18.09.2020 року №7-1657-5/12. В пропозиціях, серед іншого зазначено, що для дослідження та оцінки системи управління і внутрішнього контролю КУ "Трудовий архів м. Херсона", у тому числі управління ризиками, ефективності, результативності та законності використання бюджетних коштів та інших активів може бути видано розпорядження міського голови стосовно проведення у зазначеній установі позапланового внутрішнього аудиту.

02.10.2020 відповідно до постанови КМУ "Про деякі питання здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту" №1001 від 28.09.2011 року, наказу Міністерства фінансів України "Про затвердження Стандартів внутрішнього аудиту" №1247 від 04.10.2011 року, згідно з резолюцією міського голови від 25.09.2020 року №7-1657-5/12, керуючись п.20 ч. 4 ст.42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" міським головою видано розпорядження "Про проведення позапланового внутрішнього фінансового аудиту діяльності комунальної установи "Трудовий архів м. Херсона"" №251р.

Пунктом 1 спірного розпорядження відділу з питань запобігання, виявлення корупції та внутрішнього аудиту міської ради доручено з 05 жовтня 2020 року по 16 листопада 2020 року провести позаплановий внутрішній фінансовий аудит на тему: "Оцінка фінансової господарської діяльності комунальної установи "Трудовий архів м. Херсона" за період з 01 січня 2018 року по 30 вересня 2020 року".

Позивач вважає, що спірне розпорядження винесене всупереч вимог законодавства та має іншу мету, ніж задекларована в ньому, а саме - здійснити тиск на керівництво позивача.

При вирішенні справи по суті суд враховує наступне.

Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (ч.3 ст.3 КАС України).

Відповідно до п.20 ч.4 ст.42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський, селищний, міський голова видає розпорядження у межах своїх повноважень.

Позивач вважає, що в спірних відносинах міський голова позбавлений повноважень виносити розпорядження про проведення внутрішнього фінансового аудиту комунальної установи.

З цього приводу суд враховує таке.

Постановою Кабінету Міністрів України "Деякі питання здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту" від 28 вересня 2011 р. N 1001 затверджено Порядок здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту (далі - Порядок №1001).

Дія цього Порядку поширюється на міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, інших головних розпорядників коштів державного бюджету (далі - державні органи), їх територіальні органи та бюджетні установи, які належать до сфери їх управління (далі - бюджетні установи) (п.1 Порядку №1001).

Об`єктом внутрішнього аудиту є діяльність державного органу, його територіальних органів, підприємств (у тому числі суб`єктів господарювання, державна частка у статутному капіталі яких перевищує 50 відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність таких суб`єктів господарювання), установ та організацій, що належать до сфери його управління, в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах), та заходи, що здійснюються керівниками таких органів, підприємств, установ та організацій для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів та інших активів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і вимог щодо їх діяльності) (п.2 Порядку №1001).

У державному органі для здійснення внутрішнього аудиту утворюється як самостійний підрозділ - структурний підрозділ внутрішнього аудиту (далі - підрозділ) (п.3 Порядку №1001).

Внутрішній аудит проводиться відповідно до стандартів, затверджених Мінфіном (п.8 Порядку №1001).

Наказом Міністерства фінансів України 04 жовтня 2011 року N 1247 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 20 жовтня 2011 р. за N 1219/19957) затверджено Стандарти внутрішнього аудиту. Стандарти містять стандарти якісних характеристик, що визначають положення, вимоги та підходи до організації діяльності з внутрішнього аудиту, та Стандарти діяльності, що визначають положення, вимоги та підходи до планування, здійснення внутрішнього аудиту, звітування про його результати.

В матеріалах справи знаходиться копія Положення комунальної установи "Трудовий архів м. Херсона" Херсонської міської ради, затвердженого рішенням Херсонської міської ради №1379 від 30.04.2014.

Згідно п.5.1. розділу 5 "Майно і фонди установи", установа створюється відповідно до рішення Херсонської міської ради та утримується за рахунок коштів місцевого бюджету, коштів отриманих за науково-технічне опрацювання та зберігання архівних документів, та коштів від інших надходжень не заборонених законом.

З наведеного можливо зробити висновок, що Херсонська міська рада, як засновник та головний утримувач позивача за кошти місцевого бюджету має право на проведення внутрішнього фінансового аудиту в частині використання коштів місцевого бюджету.

Згідно з пунктом 7.3. Стандартів внутрішнього аудиту офіційним документом проведеного внутрішнього аудиту є аудиторський звіт, який містить: резюме - стислий виклад основних висновків та рекомендацій; основну частину - цілі, обсяг і результати виконання аудиторського завдання; висновки та рекомендації.

Наведене в сукупності свідчить про те, що саме по собі розпорядження про призначення внутрішнього фінансового аудиту, в тому числі позапланового, а також аудиторський звіт не створюють, не змінюють, не припиняють будь-яких правовідносин.

Водночас, ч.1 ст.2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб віт порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до п.8 ч.1 ст.4 КАС України, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суд.

Частиною 1 статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відтак, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.

Також, суд вважає за необхідне зазначити, що Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, в рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Тобто, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Підсудність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 31 січня 2018 року № К/9901/1141/18.

Отже, згідно наведеного, право позивача на звернення до адміністративного суду з позовом виникає лише у разі, якщо він вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушено його права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

Між тим, відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Висновки, викладені у аудиторському звіті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків.

У зв`язку із зазначеним суд приходить до висновку, що дії відповідача щодо винесення розпорядження від 02.10.2020 року № 251 р "Про проведення позапланового внутрішнього фінансового аудиту діяльності комунальної установи "Трудовий архів м. Херсона" не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, тому воно не можуть бути належним предметом спору.

Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до адміністративного суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту, а саме розпорядження лише розпочинає процес проведення внутрішнього фінансового аудиту, за результатам якого може бути складено аудиторський звіт, який в свою чергу є лише носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення. Ніяких санкцій або інших заходів відповідальності на сьогодні до позивача не застосовано.

Тобто, права та інтереси позивача на даний момент не порушено, натомість він просить захистити права та інтереси на майбутнє.

Суд не встановив, що права та інтереси позивача порушено спірним розпорядженням, оскільки ним не порушуються його права, як комунальної установи. Інших прав та інтересів позивача в спірних правовідносинах судом не встановлено.

Натомість, суд доходить висновку, що, фактично, при зверненні до суду з даним позовом, позивач порушує питання, які виникли в площині взаємовідносин між двома працівниками різних установ - начальником відділу з питань запобігання, виявлення корупції та внутрішнього аудиту міської ради Бова В та т.в.о. керівника КУ "Трудовий архів м. Херсона", проте оцінка цих відносин не входить до компетенції суду.

Оцінюючи наявні докази, суд дотримується позиції, вказаної у рішенні Європейського суду з прав людини, яку він висловив у пункті 53 рішення у справі "Федорченко та Лозенко проти України", відповідно до якої суд при оцінці доказів керується критерієм доведення "поза розумним сумнівом".

Обов`язковою для застосування в Україні є практика Європейського суду з прав людини, яка статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" визнана джерелом права.

Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (ратифіковано Україною 17.07.1997 року, набула чинності для України 11.09.1997 року) "Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження".

Вирішуючи питання про застосування ст.13 Конвенції, суд бере до уваги, що в рішенні Європейського суду з прав людини по справі "Аманн проти Швейцарії" (Заява N 27798/95 п.88) зазначено, що стаття 13 Конвенції вимагає, щоб кожен, хто вважає себе потерпілим внаслідок заходу, який, на його думку, суперечив Конвенції, мав право на засіб правового захисту у відповідному національному органі для вирішення свого спору, а в разі позитивного вирішення - для одержання відшкодування шкоди. Однак це положення не вимагає безумовного досягнення вирішення спору на користь заявника.

Згідно частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

При цьому в силу положень частини 2 статті 77 вказаного кодексу, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Позивач належними доказами не підтвердив правомірність своїх вимог, натомість судом встановлена їх передчасність.

На підставі викладеного та керуючись ст.ст. 2, 6 ,9, 12, 14, 44, 139, 241-246, 250, 255 КАС України, суд, -

вирішив:

В задоволенні позову - відмовити.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до П`ятого апеляційного адміністративного суду, шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому, відповідно до п.п. 15.5 п. 15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України, до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції, який ухвалив відповідне рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Суддя В.В. Хом`якова

кат. 102010000