Справа № 806/5180/15
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2020-12-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 грудня 2020 року

м. Київ

справа №806/5180/15

адміністративне провадження №К/9901/35068/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Підприємства з іноземними інвестиціями у формі Товариства з обмеженою відповідальністю «Житомир-Петрол» до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області, третя особа - Приватне підприємство «Архітектурна майстерня Бердичіва», про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування наказу, постанов, приписів, за касаційною скаргою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області на постанову Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Сичової О.П. від 22.07.2016 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бучик А.Ю., Жизневської А.В., Котік Т.С., від 31.10.2016,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2015 року Підприємство з іноземними інвестиціями у формі Товариства з обмеженою відповідальністю «Житомир-Петрол» (далі - ПІІ у формі ТОВ «Житомир-Петрол», позивач) звернулося з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області (далі - Управління ДАБІ у Житомирській області, відповідач), третя особа - Приватне підприємство «Архітектурна майстерня Бердичіва» (далі - ПП «Архітектурна майстерня Бердичіва», третя особа), в якому просило:

- визнати протиправними дії Управління ДАБІ у Житомирській області по проведенню позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті «Будівництво АГЗП з встановленням стаціонарного заправника газом (типу СЗГ-К-10) на території діючої АЗС по проспекту Миру, 54 в м. Житомирі»;

- визнати протиправним та скасувати наказ Управління ДАБІ у Житомирській області від 29.10.2015 №79 «Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт» (далі - спірний наказ);

- визнати протиправною та скасувати постанову Управління ДАБІ у Житомирській області №14-10/К-12/3881/15 «Про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» від 05.11.2015 у сумі 124020 гривень;

- визнати протиправною та скасувати постанову Управління ДАБІ в Житомирській області №13-10/К-12/3882/15 «Про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» від 05.11.2015 у сумі 1240200 гривень;

- визнати протиправними та скасувати приписи Управління ДАБІ у Житомирській області №18/15-К та №19/15-К про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 21.10.2015 (далі - спірні постанови та приписи).

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 22.07.2016, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 31.10.2016, позов задоволено. Визнано протиправними дії Управління ДАБІ в Житомирській області щодо проведення перевірки, визнані протиправними та скасовані спірні наказ і постанови.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскільки позивачу було повернуто декларацію про готовність об`єкта до експлуатації вх. №4591/15 від 14.08.2015 і вона, як наслідок, не була зареєстрованою, у відповідача був відсутній об`єкт перевірки та відсутні підстави для проведення позапланової перевірки достовірності зазначеної в ній інформації без наявності факту реєстрації такої.

4. Згідно з висловленою в оскаржуваних судових рішеннях позицією, проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва, замовником якого є позивач, відбулось за відсутності на те правових підстав, передбачених Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553). У зв`язку з наведеним суди дійшли висновку й про відсутність правових наслідків такої перевірки і, як наслідок, протиправності складених за її результатами приписів, а також прийнятих на їх підставі постанов про накладення штрафів, виданого відповідачем наказу про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

5. Також суди попередніх інстанцій встановили, що відповідач дійшов помилкового висновку про порушення проектантом ПП «Архітектурна майстерня Бердичіва» приписів підпункту 1 пункту 6 Порядку віднесення об`єктів будівництва до IV та V категорії складності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.04.2011 №557 (далі - Порядок №557), пункту 4.16 ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності будівництва», а також порушення ПІІ у формі ТОВ «Житомир-Петрол» вимог пункту 16 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2014 №461, оскільки, для ідентифікації об`єкту як об`єкту підвищеної небезпеки необхідно розраховувати сумарну масу небезпечної речовини в порівнянні із її пороговими значеннями. Всупереч цьому, відповідачем самостійно, без відповідних розрахунків небезпечної речовини та її порогових значень, було віднесено об`єкт «Будівництво АГЗП (автомобільний стаціонарний заправник газом) з встановленням стаціонарного заправника газом типу СЗГ- К-10 на території діючої АЗС по проспекту Миру, 54 м. Житомир» до V категорії без дотримання норм Порядку ідентифікації об`єкта №956.

6. Суди відзначали, що з метою визначення категорії складності будівництва об`єкта «Будівництво АГЗП (автомобільний стаціонарний заправник газом) з встановленням стаціонарного заправника газом типу СЗГ- К-10 на території діючої АЗС по проспекту Миру, 54 м. Житомир», судом першої інстанції ухвалою від 08.02.2016 було призначено будівельно-технічну експертизу, за результатами проведення якої складено висновок експерта №13/06-2016 від 13.06.2016, у якому підтверджено правильність визначення категорії об`єкту «Будівництво АГЗП (автомобільний стаціонарний заправник газом) з встановленням стаціонарного заправника газом типу СЗГ- К-10 на території діючої АЗС по проспекту Миру, 54 м. Житомир», а саме - категорію складності ІІІ. Оскільки, як вказано в оскаржуваних судових рішеннях, ІІІ категорію складності позивачем було зазначено вірно, то й висновок відповідача про самочинне будівництво суди визнали безпідставним.

7. Крім того, суди попередніх інстанцій зазначили, що з оспорюваного наказу №79 від 29.10.2015 не вбачається як жодної передбаченої законом підстави для скасування декларації, так і того, що підставою для скасування декларації стало виявлення недостовірних в ній даних. Більше того, декларація про початок будівельних робіт від 06.11.2014 №ЖТ26 взагалі не була предметом позапланової перевірки та в акті не зроблено жодного висновку з приводу недостовірності внесених в неї даних.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись з вищевказаними рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Управління ДАБІ у Житомирській області звернулось із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що декларація про готовність об`єкта до експлуатації вх. №4591/15 від 14.08.2015 на підставі листа Управління ДАБІ у Житомирській області №3-12/2616/15 від 26.08.2015 повернута позивачу з відміткою на доопрацювання 26.08.2015 за №ЖТ31 в зв`язку із неповнотою даних, а саме: в пункті 6 не конкретно вказано найменування посади особи, відповідальної за виконання робіт, та в пункті 12 не вказана площа забудови об`єкта будівництва в фактичних техніко-економічних показниках об`єкта. Позивачу запропоновано після усунення недоліків, що спричинили повернення декларації, повторно звернутися до інспекції для її реєстрації через центр надання адміністративних послуг.

10. Управлінням ДАБІ у Житомирській області було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ПІІ у формі ТОВ «Житомир-Петрол» на об`єкті «Будівництво АГЗП з встановленням стаціонарного заправника газом (типу СЗГ-К-10) на території діючої АЗС по проспекту Миру, 54 в м. Житомир» та складено акт від 21.10.2015.

11. Під час проведення перевірки відповідачем встановлено наступні порушення ПІІ у формі ТОВ «Житомир-Петрол»:

- вимог підпункту 1 пункту 6 Порядку №557 та пункту 4.16 ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності будівництва» (ПП «Архітектурна майстерня Бердичіва»);

- вимог пункту 16 Порядку №461 від 13.04.2014 (ТОВ «Житомир-Петрол»);

- вимог статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

- вимог абзацу 4 пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України №466 від 13.04.2011 (далі - Порядок №466).

12. За результатами проведеної перевірки, 21.10.2015 відносно позивача складено протоколи про виявлені правопорушення у сфері містобудівної діяльності, оформлено приписи №18/15-К та 19/15-К про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, якими зобов`язано позивача у строк до 21 січня та 21 лютого 2016 року віднести об`єкт будівництва до належної категорії складності та отримати у визначеному Порядком №466 належний документ, що дає право на виконання будівельних робіт на об`єктах віднесених до IV та V категорії складності, а саме: дозвіл на початок виконання будівельних робіт.

13. Відповідачем 29.10.2015 видано наказ №79, яким скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 06.11.2014 року №ЖТ26 на об`єкт «Будівництво АГЗП з встановленням стаціонарного заправника газом (типу СЗГ-К-10) на території діючої АЗС по проспекту Миру, 54 в м. Житомир».

10. 05.11.2015 відповідачем за результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (акту перевірки, протоколів та приписів від 21.10.2015) прийнято постанови:

- №13-10/К-12/3882/15 про накладення штрафу у розмірі 1240200 гривень за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнано позивача винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом третім пункту 5 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності»;

- №14-10/К-12/3881/15 про накладення штрафу в розмірі 124020 гривень за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнано позивача винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом четвертим пункту 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

14. В обґрунтування касаційної скарги Управління ДАБІ у Житомирській області посилається на те, що оскільки декларація позивачем була подана 14.08.2015, а проведення перевірки завершено 21.10.2015, Управлінням дотримано визначений законодавством термін для її проведення. Вважає, що позапланова перевірка на об`єкті позивача проведена правомірно.

15. Також скаржник не погоджується з висновком експерта стосовно визначення категорії складності об`єкта будівництва. Вважає, що ані судом, ані експертом не враховано, що АГЗП не існувало на момент розроблення проектної документації, не введено в установленому порядку в експлуатацію та було збудовано під час реконструкції АЗС, тобто розміщення на існуючій АЗС стаціонарного АГЗП є реконструкцією об`єкта будівництва, де об`єктом будівництва (реконструкції) є АЗС.

16. Крім того, відповідач вважає, що при визначенні категорії складності АЗГП експертом проігноровано вимоги Порядку ідентифікації та обліку об`єктів підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2002 №956, згідно якого при визначенні категорії складності потенційно небезпечного об`єкта слід враховувати результати проведеної ідентифікації у радіусі 500 м від елементів потенційно небезпечного об`єкта. Зазначає, що свідоцтво про державну реєстрацію об`єкта підвищеної небезпеки - АЗС №6 в комплексі з АГЗП за адресою: вул. Миру, 54, м. Житомир є беззаперечним доказом того, що об`єкт «будівництво АГЗП з встановленням стаціонарного заправника типу СЗГ-К-10 на території діючої АЗС по проспекту Миру, 54, м. Житомир» є об`єктом підвищеної небезпеки. Скаржник зазначає, що оскільки роботи на вказаному об`єктів будівництва здійснено на підставі декларації про початок будівельних робіт №ЖТ26 від 06.11.2014, такі будівельні роботи вважаються виконаними самочинно, тобто без належного дозволу, що дає право на їх виконання.

17. Скаржник наголошує, що прийняті ним рішення є правомірними та виданими в межах повноважень та у спосіб, визначені законом.

18. Позивачем та третьою особою подано заперечення на касаційну скаргу, в яких вказано на безпідставність викладених в ній доводів. Вважають, що судами попередніх інстанцій надано належну та повну оцінку всім обставинами справи, а доводи, викладені в касаційній скарзі їх не спростовують.

19. Представник позивача висловлену в запереченнях на касаційну скаргу позицію підтримала і не заперечувала проти розгляду справи в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

20. Інші учасники справи були належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, однак у судове засідання не з`явились. Представник третьої особи подав письмове клопотання про розгляд справи за її відсутності.

21. За таких обставин та з урахуванням положень статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про можливість розгляду справи за відсутності її учасників у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Згідно з положеннями частини першої статті 41 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

23. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначено Порядком №553.

24. Згідно абзацу другого пункту 1 та пункту 5 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», здійснюється такими органами державного архітектурно-будівельного контролю:

виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад;

структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій;

Держархбудінспекцією.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

25. Відповідно до пункту 7 Порядку №553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є:

- подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;

- необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів (абзац 4 пункту 7);

- виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;

- перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органу державного архітектурно-будівельного контролю;

- вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки;

- звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства;

- вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

26. Відповідно до частин першої та другої статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у разі якщо замовник самостійно виявив технічну помилку у надісланому повідомленні про початок виконання підготовчих чи будівельних робіт, зареєстрованій декларації про початок виконання підготовчих чи будівельних робіт або про готовність об`єкта до експлуатації, а також у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які не є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом відповідно до закону, до такого повідомлення або декларації вносяться зміни у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

27. У разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.

28. Аналогічні положення містять абзаци перший та сьомий пункту 22 Порядку №461.

29. За змістом пунктів 19, 20 Порядку №461 у разі подання чи оформлення декларації з порушенням установлених вимог, орган державного архітектурно-будівельного контролю повертає її замовнику з письмовим обґрунтуванням причин повернення у строк, передбачений для її реєстрації. Після усунення недоліків, що спричинили повернення декларації, замовник (уповноважена ним особа) може повторно звернутися до органу державного архітектурно-будівельного контролю для реєстрації декларації.

30. Відповідно до статті 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» усі об`єкти будівництва поділяються на I, II, III, IV і V категорії складності.

Категорія складності об`єкта будівництва визначається відповідно до державних будівельних норм та стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об`єкта будівництва.

Віднесення об`єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва.

Порядок віднесення об`єктів до IV і V категорій складності визначається Кабінетом Міністрів України.

31. Згідно з підпунктом 1 пункту 6 Порядку віднесення об`єктів будівництва до IV та V категорії складності, до V категорії складності відносяться об`єкти будівництва, які згідно із Законом України «Про об`єкти підвищеної небезпеки» є об`єктами підвищеної небезпеки.

32. Відповідно до приписів статті 1 Закону України «Про об`єкти підвищеної небезпеки», об`єкт підвищеної небезпеки - об`єкт, на якому використовуються, виготовляються, переробляються, зберігаються або транспортуються одна або кілька небезпечних речовин чи категорій речовин у кількості, що дорівнює або перевищує нормативно встановлені порогові маси, а також інші об`єкти як такі, що відповідно до закону є реальною загрозою виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру.

33. Статтею 9 Закону України «Про об`єкти підвищеної небезпеки» передбачено, що суб`єкт господарської діяльності ідентифікує об`єкти підвищеної небезпеки відповідно до кількості порогової маси небезпечних речовин.

Нормативи порогової маси небезпечних речовин встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Порядок ідентифікації, форма та зміст оповіщення про її результати визначаються Кабінетом Міністрів України.

На основі ідентифікаційних даних Кабінет Міністрів України затверджує класифікацію об`єктів підвищеної небезпеки і порядок їх обліку.

34. Пунктами 3 та 4 Порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2002 №956 «Про iдентифiкацiю та декларування безпеки об`єктiв пiдвищеної небезпеки», визначено, що суб`єкт господарювання, у власності або користуванні якого є хоча б один потенційно небезпечний об`єкт чи який має намір розпочати будівництво такого об`єкта, організовує проведення його ідентифікації.

35. Потенційно небезпечний об`єкт вважається об`єктом підвищеної небезпеки відповідного класу у разі, коли значення сумарної маси небезпечної або декількох небезпечних речовин, що використовуються або виготовляються, переробляються, зберігаються чи транспортуються на об`єкті, дорівнює або перевищує встановлений норматив порогової маси.

36. Згідно пункту 4.16 ДCTУ-Н Б В.1.2-16:2013 визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єктів будівництва, незалежно від класифікації за ознаками таблиці 1 слід встановлювати клас наслідків (відповідальності) не меншим ніж: - СС3 - для об`єктів підвищеної небезпеки, ідентифікованих згідно з ДCTУ-Н Б В.1.2-16:2013 7 Законом України «Про об`єкти підвищеної небезпеки».

37. Пунктом 5 Порядку №956 передбачено, що потенційно небезпечними об`єктами систем постачання скрапленого вуглеводневого газу є газонаповнювальні станції та пункти, проміжні склади балонів, автомобільні газозаправні станції та пункти, резервуарні установки, групові газобалонні установки.

38. За правилами пункту 6 цього ж Порядку під час проведення ідентифікації для кожного потенційно небезпечного об`єкта розраховується сумарна маса кожної небезпечної речовини із зазначених у нормативах порогових мас індивідуальних небезпечних речовин або кожної небезпечної речовини, яка за своїми властивостями може бути віднесена до будь-якої категорії або до декількох категорій небезпечних речовин згідно із зазначеними нормативами.

39. Пунктом 4.14 ДCTУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єктів будівництва» передбачено, що при розроблені проектної документації на реконструкцію, капітальний ремонт або технічне переоснащення частини існуючого об`єкту або технічне переоснащення всього об`єкту без повного припинення його використання за функціональним призначенням категорію складності об`єкта будівництва за такою документацією визначають без урахування категорії складності об`єкта, що експлуатується. Оскільки проектом не передбачене повне призупинення роботи АЗС за функціональним призначенням та з огляду на вимоги пункту 4.2 та пункту 4.14 ДCTУ-Н Б В.1.2-16:2013 встановлено доцільність розрахунку категорії складності для самостійного об`єкту - споруди АГЗП.

40. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.

41. Як встановлено пунктом 3 частини сьомої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», декларацію про початок виконання будівельних робіт може бути скасовано органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.

42. Аналогічне правило закріплене й у підпункті 3 пункту 24 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт.

43. Частиною першою і абзацом першим частини другої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

Дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.

44. Відповідно до частини першої статті 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

45. Процедура скасування декларації передбачена Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком №466.

46. Частиною другою статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.

47. Пунктом 22 Порядку №466 встановлено, що у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю скасовує реєстрацію декларації шляхом видачі відповідного наказу. Запис про реєстрацію декларації з реєстру виключається Держархбудінспекцією не пізніше наступного робочого дня з дня повідомлення органом державного архітектурно-будівельного контролю про таке скасування.

48. Відповідно до пункту 24 Порядку №466, декларацію може бути скасовано органом державного архітектурно-будівельного контролю, який її зареєстрував у разі:

1) подання замовником заяви про скасування декларації;

2) отримання відомостей про припинення юридичної особи або підприємницької діяльності фізичною особою - підприємцем (замовником), смерті фізичної особи - замовника або визнання її безвісно відсутньою;

3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.

49. Абзацом третім пункту 5 та абзацом четвертим пункту 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», на підставі яких відносно позивача винесено спірні постанови про накладення штрафу встановлено, що суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення:

- виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання на об`єктах V категорії складності - у розмірі дев`ятисот мінімальних заробітних плат;

- експлуатація або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи акті готовності об`єкта до експлуатації об`єктів III категорії складності - у розмірі дев`яноста мінімальних заробітних плат.

50. Доказами у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності є будь-які фактичні дані, на підставі яких встановлюється наявність чи відсутність правопорушення, винність відповідного суб`єкта містобудування в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Зазначені дані встановлюються на підставі протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, у разі потреби - на підставі пояснень суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, свідків, а також інших документів (пункт 19 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 №244 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 02.10.2013 №735)).

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

51. Як вбачається з встановлених під час судового розгляду обставин цієї справи, підставою для проведення позапланової перевірки слугувала необхідність перевірки достовірності даних, відображених у декларації про готовність об`єкта до експлуатації, поданої ТОВ «Житомир-Петрол», яка, однак, була повернута позивачу Управлінням ДАБІ у Житомирській області з відміткою «на доопрацювання» у зв`язку із неповнотою даних.

52. Вищезгадана декларація не була зареєстрована відповідачем у Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - Реєстр).

53. В той же час, відповідно до правової позиції, висловленої у постанові Верховного Суду України від 02.06.2015 по справі №816/6496/13а, й згодом неодноразово підтриманою у постановах Верховного Суду від 23.01.2018 у справі №808/4380/14, від 24.09.2019 у справі №806/523/16, від 21.11.2019 у справі №522/5593/17, поняття «подання декларації» за своїм змістом та правовими наслідками відрізняється від поняття «надходження декларації». При цьому, поняття «подання декларації», як складова підстав для відповідальності за повноту та достовірність зазначених в ній даних, включає і реєстрацію (прийняття) Інспекцією цієї декларації. У разі використання Інспекцією свого права на відмову у реєстрації декларації та повернення її для виправлення виявлених недоліків, така декларація не може вважатися поданою та, в свою чергу, бути підставою для притягнення до відповідальності, передбаченої Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», за порушення норм Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

54. За наведеного, оскільки декларація про готовність об`єкта до експлуатації повернута відповідачем на доопрацювання, така не може вважатись поданою і, як наслідок, не зумовлювала передбачених абзацом четвертим пункту 7 Порядку №553 підстав для проведення Управлінням ДАБІ у Житомирській області позапланової перевірки щодо достовірності даних, наведених у такій декларації, а також не могла бути підставою для прийняття спірних постанов про притягнення до відповідальності, передбаченої Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», за порушення норм Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

55. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою у постанові Верховного Суду від 13.10.2020 у справі №826/8457/16, згідно з якою передумовою для призначення і проведення перевірки з підстав необхідності проведення перевірки достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт, є факт її реєстрації у встановленому порядку.

56. Те, що у справі, яка розглядається, предмет спору пов`язаний з оскарженням дій щодо проведення заходу державного архітектурно-будівельного контролю з підстав необхідності проведення перевірки достовірності даних, наведених у декларації про готовність об`єкта до експлуатації, не змінює суті спірних правовідносин, які є подібними до правовідносин, що виникли у справі №826/8457/16, а тому колегія суддів не вбачає перешкод для поширення сформованої у цій справі правозастосовчої практики на спірну ситуацію.

57. Колегія суддів відзначає, що у наказі на проведення позапланової перевірки і направленні на здійснення такого заходу державного архітектурно - будівельного контролю відсутні посилання на інші, визначені пунктом 7 Порядку №553, підстави для проведення перевірки, зокрема, у зв`язку з надходженням до відповідача мотивованого звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства або вимоги правоохоронних органів про проведення перевірки тощо, й судовим розглядом у цій справі наявності таких підстав не встановлено.

58. Верховним Судом України у постанові від 27.01.2015 у справі №21-425а14, а також у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справі №821/1157/16, від 05.02.2019 у справі №2а-10138/12/2670, від 04.02.2019 у справі №807/242/14, неодноразово висловлювалась правова позиція, згідно з якою, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

59. Аналогічний підхід до застосування норм матеріального права продемонстрував Верховний Суд й у постанові від 23.01.2018 у справі №804/12558/14, де зазначив, що у випадку незаконності перевірки прийнятий за результатами її проведення акт індивідуальної дії автоматично підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

60. Колегія суддів не вбачає перешкод для поширення вищезгаданої правозастосовчої практики й на спірні у цій справі правовідносини.

61. Отже, оскільки, як підтверджено під час судового розгляду цієї справи, Управлінням ДАБІ у Житомирський області протиправно проведено позапланову перевірку за відсутності жодної з підстав, передбачених законодавством, що призводить до відсутності правових наслідків такої, то й оформлені за її результатами приписи, а також прийняті на підставі акту такої перевірки спірні постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності не можуть вважатись законними і підлягають скасуванню.

62. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для визнання протиправним і скасування наказу Управління ДАБІ у Житомирській області від 29.10.2015 №79 «Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт», оскільки перевірка достовірності наведених у цій декларації даних не охоплювалась предметом перевірки та, як правильно встановлено судами, в акті перевірки не зроблено жодного висновку з приводу недостовірності внесених в неї даних.

63. Спірний наказ, як засвідчує його зміст, винесений відповідачем на підставі рішення головного інспектора будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами Циганка А.В. від 28.10.2015 №13, а не на підставі акту, складеного за наслідками проведеного Управлінням ДАБІ у Житомирській області заходу державного архітектурно-будівельного контролю, що суперечить частині сьомій статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 24 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, аналіз яких засвідчує, що підстави для скасування декларації про початок виконання будівельних робіт та скасування її реєстрації встановлюються та, відповідно, виявляються органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатом проведення перевірки. Такий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 28.02.2020 у справі №817/715/16.

64. У цій же постанові Верховного Суду, а також у постановах Верховного Суду від 26.06.2018 у справі №826/20445/16, від 22.01.2019 у справі №826/17907/17, від 31.07.2019 у справі №813/3354/18 висловлена правова позицій і про те, що виявлення недостовірних даних, наведених суб`єктом містобудування у відповідній декларації або повідомленні, здійснюється органом державного архітектурно-будівельного контролю саме під час проведення перевірки суб`єкта містобудівної діяльності та за результатом її проведення.

65. За такої правової регламентації, яка міститься у законодавстві, що врегульовує спірні правовідносини, а також сформованої Верховним Судом правозастосовчої практики у подібних справах, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення цього позову.

66. Разом з тим, колегія суддів відзначає, що висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для визнання протиправними та скасування спірних приписів, наказу і постанов, окрім наведених вище мотивів, ґрунтувались й на тому, що об`єкт будівництва, на якому відповідачем проводилась позапланова перевірка, правильно віднесено замовником такого будівництва до ІІІ, а не до V категорії складності, на чому наполягало Управління ДАБІ у Житомирській області. Тому, суди попередніх інстанцій вважали, що для виконання будівельних робіт на цьому об`єкті не потрібно оформлення відповідного дозволу, а достатньо подання декларації про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованої органом державного архітектурно - будівельного контролю.

67. Верховний Суд вважає такі висновки судів помилковими з огляду на таке.

68. Судові рішення у справах, спірні правовідносини в яких є подібними до тих, які виникли у справі, яка розглядається, неодноразово були предметом касаційного перегляду у Верховному Суді.

69. Зокрема, Верховний Суд у постанові від 10.04.2020 у справі №810/3653/16, а також у постанові від 21.08.2019 у справі №823/1850/16, прийнятої у складі Судової палати Касаційного адміністративного суду, сформулював правові позиції відповідно до яких встановлення (розміщення) стаціонарного заправника газу на діючу та раніше введену в експлуатацію автомобільну заправну станцію (як об`єкт підвищеної небезпеки) є її реконструкцією, здійснення якої, в силу закону, відноситься до будівельних робіт і потребує отримання саме дозволу органу державного архітектурно-будівельного контролю.

70. Окрім цього, у Верховний Суд, розглядаючи справу №823/1850/16, у своїй постанові від 21.08.2019 визнав безпідставними посилання скаржника на те, що обов`язковою умовою реконструкції є повне або часткове зупинення експлуатації об`єкту, оскільки за змістом пункту 3.21 ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» призупинення експлуатації не є обов`язковою умовою при здійсненні реконструкції, а таке зупинення лише допускається під час її проведення. Аналогічні аргументи заявлені позивачем й у справі, яка розглядається, однак, зважаючи на вищезазначене, колегія суддів їх відхиляє.

71. З урахуванням вищевикладеного колегія суддів, проаналізувавши положення законодавства, якими урегульовані спірні правовідносини, враховуючи наявну правозастосовчу практику Верховного Суду в аналогічних спорах, а також зважаючи на встановлені у цій справі обставини, дійшла висновку про те, що ТОВ «Житомир-Петрол» мало право виконувати будівельні роботи на об`єкті «Будівництво АГЗП (автомобільний стаціонарний заправник газом) з встановленням стаціонарного заправника газом типу СЗГ- К-10 на території діючої АЗС по проспекту Миру, 54 м. Житомир», які полягали у реконструкції цієї АЗС, яка, як з`ясовано під час судового розгляду і не заперечується учасниками справи, є об`єктом підвищеної небезпеки й віднесена до V категорії складності, лише після отримання дозволу на виконання таких будівельних робіт.

72. Як встановлено судовим розглядом цієї справи, на вищевказаному об`єкті будівництва позивачем виконувались будівельні роботи на підставі поданої ним декларації про початок виконання будівельних робіт, а не відповідного дозволу, як це передбачено законодавством. Дозволу на виконання будівельних робіт, як того вимагає стаття 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ТОВ «Житомир-Петрол» у встановленому законодавством порядку не отримувало.

73. Таким чином, висновки судів попередніх інстанцій про те, що об`єкт будівництва, стосовного якого відповідачем проводилась позапланова перевірка, необхідно відносити до ІІІ категорії складності й щодо наявності у ТОВ «Житомир-Петрол» права виконувати будівельні роботи на цьому об`єкті на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт, не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права і не відповідають фактичним обставинам справи, оскільки, як встановлено судовим розглядом справи, Товариство здійснювало реконструкцію діючої АЗС, яка є об`єктом підвищеної небезпеки і віднесена до V категорії складності, що потребувало отримання дозволу на виконання таких будівельних робіт.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

74. За правилами частин першої, четвертої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

75. Оскільки суди попередніх інстанцій в цілому дійшли правильного висновку стосовно задоволення прозову, однак частково зазначили помилкові мотиви для цього, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги відповідача та зміни мотивувальної частини оскаржуваних судових рішень відповідно до мотивів, викладених у цій постанові Верховного Суду.

76. Керуючись статтями 340, 341, 344, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області задовольнити частково.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 22.07.2016 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 31.10.2016 змінити, виклавши її мотивувальну частину відповідно до цієї постанови Верховного Суду.

В решті оскаржувані судові рішення залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

І.В. Желєзний