Справа № 805/2425/18-а
Суддя: Стародуб О.П.
Дата ухвалення: 2020-12-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 грудня 2020 року

Київ

справа №805/2425/18-а

адміністративне провадження №К/9901/62403/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Берназюк Я.О., Кравчук В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 18.06.2018 (суддя - Кочанова П.В.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 28.08.2018 (судді - Компанієць І.Д.. Міронова Г.М., Ястребова Л.В.) у справі за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю «Вуглесервіс» про анулювання спеціального дозволу на користування надрами,

встановив:

У квітні 2018 року Державна служба геології та надр України звернулась до суду з позовом, в якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5349 від 13.01.2011 наданого ТОВ «Вуглесервіс».

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ «Вуглесервіс» перебуває на обліку в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України (), зареєстроване за юридичною адресою: 84440, Донецька обл., місто Лиман, вул. Студентська, будинок 2А.

13.01.2011 ТОВ «Вуглесервіс» наданий спеціальний дозвіл на користування надрами №5349.

Невід`ємною частиною спеціального дозволу є Угода про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин №5349 від 13.01.2011, укладена між Міністерством охорони навколишнього природного середовища України та ТОВ «Вуглесервіс», пунктом 2 статті 10 якої передбачено обов`язок ТОВ «Вуглесервіс» у встановленому порядку подавати до Державного науково-виробничого підприємства «Державний інформаційний геологічний фонд України» щорічні звіти відповідно до форми державної статистичної звітності 5-гр, 7-гр як підтвердження експлуатації корисних копалин.

Згідно листа Державного науково-виробничого підприємства «Державний інформаційний геологічний фонд України» (далі - ДНВП «Геоінформ України») від 07.04.2015 № 02/302-0972, ТОВ «Вуглесервіс» не надало до ДНВП «Геоінформ України» звіт щодо руху запасів за 2014 рік.

Відповідно до листа ДНВП «Геоінформ України» від 26.04.2016 №02/302-1493, інформація щодо руху запасів ТОВ «Вуглесервіс» за формою ф. 5-гр за 2015 рік до ДНВП «Геоінформ України» не надходила.

19.05.2015 Державна служба геології та надр України прийняла наказ №122 яким зупинила дію спеціального дозволу ТОВ «Вуглесервіс» на користування надрами та встановила строк для усунення порушень законодавства про надра - 30 календарних днів з моменту опублікування оголошення в офіційному виданні «Урядовий кур`єр».

Наказом Державної служби геології та надр України від 16.08.2016 №257 «Про встановлення термінів для усунення порушень» відповідно до п. 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, у зв`язку з невиконанням надрокористувачами особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами, а саме щорічного - звітування перед ДНВП «Геоінформ України» щодо руху запасів за формами №-5гр, №-6гр, 7-гр. за 2015 рік встановлено терміни для усунення порушень законодавства про надра, а саме надрокористувачам надати 10 календарних днів для усунення порушень.

Наказом Державної служби геології та надр України від 25.10.2016 №378 у зв`язку з надходженням листа Державної фіскальної служби України від 15.07.2016 №12166/5/99-99-12-03-04-16 щодо порушення надрокористувачами особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами в частині своєчасної та в повному обсязі сплати обов`язкових платежів до Державного бюджету, та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування внесено зміни до наказу від 19.05.2015 №122 та встановлено термін усунення порушень до 01.12.2016.

Наказом Державної служби геології та надр України від 15.12.2016 №482 «Про внесення змін до наказу Держгеонадр від 25.10.2016 №378» у зв`язку з надходженням листів Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 21.11.2016 №04/34-12134 Донецької обласної військової цивільної адміністрації від 15.11.2016 №1вх01-07829-08-02 та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування у додатку до наказу Держгеонадр від 25.10.2016 № 378 "Про внесення змін до наказу Держгеонадр від 19.05.2015 року №122" в графі 10 слова "встановити термін усунення порушень до 01.12.2016 року" замінено словами "встановити термін усунення порушень до 01.05.2017 року.

Листом від 26.04.2017 № 6896/5/99-99-12-03-04-16 Державна фіскальна служба України "Про надання переліку суб`єктів господарювання" просить Державну службу геології та надр України розглянути питання про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, виданих вказаним надрокористувача, зокрема ТОВ "Вуглесервіс", і повідомити про результати розгляду.

Наказом Державної служби геології та надр України від 17.05.2017 №231 «Про внесення змін до наказу Держгеонадр від 25.10.2016 №378», враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол від 13.05.2017 №6/2017):

- У додатку до наказу Держгеонадр від 25.10.2016 №378 «Про внесення змін до наказу Держгеонадр від 19.05.2015 №122» в графі 10 слова «встановити термін усунення порушень до 01.12.2016 року» замінено словами «встановити термін усунення порушень до 01.09.2017;

- Наказ Держгеонадр від 15.12.2016 №482 «Щодо внесення змін до наказу Держгеонадр від 25.10.2016 №378» вважати таким, що втратив чинність.

Згідно листа ДНВП «Геоінформ України» від 20.07.2017 №03/303-2913, ТОВ «Вуглесервіс» не надало до ДНВП «Геоінформ України» щорічну звітність за формою 5-гр, 6-гр, 7-гр щодо руху запасів за 2016 рік.

Позивачем подано оголошення до офіційного вісника "Урядовий кур`єр" (№237 від 15.12.2017) в якому Держгеонадра України інформує надрокористувачів, в тому числі ТОВ «Вуглесервіс», про розгляд питання про скасування щодо подальшої дії виданих їм спеціальних дозволів на користування надрами та про необхідність надання у 15-денний строк власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, згідно зі спеціальним дозволом на користування надрами.

Враховуючи те, що будь-якої інформації про усунення відповідачем порушення законодавства про надра до нього не надходило, так само, як згоди/незгоди щодо анулювання спеціального дозволу, позивач звернувся до суду з даним позовом.

В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що надрокористувачем в порушення вимог Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною дозволу на спеціальне користування надрами, та статті 24 Кодексу України про надра не подано до Державного науково-виробничого підприємства "Державний інформаційний геологічний фонд України" (далі - ДНВП "Геоінформ України") щорічні звіти відповідної форми статистичної звітності, як підтвердження експлуатації корисних копалин за 2014-2016 роки, у зв`язку з чим наявні підстави для анулювання дозволу у судовому порядку згідно із вимогами статті 26 Кодексу України про надра та пункту 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615).

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 18.06.2018, залишеною без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 28.08.2018, у задоволенні позову відмовлено.

З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

В обгрунтування касаційної скарги посилався на те, що судами неповно з`ясовано фактичні обставини справи, що мають значення для правильного вирішення спору.

Посилався на те, що Державною службою геології та надр України вжито необхідні заходи щодо встановлення достатніх строків для усунення відповідачем порушень вимог користування надрами, а також у зв`язку із відсутністю будь-яких відомостей від нього, в офіційному виданні «Урядовий кур`єр» оприлюднене відповідне оголошення. Враховуючи, що відповідачем не вжито заходів для усунення порушень, які стали підставою для зупинення дії спеціального дозволу, наявні підстави для анулювання дії спеціального дозволу в судовому порядку.

Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах доводів касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що факт незгоди відповідача щодо припинення користування надрами позивачем не доведений, що, в даному випадку, виключає правові підстави для припинення права користування надрами у судовому порядку.

Також суди дійшли висновку, що розміщення повідомлення позивачем в офіційному виданні "Урядовий кур`єр" не може вважатися належним підтвердженням факту незгоди ТОВ «Вуглесервіс» з дією позивача щодо зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, оскільки в матеріалах справи відсутні докази ознайомлення відповідача з цим оголошенням, а також, слід зауважити, що така процедура повідомлення відсутня і в Кодексі України про надра, і в Законі України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", за приписами яких здійснюється припинення права користування надрами.

Суди дійшли висновку, що в даному випадку, підстава, на яку посилається позивач при зверненні з позовом про анулювання спеціального дозволу (неподання до ДНВП "Геоінформ України" щорічних звітів відповідної форми статистичної звітності, як підтвердження експлуатації корисних копалин за 2014, 2015 роки) не передбачає право саме суду анулювати спеціальний дозвіл на користування надрами, оскільки, в даному випадку, в матеріалах справи відсутні будь-які докази, які б підтверджували, що відповідач, письмово висловив свою незгоду із дією позивача щодо зупинення спеціального дозволу і такий лист чи повідомлення отримане позивачем, а з інших підстав суд позбавлений можливості анулювати спеціальний дозвіл на користування надрами, оскільки не може підміняти орган, який надав надра у користування, або перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

З такими висновками судів попередніх інстанцій колегія суддів не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Держгеонадра України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Кодексом України про надра, Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі - Положення №1174), Порядком №615.

Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра вбачається, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Згідно з положеннями частини першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення №1174 Державна служба геології та надр України, згідно із покладеними на неї завданнями, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.

Пунктом 22 Порядку №615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби, зокрема, у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

При цьому, зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Також, зупинення дії дозволу не є підставою і для переривання строку його дії.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра.

Відповідно до пункту 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Згідно з положеннями частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу.

В ході розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачем не виконуються умови спеціального дозволу, такі обставини підтверджені у встановленому Порядком №615 інформацією ДНВП «Геоінформ України», за правилами пункту 5 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра користування надрами на підставі наданого відповідачу спецдозволу підлягає припиненню, а тому позовні вимоги у цій частині підлягають задоволенню.

Висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах вже висловлював Верховний Суд у постановах від 03.05.2018 у справі №812/1074/17 та від 18.10.2018 у справі №812/1735/17.

Зокрема, Верховний Суд дійшов висновку про те, що відповідно до підпункту 1.8 Порядку обліку робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів від 14.06.2013 №262, інформаційно-технічне забезпечення, інформаційно-аналітичне супроводження робіт з обліку результатів завершених робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр та веденням електронної бази, здійснюється ДНВП «Геоінформ України». Тобто, ДНВП «Геоінформ України» є державним підприємством, відповідальним за збір та облік статистичної інформації у сфері спеціального користування надрами, який володіє інформацією щодо подання надрокористувачами відповідних звітів.

Відтак, зважаючи на характер порушення, вчиненого надрокористувачем, яке полягає у недотриманні спеціальних умов дозволу, зокрема, неподанні статистичної звітності, інформація, надана ДНВП «Геоінформ України», щодо неподання відповідачем статистичної звітності, є достатнім доказом факту вчинення відповідного порушення надрокористувачем.

Крім того, Верховним Судом України у постановах від 25.06.2011 у справі №21-36а11, від 19.09.2011 у справі №21-164а11 та від 10.12.2013 у справі №21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10.10.2018 у справі №802/4846/13-а, від 26.06.2018 у справі №802/923/14-а та від 10.10.2018 у справі №812/1735/17 зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом обмеження суб`єкта владних повноважень, у визначених законом випадках, приймати рішення про припинення права користування надрами в межах адміністративної процедури. Таким чином, законом встановлюється судовий порядок позбавлення права користування надрами, як додаткова гарантія захисту прав надрокористувачів, яка реалізується під час звернення суб`єкта владних повноважень із позовом до суду.

Крім того, наявність чи відсутність згоди надрокористувача на припинення права користування надрами обумовлює лише виникнення права звернення з позовом до суду, однак не може свідчити про його обгрунтованість та не може бути підставою для відмови у задоволенні позовних вимог.

Крім того, зважаючи на те, що УДППЗ «Укрпошта» не здійснювались поштові відправлення до населених пунктів Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, у зв`язку з проведенням антитерористичної операції, Державна служба геології та надр України була позбавлена можливості належним чином повідомити відповідача про необхідність надання ним відповідної інформації, а тому у офіційному друкованому виданні "Урядовий кур`єр" опубліковано оголошення, що не суперечить вимогам чинного законодавства.

Державною службою геології та надр України вжито необхідні заходи щодо встановлення достатніх строків для усунення відповідачем порушень вимог користування надрами, а також у зв`язку із відсутністю будь-яких відомостей від нього, в офіційному виданні "Урядовий кур`єр" оприлюднене відповідне оголошення.

Подібних висновків у подібних правовідносинах дійшов Верховний Суд у постановах від 03.05.2018 у справі № 812/1074/17, від 17.10.2018 у справі №812/1761/17, від 18.10.2018 у справі №812/1735/17 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від них під час розгляду цієї справи.

Відповідно до статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність правових підстав для задоволення касаційної скарги Державною службою геології та надр України, скасування рішень судів попередніх інстанцій, як таких, що прийняті на підставі неправильного застосування норм матеріального права, та ухвалення нового рішення про задоволення позову.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

постановив:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - задовольнити.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 18.06.2018 та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 28.08.2018 - скасувати.

Позов Державної служби геології та надр України задовольнити.

Припинити Товариству з обмеженою відповідальністю «Вуглесервіс» () право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5349 від 13.01.2011.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

Я.О. Берназюк

В.М. Кравчук