Справа № 640/17361/20
Суддя: Арсірій Р.О.
Дата ухвалення: 2020-12-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 грудня 2020 року м. Київ № 640/17361/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Арсірія Р.О., розглянувши в письмовому провадженні адміністративну справу:

за позовом Публічного акціонерного товариства «Донбасенерго»
до третя особа Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Приватне акціонерне товариство "Національна енергетична компанія "Укренерго"
про скасування наказу, поновлення на роботі

Прийняв до уваги наступне :

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Публічне акціонерне товариство "Донбасенерго" з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просить суд визнати протиправним та скасувати пункту 7 постанови НКРЕКП від 08.04.2020 №766 "Про дії учасників ринку електричної енергії у період дії карантину та обмежувальних заходів, пов`язаних із поширенням коронавірусної хвороби (COVID 19)" (із змінами внесеними постановами НКРЕКП від 27.05.2020 №974, від 10.06.2020 №1107, від 15.07.2020 №1430).

В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що відповідач змінив правила роботи балансуючого ринку, без погодження з Антимонопольним комітетом та у спосіб не передбачений статтями 2, 68 Закону України «Про ринок електричної енергії» і такі правила були прийняті без дотримання регуляторної процедури, визначеної статтею 15 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

Ухвалою суду від 30.07.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі №640/17361/20 в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання.

Ухвалою суду від 17.08.2020 залучено Приватне акціонерне товариство "Національна енергетична компанія "Укренерго" до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача.

В подальшому за обґрунтованим клопотанням позивача розгляд справи ухвалою від 20.10.2020 вирішено здійснювати у порядку загального позовного провадження з призначенням підготовчого засідання.

Ухвалою суду від 08.12.2020 закрито підготовче провадження та призначено справу № 640/17361/20 до судового розгляду.

Відповідач заперечував проти позовних вимог та вказав, що постанова № 766 прийнята в межах повноважень, має на меті стабілізацію ситуації на ринку електричної енергії, не містить норм нормативного та регуляторного характеру, а тому не потребувало дотримання процедури визначеної статтею 15 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

Третя особа у письмових поясненнях просила суд відмовити у задоволенні позовних вимог.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва звертає увагу на наступне.

Правові, економічні та організаційні засади функціонування ринку електричної енергії, відносини, пов`язані з виробництвом, передачею, розподілом, купівлею-продажем, постачанням електричної енергії для забезпечення надійного та безпечного постачання електричної енергії споживачам з урахуванням інтересів споживачів визначаються ЗУ «Про ринок електричної енергії».

Відповідно до положень ст. 2 Закону України «Про ринок електричної енергії», основні умови діяльності учасників ринку електричної енергії та взаємовідносин між ними визначаються нормативно-правовими актами, що регулюють впровадження цього Закону, зокрема, правилами ринку, які, визначають правила функціонування балансуючого ринку та ринку допоміжних послуг.

Відповідно до положень статті 2 Закону України «Про ринок електричної енергії» Правила ринку визначають, порядок реєстрації учасників ринку, порядок та вимоги до забезпечення виконання зобов`язань за договорами про врегулювання небалансів електричної енергії, правила балансування, правила функціонування ринку допоміжних послуг, порядок проведення розрахунків на балансуючому ринку та ринку допоміжних послуг, порядок виставлення рахунків, порядок внесення змін до правил ринку, положення щодо функціонування ринку при виникненні надзвичайної ситуації в ОЕС України (ч. 3 ст. 2 ЗУ «Про ринок електричної енергії»).

Відповідно до положень ст. 68 Закону України «Про ринок електричної енергії» в Україні функціонує єдиний балансуючий ринок (балансуючий ринок електричної енергії - ринок, організований оператором системи передачі електричної енергії з метою забезпечення достатніх обсягів електричної потужності та енергії, необхідних для балансування в реальному часі обсягів виробництва та імпорту електричної енергії і споживання та експорту електричної енергії, врегулювання системних обмежень в об`єднаній енергетичній системі України, а також фінансового врегулювання небалансів електричної енергії).

Виробники зобов`язані надавати послуги з балансування в обсягах та випадках, визначених цим Законом та правилами ринку.

Для надання послуг з балансування учасники ринку укладають з оператором системи передачі договір на основі типового договору про участь у балансуючому ринку. Типовий договір про участь у балансуючому ринку затверджується Регулятором.

Постачальник послуг з балансування подає оператору системи передачі свої пропозиції (заявки) щодо збільшення (зменшення) свого навантаження з метою продажу/купівлі електричної енергії на балансуючому ринку відповідно до правил ринку.

Оператор системи передачі з метою балансування обсягів виробництва та споживання електричної енергії та/або врегулювання системних обмежень надає постачальникам послуг з балансування команди на збільшення (зменшення) їхнього навантаження, здійснюючи на ринкових засадах відбір відповідних пропозицій (заявок) постачальників послуг з балансування у порядку, визначеному правилами ринку.

Згідно статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема, правила ринку, правила ринку «на добу наперед» та внутрішньодобового ринку та зміни до них відповідно до Закону України «Про ринок електричної енергії».

Реалізуючи свої повноваження, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, на виконання вимог Закону України «Про ринок електричної енергії» постановою від 14.03.2018 № 307 затвердила Правила ринку.

Правила ринку, згідно статті 2 Закону України «Про ринок електричної енергії» підлягають погодженню Антимонопольним комітетом України.

Відповідно до п. 10.11 розділу XI Правил ринку, до синхронізації ОЕС України з об`єднаннями енергетичних систем держав - членів Європейського Союзу (Європейське співтовариство операторів магістральних мереж в електроенергетиці ENTSO-E) учасники ринку у своїх заявках на балансуючу електричну енергію зобов`язані вказувати ціну не менше від значення 55 % від ціни на ринку «на добу наперед» (ділі - РДН) на цей розрахунковий період та не більше 115 % від встановленого обмеження ціни на РДН на цей розрахунковий період. У разі подання постачальником послуг балансування (ППБ) пропозицій на балансуючу електричну енергію із ціною, що перебуває поза наведеним діапазоном, така заявка автоматично відхиляється системою управління ринком.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 08.04.2020 прийняла постанову № 766 «Про дії учасників ринку електричної енергії у період дії карантину та обмежувальних заходів, пов`язаних із поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)».

Як вбачається з преамбули вказаної постанови, вона прийнята відповідно до законів України «Про ринок електричної енергії», «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)» та постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року № 211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2», та на період дії карантину або обмежувальних заходів, пов`язаних із поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19), та протягом 30 днів з дня його відміни надає певні настанови учасникам ринку електричної енергії.

Постановою НКРЕКП від 27.05.2020 № 974 «Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 08 квітня 2020 року N 766» пункт 7 постанови викладено в наступній редакції:

« 7. Учасникам ринку у своїх заявках на балансуючу електричну енергію вказувати ціну, що не менше від значення 65 % від ціни на ринку «на добу наперед» на цей розрахунковий період та не перевищує 105 % від обмеження ціни на ринку «на добу наперед» на цей розрахунковий період.».

Постановою НКРЕКП від 10.06.2020 № 1107 «Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 08 квітня 2020 року N 766» пункт 7 постанови викладено в наступній редакції:

« 7. Учасникам ринку у своїх заявках на балансуючу електричну енергію вказувати ціну, що не менше від значення 80 % від ціни на ринку «на добу наперед» на цей розрахунковий період та не перевищує 105 % від обмеження ціни на ринку «на добу наперед» на цей розрахунковий період.».

Постановою НКРЕКП від 15.07.2020 № 1430 «Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 08 квітня 2020 року N 766» пункт 7 доповнено новим абзацом такого змісту:

«Адміністратору розрахунків брати до розрахунків виключно заявки учасників ринку на балансуючу електричну енергію із ціною, визначеною відповідно до абзацу першого цього пункту».

Таким чином, оскаржуваним пунктом 7 Постанови НКРЕКП № 766 визначено, що:

« 7. Учасникам ринку у своїх заявках на балансуючу електричну енергію вказувати ціну, що не менше від значення 80 % від ціни на ринку «на добу наперед» на цей розрахунковий період та не перевищує 105 % від обмеження ціни на ринку «на добу наперед» на цей розрахунковий період.

Адміністратору розрахунків брати до розрахунків виключно заявки учасників ринку на балансуючу електричну енергію із ціною, визначеною відповідно до абзацу першого цього пункту».

Суд приходить до висновку, що пункт 7 постанови НКРЕКП № 766 не відповідає пункту 10.11 розділу XI Правил ринку, та визначає інші умови роботи на балансуючому ринку ніж ті, що визначені Правилами ринку.

З матеріалів справи вбачається, що НКРЕКП не зверталось до Антимонопольного комітету (лист Антимонопольного комітету від 24.07.2020 № 100-17/04-1553) для отримання погодження постанов НКРЕКП від 27.05.2020 № 974, від 10.06.2020 № 1107, від 15.07.2020 № 1430, якими було внесено зміни до оскаржуваного пункту 7 постанови НКРЕКП № 766. Докази погодження Антимонопольним комітетом постанови № 766 від 08.04.2020 відповідачем надані не були.

Таким чином, всупереч статті 2 Закону України «Про ринок електричної енергії» змінені оскаржуваним пунктом 7 постанови НКРЕКП № 766, правила роботи балансуючого ринку не були погоджені Антимонопольним комітетом України.

Відповідно до статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики» рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою. Рішення Регулятора є обов`язковими до виконання суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.

Таким чином, пункт 7 постанови НКРЕКП № 766 є обов`язковим до виконання усіма суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.

Оскаржуваним пунктом 7 Постанови НКРЕКП № 766 визначено, що «учасникам ринку у своїх заявках на балансуючу електричну енергію вказувати ціну, що не менше від значення 80 % від ціни на ринку «на добу наперед» на цей розрахунковий період та не перевищує 105 % від обмеження ціни на ринку «на добу наперед» на цей розрахунковий період».

Як вбачається з статті 1 Закону України «Про ринок електричної енергії» учасниками ринку електричної енергії є виробники, електропостачальники, трейдери, оператор системи передачі, оператори системи розподілу, оператор ринку, гарантований покупець та споживачі, які провадять свою діяльність на ринку електричної енергії у порядку, передбаченому цим Законом.

Таким чином, суд приходить до висновку, що пункт 7 постанови НКРЕКП № 766 поширюється на невизначене коло осіб, тобто на усіх учасників ринку електричної енергії та є обов`язковим до виконання з огляду на статтю 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

Відповідно до підпункту 1.1.2 Правил ринку, розрахунковий період - період у 60 хвилин, щодо якого визначаються ціна та обсяги купівлі-продажу електричної енергії на ринку електричної енергії.

З огляду на викладене, суд зазначає, що пункт 7 постанови НКРЕКП № 766, змінює вимоги до поведінки учасників ринку електричної енергії на балансуючому ринку, поширює свою дію на усіх учасників ринку електричної енергії та розрахований на неодноразове та довгострокове застосування.

Згідно з пунктом 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

У свою чергу статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

З аналізу наведених вище правових норм слідує, що регуляторний акт характеризується наступним: 1) приймається уповноваженим регуляторним органом; 2) спрямований на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторним органом та суб`єктом господарської діяльності; 3) має ознаки нормативно-правового акта, тобто розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, прийнятий щодо невизначеного кола суб`єктів.

Таким чином, суд приходить до висновку, що пункт 7 постанови НКРЕКП № 766 від 08.04.2020 носить нормативно - регуляторний характер.

Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що його дія не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

При цьому, порядок підготовки рішень регулятора, що мають ознаки регуляторних актів визначається статтею 15 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

Статтею 15 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» визначено, що підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.

Кожен проект рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій від інших органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб.

Повідомлення про оприлюднення проекту рішення повинно містити:

1) стислий виклад змісту проекту рішення;

2) поштову та електронну адресу, на які можуть надсилатися зауваження та пропозиції;

3) інформацію про спосіб оприлюднення проекту рішення та відповідного аналізу впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект рішення та аналіз його впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений Регулятором);

4) інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб;

5) інформацію про спосіб надання органами державної влади, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями та іншими заінтересованими особами зауважень та пропозицій.

Оприлюднення проекту рішення Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту.

Строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції до проектів рішень, встановлюється Регулятором і не може становити менше 10 днів та більше трьох місяців з дня оприлюднення відповідних проектів рішень. Обчислення такого строку розпочинається з дня оприлюднення відповідних проектів рішень.

Зауваження і пропозиції до проектів рішень, одержані протягом встановленого строку, оприлюднюються шляхом розміщення на офіційному веб-сайті Регулятора та підлягають обов`язковому розгляду Регулятором за участі фізичних, юридичних осіб, їх об`єднань, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих осіб, які надали такі зауваження та пропозиції, у порядку, затвердженому Регулятором.

У разі внесення до проекту рішення суттєвих змін Регулятор може повторно провести процедуру оприлюднення проекту рішення, збору і розгляду зауважень та пропозицій до нього.

Зауваження і пропозиції до проектів рішень Регулятора та інформація про результати їх розгляду Регулятором з обґрунтуванням прийняття або відхилення оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за три робочих дні до прийняття Регулятором рішення. Зазначені матеріали повинні залишатися у публічному доступі протягом одного року з дня прийняття відповідного рішення Регулятора.

Таким чином, Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» визначає чітку процедуру прийняття відповідачем регуляторних актів.

Як вбачається з матеріалів, розміщених на офіційному веб-сайті відповідача (обґрунтування до постанов НКРЕКП від 27.05.2020 № 974; 10.06.2020 № 1107; 15.07.2020 № 1430) та не заперечувалось відповідачем, процедура визначена статтею 15 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» при прийнятті змін до пункту 7 постанови НКРЕКП від 08.04.2020 № 766, дотримана не була.

Відтак, доводи відповідача щодо відсутності регуляторного характеру оскаржуваної постанови; а також що постанова НКРЕКП № 766 є індивідуальним актом, суд відхиляє їх як необґрунтовані, з підстав зазначених вище.

На цій підставі суд також приходить до висновку, що внаслідок порушення вимог законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про ринок електричної енергії», зокрема, недотримання принципів державної регуляторної політики (передбачуваності, плановості, обґрунтованості), відсутності аналізу регуляторного впливу акта, порушення вимог щодо оприлюднення регуляторного акта та документа, що містить аналіз його регуляторного впливу, непогодження змін правил роботи балансуючого ринку з Антимонопольним комітетом України, пункт 7 постанови НКРЕКП № від 08.04.2020 № 766 (із змінами внесеними постановами НКРЕКП від 27.05.2020 № 974; 10.06.2020 № 1107; 15.07.2020 № 1430) є протиправною та нечинною.

Відповідно до частини другої статті 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

В рішенні у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункт 74).

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із частиною 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до частини 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, а також усні та письмові доводи представників сторін стосовно заявлених позовних вимог, суд дійшов до висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Згідно з частиною першою статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись статтями 72-77, 90, 139, 241-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов публічного акціонерного товариства «Донбасенерго» задовольнити повністю.

Визнати протиправним і скасувати пункт 7 постанови НКРЕКП від 08.04.2020 № 766 «Про дії учасників ринку електричної енергії у період дії карантину та обмежувальних заходів, пов`язаних із поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)» (із змінами внесеними постановами НКРЕКП від 27.05.2020 № 974; від 10.06.2020 № 1107; 15.07.2020 № 1430 ).

Публічне акціонерне товариство «Донбасенерго» (03150, м.Київ,вул.Предславинська, буд.34-А, )

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (03680, м.Київ, вул.Смоленська, 19, )

Приватне акціонерне товариство "Національна енергетична компанія "Укренерго" (01302, м.Київ, вул.Симона Петлюри, 25, )

Суддя Р.О. Арсірій