Справа № 260/1743/19
Суддя: Ханова Р.Ф.
Дата ухвалення: 2020-12-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Київ

22 грудня 2020 року

справа №260/1743/19

адміністративне провадження №К/9901/18177/20

Верховний Суд у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Ханової Р.Ф.,

суддів: Калашнікової О.В., Коваленко Н.В., Мельник-Томенко Ж.М., Олендера І. Я., Рибачука А.І., Смоковича М.І.

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління Держпраці у Закарпатській області

на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 року (суддя - Ващилін Р.О.)

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 року (судді - Шевчук С.М., Кухтей Р.В., Нос С.П.)

у справі №260/1743/19

за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1

до Управління Держпраці у Закарпатській області

про визнання протиправними та скасування припису та постанови,-

УСТАНОВИВ:

І. Рух справи

29 листопада 2019 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати припис про усунення виявлених порушень №ЗК373/221/АВ/П від 10 жовтня 2019 року, внесений головним державним інспектором відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Управління Держпраці у Закарпатській області Юртин Віталієм Федоровичем; визнати протиправним та скасувати постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ЗК373/221/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-134 від 14 листопада 2019 року, винесену першим заступником начальника Управління Держпраці у Закарпатській області Грицик Василем Івановичем.

Позов обґрунтовано тим, що інспекційне відвідування проведено з порушенням чинного законодавства, зокрема, в направленні про проведення інспекційного відвідування не зазначено типу заходу, а в акті вказано неправильну адресу місця знаходження об`єкта відвідування, чим порушено принцип юридичної визначеності.

Позивач звертає увагу на тому, що помилковими є висновки, зроблені посадовими особами відповідача за результатами здійснення інспекційного відвідування, щодо залучення до роботи фізичних осіб без укладення з ними трудового чи цивільно-правового договору. Зазначає, що саме по собі перебування ОСОБА_2 та ОСОБА_3 на території, на якій знаходиться належне позивачеві кафе « ІНФОРМАЦІЯ_1 », у день проведення інспекційного відвідування не може свідчити про існування трудових відносин. В той же час позивач зазначає, що ці фізичні особи виконували будівельні роботи на підставі цивільно-правового договору. Що стосується ОСОБА_4 , то вона надає позивачу послуги з обслуговування кафе також на підставі цивільно-правового договору.

ФОП ОСОБА_1 вважає протиправними дії посадових осіб Управління Держпраці у Закарпатській області щодо проведення інспекційного відвідування на підставі Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року №823, оскільки чинне законодавство не дозволяє встановлювати спосіб та форми здійснення заходів державного нагляду підзаконними нормативно-правовими актами.

У позові акцентується увага на тому, що відповідач намагається двічі притягнути позивача до юридичної відповідальності за одне й те саме діяння за нормами частини 2 статті 265 Кодексу законів про працю України та за частиною 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, що заборонено статтею 61 Конституції України.

Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 23 березня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 року, задовольнив позовні вимоги частково: визнав протиправною та скасував постанову про накладення штрафу відповідно до частини 2 статті 265 Кодексу законів про працю України уповноваженими посадовими особами №ЗК373/221/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-134 від 14 листопада 2019 року, винесену першим заступником начальника Управління Держпраці у Закарпатській області Грицик Василем Івановичем. В задоволенні решті позовних вимог відмовлено

22 липня 2020 року Управління Держпраці у Закарпатській області звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 року в частині задоволеної позовної вимоги та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 року у справі №260/1743/19, прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

Верховний Суд ухвалою від 11 серпня 2020 року відкрив касаційне провадження за вказаною справою.

Ухвалою Верховного Суду від 11 вересня 2020 року закінчено підготовчі дії та призначено справу №260/1743/19 до розгляду в порядку письмового провадження з 14 вересня 2020 року.

Ухвалою від 14 вересня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів дійшов висновку про необхідність відступити від висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 06 березня 2019 року у справі № 522/12566/18 та відповідно до частини другої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) вирішив передати справу №260/1743/19 на розгляд об`єднаної палати.

В межах підготовки справи до розгляду суддею-доповідачем було скеровано запит членам Науково-консультативної ради при Верховному Суді від 29 вересня 2020 року №89/0/27-20, у відповідь на який отримано науково-консультативні висновки ОСОБА_6 та ОСОБА_5 .

Ухвалою судді Верховного Суду від 27 листопада 2019 року справу призначено до розгляду об`єднаною палатою в порядку письмового провадження.

ІІ. Обставини справи

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі наказу «Про проведення інспекційних відвідувань» від 24 вересня 2019 року №175 та направлення на проведення інспекційного відвідування №786 від 24 вересня 2019 року у період з 09 жовтня 2019 року по 10 жовтня 2019 року проведено інспекційне відвідування фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , який зареєстрований за адресою: АДРЕСА_1 .

Наказ про проведення інспекційного відвідування виданий на підставі службової записки начальника відділу Управління Держпраці у Закарпатській області та інформації Головного управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області №26897/06.02 від 18 вересня 2019 року, №25951/06.02 від 13 вересня 2019 року.

За результатами відвідування складено акт №ЗК373/221/АВ від 10 жовтня 2019 року, відповідно до якого встановлено, що ФОП ОСОБА_1 допустив до роботи в кафе « ІНФОРМАЦІЯ_1 », яке розміщене за адресою: АДРЕСА_2 , найманих працівників ОСОБА_4 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 в якості продавця та різноробочих без укладення з ними письмового трудового договору, чим порушив вимоги частини 3 статті 24 Кодексу законів про працю України.

Висновки посадових осіб відповідача ґрунтуються на поясненнях зазначених фізичних осіб про те, що вони працюють в ФОП ОСОБА_1 без укладення трудового чи цивільно-правового договору.

На підставі акту перевірки та виявлення фактів допуску до роботи фізичних осіб без укладення трудового договору та оформлення трудових відносин у встановленому законом порядку, інспектором праці Управління Держпраці у Закарпатській області Юртином В.Ф. винесено припис про усунення виявлених порушень №ЗК373/221/АВ/П від 10 жовтня 2019 року, відповідно до якого ФОП ОСОБА_1 зобов`язано усунути у строк до 21 жовтня 2019 року виявлені під час проведення інспекційного відвідування порушення частини 1 та частини 3 статті 24 Кодексу законів про працю України.

Розглянувши акт інспекційного відвідування №ЗК373/221/АВ від 10 жовтня 2019 року, начальник Управління Держпраці у Закарпатській області прийняв рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу № ЗК373/221/АВ/П/ПТ-ТД від 01 листопада 2019 року.

За результатами розгляду справи про накладення штрафу на підставі акту інспекційного відвідування №ЗК373/221/АВ від 10 жовтня 2019 року перший заступник начальника Управління Держпраці у Закарпатській області виніс постанову про накладення штрафу відповідно до частини 2 статті 265 Кодексу законів про працю України уповноваженими посадовими особами №ЗК373/221/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-134 від 14 листопада 2019 року, якою на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 375 570,00 гривень.

Також інспектором праці Управління Держпраці у Закарпатській області Юртином В.Ф. складено протокол про адміністративне правопорушення № ЗК373/221/АВ/П/ПТ від 10 жовтня 2019 року.

Судами встановлено, що за порушення трудового законодавства, що проявилося у допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору, ФОП ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності відповідно до частини 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення постановою Тячівського районного суду Закарпатської області від 04 грудня 2019 року у справі №307/3602/19, шляхом накладення штрафу у розмірі 8500 гривень.

Не погоджуючись з прийнятими посадовими особами Управління Держпраці у Закарпатській області рішеннями, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

III. Оцінка судів першої та апеляційної інстанції

Задовольняючи адміністративний позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що постановою Тячівського районного суду Закарпатської області від 04 грудня 2019 року у справі №307/3602/19, ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, за що на нього накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 8500,00 гривень.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що правопорушення, передбачені частиною 2 статті 265 Кодексу законів про працю України так само, як і правопорушення, передбачене частиною 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, належить за своєю природою до такого виду юридичної відповідальності як адміністративна відповідальність. Таким чином, суд зробив висновок, що за порушення трудового законодавства, що проявилося у допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору, ФОП ОСОБА_1 вже притягнуто до адміністративної відповідальності постановою Тячівського районного суду Закарпатської області від 04 грудня 2019 року у справі №307/3602/19.

Суд першої інстанції зазначив, що накладення на позивача штрафу за те саме правопорушення як і постановою Тячівського районного суду Закарпатської області від 04 грудня 2019 року у справі №307/3602/19, так і постановою Управління Держпраці у Закарпатській області №ЗК373/221/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-134 від 14 листопада 2019 року є притягненням ФОП ОСОБА_1 до того самого виду відповідальності за одне й те саме порушення вдруге, що суперечить нормам статті 61 Конституції України, у зв`язку з чим оскаржена постанова підлягає скасуванню.

У задоволенні позовної вимоги щодо визнання протиправним та скасування припису про усунення виявлених порушень суд першої інстанції відмовив у зв`язку з тим, що постановою Тячівського районного суду Закарпатської області від 04 грудня 2019 року у справі №307/3602/19 ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Зазначена постанова Тячівського районного суду Закарпатської області набрала законної сили 16 грудня 2019 року. Тобто вина позивача у допуску працівників до роботи без оформлення трудового договору встановлена рішенням суду.

З огляду на вищенаведене, суд першої інстанції дійшов висновку, що спірний припис про усунення виявлених порушень №ЗК373/221/АВ/П від 10 жовтня 2019 року був винесений посадовою особою Управління Держпраці у Закарпатській області правомірно.

Суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції, що накладення на позивача штрафу за те саме правопорушення є притягненням ФОП ОСОБА_1 до того самого виду відповідальності за одне й те саме порушення вдруге.

IV. Доводи касаційної скарги та відзиву

У касаційній скарзі Управління Держпраці у Закарпатській області зіславшись на постанову Верховного Суду від 06 березня 2019 року у справі №522/12566/18, звертає увагу на тому, що відповідальність передбачена частиною 2 статті 265 Кодексу законів про працю України та частиною 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення не є одним і тим же видом відповідальності, що унеможливлює застосування у цих правовідносинах положень статті 61 Конституції України. Відтак, на думку відповідача, відсутні підстави для задоволення позову, у зв`язку з чим скаржник просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 року у справі №260/1743/19 та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.

У відзиві на касаційну скаргу позивач зіславшись на висновки Верховного Суду від 21 грудня 2018 року в справі №814/2156/16, від 22 квітня 2019 року в справі №806/2143/18, зазначає, що частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення та абзацом другим частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України передбачено відповідальність за одне й те саме діяння.

У разі притягнення до відповідальності фізичної особи - підприємця на підставі абзацу другого частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України і частини третьої статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, повністю збігаються суб`єкт відповідальності і вид правопорушення (фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту)).

Правопорушення, передбачені в частині другій статті 265 Кодексу законів про працю України так само, як і правопорушення, передбачене в частині третій статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, належить за своєю природою (основними ознаками) до такого виду юридичної відповідальності як адміністративна відповідальність.

Окрім того, позивач акцентує увагу на тому, що наявність двох різних видів юридичної відповідальності за одне й те саме діяння є порушенням загальновизнаного принципу юридичної відповідальності - «non bis in idem» (не повинно бути двох покарань за одне й те саме правопорушення).

V. Підстави передачі справи на розгляд об`єднаної палати Верховного Суду

Ключовим правовим питанням у справі є можливість одночасного притягнення особи до відповідальності за вчинення правопорушення передбаченого статтею 265 Кодексу законів про працю України та статтею 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Під час розгляду цієї справи Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача - Кравчука В.М., суддів Стеценка С.Г., Шарапи В.М. встановлено наявність протилежних висновків колегій суддів Касаційного адміністративного суду з питання визначення виду відповідальності до якого може бути притягнута особа у випадку порушення частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у справі №814/2156/16 (провадження К/9901/17862/18) в постанові від 21 грудня 2018 року, скасовуючи постанову суду апеляційної інстанції та залишаючи в силі рішення суду першої інстанції, дійшов до висновку, що правопорушення, передбачені у частині другій статті 265 Кодексу законів про працю України так само, як і правопорушення, передбачене у частині третій статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, належить за своєю природою (основними ознаками) до такого виду юридичної відповідальності як адміністративна відповідальність.

Разом з тим, Верховний Суд у постанові від 06 березня 2019 року у справі №522/12566/18 (провадження К/9901/68351/18) висловив думку, що з огляду на наявність у частині третій статті 265 Кодексу законів про працю України прямої вказівки на те, що штрафи, накладення яких передбачено частиною другою цієї статті, є фінансовими санкціями, ототожнення таких штрафів із адміністративною відповідальністю є неправильним, а накладення на юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців, які використовують найману працю, санкцій відповідно до статті 265 Кодексу законів про працю України не охоплюються поняттям «притягнення до адміністративної відповідальності».

Отже має місце різна практика щодо питання визначення виду відповідальності до якого може бути притягнута особа у випадку порушення частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України.

ІІІ. Позиція об`єднаної палати Верховного Суду

Частиною 1 статті 265 Кодексу законів про працю України (тут і надалі в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.

Абзацом 2 частини 2 статті 265 Кодексу законів про працю України встановлено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі: фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту) - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення.

Водночас, відповідальність за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту) передбачено також Кодексом України про адміністративні правопорушення. Відповідно до частини 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), допуск до роботи іноземця або особи без громадянства та осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, на умовах трудового договору (контракту) без дозволу на застосування праці іноземця або особи без громадянства - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, від п`ятисот до однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Отже, частиною 2 статті 265 Кодексу законів про працю України і частиною 3 статті 41 Кодексу про адміністративні правопорушення України передбачено відповідальність для фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, у вигляді штрафу, за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту).

Суд звертає увагу, що і стаття 265 Кодексу законів про працю України, і стаття 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення були викладені в такій редакції Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування загальнообов`язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці» від 28 грудня 2014 року. Цей Закон вніс комплексні зміни до чинного законодавства України з метою створення умов для стабілізації фінансового стану держави, зниження навантаження на фонд оплати праці та приведення до фінансових можливостей дії положень окремих законів України. Елементом проведеної реформи стало оновлення системи юридичної відповідальності за вчинення відповідних правопорушень, що стосувалося не лише формалізації нових їхніх складів та посилення санкцій, але й запровадження додаткового нормативно-правового регулювання юридичної відповідальності у сфері легалізації зайнятості.

Ключовою відмінністю статті 265 Кодексу законів про працю України та частини третьої статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення є суб`єктний склад правопорушення. Завдяки цьому одночасно до відповідальності може бути притягнута юридична особа як роботодавець (за статтею 265 Кодексу законів про працю України) і посадова особа цієї юридичної особи (за статтею 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення) за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудових відносин. Тобто при допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору в разі притягнення до відповідальності фізичної особи - підприємця на підставі абзацу другого частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України та частини третьої статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення можуть збігатися суб`єкт відповідальності та вид порушення.

Закон не визначає, до якого саме виду юридичної відповідальності належать заходи впливу за правопорушення, передбачені в частині другій статті 265 Кодексу законів про працю України.

Відповідно до пункту 22 частини 1 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

В межах офіційного нормативного тлумачення вказаного конституційного припису, Конституційний Суд України у пункті 1.1. резолютивної частини Рішення від 30 травня 2001 року № 7-рп/2001 указав, що ним безпосередньо не встановлюються види юридичної відповідальності. За цим положенням виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності, а також діяння, що є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями як підстави кримінальної, адміністративної, дисциплінарної відповідальності, та відповідальність за такі діяння. Зазначені питання не можуть бути предметом регулювання підзаконними нормативно-правовими актами.

Таким чином, на конституційному рівні відсутні обмеження суверенних повноважень держави щодо організації системи державного примусу з метою забезпечення виконання постановлених перед нею завдань і функцій (в частині запровадження на рівні закону як рішення вищої юридичної сили нових видів відповідальності, відповідних їм складів правопорушень і санкцій за їхнє вчинення).

Така позиція відповідає і практиці Європейського суду з прав людини, за якою держави повинні мати можливість законно обрати додаткові юридичні заходи у відповідь на соціально небезпечну поведінку (наприклад, недотримання правил дорожнього руху / ухилення від сплати податків) за допомогою різних процедур, що утворюють єдине ціле з тим, щоб вирішувати різні аспекти соціальної проблеми, що виникла, за умови, що застосовані юридичні засоби в сукупності не є надмірним тягарем для такої особи.

Частини 3, 4 статті 265 Кодексу законів про працю України конкретизували, що штрафи, накладення яких передбачено частиною другою цієї статті, є фінансовими санкціями і не належать до адміністративно-господарських санкцій, визначених главою 27 Господарського кодексу України. Штрафи, зазначені у частині другій цієї статті, накладаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно зі статтею 238 Господарського кодексу України за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб`єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб`єкта господарювання та ліквідацію його наслідків. Види адміністративно-господарських санкцій, умови та порядок їх застосування визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами. Адміністративно-господарські санкції можуть бути встановлені виключно законами.

Однією з таких санкцій є й адміністративно-господарський штраф.

Визначення адміністративно-господарських санкцій відповідає розумінню заходів державного примусу, що є наслідком вчинення відповідного правопорушення, та має єдину онтологічну основу із заходами юридичної відповідальності.

Нормативне номінування штрафів за статтею 265 Кодексу законів про працю України як фінансових санкцій та формальне відмежування їх законодавцем від адміністративно-господарських свідчить про здійснення формальної правової кваліфікації відповідно до національного законодавства в межах автономного виду відповідальності з тяжінням до означення фінансової відповідальності.

За цих умов, нормативних та фактичних підстав відносити штрафи за статтею 265 Кодексу законів про працю України до заходів адміністративної відповідальності немає.

Водночас, частиною 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення встановлено адміністративну відповідальність за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), допуск до роботи іноземця або особи без громадянства та осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, на умовах трудового договору (контракту) без дозволу на застосування праці іноземця або особи без громадянства у формі накладення штрафу на посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, від п`ятисот до однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Незважаючи на формальну відмінність видів відповідальності та, у зв`язку із цим, дотримання гарантій частини 1 статті 61 Конституції України, абсолютна тотожність складу правопорушення та природи санкцій, вирішення питання одночасного застосування статті 265 Кодексу законів про працю України та частини 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення потребує саме у контексті принципу верховенства права особи, а не об`єктивної законності, передбачає необхідність дослідження відповідальності з позиції «комплексності» дії санкцій як елементів єдиної системи боротьби з правопорушенням, а не дублювання заходів відповідальності з метою фіскалізації штрафів.

Дослідження Пояснювальної записки до проекту, що у подальшому був прийнятий і набув чинності як Закон № 77-VIII, вказує на те, що суб`єктом відповідальності за статтею 265 Кодексу законів про працю України належало визначати юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, в той же час, стаття 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення за нормативним підходом щодо суб`єкта адміністративної відповідальності, суб`єктом правопорушення встановлювала лише спеціального суб`єкта - посадових осіб юридичних осіб. Такий підхід мав забезпечувати очевидний комплексний характер впливу як щодо безпосереднього роботодавця, так і осіб, які формують та приймають рішення від його імені.

У практиці, зокрема, адміністративного судочинства застосовується загальний принцип in dubio pro tributario (пріоритет з найбільш сприятливим для особи тлумаченням норми права): у разі якщо норма закону або іншого нормативного акта, виданого на основі закону, або якщо норми різних законів або нормативних актів дозволяють неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов`язків особи у її взаємовідносинах з державою (в особі відповідних суб`єктів владних повноважень), тлумачення такого закону здійснюється на користь особи (суб`єкта приватного права).

Норми про застосування правила про пріоритет норми з найбільш сприятливим для особи тлумаченням закріплені, зокрема, у частині сьомій статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»: у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб`єкта господарювання.

Загальний принцип «non bis in idem» не виключає проведення подвійного провадження, за умови, що будуть виконані певні умови. Зокрема, в аспекті статті 4 Протоколу № 7 ЄСПЛ такою умовою називає доведення, що подвійні провадження були «досить тісно пов`язані за суттю та у часі». Інакше кажучи, що вони об`єднані на комплексній основі і утворюють єдине ціле. Це означає, що не тільки мета і засоби, які використовуються для її досягнення мають доповнювати одне одного за суттю та бути пов`язаними у часі, а й те, що можливі наслідки такого правового реагування на відповідну поведінку мають бути пропорційними і передбачуваними для осіб, яких вони стосуються.

Матеріальні критерії для визначення того чи існує досить тісний зв`язок за суттю, включають в себе:

- чи переслідують різні провадження взаємодоповнюючі цілі і, таким чином, стосуються не тільки in abstracto, але й in concreto, різних аспектів соціально неправомірної поведінки;

- чи є подвійність провадження передбачуваним наслідком (як в законодавстві так і на практиці), одного й того ж оспорюваного діяння (idem);

- чи проводяться паралельні провадження таким чином, щоб уникнути, наскільки це можливо, будь-якого дублювання у збиранні, а також оцінці доказів, зокрема, шляхом належної взаємодії між різними компетентними органами з тим, щоб факти, встановлені в одному провадженні також використовувалися в іншому провадженні;

- і, перш за все, чи враховується санкція у першому завершеному провадженні в тих провадженнях, які завершуються пізніше з тим, щоб особа, якої вони стосуються, не несла надмірний тягар. Останній ризик буде менш ймовірним у правових системах, де налагоджений компенсаційний механізм, призначений для забезпечення пропорційності загальної суми накладених штрафів (п.п. 130, 132 рішення Великої палати Європейського суду з прав людини у справі «А. та Б. проти Норвегії» (А. and B. v. Norvey) (заяви №№ 24130/11, 29758/11) від 15.11.2016 р.).

В умовах одночасного застосування санкцій до фізичної особи - підприємця за статтею 265 Кодексу законів про працю України та частиною 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, очевидно, що провадження не є пов`язаними за своєю суттю, виходячи з озвучених критеріїв, оскільки за цілями та застосовуваними санкціями не є взаємодоповнюючими, а передбачають подвійне застосування щодо однієї і тієї ж особи двох штрафних каральних заходів. Це є не лише непропорційним та надмірним обтяженням щодо такої особи, але й ставить у нерівне правове становище при вчиненні аналогічного правопорушення у діяльності юридичної особи та фізичної особи-підприємця не на користь останнього.

Розмежування статусу фізичної особи та фізичної особи - підприємця не зумовлює можливостей відходу від цих висновків, оскільки в обидвох випадках каральна мета відповідальності реалізується щодо єдиного суб`єкта права - фізичної особи, яка з метою законного здійснення господарської діяльності отримує додатковий правовий статус. Оскільки правовий статус підприємця фізична особа з повною цивільною дієздатністю набуває в порядку реалізації свого права на здійснення підприємницької діяльності, яка не заборонена законом (згідно з частиною першою статті 42 Конституції України, частиною першою статті 50 Цивільного кодексу України, частиною першою статті 128 Господарського кодексу України).

Отже, фізична особа - підприємець, яка використовує найману працю, не може бути одночасно притягнута до відповідальності за частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративне правопорушення в частині допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору у зв`язку з порушенням принципу «non bis in idem» як складового елементу принципу верховенства права.

Відтак об`єднана палата Верховного Суду дійшла до висновку про наявність підстав для відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в постанові Верховного Суду від 21 грудня 2018 року у справі №814/2156/16, в якій зазначено що правопорушення, передбачені у частині другій статті 265 Кодексу законів про працю України так само, як і правопорушення, передбачене у частині третій статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, належить за своєю природою (основними ознаками) до такого виду юридичної відповідальності як адміністративна відповідальність.

Об`єднана палата Верховного Суду формує власний правовий висновок відповідно до якого:

- штрафи передбаченні статтею 265 Кодексу законів про працю України є заходами фінансової відповідальності, підстав відносити їх до заходів адміністративної відповідальності немає;

- фізична особа - підприємець, яка використовує найману працю, не може бути одночасно притягнута до відповідальності за частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративне правопорушення в частині допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору у зв`язку з порушенням принципу «non bis in idem» як складового елементу принципу верховенства права.

З урахуванням наведеного, Суд приходить до висновку про часткову неправильність правової оцінки судами попередніх інстанції спірних правовідносин. Водночас, оскільки суди попередніх інстанції фактично дійшли правильного висновку, щодо протиправності оскаржуваної постанови про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ЗК373/221/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-134 від 14 листопада 2019 року, винесену першим заступником начальника Управління Держпраці у Закарпатській області Грицик Василем Івановичем, рішення судів попередніх інстанцій підлягають зміні в їх мотивувальній частині.

За змістом частин першої, четвертої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

З урахуванням наведеного вище, об`єднана палата Верховного Суду дійшла висновків про наявність підстав для зміни мотивувальної частини оскаржуваних рішень

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління Держпраці у Закарпатській області - задовольнити частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 року у справі №260/1743/19 - змінити в їх мотивувальній частині виклавши її в редакції наведеній у цій постанові.

В іншій частині рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 року у справі №260/1743/19 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Р. Ф. Ханова

Судді О. В. Калашнікова

Н. В. Коваленко

Ж. М. Мельник-Томенко

І. Я. Олендер

А. І. Рибачук

М. І. Смокович