Справа № 815/7406/16
Суддя: Вербицька Н. В.
Дата ухвалення: 2020-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 грудня 2020 р.м.ОдесаСправа № 815/7406/16
Головуючий в 1 інстанції: Вовченко О.А.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Вербицької Н.В.,

суддів Джабурії О.В.,

Кравченка К.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2017 року по справі за адміністративним позовом капітана морського порту «Южний» Чайковського Леоніда Павловича до Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря про визнання неправомірними дій,

В С Т А Н О В И Л А :

23 грудня 2016 року капітан морського порту «Южний» ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря, в якому просив визнати неправомірними дії Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря, що виразилися у направлені капітану морського порту «Южний» ОСОБА_1 листа з вимогою прийняти рішення щодо затримки судна шляхом ненадання дозволу судна на вихід з порту до проведення екологічного контролю судна.

В обґрунтування позовних вимог капітан морського порту «Южний» ОСОБА_1 зазначив, що така вимога є протиправною, а дії відповідача - є втручанням в компетенцію позивача, оскільки саме він як посадова особа, що реалізує владні управлінські функції, уповноважений згідно ст. 91 КТМ України приймати рішення щодо надання дозволу на вихід судна з порту. Примушуючи капітана порту приймати рішення про затримку судна, відповідач знімає з себе будь-яку відповідальність за його прийняття, оскільки лише припис, як рішення Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря, про затримку судна є для капітана порту підставою для відмови у наданні дозволу на вихід судна з порту.

Відповідач заперечував проти позову, зазначаючи, що вимоги капітана морського порту «Южний» ОСОБА_1 є необґрунтованими та безпідставними. Надання припису про затримку судна можливе тільки після підтвердження, що забруднювачем є саме це судно. Капітан судна відмовив держінспекторам відповідача у проведенні перевірки, у зв`язку з чим екологічний контроль судна не здійснено. Капітан морського порту може затримати судно на підставах, зазначених у ч. 2 ст. 91 КТМ України до усунення виявлених за результатами контролю недоліків або до моменту сплати належних зборів, штрафів чи інших платежів. З огляду на встановлений факт забруднення внутрішніх морських вод, а також перешкоджанні у здійсненні службових обов`язків посадовими особами Держекоінспекції, для з`ясування причин та обставин скидання або втрат речовин, шкідливих для водних об`єктів та водних живих ресурсів, з метою охорони морського середовища і природних ресурсів внутрішніх морських вод, а також дотримання суднами, кораблями та іншими плавучими засобами міжнародних конвенцій про запобігання забрудненню морського середовища Держекоінспекцією відповідно до ст.91 КТМ України на адресу капітана морського порту «Южний» надано лист, в якому повідомлено про прийняте рішення щодо необхідності затримання у встановленому законом порядку судна «TASIK MELATI», ІМО №9311828 до моменту здійснення екологічного контролю судна.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 20.03.2017 позов задоволено.

Визнано неправомірними дії Державної екологічної інспекції Південно-Західного регіону Чорного моря, що виразились у вимозі капітану морського порту «Южний» ОСОБА_1 прийняти рішення щодо затримки судна шляхом ненадання дозволу на вихід з порту на підставі листа від 30.08.2016 до проведення екологічного контролю судна.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що у разі наявності підстав для затримання судна, корабля, іншого плавучого засобу Державна екологічна інспекція або спеціальний підрозділ Мінприроди надсилає капітану порту, в якому знаходиться судно, корабель або інший плавучий засіб, припис. Разом з тим, в ході розгляду справи доказів прийняття відповідачем такого припису та надіслання його на адресу капітана морського порту «Южний» ОСОБА_1 суду не надано.

Враховуючи ненадання відповідачем суду рішення про необхідність затримання судна «TASIK MELATI» ІМО №9311828, оформленого у встановленому законом порядку, суд дійшов висновку про неправомірність дій відповідача.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, Держекоінспекція подала апеляційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції, прийняти нову, якою залишити позов без задоволення. Зокрема, апелянт зазначає, що судом першої інстанції не надано жодної оцінки поданим відповідачем доказам, а саме фото-таблицям, що підтверджують факт забруднення акваторії навколо судна та факт скиду із судна. В іншому посилався на доводи, викладені у запереченнях на позовну заяву

Позивач надав заперечення на апеляційну скаргу, в яких зазначив, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду - без змін в зв`язку із необґрунтованістю доводів апелянта.

Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2017 року скасовано рішення першої інстанції, позов залишено без розгляду.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що даний спір не належить до компетенційного, та дійшов висновку про відсутність у позивача правосуб`єктності на звернення до адміністративного суду з цим позовом.

З ухваленим у справі рішенням суду апеляційної інстанції позивач не погодився та подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції

Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 касаційну скаргу капітана морського порту «Южний» Чайковського Л.П. задоволено частково. Ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2017 - скасовано, а справу направлено до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Скасовуючи ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду, Верховний Суд зазначав, що висновки суду апеляційної інстанції щодо відсутності у позивача у цій справі - капітана морського порту, процесуальної дієздатності та залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 ч. 1 ст. 155 КАС України не можна визнати обґрунтованими. При цьому, у випадку наявності між сторонами компетенційного спору, право на звернення до суду суб`єкта владних повноважень з таким позовом передбачено пунктом 3 частини 1 статті 19 КАС України.

Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 справу прийнято до свого провадження.

Оскільки в ході розгляду даної справи встановлено факт смерті позивача ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , що підтверджується актовим записом про смерть №5285 від 19.05.2018 (т.2, а.с. 157), ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2020 визнано правонаступником позивача, як суб`єкта владних повноважень, в.о. начальника відділу (служби) капітана порту «Південний» Шигоцького В.В.

Шигоцьким В.В. подана заява щодо розгляду справи без його участі із зазначенням, що з питань правової позиції він покладається на розсуд суду.

В зв`язку із неявкою сторін, які належним чином були повідомлені про дату, час і місце судового засідання, відповідно п.2 ч. 1 ст. 311 КАС України, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню на підставі наступного.

Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається наступне.

Підставою звернення до суду капітана морського порту «Южний» стало направлення

Державною екологічною інспекцією Північно-Західного регіону Чорного моря листа від 30.08.2016 №2369/08, яким позивача повідомлено про необхідність прийняття відповідачем рішення про затримку судна «TASIK MELATI» до моменту здійснення його екологічного контролю.

У відповідності до змісту вказаного листа від 30.08.2016 Держекоінспекція зазначила, що посадові особи посту екологічного контролю пункту пропуску Морський торговий порт «Южний» встановили факт забруднення внутрішніх морських вод під час скидання вод іноземним судном «TASIK MELATI» (прапор Малайзія, порт реєстрації PortRelang, IMO 3 9311828). У додатку до вказаного листа надано Протокол вимірювань показників складу та властивостей проб води №220 від 30.08.2016 року (т.1, а.с. 13-14).

31.08.2016 на виконання приписів листа №2369/08 від 30.08.2016 капітаном морського порту прийнято розпорядження №50 «Стосовно заборони на вихід з морського порту « ІНФОРМАЦІЯ_2 » судна « ОСОБА_2 » (прапор Малайзія, порт реєстрації PortRelang, IMO 3 9311828) (т.1 а.с. 17).

02.09.2016 позивач на адресу в.о. начальника Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря направив лист №106-18/207 про необхідність надання на його адресу припису про затримку судна (оформленого відповідним чином), акту про взяття відповідних проб та розрахунку збитків по даному випадку у термін до 16:00 02.09.2016 за місцевим часом(т.1, а.с. 26).

У відповідь на вказаний лист Державна екологічна інспекція Північно-Західного регіону Чорного моря на адресу позивача направила лист №2397/08 від 02.09.2016, яким повторно повідомила, що інспекцією прийнято рішення щодо необхідності затримання у встановленому законом порядку судна «TASIK MELATI» (прапор Малайзія, порт реєстрації PortRelang, IMO 3 9311828 ) до моменту здійснення екологічного контролю судна (т.1, а.с. 27-28).

02.09.2016 позивач на адресу відповідача направив лист, в якому повідомив Державну екологічну інспекцію про відсутність підстав для затримки судна « ОСОБА_2 » (прапор Малайзія, порт реєстрації PortRelang, IMO 3 9311828) і в той самий день капітаном морського порту «Южний» прийнято розпорядження №53 «Щодо скасування розпорядження капітана морського порту «Южний» від 30.08.22016 року №50» та згідно заяви агента, запропоновано оформити вихід судна ОСОБА_2 » (прапор Малайзія, порт реєстрації PortRelang, IMO 3 9311828)(т.1, а.с. 29-30)..

Не погоджуюсь з надісланою на його адресу вимогою про прийняття рішення щодо затримки судна, шляхом ненадання йому дозволу на вихід з порту, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Судова колегія не погоджується з доводами суду першої інстанції, який прийшов до висновків про обґрунтованість позовних вимог з огляду на наступне.

За змістом п.3, 5 ч. 2 ст. 17 КАС України (в редакції чинній на період виникнення оскаржуваних правовідносин) до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18) сформульовано правову позицію, згідно якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем є суб`єкти владних повноважень. Тобто, позивачем у компетенційних спорах є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень - відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію, або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

Судова колегія звертає увагу, що у постанові Верховного Суду від 5 липня 2019 року по справі №802/833/17-а сформовано висновок, відповідно до якого, компетенція - це сукупність повноважень, прав та обов`язків державного органу, установи або посадової особи, які вони зобов`язані використовувати для виконання своїх функціональних завдань. Компетенцію державного органу чи посадової особи становлять їхні повноваження, визначені законом. Внаслідок різного тлумачення законодавства компетенція суб`єктів владних повноважень може перетинатися, внаслідок чого виникає компетенційний спір. Завданням суду у компетенційних спорах, з урахуванням загального завдання адміністративного судочинства, є розв`язання законодавчої колізії, а також усунення наслідків дублювання повноважень.

Відповідно до п. 7 ст. 3 КАС України (в редакції чинній на період виникнення оскаржуваних правовідносин) суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Судова колегія зазначає, що зміст поняття «владні» полягає в наявності в суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта.

Відповідно до ст. 75 Кодексу торгового мореплавства України (далі КТМ України) державний нагляд за безпекою мореплавства у морському порту, на підходах до нього та в суміжних акваторіях здійснюється капітаном морського порту. Межі зони нагляду, на яку поширюються повноваження капітана морського порту щодо здійснення ним державного нагляду за безпекою мореплавства, визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському і річковому транспорті.

Капітан морського порту та служба капітана морського порту діють на підставі положення, яке затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту.

Положеннями статті 79 КМТ України передбачено, що розпорядження капітана морського порту з питань забезпечення безпеки мореплавства і порядку в морському порту, що належать до його компетенції, обов`язкові для всіх суден, юридичних і фізичних осіб, які перебувають в акваторії та на території цього морського порту. Розпорядження капітана морського порту може бути скасовано центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському та річковому транспорті, або адміністративним судом у порядку, встановленому законодавством.

Статтею 91 КМТ України встановлено, що кожне судно зобов`язане до виходу з морського порту одержати на це дозвіл капітана порту.

Враховуючи вищевикладене, а також зміст Положення про капітана морського порту та службу капітана морського порту, затвердженого наказом Мінінфраструктури України від 23.03.2013 №190, зареєстрованого в Мінюсті України 18.04.2013 за № 632/23164, судова колегія дійшла висновку, що капітан морського порту є суб`єктом публічно-владних управлінських функцій у правовідносинах, що випливають із безпеки мореплавства у морському порту, на підходах до нього та в суміжних акваторіях, ці повноваження реалізуються на підставі законів України та у визначених випадках, у тому числі шляхом прийняття адміністративних актів, які є обов`язковими для суб`єктів таких відносин. Капітан морського порту є суб`єктом із компетенцією спеціального характеру як представник адміністративної влади, юридичні наслідки від його діянь переважно у формі адміністративних (індивідуальних) актів справляють вплив на суб`єктів приватного права, що не перебувають із службовими особами в службово-правових відносинах, а отже у розумінні ст. 4 КАС України є суб`єктом владних повноважень.

Обґрунтовуючи підстави звернення до суду, позивач зазначав, що відповідач своїми діями втрутився у його компетенцію, адже приймати рішення про затримку судна шляхом ненадання дозволу на його вихід з порту у порядку ст. 91 КТМ України є виключною компетенцією капітана порту.

Відповідно до положень ч. 2 ст. 91 КТМ України капітан морського порту повинен відмовити у видачі дозволу на вихід з порту, зокрема, в разі рішення уповноважених законодавством державних органів (органів доходів і зборів, санітарно-карантинної служби, органів рибоохорони, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, та прикордонної служби).

Капітан морського порту може затримати судно на підставах, зазначених у частині другій цієї статті, до усунення виявлених за результатами контролю недоліків або до моменту сплати належних зборів, штрафів чи інших платежів.

Відповідно до п. 3.1.1, 3.1.3 Положення про капітана морського порту та службу капітана морського порту, затвердженого наказом Мінінфраструктури України від 27.02.2013 №190, зареєстрованого в Мінюсті України 18.04.2013 за №632/23164, капітан морського порту має право: відмовити у видачі дозволу на вихід з порту у разі, зокрема, прийняття відповідного рішення уповноваженими законодавством органами державної влади; затримувати судно, а також забороняти експлуатацію об`єктів, виконання робіт, що створюють загрозу безпеці мореплавства та навколишньому природному середовищу, до усунення порушень вимог нормативних актів з питань безпеки руху суден.

Відповідно до п. 1,9 Положення про Державну екологічну інспекцію України (чинного в період дії оскаржуваних правовідносин), затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 454/2011 Держекоінспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабміном України через Міністра екології та природних ресурсів України.

Держекоінспекція України входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для забезпечення реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Держекоінспекція України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України, наказів Міністерства та доручень Міністра видає накази організаційно-розпорядчого характеру, які підписує Голова Держекоінспекції України.

Аналіз вищенаведених норм права свідчить, що повноваженнями для ухвалення рішення про заборону на вихід морського судна з порту наділений виключно центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, яким є Державна екологічна інспекція України.

Аналогічні правові висновки містяться в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19.10.2020 по справі №420/4129/19.

При цьому, рішення про заборону на вихід морського судна має бути оформлене у формі наказу організаційно-розпорядчого характеру.

По суті спору вбачається, що позивач фактом втручання в його компетенцію вважає надіслання Державною екологічною інспекцією Північно-західного регіону Чорного моря листа від 30.08.16 №2369/08 із вимогою прийняття рішення щодо затримки судна.

При цьому, у позові наведені доводи, що відповідач, не приймаючи припис про затримку судна, фактично своїми діями переклав відповідальність щодо його затримки на позивача.

Судова колегія вважає за необхідне надати правову оцінку вищевказаному листу та можливості його впливу на позивача щодо прийняття будь-яких рішень.

Зі змісту даного листа вбачається інформування позивача про прийняття відповідачем рішення щодо необхідності затримання у встановленому законом порядку судна «TASIK MELATI», IMO №9311828 до моменту здійснення екологічного контролю судна.

При цьому відповідач посилався, в тому числі, на п.п. 6.8 Положення №429.

Відповідно до п.п 6.8 п.6 Положення про морські екологічні інспекції, затвердженого наказом Мінекології та природних ресурсів України 04.11.2011 №429 Державна екологічна інспекція Північно-Західного регіону Чорного моря для виконання покладених на неї завдань має право вимагати затримання у встановленому законом порядку будь-яких суден, кораблів та інших плавучих об`єктів, що перебувають у внутрішніх морських водах і територіальному морі та виключній (морській) економічній зоні України, незалежно від форм власності та господарювання для з`ясування причин та обставин скидання або втрат речовин, шкідливих для водних об`єктів та водних живих ресурсів, здійснювати перевірки правильності реєстрації у суднових документах операцій з цими речовинами.

Судова колегія звертає увагу, що п.п 6.8 п.6 Положення №429 не надавав Державній екологічній інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря права вимагати затримання судна в контексті положень ч. 2, 3 ст. 91 КТМ України, за якими затримка судна може здійснюватися капітаном порту виключно на підставі рішення Державної екологічної інспекції України.

Незважаючи на той факт, що відповідач не мав права приймати рішення про затримку судна, фактичні обставини справи підтверджують, що таке рішення взагалі не приймалося жодним органом, оскільки у формі відповідного правового акту капітану порту «Южний» не надавалося, а тому стверджувати про наявність факту втручання в компетенцію позивача в даному випадку неможливо.

Також лист від 30.08.16 №2369/08 не є вимогою по суті, оскільки містив саме прохання вжити заходів реагування відповідно до ст. 91 КТМ України щодо відмови вищевказаному судну у видачі дозволу на вихід з порту.

Прийняття позивачем розпорядження від 31.08.2016 №50 стосовно заборони на вихід з морського порту « ІНФОРМАЦІЯ_2 » судна «TASIK MELAТI» стало наслідком помилкового сприйняття позивачем наявності правової сили у вищевказаного листа.

Крім того, слід враховувати, що ч. 3 ст. 91 КТМ України визначає можливість капітана порту щодо затримання судна на підставі рішення Державної екологічної інспекції України, а не його обов`язок.

Суд першої інстанції вірно встановив обставину відсутності будь-якого рішення відповідача щодо затримки судна «TASIK MELAТI», проте помилково визнав, що лист від 30.08.2016 можна визнати як вимогу капітану морського порту «Южний» у прийнятті певного рішення.

З урахуванням вищенаведеного, оскільки жодних правових наслідків даний лист не створював, а позивачем помилково ототожнено дії відповідача щодо його направлення, як факт втручання в компетенцію капітана порту, то підстав для задоволення позову судова колегія не вбачає.

Оскільки при вирішенні спору встановлено, що висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, то відповідно до п.3 ч.1 ст.317 КАС України, рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям постанови про відмову в задоволенні позову капітана морського порту «Южний» ОСОБА_1 .

Керуючись ст. ст. 308, 311, 317,321, 322, 325, 328,329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря задовольнити.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2017 року -скасувати.

Прийняти постанову, якою відмовити в задоволені позовних вимог капітана морського порту «Южний» ОСОБА_1 .

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя: О.В.Джабурія

Суддя: К.В.Кравченко