Справа № 340/2338/20
Суддя: Лукманова О.М.
Дата ухвалення: 2020-12-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

17 грудня 2020 року м. Дніпросправа № 340/2338/20

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Лукманової О.М. (доповідач),

суддів: Божко Л.А., Дурасової Ю.В.,

за участю секретаря судового засідання: Новошицької О.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпро апеляційну скаргу Головного управління ДПС у Кіровоградській області на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2020 року (суддя Кравчук О.В, м. Кропивницький, повний текст рішення складено 04.09.2020 року) у справі № 340/2338/20 за позовом Головного управління ДПС у Кіровоградській області до Східного офісу Держаудитслужби, про скасування наказу про початок моніторингу закупівлі,-

в с т а н о в и в:

30.06.2020 року Головне управління ДПС у Кіровоградській області (далі по тексту позивач або Головне управління) звернулось до суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби України (Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області) (далі по тексту відповідач або Держаудитслужба), в якому просило визнати протиправним та скасувати наказ Управління Східного офісу Держаудтслужби в Кіровоградській області «Про початок моніторингу закупівлі «Електрична енергія» код ДК 021:2015:09310000 5» №8 від 22 січня 2020 року (ідентифікатор закупівлі ID: UA-2019-12-04-004841-b).

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20.08.2020 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі. Свої вимоги обґрунтував тим, що судом не надано належної оцінки нормам чинного законодавства, висновки суду не відповідають обставинам справи, що призвело до прийняття невірного рішення. Апелянт зазначив, що Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області наказом №8 від 22.01.2020 року прийняло рішення від 22.01.2020 року про початок моніторингу зазначеної закупівлі, у наказі зазначено, що підставою початку моніторингу закупівлі є інформація отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель. Інформація, що отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а саме порушення вимог визначених ч.2 ст.32 Закону України «Про публічні закупівлі» договір укладений з порушенням строків, є недостовірної. Договір закупівлі був укладений у строки визначені у ч.2 ст.32 Закону України «Про публічні закупівлі», про що свідчать відомості в електроній системі «РгоZоrrо». Отже, наказ №8 від 22.01.2020 року про початок моніторингу закупівлі було прийнято на підставі недостовірної інформації. Апелянт вказував, що за результатами проведеного моніторингу закупівлі, посадовими особами Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області складено та підписано висновок від 07.02.2020 року з інформацією про встановлені порушення у сфері публічних закупівель щодо розгляду та оцінки тендерної пропозиції, а саме порушення вимог пункту 2, пункту 4 частини першої статті 30 Закону України «Про публічні закупівлі». Головне управління ДПС у Кіровоградській області вказувало, що здійснює забезпечення реалізації державної податкової політики, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового законодавства, здійснення у межах повноважень, передбачених законом, контролю за надходженням до бюджетів податкових платежів тощо, є суб`єктом який здійснює публічні закупівлі, та під час оголошення закупівлі, прийнятті по ній тендерних пропозицій володіло інформацією щодо тендерних пропозицій та про учасників, які надають пропозиції по закупівлі, закупівлю було призначено вірно, без порушень, учасників відібрано правомірно, з огляду на їх пропозиції. Тому відповідач не мав приймати наказ про моніторинг закупівлі.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість постанови суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є, серед іншого, здійснення державного фінансового контролю за дотриманням законодавства про закупівлі. Контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі та повноваження щодо моніторингу процедури закупівлі покладено на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи. Моніторинг процедури закупівлі визначається як аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель. Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. отримання від органів державної влади інформації (зокрема, тієї, що оприлюднена в електронній системі закупівель) про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель є безумовною підставою для прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі. При цьому аналіз (оцінка) отриманої інформації у контексті підтвердження/спростування факту порушення законодавства у сфері публічних закупівель відбувається не на стадії прийняття рішення про проведення моніторингу, а безпосередньо під час такого моніторингу. Підставою для винесення спірного наказу та початку моніторингу стало повідомлення, отримане відповідачем від органу державної влади - Управління стратегічних розслідувань в Кіровоградській області Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель при проведенні закупівлі. Суд першої інстанції вказував, що у разі наявності у органу фінансового контролю інформації про порушення публічних закупівель, такий орган зобов`язаний провести моніторинг, перед початком моніторингу фінансового контролю, приймається відповідний наказ. Наказ про початок моніторингу закупівлі є актом одноразового застосування та вичерпує свою дію фактом його виконання.

Як вбачається з матеріалів справи, Головне управління ДПС у Кіровоградській області розмістило на електронному майданчику «Держзакупівлі. Онлайн», який є частиною електронної системи закупівель, авторизованим за першим та третім, другим та четвертим рівнями акредитації (https://www.dzo.com.ua/tenders/4659529), інформацію про оголошення 04 грудня 2019 року процедури закупівлі електричної енергії (класифікація за ДК 021:2015: 09310000-5) з відкритих торгів, очікувана вартість закупівлі - 3000000,00 грн., процедура ідентифікується за номером UA-2019-12-04-004841-b. Аукціон закупівлі було проведено 23 грудня 2019 року з 14:38 год. по 15:05 год. та переможцем визнано ТОВ «Центренерго».

Управлінням стратегічних розслідувань в Кіровоградській області Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України виявлено, що під час проведення процедури закупівлі (UA-2019-12-04-004841-b), всупереч вимогам частини другої статті 32 Закону України «Про публічні закупівлі», договір з переможцем торгів укладено з порушенням строків, про що листом від 20.01.2020 року № 307/55/110/03-20 повідомило Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області та просило розглянути питання про проведення моніторингу закупівлі.

Відповідно до матеріалів справи, 22.01.2020 року Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області винесено наказ № 8 «Про початок моніторингу закупівель», згідно якого розпочато моніторинг ряду закупівель - серед іншого, закупівлі з ідентифікатором UA-2019-12-04-004841-b, підставою для проведення моніторингу вказаної закупівлі зазначено інформація, отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель. Інформацію про проведення моніторингу вказано на електронній сторінці держзакупівлі (ідентифікаційний номер моніторингу UA-M-2020-01-22-000006). Наказ направлено Головному управлінню ДПС у Кіровоградській області.

Встановлено, що наказ № 8 від 22.01.2020 року «Про початок моніторингу закупівель» реалізовано шляхом проведення моніторингу закупівлі та складання висновку від 07.02.2020 року про наявність порушень у сфері публічних закупівель, встановлено порушення вимог п. 2, п. 4 ч. 1 ст. 30 Закону України «про публічні закупівлі», висновком запропоновано усунути порушення законодавства у сфері державних закупівель шляхом вжиття заходів щодо розірвання договору відповідно до законодавства протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку, або надати аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень. Висновок у даній справі не оскаржується.

Відповідно до ст. 5. ч. 2 ст. 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю. Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Відповідно до пп. 4 - 7 п. 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: зокрема, здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень; реалізацією інвестиційних проектів; законним та ефективним використанням публічних коштів та інших активів для використання (впровадження) інформаційних технологій (систем, процесів, ресурсів); законністю та правомірністю витрат бенефіціарів (партнерів) у межах виконання спільних операційних програм прикордонного та транскордонного співробітництва; проводить оцінку управління бюджетними коштами, досягнення їх економії, стану фінансової і господарської діяльності, ефективності і результативності в діяльності підконтрольних установ; проводить оцінку достовірності фінансової звітності підконтрольних установ; сприяє забезпеченню законного та ефективного використання державних і комунальних коштів та/або майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку та складення фінансової звітності суб`єктами господарювання державного сектору економіки, визначеними в установленому порядку.

Згідно п. 14 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про публічні закупівлі» моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Згідно частин 1, 2, 3, 6 ст. 7-1 Закону України «Про публічні закупівлі» (у редакції, дійсній на час виникнення спірних правовідносин) моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи. Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання. Рішення про початок моніторингу закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник за наявності однієї або декількох із таких підстав отримання інформація, отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель. Рішення про початок моніторингу закупівлі оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття в електронній системі закупівель органом державного фінансового контролю із зазначенням унікального номера оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу, а також опису підстав для здійснення моніторингу закупівлі. Рішення про початок моніторингу закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених цим Законом. За результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Встановлено, що оскаржуваний наказ Управління Східного офісу Держаудтслужби в Кіровоградській області від 22.01.2020 року «Про початок моніторингу закупівлі «Електрична енергія» код ДК 021:2015:09310000 5» №8 винесено після отримання інформації від Управлінням стратегічних розслідувань в Кіровоградській області Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України про можливі порушення під час проведення процедури закупівлі (UA-2019-12-04-004841-b).

Суд зазначає, що у органу фінансового контролю, уповноваженого на здійснення моніторингу публічних закупівель існує обовязок після отримання будь-якої інформації від органу державної влади чи громадського формування розпочати моніторинг та провести моніторинг закупівлі. Початок моніторингу закупівлі здійснюється шляхом видання керівником органу державного фінансового контролю або його заступником рішення про початок моніторингу закупівлі. У органу фінансового контролю відсутнє повноваження чи право відмовити або не проводити моніторинг закупівлі після отримання будь-якої інформації про можливе порушення під час проведення закупівель згідно Закону України «Про публічні закупівлі».

Враховуючи вищевказане, суд апеляційної інстанції зазначає, що контролюючим органом фактично була реалізована його компетенція, повноваження на проведення моніторингу, у зв`язку з чим відповідач діяв на підставі та у межах повноважень та у спосіб визначений законодавством.

Доводи Головне управління ДПС у Кіровоградській області щодо правовірності проведення закупівлі та проведення її без порушень, радше стосуються оскарження висновку Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області, складеного після проведення моніторингу закупівлі. Також суд зазначає, що наказ є реалізованим, тобто після проведення моніторингу закупівлі, настали певні наслідки, які породили нові права та обов`язки для учасника процесу проведення закупівлі.

При вирішені спору, суд апеляційної інстанції керується правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 11.06.2020 року у справі № 160/6502/19.

Згідно ч. 1, ч. 6 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. Якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Судові витрати здійснені позивачем повертаються йому тільки у тому разі коли його позовні вимоги задоволено. Не передбачено повернення судових витрат у разі відмови у задоволенні позовних вимог.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, рішення суду першої інстанції слід залишити без змін, як таке, що прийняте з додержанням вимог матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 315, 316, 321, 322 КАС України, суд, -

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу Головного управління ДПС у Кіровоградській області залишити без задоволення.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2020 року у справі № 340/2338/20 залишити без змін.

Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів, відповідно до ст., ст. 328, 329 КАС України.

Головуючий - суддя О.М. Лукманова

суддя Л.А. Божко

суддя Ю. В. Дурасова