Справа № 658/2923/16-а
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2020-12-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 грудня 2020 року

Київ

справа №658/2923/16-а

адміністративне провадження №К/9901/44964/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Жука А.В.,

Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Міського голови міста Каховки Дяченка Андрія Андрійовича

на постанову Каховського міськрайонного суду Херсонської області від 08.02.2017 (головуючий суддя - Г.В. Подіновська)

та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2017 (головуючий суддя - Ю.М. Градовський, судді - К.В. Кравченко, О.В. Лукянчук)

у справі № 658/2923/16-а

за позовом Депутата Херсонської обласної ради Філіпчука Павла Ігоровича

до Міського голови міста Каховки Дяченка Андрія Андрійовича

про визнання протиправним та скасування рішення,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. Депутат Херсонської обласної ради Філіпчук П.І. звернувся до суду з позовом до Міського голови міста Каховки Дяченка А.А., в якому просив визнати протиправним та скасувати Розпорядження міського голови Дяченка А.А. від 10.08.2016 № 151-р «Про склад комісії по багатоквартирним будинкам».

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував про невідповідність оскаржуваного розпорядження вимогам чинного законодавства та приймаючи вказане розпорядження міський голова перевищив надані законом повноваження.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Постановою Каховського міськрайонного суду Херсонської області від 08.02.2017, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2017, позов задоволено у повному обсязі. Визнано протиправним розпорядження міського голови міста Каховки Дяченка А.А. від 10.08.2016 №151-р «Про склад комісії по багатоквартирним будинкам».

4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що багатоквартирні будинки в місті Каховка Херсонської області перебувають на балансі Комунального підприємства «Каховська керуюча компанія», а тому саме останній повинен створити комісію по списанню багатоквартирних будинків та затвердити її склад. Крім того, судами зазначено, що вирішення питань стосовно прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна відбувається виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради. За таких обставин, суди дійшли висновку щодо протиправності спірного розпорядження.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів скасувати, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

6. В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач вказує, серед іншого, що позивач не обґрунтував свої позовні вимоги в частині порушення оскаржуваним рішенням його прав, свобод та інтересів, а судами навіть не розглядалось питання щодо того, яким чином оскаржуване рішення міського голови зачіпає права та свободи позивача. Крім того, зазначає, що судами не враховано, що позивачем по справі є депутат Херсонської обласної ради, при цьому законодавство не наділяє депутата повноваженнями вимагати усунення порушення законності шляхом індивідуального звернення до суду з адміністративним позовом.

Позиція інших учасників справи

7. Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Рух касаційної скарги

8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15.08.2017 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міського голови міста Каховки Дяченка А.А.

9. Ухвалою Верховного Суду від 23.12.2020 прийнято до провадження адміністративну справу та призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Позиція Верховного Суду

10. Частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду) встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

11. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

12. Справедливість судового рішення вимагає, аби таке рішення достатньою мірою висвітлювало мотиви, на яких воно ґрунтується. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у контексті обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.

13. У пункті 53 рішення від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (пункт 57 рішення Європейського суду з прав людини від 28.05.1985 у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

14. Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

15. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

16. Згідно із частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

17. За змістом частини першої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

18. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

19. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

20. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є об`єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду, тобто негативні для особи наслідки у вигляді невизнання, обмеження або перешкоджання у реалізації її реальних прав, свобод або інтересів, які настають внаслідок протиправних дій або рішень суб`єктів владних повноважень.

21. При цьому, адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача. При цьому відсутність порушення суб`єктивних прав особи, навіть у разі, коли рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень містять ознаки протиправності, унеможливлює досягнення завдань адміністративного судочинства.

22. Судами попередніх інстанцій встановлено, що звернення позивача до суду обумовлено протиправними діями відповідача щодо прийняття Розпорядження від 10.08.2016 №151-р «Про склад комісії по багатоквартирним будинкам», яким створено комісію по списанню з балансу багатоквартирних будинків, а також визначено її склад та повноваження.

23. Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» (у редакції чинній на момент звернення позивача до суду) визначає правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцева рада) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради.

24. Статтями 10 та 11 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» визначено обов`язки та права депутата місцевої ради у виборчому окрузі.

25. Відповідно до частини першої статті 11 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право:

1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня;

2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу;

3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення;

4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою;

5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати

участь у їх розгляді.

26. Частиною другою статті 11 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачено, що при здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право:

1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання;

2) на невідкладний прийом;

3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку.

27. Відповідно до частин першої та другої статті 15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.

28. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що законодавством чітко визначено шляхи реалізації повноважень депутатом місцевої ради, проте такий не наділений повноваженнями щодо звернення до суду, у тому числі з метою захисту прав та інтересів територіальної громади, з вимогами до міського голови щодо усунення порушень законності.

29. Звертаючись до суду з позовом та обґрунтовуючи свої вимоги, позивач не конкретизує, які саме негативні наслідки він зазнав та яким чином порушуються, зокрема, його права спірним розпорядженням відповідача.

30. У постанові Верховного Суду України від 23.05.2017 у справі № 800/541/16 суд підкреслив, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

31. Жодних доказів або аргументів, які б свідчили про реальне порушення прав або законних інтересів скаржника з боку відповідача, Депутатом Херсонської обласної ради Філіпчуком П.І. не наведено.

32. Враховуючи викладене, колегія суддів суду касаційної інстанції дійшла висновку, що депутат обласної ради не наділений повноваженнями вимагати усунення порушення законності шляхом індивідуального звернення до суду з адміністративним позовом.

33. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі № 803/413/18, у постановах Верховного Суду від 26.02.2020 у справі №320/740/16-а, від 07.08.2020 у справі № 1917/1104/12.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

34. Відповідно до частин першої та третьої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, яка була чинною до 08.02.2020) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

35. Переглянувши судові рішення в межах доводів касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судами фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку, що при ухваленні рішень, суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права, що є підставою для скасування судових рішень та ухвалення нового рішення у справі.

Висновки щодо розподілу судових витрат

36. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 327, 341, 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу Міського голови міста Каховки Дяченка Андрія Андрійовича задовольнити.

2. Постанову Каховського міськрайонного суду Херсонської області від 08.02.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2017 у справі № 658/2923/16-а скасувати.

3. Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову Депутата Херсонської обласної ради Філіпчука Павла Ігоровича до Міського голови міста Каховки Дяченка Андрія Андрійовича про визнання протиправним та скасування рішення - відмовити.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді А.В. Жук

Н.М. Мартинюк