Справа № 260/87/20
Суддя: Мікула Оксана Іванівна
Дата ухвалення: 2020-12-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 грудня 2020 рокуЛьвівСправа № 260/87/20 пров. № А/857/12459/20

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді - Мікули О. І.,

суддів - Курильця А. Р., Пліша М. А.,

з участю секретаря судового засідання Михальської М. Р.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові в залі суду апеляційну скаргу Управління соціального захисту населення Мукачівської районної державної адміністрації на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року у справі № 260/87/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління соціального захисту населення Мукачівської районної державної адміністрації про скасування наказу,-

суддя в 1-й інстанції Микуляк П. П.,

час ухвалення рішення 18.02.2020 року,

місце ухвалення рішення м. Ужгород,

дата складання повного тексту рішення 02.03.2020 року,

в с т а н о в и в:

Позивач ОСОБА_1 звернулася в суд з позовом до відповідача - Управління соціального захисту населення Мукачівської районної державної адміністрації, в якому просила скасувати наказ Управління соціального захисту населення Мукачівської районної державної адміністрації №2 від 04 грудня 2019 року «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 ».

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року позов задоволено повністю. Скасовано наказ Управління соціального захисту Мукачівської районної державної адміністрації № 2 від 04 грудня 2019 року "Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 ".

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а тому підлягає скасуванню, покликаючись на те, що висновком дисциплінарної комісії підтверджується вчинення позивачем дисциплінарного проступку, за який її притягнуто до дисциплінарної відповідальності. Матеріалами справи не спростовано цього висновку. Крім того, зазначає, що позивачем пропущено строк звернення до суду, передбачений ч.2 ст.78 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про держану службу», а тому цей позов підлягає залишенню без розгляду. Звертає увагу на те, що клопотання про залишення позову без розгляду заявлялося у суді першої інстанції, але внаслідок неправильного застосування судом вищенаведеної правової норми, в задоволенні такого клопотання було відмовлено. Вважає ухвалу від 05 лютого 2020 року про відмову в задоволенні клопотання про залишення позову без розгляду незаконною. Просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити або залишити позов без розгляду.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року у цій справі було скасовано та позов залишено без розгляду.

Постановою Верховного Суду від 07 жовтня 2020 року скасовано постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року, а справу направлено до Восьмого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду. У вказаній постанові Верховний Суд зазначив, що, оскільки позивачем обрано спосіб захисту порушеного права шляхом звернення до суду із позовною заявою в порядку КАС України, а не зі скаргою, при обчисленні строку звернення до суду з позовом у справі щодо оскарження рішення про накладення дисциплінарного стягнення на державного службовця, підлягає застосуванню частина 5 статті 122 КАС України та може бути подано протягом місячного строку.

Позивач подала відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначає, що апелянтом не наведено жодного факту, який би спростував об`єктивність прийняття оскаржуваного рішення. Крім цього, вважає безпідставними твердження скаржника про те, що нею пропущено строк звернення до суду, оскільки ч.2 ст.122 КАС України чітко встановлено місячний строк звернення до суду. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

Учасники справи у судове засідання не прибули, про дату, час та місце апеляційного розгляду повідомлені належним чином, представник відповідача подав клопотання про відкладення розгляду справи, покликаючись на неможливість прибуття, однак колегія суддів таке клопотання відхиляє, і вважає можливим проведення розгляду справи у відсутності учасників справи за наявними у справі матеріалами, та на основі наявних у ній доказів, згідно з ч.4 ст.229 КАС України без фіксування судового засідання технічними засобами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзив в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 працювала в УСЗН Мукачівської РДА на посаді Начальника відділу державних соціальних допомог.

01 листопада 2019 року Начальником Управління видано Наказ № 1 «Про відкриття дисциплінарного провадження» на підставі доповідних записок заступника начальника управління ОСОБА_2 про порушення, допущені ОСОБА_1 , - відсутність належного контролю по наданню інформації департаменту соціального захисту населення Закарпатської ОДА щодо листів від 23 вересня 2019 року № 5926/06-11, 23 вересня 2019 року № 517/06-11, незабезпечення своєчасного виконання і подання інформації на листи Департаменту соціального захисту населення від 16 жовтня 2019 року № 3721/03.3 та від 15 жовтня 2019 року № 1803/03.3.

01 листопада 2019 року Начальником Управління соціального захисту населення Мукачівської районної державної адміністрації видано наказ № 19 «Про утворення дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ».

Наказом від 04 грудня 2019 року № 2 Управління соціального захисту населення Мукачівської районної державної адміністрації на підставі подання з висновком дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Управління соціального захисту населення Мукачівської районної державної адміністрації ОСОБА_1 оголошено догану, а також вирішено не застосовувати до неї заходи заохочення протягом строку дії дисциплінарного стягнення.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що ненадання відповідей на згадані листи саме позивачем не підтверджує її бездіяльність, оскільки це не входить до повноважень відділу. Крім того, відповіді були надані заступником начальника Управління, а тому вказані факти не можуть бути підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Такі висновки суду першої інстанції, на думку колегії суддів, відповідають нормам матеріального права та фактичним обставинам справи і є правильними, законними та обґрунтованими, виходячи з наступного.

Так, в розумінні ст.1 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.

Відповідно до ч.2 ст.1 вказаного Закону державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Частина перша статті 8 Закону України «Про державну службу» передбачає, що державний службовець, зокрема зобов`язаний: 1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; 7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; 8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України.

Згідно зі ст.64 згаданого вище Закону за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом. Для державних службовців можуть встановлюватися особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності у випадках, визначених законом.

Підстави для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності регламентовані ст. 65 вказаного Закону.

Так, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

Дисциплінарними проступками є: 1) порушення Присяги державного службовця; 2) порушення правил етичної поведінки державних службовців; 3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу; 4) дії, що шкодять авторитету державної служби; 5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень; 6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку; 7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення; 8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця; 9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб; 10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби; 11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення; 12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин; 13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння; 14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення.

Відповідно до ст.66 Закону України «Про державну службу» до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.

Частина перша статті 67 цього Закону передбачає, що дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.

За змістом частин першої, десятої, одинадцятої статті 69 Закону України «Про державну службу» для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія). Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення. Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.

Також згідно з частинами першою, другою статті 74 Закону України «Про державну службу» дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби. Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.

Аналіз вищенаведених норм дозволяє дійти висновку про те, що для накладення дисциплінарного стягнення уповноваженому органу необхідно встановити наявність протиправної поведінки державного службовця, негативних наслідків та причинного зв`язку між ними і поведінкою особи, що притягається до відповідальності. Протиправність поведінки полягає у порушенні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених Законом України «Про державну службу» та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення. Також необхідно враховувати інші обставини, що мають значення: характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.

При цьому, для застосування дисциплінарного стягнення уповноваженому органу необхідно встановити наявність всіх елементів складу дисциплінарного проступку: об`єкта, суб`єкта, об`єктивної сторони, суб`єктивної сторони, а також врахувати інші обставини, що мають значення (ступінь тяжкості, наявність шкоди, особу працівника тощо).

Як вбачається із матеріалів справи, підставою для відкриття дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1 було відсутність належного контролю по наданню інформації департаменту соціального захисту населення Закарпатської ОДА щодо листів від 23 вересня 2019 року № 5926/06-11, 23 вересня 2019 року № 517/06-11, незабезпечення своєчасного виконання і подання інформації на листи Департаменту соціального захисту населення від 16 жовтня 2019 року № 3721/03.3 та від 15 жовтня 2019 року № 1803/03.3.

Щодо невиконання обов`язків передбачених посадовою інструкцією та невиконання доручення керівника по наданню інформації департаменту соціального захисту населення Закарпатської ОДА (листів від 23 вересня 2019 року за №5926/06-11, від 23 вересня 2019 року за №517/06-11), то судом першої інстанції правильно зазначено, що згадані листи є подібними за змістом та направлені Департаментом соціального захисту населення Закарпатської ОДА на виконання до апарату Мукачівської РДА.

Так, згідно з Положенням про відділ державних соціальних допомог управління соціального захисту населення Мукачівської районної державної адміністрації (а.с. 59-61), формування інформації за листами не є пріоритетом відділу і не входить у функціональні обов`язки працівників відділу та управління.

При цьому, вказані факти не було взято до уваги під час винесення Наказу Про застосування дисциплінарного стягнення та не враховано дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ.

Також колегія суддів звертає увагу на те, що вказані відповіді були надані заступником начальника Управління - Маринець М. В., а тому, як правильно зазначив суд першої інстанції, вказані факти не можуть бути однією з підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності саме такого виду.

Щодо незабезпечення своєчасного виконання і подання інформації на лист департаменту соціального захисту населення від 15 жовтня 2019 року №1803/03.3 в термін до 01 листопада 2019 року, то судом першої інстанції встановлено, що позивачка з 26 жовтня 2019 року по 04 листопада 2019 року перебувала у відпустці. На період відпустки, обов`язки щодо своєчасності реагування на листи та надання інформації виконував заступник позивачки та відповідальний спеціаліст, тому вказані факти також не можуть бути безумовною підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності позивачки.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що, застосувавши обраний вид дисциплінарного стягнення, відповідач не врахував тяжкості вчиненого проступку, обставини, що пом`якшують відповідальність державного службовця, зокрема, відсутність у позивачки за період роботи дисциплінарних стягнень, а також те, що допущені, на думку відповідача, порушення не мали жодних наслідків для роботодавця.

Щодо тверджень скаржника про порушення позивачем строків звернення до суду, то колегія суддів зазначає наступне.

Як вказувалося вище, постановою Верховного Суду від 07 жовтня 2020 року скасовано постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року, а справу направлено до Восьмого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду. У вказаній постанові Верховний Суд зазначив, що, оскільки позивачем обрано спосіб захисту порушеного права шляхом звернення до суду із позовною заявою в порядку КАС України, а не зі скаргою, при обчисленні строку звернення до суду з позовом у справі щодо оскарження рішення про накладення дисциплінарного стягнення на державного службовця, підлягає застосуванню частина 5 статті 122 КАС України та може бути подано протягом місячного строку.

При цьому, враховуючи правову позицію Верховного Суду з приводу строків оскарження спірного наказу у цій справі, колегія суддів виходить з наступного.

Згідно з ч.1 ст.122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Відповідно до ч.2 ст.122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Згідно з ч.3 ст.122 КАС України для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Відповідно до ч.5 ст.122 КАС України для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та скасування наказу Управління соціального захисту населення Мукачівської районної державної адміністрації №2 від 04 грудня 2019 року 27 грудня 2019 року.

Згідно з ч.ч.1-2 ст.78 Закону України «Про державну службу» (чинної на час виникнення спірних правовідносин) рішення про накладення дисциплінарного стягнення може бути оскаржено державними службовцями до суду. Скарга подається протягом 10 календарних днів після одержання державним службовцем копії наказу (розпорядження) про накладення дисциплінарного стягнення.

Враховуючи висновки Верховного Суду у цій справі щодо строків звернення до суду, колегія суддів зазначає, що, оскільки позивачем обрано спосіб захисту порушеного права шляхом звернення до суду із позовною заявою в порядку КАС України, а не зі скаргою, при обчисленні строку звернення до суду з позовом у справі щодо оскарження рішення про накладення дисциплінарного стягнення на державного службовця, підлягає застосуванню частина 5 статті 122 КАС України та може бути подано протягом місячного строку.

Таким чином, покликання відповідача на те, що позивач пропустила строк звернення до суду з позовом, є безпідставними, оскільки оскаржуваний наказ датований 04 грудня 2019 року, а з позовом в суд звернулася 27 грудня 2019 року, тобто в межах місячного строку.

Аналізуючи наведені вище правові норми та встановлені фактичні обставини справи, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що дисциплінарне стягнення може бути накладено лише у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Крім того, застосувавши обраний вид дисциплінарного стягнення, відповідач не врахував тяжкості вчиненого проступку, обставини, що пом`якшують відповідальність державного службовця, зокрема, відсутність у позивачки за період роботи дисциплінарних стягнень, а також те, що допущені, на думку відповідача, порушення не мали жодних наслідків для роботодавця.

Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги відповідача не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.

Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі Серявін та інші проти України (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torijav. Spain) № 303-A, пункт 29).

Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості в межах відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.

З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про підставність позовних вимог, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому відповідно до ст.316 КАС України апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Оскільки апеляційний суд залишає без змін рішення суду першої інстанції, то відповідно до ч.6 ст.139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись ст.139, 229 ,242, 243, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Управління соціального захисту населення Мукачівської районної державної адміністрації залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року у справі № 260/87/20 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя О. І. Мікула
судді А. Р. Курилець
М. А. Пліш
Повне судове рішення складено 15 грудня 2020 року.