Справа № 540/1320/20
Суддя: Турецька І.О.
Дата ухвалення: 2020-12-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 грудня 2020 р.м.ОдесаСправа № 540/1320/20
Головуючий в 1 інстанції: Кисильова О.Й.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача Турецької І. О.,

суддів Стас Л. В., Шеметенко Л. П.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Державного агентства автомобільних доріг України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

У травні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом до Державного агентства автомобільних доріг України (далі - Укравтодор) в якому просив:

- визнати протиправними дії щодо відмови у наданні дозволу на будівництво споруд у межах смуги відведення автомобільної дороги загального користування державного значення Р-47 Херсон - Нова Каховка - Генічеськ за межами с. Тягинка Бериславського району Херсонської області, згідно ситуаційного плану місця розташування земельної ділянки, яка належить на праві власності на підставі державного акта на право власності на земельну ділянку серія ЯА № 250462 від 21.03.2008;

- зобов`язати надати дозвіл на будівництво споруд у межах смуги відведення автомобільної дороги загального користування державного значення Р-47 Херсон - Нова Каховка - Генічеськ за межами с. Тягинка Бериславського району Херсонської області, згідно ситуаційного плану місця розташування земельної ділянки, яка належить на праві власності на підставі державного акта на право власності на земельну ділянку Серія ЯА № 250462 від 21.03.2008.

Обґрунтовуючи заявлені вимоги, позивач зазначив про намір використати за цільовим призначенням земельну ділянку, що належить йому на праві власності та призначена для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.

Водночас, ураховуючи, що вказана земельна ділянка перебуває на балансі Служби автомобільних доріг Херсонської області, він звернувся до Укравтодору за отриманням відповідного дозволу.

Як указує позивач, за результатом розгляду його звернення, Укравтодор відмовив йому в цьому, мотивуючи відсутністю нормативно - правового акта, яким визначається порядок видачі відповідних дозволів на будівництво споруд та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг.

За принципом правової визначеності, на думку ОСОБА_1 , держава не може посилатися на відсутність певного правового акта, який визначає механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Херсонського Окружного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року, ухваленого за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні), у задоволенні позову ОСОБА_1 було відмовлено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції поважав, що Укравтодор, являючись суб`єктом владних повноважень, що діє на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, без належного нормативного врегулювання не може видавати дозволи на розміщення, будівництво, реконструкцію та функціонування об`єктів сервісу на землях дорожнього господарства. На думку суду першої інстанції, у такому разі відбудеться порушення конституційних норм, адже суб`єкт владних повноважень буде діяти на власних розсуд.

Оцінюючи доводи позивача, що такий обов`язок відповідача встановлений ч. 1 ст. 37 Закону України «Про автомобільні дороги» № 2862-IV від 08.09.2005 р. (далі - Закон № 2862-IV), суд зауважив, що відсутність нормативного акту, затвердженого Кабінетом Міністрів України, який би унормовував порядок та спосіб видачі дозволів на будівництво, реконструкцію та функціонування об`єктів сервісу на землях дорожнього господарства, перешкоджає суб`єкту владних повноважень здійснювати законодавчо встановлені обов`язки.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги, відзиву (заперечень).

Вважаючи, рішення суду таким, що ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права, ОСОБА_1 , в апеляційній скарзі, просить його скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги ОСОБА_1 , використовуючи правові позиції Європейського суду з прав людини, вказує, що сприйняття верховенства права як конституційного принципу вимагає того, аби будь-який громадянин, перед тим, як вдатися до певних дій, мав змогу знати заздалегідь, які правові наслідки настануть.

Отож, отримавши у власність земельну ділянку для будівництва і обслуговування житлового будинку та господарських споруд, він правомірно очікував, що його право на розпорядження даної власністю, в майбутньому, не буде порушено чи обмежено під час здійснення суб`єктом владних повноважень своїх функцій.

Скаржник вважає, що ст. 37 Закону №2862-IV встановлює не тільки право Укравтодору надавати спірні дозволи, а також і виключний перелік підстав для такої відмови. У зв`язку з чим, на його думку, є помилковим висновок суду першої інстанції, що прерогативу у спірних правовідносинах треба віддавати наявності нормативного акта, затвердженого Кабінетом Міністрів України, який би унормовував порядок та спосіб видачі дозволів.

У відзиві на апеляцію Укравтодор наполягає на тому, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, а апеляційна скарга не містить в собі підстав для його скасування. Відповідач зазначає, що є правильним висновок суду першої інстанції, що за відсутністю законодавства, яке регулює видачу спірних дозволів або відмову в їх видачі, суб`єкт владних повноважень правомірно відмовив позивачу у розгляді зазначеного питання.

Стаття 311 КАС України надає право суду апеляційної інстанції розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Фактичні обставини справи.

На підставі рішення голови Тягинської сільської ради від 04.03.2008 р. №142 ОСОБА_1 отримав право власності на земельну ділянку, площею 0,2500 га кадастровий номер :01:087:0004 з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд, що підтверджується державним актом на право власності на земельну ділянку від 21.03.2008 серія ЯА №250462. Указана земельна ділянка межує із землями Служби автомобільних доріг у Херсонській області.

23.10.2019 р. позивач звернувся до Служби автомобільних доріг Херсонської області з заявою про надання дозволу для улаштування заїзду до наведеної земельної ділянки по автомобільній дорозі Р-47, яка знаходиться за територією с. Тягинка, відповідно до ситуаційного плану.

19.11.2019 р. Служба автомобільних доріг Херсонської області листом № 93-10/1750 повідомила позивача про те, що згідно із ст. 37 Закону № 2862-IV та пп. 8 п. 4 Положення про Державне агентство автомобільних доріг України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 439, на Укравтодор покладено завдання щодо видачі дозволів на будівництво споруд, об`єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладання інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг. У зв`язку з викладеним, позивачу запропонували звернутись за видачею дозволу до Укравтодору. Поряд з цим, позивача повідомили про розроблення проекту нормативного акта, яким буде регламентовано порядок провадження дозвільної процедури.

18.12.2019 р. ОСОБА_1 звернувся до Укравтодору із заявою про видачу дозволу на будівництво споруд у межах смуги відведення автомобільної дороги загального користування державного значення Р-47 Херсон - Нова Каховка - Генічеськ за межами с. Тягинка Бериславського району Херсонської області, згідно ситуаційного плану місця розташування земельної ділянки, яка належить йому на праві власності.

У відповідь Укравтодор, 06.02.2020 р., листом № 794/7/7.2-9-4484/10 повідомило таке.

«Автомобільна дорога Р-47 Херсон - Нова Каховка- Генічеськ відноситься до автомобільних доріг загального користування державного значення. Зазначена ділянка дороги, на якій заплановане будівництво споруд та влаштування заїзду-виїзду до земельної ділянки, перебуває на балансі Служби автомобільних доріг у Херсонській області. Відповідно до ст. 37 Закону України «Про автомобільні дороги» та пп. 8 п. 4 Положення про Державне агентство автомобільних доріг України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 439, Укравтодор видає дозвіл на розміщення, будівництво споруд, об`єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладання інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг. На сьогодні, Укравтодором розроблено проект нормативно-правового акта про порядок видачі згаданих дозволів, прийняття якого дозволить здійснювати дозвільну діяльність у правовому полі та який наразі знаходиться на стадії доопрацювання. Враховуючи наведене, видача дозволів на впровадження виробничої діяльності у межах смуги відводу автомобільних доріг загального користування буде проводитись після прийняття в установленому порядку відповідних нормативно-правових актів».

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляції і висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що відсутні підстави для задоволення апеляції, з огляду на таке.

Правові, економічні, організаційні та соціальні засади забезпечення функціонування автомобільних доріг, їх будівництва, реконструкції, ремонту та утримання в інтересах держави і користувачів автомобільних доріг визначає Закон №2862-IV.

Центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами загального користування державного значення, є Державне агентство автомобільних доріг України (Укравтодор) згідно із Положенням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 439.

Стаття 1 Закону України, від 06.09.2005 р. № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №2806-IV), яка визначає основні терміни даного Закону, унормовує, що дозвільна система у сфері господарської діяльності, це - сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб`єктами господарювання у зв`язку з видачею документів дозвільного характеру, переоформленням, анулюванням документів дозвільного характеру.

Дозвільні органи - суб`єкти надання адміністративних послуг, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру.

Документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов`язаний видати суб`єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності;

Стаття 4 Закону № 2806-IV встановлює, що виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються:

необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види;

дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру;

платність або безоплатність видачі (переоформлення, анулювання) документа дозвільного характеру;

строк видачі документа дозвільного характеру або відмови у його видачі;

вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру;

строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа;

перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності;

перелік та вимоги до документів, які суб`єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.

Пунктом 64 Додатку до Закону України від 19.05.2011 р. № 3392-VI «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» передбачено отримання дозволу на розміщення, будівництво споруд, об`єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладання інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг.

За приписами статті 37 Закону № 2862-IV будівництво споруд, об`єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладення інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг здійснюються згідно з дозволом органів державного управління автомобільними дорогами та за попереднім погодженням з відповідними підрозділами Національної поліції в порядку, передбаченому законодавством України.

Органи державного управління автомобільними дорогами видають за погодженням з відповідними підрозділами Національної поліції на платній основі дозволи на розміщення, будівництво, реконструкцію та функціонування в межах смуги відведення автомобільних доріг загального користування об`єктів, зазначених у частині першій цієї статті, в порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України.

Органи державного управління автомобільними дорогами у 30-денний строк приймають рішення про видачу дозволу на розміщення, будівництво, реконструкцію та функціонування в межах смуги відведення автомобільних доріг загального користування об`єктів, зазначених у частині першій цієї статті, або про відмову у видачі такого дозволу.

Підставою для відмови у видачі та анулювання дозволу можуть бути:

попереднє визначення даної ділянки дороги для іншого об`єкта або споруди;

віднесення ділянки дороги до аварійно-небезпечної або місця чи ділянки концентрації дорожньо-транспортних пригод;

невідповідність місця розташування об`єкта дорожнього сервісу нормативним вимогам та планам розвитку інфраструктури дорожнього сервісу;

перспективні плани реконструкції або розширення автомобільної дороги, що призведе до демонтажу споруд.

Рішенням Державної служби з питань регуляторної політики та підприємництва України від 11.09.2012 № 3 та наказом Мінінфраструктури від 16.11.2012 № 688 було визнано таким, що втратив чинність наказ Державної служби автомобільних доріг України № 414 від 29.09.2005, який регламентував порядок видачі вищезазначених дозволів.

Таким чином, з грудня 2012 року Укравтодор вже не має права здійснювати дозвільну діяльність та на сьогодні відсутній будь-який акт, який би визначав порядок такої дозвільної діяльності.

Головною підставою для задоволення позовних вимог, ОСОБА_1 указував приписи статті ст. 37 Закону №2862-IV, які, на його думку, на законодавчому рівні, закріпили його право на отримання або відмову в отриманні дозволу на розміщення, будівництво, реконструкцію та функціонування в межах смуги відведення автомобільних доріг загального користування об`єктів. Такий аргумент позивача був покладений в основу апеляційної скарги.

Колегія суддів, провівши порівняльний аналіз наведених вище приписів законодавства встановила, що на теперішній час відсутнє державне регулювання прийняття рішень щодо розміщення об`єктів дорожнього сервісу та виконання інших робіт вздовж автомобільних доріг загального користування у площині врегулювання взаємовідносин між заявником (або власником об`єкта дорожнього сервісу) та власником автомобільних доріг.

На думку колегії суддів, стаття 37 Закону № 2862-IV не відповідає приписам статті 4 Закону № 2806-IV, згідно якої виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються, зокрема, перелік та вимоги до документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, платність або безоплатність видачі (переоформлення, видачі дубліката, анулювання) документа дозвільного характеру, строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа.

Таким чином, відсутність таких складових у статті 37 Закону №2862-IV спростовує висновок позивача про закріпленні на законодавчому рівні його права отримати відповідний документ дозвільного характеру.

До того ж, як вважає суд апеляційної інстанції, відсутність у правовому полі умов, якими забезпечується чітка процедура подання документів та отримання дозволів суб`єктами господарювання на розміщення, будівництво споруд, об`єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладання інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг, перешкоджає прийняти судове рішення, яким зобов`язати Укравтодор надати дозвіл на будівництво споруд у межах смуги відведення автомобільної дороги загального користування державного значення Р-47 Херсон - Нова Каховка - Генічеськ.

Варто відзначити, що правильність розміщення об`єктів дорожнього сервісу вздовж автомобільних доріг суттєво впливає на безпеку дорожнього руху, земельні відносини, раціональне використання земель дорожнього господарства, екологію, технічний та санітарний стан доріг, кількість та якість послуг, що надаються учасникам дорожнього руху.

За таких умов, суд апеляційної інстанції зауважує, що без розгляду суб`єктом владних повноважень відповідних документів на проведення робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг та прийняття відповідного рішення, неможливо у судовому порядку примусити його надати дозвіл, про який просить позивач.

Аналізуючи доводи апеляції про порушення суб`єктом владних повноважень принципу правової визначеності, колегія суддів дійшла таких висновків.

Принцип визначеності вимагає, щоби повноваження органів виконавчої влади у відносинах із громадянами та їх об`єднаннями визначалися лише законами.

Ними ж мають установлюватися межі розсуду цих органів. Жоден акт органів виконавчої влади не може підміняти своїм регулюванням закон і визначати власні межі свободи розсуду в указаних відносинах.

Європейський суд з прав людини у справі Стіл та інші проти Сполученого Королівства вказує, що Конвенція про захист прав і основних свобод людини вимагає, щоб усе право, чи то писане, чи неписане, було достатньо чітким, щоб дозволити громадянинові, якщо виникне потреба з належною порадою, передбачати певною мірою за певних обставин наслідки, які може спричинити певна дія.

Принцип законних очікувань є наслідком принципу правової визначеності. Він спрямований на те, щоб у випадках, коли фізична особа переконана, що досягне певного результату, якщо буде діяти відповідно до норм правової системи, забезпечити захист цих очікувань.

Колегія суддів не поділяє позицію позивача про порушення суб`єктом владних повноважень принципу законного очікування, адже захисту підлягає законне очікування.

Очікування позивача не було розумним та не відповідало реальним сподіванням «обережної людини», оскільки з грудня 2012 року Укравтодор позбавлений права здійснювати дозвільну діяльність.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 .

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду і не містять жодних вагомих підстав для визнання рішення суду першої інстанції протиправним, необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню.

Статтею 316 КАС України встановлено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Ураховуючи дотримання судом першої інстанції наведених приписів, апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Відсутність скасування або зміни судового рішення судом апеляційної інстанції свідчить про відсутність підстав для зміни розподілу судових витрат.

Відповідно до пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження), крім випадків, якщо:

а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики;

б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи;

в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу;

г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.

Отже, враховуючи, що судом апеляційної інстанції переглянуто рішення суду першої інстанції, що ухвалено у справі розглянутої за правилами спрощеного позовного провадження, відсутні підстави для касаційного оскарження.

Керуючись статтями 308, 311, 316, 322, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Державного агентства автомобільних доріг України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає, крім випадків, встановлених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Доповідач - суддя І. О. Турецька

суддя Л. В. Стас

суддя Л. П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 15.12.2020 року.