Справа № 640/11031/20
Суддя: Кузьменко Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2020-12-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 грудня 2020 року м. Київ

Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Кузьменка В. В.,

суддів Василенка Я. М., Ганечко О. М.,

за участю секретаря Кірієнко Н. Є.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві справу за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства «Національна суспільна телерадіокомпанія Україна» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування аудиторського звіту, за апеляційною скаргою Публічного акціонерного товариства «Національна суспільна телерадіокомпанія Україна» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.09.2020, -

В С Т А Н О В И Л А:

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просив визнати протиправним та скасувати аудиторський звіт від 18 травня 2020 року №03-20/2 за результатами державного фінансового аудиту діяльності Публічного акціонерного товариства «Національна суспільна телерадіокомпанія України» за період з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2019 року, а з окремих питань фінансово-господарської діяльності за період з 2014-2019 роки, який складений з порушенням вимог Закону та Порядку за відсутності затвердженої Методики проведення аудиту, стягнути з відповідача судові витрати.

Позовні вимоги обґрунтовує тим, що аудиторський звіт від 18 травня 2020 року №03-20/2 є незаконним та таким, що прийнятий у спосіб, що суперечить положенням Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та Порядку проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту діяльності суб`єктів господарювання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 березня 2019 року №252, а саме за відсутності методики проведення аудиту.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.09.2020 позов залишено без задоволення.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення суду першої інстанції скасувати, прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до прийняття необґрунтованого рішення.

В судове засідання з`явилися два представники апелянта, підтримали апеляційну скаргу та просили її задовольнити. Представник відповідача у судовому засідання просив залишити рішення суду першої інстанції без змін, надав письмовий відзив на апеляційну скаргу.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З матеріалів справи убачається, що відповідно до пункту 4.1. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2019 року, затвердженого наказом Держаудитслужби від 23 вересня 2019 року № 271 та погодженого 23 вересня 2019 року Міністром Кабінету Міністрів України Дмитром Дубілетом за власною ініціативою, Порядку проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту діяльності суб`єктів господарювання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 березня 2019 року № 252, проведено державний фінансовий аудит діяльності Публічного акціонерного товариства «Національна суспільна телерадіокомпанія України» за період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2019 року.

13 лютого 2020 року складено та затверджено програму державного фінансового аудиту діяльності Публічного акціонерного товариства «Національна суспільна телерадіокомпанія України».

Листом від 18 березня 2020 року № 03-14/146-2020 сформований проект аудиторського звіту надісланий для ознайомлення Публічному акціонерному товариству «Національна суспільна телерадіокомпанія України».

За письмовим зверненням Публічного акціонерного товариства «Національна суспільна телерадіокомпанія України» 13 травня 2020 року в режимі відеоконференції через систему ZOOM відбувся розгляд коментарів, наданих до проекту аудиторського звіту.

За результатами обговорення та узгодження проекту аудиторського звіту з боку Публічного акціонерного товариства «Національна суспільна телерадіокомпанія України» підписано протокол узгодження з урахуванням неврахованих коментарів Публічного акціонерного товариства «Національна суспільна телерадіокомпанія України».

18 травня 2020 року складено та описано аудиторський звіт за результатами державного фінансового аудиту цільності Публічного акціонерного товариства «Національна суспільна телерадіокомпанія України» за період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2019 року від 18 травня 2020 року № 03-20/2, який разом з обґрунтуванням неврахованих коментарів до нього листом надіслано на адресу позивача.

На переконання позивача, оскаржуваний аудиторській звіт від 18 травня 2020 року №03-20/2 має структуру довільного вигляду та проведення вказаного аудиту відбулось без спеціального процесуального документу - Методики, а тому позивач за захистом своїх прав, свобод та інтересів звернувся до суду.

З матеріалів справи також убачається, що 07.09.2020 відбулась державна реєстрація зміни типу позивача з публічного акціонерного товариства «Національна суспільна телерадіокомпанія України» на акціонерне товариство «Національна суспільна телерадіокомпанія України», без зміни організаційно-правової форми такої особи, що підтверджується витягом з ЄДРПОУ та Статутом позивача.

Судом першої інстанції в задоволенні позовних вимог відмовлено виходячи з того, що у ході судового розгляду справи судом не здобуто доказів прийняття відповідачем на підставі висновків, викладених в аудиторському звіті від 18 травня 2020 року №03-20/2, будь-яких рішень або вчинення дій, обов`язкових до виконання позивачем, відтак, позивачем не надано доказів порушення його прав та інтересів оскаржуваним звітом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, колегія суддів зазначає наступне.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначаються Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-ХІІ), частиною першої статті 1 якого, установлено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), встановлено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення № 43).

Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону № 2939-ХІІ).

За визначенням, наведеним у частині першій статті 3 Закону № 2939-ХІІ державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.

Механізм проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами (далі - органи Держаудитслужби) державного фінансового аудиту діяльності суб`єктів господарювання затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 27 березня 2019 року №252 «Про затвердження Порядку проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту діяльності суб`єктів господарювання».

Апелянт вказує, що до 27.04.2018 під час своєї діяльності Держаудитслужба керувалася Наказом № 728 від 26.06.2014 «Про затвердження Методики проведення Державною фінансовою інспекцією України, її територіальними органами державного фінансового аудиту діяльності суб`єктів господарювання», але на підставі Наказу Міністерства фінансів № 457 від 27.04.2018 даний наказ втратив чинність.

Методика, на переконання апелянта, є спеціальним основним процесуальним документом, яка застосовується Держаудитслужбою під час проведення аудиту, тоді як сам Порядок №252 є загальним документом та має у визначені лише загальні терміни та поняття, не розкриває методи, механізм і способи планування та організації, критерії, індикатори оцінювання та методи дослідження і проведення відповідного аудиту позивача без наявності цих двох документів є неможливим та є порушенням вимог чинного законодавства та ч. 2 ст. 19 Конституції України.

Разом з тим, відповідно до пункту 1 Порядку № 252, цей порядок визначає механізм проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту діяльності суб`єктів господарювання.

Порядком № 252 визначені основні завдання та етапи державного фінансового аудиту, які складаються з:

1) планування та організація аудиту (попереднє вивчення об`єкта аудиту, складення і затвердження робочого плану та програми аудиту). Робочий план і програму аудиту складає керівник аудиту та подає на затвердження керівникові органу Держаудитслужби або одному з його заступників. Керівник аудиту подає для ознайомлення програму аудиту об`єкту аудиту одним із способів, визначених у пункті 16 Порядку № 252;

2) проведення аудиторських процедур, формування і оформлення аудиторських доказів, підготовка аудиторських висновків, пропозицій та рекомендацій;

3) звітування за результатами аудиту шляхом оформлення та узгодження проекту звіту про результати аудиту, підписання протоколу узгодження звіту про результати державного фінансового аудиту діяльності суб`єктів господарювання, формування, підписання та подання звіту об`єкту аудиту;

4) моніторинг виконання поданих за результатами аудиту пропозицій та рекомендацій та результатів їх впровадження.

Отже, зі змісту Порядку № 252 установлено, що він безпосередньо визначає методи, механізм і способи планування та організації, критерії, індикатори оцінювання та методи дослідження і проведення відповідного аудиту, що повністю спростовує доводи Позивача в цій частині.

Окрім цього, постановою Кабінету Міністрів України від 09.09.2020 № 795 «Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України», що набрала чинності 11.09.2020, виключено пункт 7 у Порядку № 252, відповідно до якого методи і способи планування та організації аудиту, проведення аудиторських процедур, критерії, індикатори оцінювання та методи дослідження, що використовуються на кожному етапі проведення аудиту, звітування за результатами аудиту, оформлення матеріалів аудиту, моніторинг виконання поданих за результатами аудиту пропозицій та рекомендацій і результатів їх впровадження, механізм та підходи до організації, здійснення збору інформації, оформлення і використання отриманих результатів визначаються методикою проведення аудиту. Методика проведення аудиту затверджується наказом Держаудитслужби.

Таким чином, Держаудитслужба як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, а також органи Держаудитслужби можуть здійснювати державний Фінансовий аудит діяльності суб`єктів господарювання на підставі Порядку № 252 та за відсутності Методики проведення аудиту.

Відповідно до пункту 19 Порядку № 252 керівник аудиту відповідно до методики проведення аудиту формує проект звіту та подає його об`єкту аудиту для ознайомлення не пізніше ніж в останній робочий день завершення строку проведення аудиту, визначеного в направленні з урахуванням продовження або скорочення такого строку, одним із способів, передбачених пунктом 16 цього Порядку.

Пунктом 20 Порядку № 252 визначено, що керівник та визначені ним працівники об`єкта аудиту ознайомлюються з проектом звіту та готують (у разі потреби) обґрунтовані коментарі до нього у письмовій формі у строк, що становить не більш як десять робочих днів з дня отримання такого проекту звіту одним із способів, визначених у пункті 16 цього Порядку.

Об`єкт аудиту надсилає (у разі їх наявності) органу Держаудитслужби коментарі у строк, визначений органом Держаудитслужби у супровідному листі до такого проекту звіту з урахуванням строку ознайомлення з ним об`єкта аудиту.

Згідно пунктів 21-24 Порядку керівник та визначені ним працівники об`єкта аудиту разом із керівником аудиту та державними аудиторами обговорюють і узгоджують проект звіту у визначений органом Держаудитслужби у супровідному листі до такого проекту строк з урахуванням строку ознайомлення з ним об`єкта аудиту.

Під час обговорення та узгодження проекту звіту державні аудитори мають право отримувати від об`єкта аудиту додаткову інформацію, підтвердні документи та/або відповідні пояснення з метою уточнення викладених у коментарях до проекту звіту фактів.

Так, пунктами 26-30 Порядку визначено, що керівник аудиту протягом трьох робочих днів з дня підписання протоколу узгодження складає та підписує по одному примірнику звіту для органу Держаудитслужби та об`єкта аудиту.

Орган Держаудитслужби проводить моніторинг стану врахування і впровадження пропозицій та рекомендацій, зазначених у звіті, та результатів їх впровадження.

Таким чином, Державна аудиторська служба України зобов`язана скласти аудиторський звіт за результатом проведеного аудиту із викладенням у ньому висновків за результатом аналізу та перевірки фінансово-господарської діяльності суб`єкта господарювання.

Проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольної організації та приведення її діяльності відповідно до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є надіслання об`єкту такої перевірки вимоги про усунення виявлених нею порушень у діяльності підприємства і лише у цій частині така вимога є обов`язковою до виконання. Водночас відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, здійснюється шляхом звернення до суду з окремим позовом про їх стягнення або відшкодуванням їх підприємством у добровільному порядку.

Разом з тим, позивачем оскаржено звіт, однак, висновки, викладені в аудиторському звіті від 18 травня 2020 року №03-20/2, відображають опис виявлених аудитором порушень, та носять лише інформаційний характер.

Як вірно зазначено судом першої інстанції, будь-які належні та допустимі докази того, що оскаржений звіт безпосередньо впливає на права та інтереси позивача, в матеріалах справи відсутні.

Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Наведені вище положення нормативних актів не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявник вважає начебто певні положення норм законодавства впливають на його правове становище.

Аналогічну позицію висловлено Верховним Судом у постанові від 11.05.2018 у справі № 766/7172/17.

Право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав. Отже, для того, аби надати судовий захист, суд повинен встановити, що ця особа дійсно має право, свободу чи інтерес, про захист яких вона просить, і це право, свобода чи інтерес були порушені відповідачем.

Водночас, докази того, що права та інтереси позивача порушені прийняттям аудиторського звіту за результатами державного фінансового аудиту цільності Публічного акціонерного товариства «Національна суспільна телерадіокомпанія України» суду не надані, що свідчить про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

З огляду на зазначене, суд першої інстанції правильно встановив, що висновки, викладені в аудиторському звіті від 18.05.2020 № 03-20/2 відображають опис виявлених аудитором порушень, носять лише інформаційний характер, а отже, з огляду на відсутність будь-яких рішень або вчинення відповідачем дій, обов`язкових до виконання позивачем на підставі згадуваного звіту, не порушує права та інтереси позивача.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Переглянувши судове рішення в межах апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення, суд першої інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, які були б підставою для скасування судового рішення, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Національна суспільна телерадіокомпанія Україна» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.09.2020 у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства «Національна суспільна телерадіокомпанія Україна» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування аудиторського звіту - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.09.2020 - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя-доповідач: В. В. Кузьменко

Судді: Я. М. Василенко

О. М. Ганечко

Повний текст постанови виготовлено 18.12.2020