Справа № 420/12070/20
Суддя: Шеметенко Л.П.
Дата ухвалення: 2020-12-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 грудня 2020 р.м. ОдесаСправа № 420/12070/20

Головуючий в І інстанції: Свида Л.І.

Дата та місце ухвалення рішення: 20.11.2020 р. м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

судді-доповідача Шеметенко Л.П.

судді Стас Л.В.

судді Турецької І.О.

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі апеляційні скарги Гриневецького Сергія Рафаїловича, Одеської обласної державної адміністрації на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2020 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної державної адміністрації про визнання протиправною відмови у доступі до публічної служби, скасування розпорядження, визнання протиправним висновку, визнання протиправними дій і рішень, заборону вчинення певний дій, -

В С Т А Н О В И В:

У листопаді 2020 року до суду звернувся ОСОБА_1 з позовною заявою до Одеської обласної державної адміністрації про визнання протиправною відмови відповідача у доступі позивачу до публічної служби за критеріями здійснення очищення влади (люстрації), визначеними п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади», скасування розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації від 06.11.2020 року № 177/к-2020 про відмову позивачу у призначенні на посаду заступника голови Одеської обласної державної адміністрації, визнання протиправним висновку від 06.11.2020 року відповідача про результати перевірки відомостей особи та відповідність позивача критеріям здійснення очищення влади (люстрації) визначеним п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади», визнання протиправними дій і рішень відповідача, які полягають у направленні повідомлення за листом від 06.11.2020 року № 1/01-43/8088/2-20 на адресу Міністерства юстиції України для внесення відомостей щодо позивача до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», заборону відповідачу та будь-яким іншим державним органам, органам місцевого самоврядування, підприємствам, відомствам і установам та їх службовим особам направляти повідомлення Міністерству юстиції України для внесення відомостей стосовно позивача до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» без визначення у передбаченому законом порядку конкретизованих рішень, дій чи бездіяльності позивача, якими він здійснював заходи (та/або сприяв їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2020 року позов задоволено частково. Визнано протиправною відмову Одеської обласної державної адміністрації у доступі ОСОБА_1 до публічної служби за критеріями здійснення очищення влади (люстрації), визначеними п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади». Скасовано розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації від 06.11.2020 року № 177/к-2020 про відмову ОСОБА_1 у призначенні на посаду заступника голови Одеської обласної державної адміністрації. Визнано протиправним висновок від 06.11.2020 року Одеської обласної державної адміністрації про результати перевірки відомостей особи та відповідність ОСОБА_1 критеріям здійснення очищення влади (люстрації) визначеним п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади». Визнано протиправними дії Одеської обласної державної адміністрації, які полягають у направленні повідомлення за листом від 06.11.2020 року № 1/01-43/8088/2-20 на адресу Міністерства юстиції України для внесення відомостей щодо ОСОБА_1 до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади». В задоволенні іншої частини позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позову, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане судове рішення в частині відмови у задоволенні позову та ухвалити нове про задоволення позову у повному обсязі, наголошуючи на неповному з`ясуванні судом першої інстанції всіх обставин, що мають значення для вирішення справи, та порушення норм матеріального та процесуального права.

Також, не погоджуючись із зазначеним рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане судове рішення в частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове у цій частині про відмову у задоволенні позову, наголошуючи на неповному з`ясуванні судом першої інстанції всіх обставин, що мають значення для вирішення справи, та порушення норм матеріального права.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), згідно якого суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Вислухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 02.11.2020 року подав до Одеської обласної державної адміністрації заяву про призначення його на посаду заступника голови Одеської обласної державної адміністрації та заяву про проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади», в якій зазначив, що заборони, передбачені ч. 3 або ч. 4 ст. 1 Закону до нього не застосовуються.

06.11.2020 року Одеською обласною державною адміністрацією винесено розпорядження № 177/к-2020 про відмову позивачу у призначенні на посаду заступника голови Одеської обласної державної адміністрації у відповідності до ч. 3 ст. 6 Закону України «Про очищення влади» на підставі висновку про результати перевірки відомостей про особу від 06.11.2020 року.

З Висновку про результати перевірки відомостей про особу від 06.11.2020 року вбачається, що ОСОБА_1 відповідає критеріям здійснення очищення влади (люстрації), передбаченим п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади».

Також, суд першої інстанції встановив, що позивач, з червня 1990 року по серпень 1991 року, обіймав посаду Першого секретаря Роздільнянського районного комітету Комуністичної партії України, що підтверджується записами у трудовій книжці позивача серії НОМЕР_1 .

Вирішуючи справу та частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з врахуванням принципів верховенства права, презумпції невинуватості, індивідуальної відповідальності, гарантування права на захист, з врахуванням заборони дискримінації, що передбачено як Конституцією України та Законом України «Про очищення влади», так і нормами Конвенції, практикою Європейського суду з прав людини, дійшов висновку, що що відмова Одеської обласної державної адміністрації позивачу у доступі до публічної служби за критеріями здійснення очищення влади (люстрації) є протиправною.

Колегія суддів погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції з огляду на викладене.

Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).

Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).

Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).

У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.

Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів №№ 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

Статтею 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14 квітня 1986 року № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13 червня 1986 року (далі Віденська конвенція), закріплено принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожен чинний договір є обов`язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися. Відповідно до статті 27 цієї Конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

Стаття 31 Віденської конвенції визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.

Відповідно до статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2009 року № 1906-IV міжнародні договори є частиною національного законодавства та у разі суперечностей між ними мають вищу юридичну силу, ніж положення актів національного законодавства.

За приписами статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року № 3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Частиною першою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) встановлено, що порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Відповідно до статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

За правилами ч. 2 ст. 3, ч. 3 ст. 7 КАС України якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено інші правила, ніж встановлені цим Кодексом, застосовуються правила міжнародного договору. У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року № 1682-VII (далі Закон № 1682-VII).

Очищення влади (люстрація) це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону №1682-VII).

Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону № 1682-VII).

Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону № 1682-VII).

Статтею 2 Закону № 1682-VII передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації).

Так, згідно ст. 2 Закону № 1682-VII Заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо:

1) Прем`єр-міністра України, Першого віце-прем`єр-міністра України, віце-прем`єр-міністра України, а також міністра, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх перших заступників, заступників;

2) Генерального прокурора, Голови Служби безпеки України, Голови Служби зовнішньої розвідки України, начальника Управління державної охорони України, керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, керівника податкової міліції, керівника центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, їх перших заступників, заступників;

3) військових посадових осіб Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби та військовослужбовців служби за призовом під час мобілізації;

4) членів Вищої ради правосуддя, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, суддів, Голови Державної судової адміністрації України, його першого заступника, заступника;

5) Глави Адміністрації Президента України, Керівника Державного управління справами, Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України, Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, їх перших заступників, заступників;

6) начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту;

7) посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України;

8) членів Центральної виборчої комісії, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, голів та членів національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах зв`язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг;

9) керівників державних, у тому числі казенних, підприємств оборонно-промислового комплексу, а також державних підприємств, що належать до сфери управління суб`єкта надання адміністративних послуг;

10) інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування;

11) осіб, які претендують на зайняття посад, зазначених у пунктах 1-10 цієї частини.

Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону № 1682-VII.

Згідно з пунктом 1 частини 4 статті 3 Закону № 1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які: були обрані і працювали на керівних посадах Комуністичної партії Радянського Союзу, Комуністичної партії України, Комуністичної партії іншої союзної республіки колишнього СРСР починаючи з посади секретаря районного комітету і вище.

Закон № 1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії «За демократію через право» (далі Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі Остаточний висновок № 788/2014).

У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел: 1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини; 2) прецедентного права національних конституційних судів; 3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи: «Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів» №1481 (2006) (далі Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006)); «Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем» №1096 (1996) (далі Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі Керівні принципи ПАРЄ).

Також, на розгляді Великої Палати Конституційного Суду України тривалий час перебуває справа за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пунктів 2, 13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону України «Про очищення влади», 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 4 цього закону.

На момент розгляду даної справи рішення Конституційним Судом України за наслідками розгляду вищевказаного конституційного провадження не ухвалено.

Водночас, Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі № 800/186/17 дійшов висновку, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим, Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії, за висновком Суду, не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб.

Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.

У справі № 800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).

Як підсумок у справі № 800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

Водночас, необхідно врахувати, що на необхідності доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону № 1682, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

Так, зокрема, Венеціанською комісією щодо Закону «Про очищення влади» зазначено, що застосування люстраційних заходів до періоду правління радянської комуністичної влади через стільки років після закінчення цього режиму та набрання чинності демократичної конституції в Україні потребують переконливих причин для виправдання наявності конкретної загрози, яку колишні комуністи наразі становлять для демократії; Комісія вважає, що важко виправдати таку пізню люстрацію.

Венеціанська комісія знову нагадала, що «люстраційні заходи за своєю природою є тимчасовими, а об`єктивна необхідність в обмеженні індивідуальних прав внаслідок застосування цієї процедури, послаблюється з плином часу» («Адамсон проти Латвії» (Adamsons v. Latvia), заява № 3669/03, пункт 116, від 24 червня 2008 року). Тоді як тоталітарний недемократичний характер режиму, який існував у Радянському Союзі до 1991 року, не викликає сумніву, необхідність застосування люстраційних заходів щодо представників цього режиму майже через 25 років після його падіння вбачається спірною. Ймовірно, що деякі представники комуністичного режиму досі становлять загрозу для демократичного режиму України. Проте таке припущення не повинно ґрунтуватися лише на посадах, які вони обіймали до 1991 року. Слід також ураховувати їхню поведінку та діяльність після закінчення зазначеного періоду.

Крім того, Парламентська Асамблея Ради Європи в Резолюції № 1096 (1996) «Про заходи, спрямовані на ліквідацію спадщини колишніх комуністичних тоталітарних режимів» від 27 червня 1996 року звертає увагу держав-членів на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

Також, колегія суддів наголошує, що 17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного, та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону № 1682-VII.

У цьому рішенні ЄСПЛ, із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону № 1682-VII становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.

У пункті 208 цього рішення щодо підходу, заснованого на наслідках, Суд зазначив, що Закон № 1682-VII вплинув на заявників у трьох аспектах: 1) їх звільнили з державної служби; 2) до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років; 3) відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону №1682-VII.

У вказаній справі ЄСПЛ визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону № 1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, призюмуючи, що цілі Закону № 1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи.

ЄСПЛ зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони «необхідні у демократичному суспільстві» у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції.

При цьому, ЄСПЛ вказав, що втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.

Зокрема, за висновком ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», час прийняття та застосування посткомуністичних люстраційних заходів є основним аспектом під час оцінки їхньої пропорційності.

Такого висновку ЄСПЛ доходив і у наступних справах.

Так, у справі «Адамсонс проти Латвії» (Adamsons v. Latvia), пункти 116 і 129, ЄСПЛ наголосив, що люстраційні заходи за своєю природою є тимчасовими, а об`єктивна необхідність в обмеженні індивідуальних прав внаслідок застосування цієї процедури, послаблюється з плином часу, як одному з ключових принципів його практики щодо люстрації. У зазначеній справі Суд встановив порушення статті 3 Першого протоколу до Конвенції у зв`язку із застосуванням до заявника люстраційного законодавства після десятирічної кар`єри в незалежній Латвії.

Також, у справі «Івановський проти Колишньої Югославської Республіки Македонії» (Ivanovski v. the former Yugoslav Republic of Macedonia) ЄСПЛ встановив, що той факт, що люстраційне законодавство було прийнято через шістнадцять років після переходу до демократії було важливим фактором під час встановлення того, що люстраційні заходи, застосовані до заявника як до особи, яка співпрацювала з колишньою секретною поліцією, були непропорційними. Так само у згаданій справі «Сідабрас та Джяутас проти Литви», пункт 60, застосування люстраційних заходів через дев`ять і тринадцять років після звільнення заявників із КДБ було підставою для встановлення порушення статті 14 Конвенції у поєднанні зі статтею 8 Конвенції.

Навіть в ухваленому тринадцять років тому рішенні у справі «Жданока проти Латвії», в якому ЄСПЛ не встановив порушення статті 3 Першого протоколу до Конвенції, він уже зазначив, що латвійській парламент повинен був постійно переглядати передбачені законодавством обмеження щодо колишніх членів Комуністичної партії «з метою припинення [їх] застосовування у найкоротші строки» (пункт 135).

В свою чергу, у справі «Полях та інші проти України» ЄСПЛ зазначив, що люстраційні заходи були прийняті та застосовані через більше ніж двадцять три роки після переходу України від тоталітарного комунізму до демократії. Крім того, вони були спрямовані не на стверджуваного працівника КДБ, а на колишню посадову особу Комуністичної партії Української РСР за відсутності будь-яких вказівок на те, що його діяльність у цій партії була пов`язана з якими-небудь порушеннями прав людини або конкретними антидемократичними діями. Отже, наведені міркування також a fortiori застосовуються у цій справі. Застосування таких серйозних обмежувальних заходів до осіб, які обіймали посади у Комуністичній партії колишньої СРСР та Української РСР за відсутності будь-яких вказівок на вчинення ними конкретних правопорушень через такий значний період часу потребує дуже серйозного обґрунтування.

У справі «Полях та інші проти України» ЄСПЛ вважав, що українські органи влади не надали переконливих підстав для виправдання люстрації осіб, які просто обіймали певні посади Комуністичної партії до 1991 року. У зауваженнях Уряду та рішеннях національних судів щодо цього практично нічого не зазначено.

Також, у вказаній справі ЄСПЛ дійшов висновку, що непропорційний характер люстраційного заходу особливо помітний у справі п`ятого заявника. Не було наведено жодного серйозного аргументу, що заявник, посадова особа органу місцевого самоврядування, яка працювала у сфері сільського господарства, могла потенційно становити загрозу новоствореному демократичному режиму. Національні органи влади продемонстрували повне нехтування його правами.

У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.

Аналіз цього рішення ЄСПЛ та встановленого у ньому порушенні статті 8 Конвенції щодо всіх заявників, дозволяє дійти висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом № 1682, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

В свою чергу, застосовуючи індивідуальний підхід при вирішенні даного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених ч. 2 ст. 2 КАС України, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно виходив з наступного.

Так, як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, Одеською обласною державною адміністрацією 06.11.2020 року винесено розпорядження № 177/к-2020 про відмову позивачу у призначенні на посаду заступника голови Одеської обласної державної адміністрації у відповідності до ч. 3 ст. 6 Закону України «Про очищення влади» на підставі висновку про результати перевірки відомостей про особу від 06.11.2020 року.

В свою чергу, з висновку про результати перевірки відомостей про особу від 06.11.2020 року вбачається, що позивач відповідає критеріям здійснення очищення влади (люстрації), передбаченим п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади».

З матеріалів справи вбачається та визнається сторонами, що з червня 1990 року по серпень 1991 року позивач обіймав посаду Першого секретаря Роздільнянського районного комітету Комуністичної партії України, що підтверджується записами у трудовій книжці позивача, і саме ці обставини стали підставою для висновку відповідача про відповідність його критеріям здійснення очищення влади (люстрації), передбаченим п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади».

Тобто, оскаржуваний висновок про результати перевірки відомостей про особу обґрунтований виключно даними щодо перебування позивача з червня 1990 року по серпень 1991 року на посаді Першого секретаря Роздільнянського районного комітету Комуністичної партії України.

Однак, як вірно зазначено судом першої інстанції та не заперечується відповідачем, встановлення фактів особистої протиправної поведінки позивача не було метою перевірки.

Відповідач ніколи не стверджував про причетність позивача до будь-яких порушень прав людини чи підтримання останнім антидемократичних заходів.

Також, оскаржувані висновок та розпорядження не містять обґрунтування, що позивач міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.

Таким чином, у цій справі люстраційні заходи були прийняті та застосовані через близько двадцять дев`ять років після переходу України від тоталітарного комунізму до демократії на колишню посадову особу Комуністичної партії Української РСР за відсутності будь-яких вказівок на те, що його діяльність у цій партії була пов`язана з якими-небудь порушеннями прав людини або конкретними антидемократичними діями.

В свою чергу, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що у питанні застосування заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) закон не передбачав жодних реальних процедурних гарантій, за якими особи мали б можливість довести, що, незважаючи на посаду, яку вони обіймали, вони не брали участі в будь-яких порушеннях прав людини і не вживали або не підтримували антидемократичні заходи.

На підставі наведеного у сукупності, оцінюючи пропорційність обмежень, застосованих до позивача щодо легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно визнав їх непропорційними, невиправданими та не необхідними у демократичному суспільстві.

Таким чином, з врахуванням принципу верховенства права, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що відмова Одеської обласної державної адміністрації позивачу у доступі до публічної служби за критеріями здійснення очищення влади (люстрації) не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, зокрема, є непропорційною, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.

З огляду на викладене, оскільки відмова Одеської обласної державної адміністрації у доступі позивачу до публічної служби за критеріями здійснення очищення влади (люстрації), визначеними п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади» є протиправною, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що у суду є підстави для скасування розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації від 06.11.2020 року № 177/к-2020 про відмову позивачу у призначенні на посаду заступника голови Одеської обласної державної адміністрації та визнання протиправним висновку від 06.11.2020 року про результати перевірки відомостей про особу та відповідність позивача критеріям здійснення очищення влади (люстрації) визначеним п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади».

Крім того, враховуючи висновки суду щодо протиправності відмови позивачу у доступі до публічної служби за критеріями здійснення очищення влади (люстрації), протиправності висновку від 06.11.2020 року про результати перевірки відомостей про особу та відповідність позивача критеріям здійснення очищення влади (люстрації) визначеним п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади», колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно визнав протиправними дії Одеської обласної державної адміністрації, які полягають у направленні повідомлення за листом від 06.11.2020 року № 1/01-43/8088/2-20 на адресу Міністерства юстиції України для внесення відомостей щодо позивача до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади».

Згідно ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Статтею 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

В поданій апеляційній скарзі Одеською обласною державною адміністрацією жодним чином не спростовуються наведені висновки суду першої інстанції. Апелянт лише вказує на те, що його дії відповідають вимогам Закону України «Про очищення влади». Проте, такі доводи апеляційної скарги Одеської обласної державної адміністрації не відповідають наведеним висновкам суду першої і апеляційної інстанцій у даній справі та суперечать рішенню ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», постановам Верховного Суду від 18.09.2018 року та 31.01.2019 року у справі № 800/186/17, від 03.06.2020 року у справі № 817/3431/14, від 04.06.2020 року у справі № 821/4571/14, від 25.06.2020 року у справах № 825/1262/15-а, № 826/18037/14, від 19.06.2020 року у справі № 822/256/16, не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

Також, колегія суддів вважає, що відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1 та вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що заявлений позов в частині вимог про заборону відповідачу та будь-яким іншим державним органам, органам місцевого самоврядування, підприємствам, відомствам і установам та їх службовим особам направляти повідомлення Міністерству юстиції України для внесення відомостей стосовно позивача до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» без визначення у передбаченому законом порядку конкретизованих рішень, дій чи бездіяльності позивача, якими він здійснював заходи (та/або сприяв їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини задоволенню не підлягає. Так, колегія суддів зазначає, що, обираючи спосіб захисту наведеним шляхом, позивач фактично просить суд зобов`язати необмежене коло осіб утриматись від певних дій у майбутньому при наявності лише припущення, що такі дії будуть вчинятись останніми, проте, чинне законодавство не передбачає можливості захисту в адміністративному судочинстві прав у майбутньому без встановлення такого порушення, а лише допускаючи можливість подальшої неправомірної поведінки суб`єктів оскарження, що вірно встановлено судом першої інстанції. Крім того, надаючи оцінку доводам апеляційної скарги позивача в частині порушення судом першої інстанції норм процесуального права щодо ефективного захисту, суд апеляційної інстанції наголошує, що відповідно до статті 2 КАС України метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Ця мета перекликається зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Відповідно до неї кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. Європейський суд з прав людини у своїх численних рішеннях сформував сталу практику оцінки ефективності засобу юридичного захисту. Засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути «ефективним» як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (рішення у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України», № 40450/04, пункт 64). Засіб юридичного захисту має бути «ефективним» в теорії права та на практиці, зокрема, в тому сенсі, що можливість його використання не може бути невиправдано ускладнена діями або бездіяльністю органів влади держави-відповідача (рішення у справі «Аксой проти Туреччини» (Aksoy v. Turkey), № 21987/93, пункт 95). При оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий і політичний контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника (рішення у справі «Джорджевич проти Хорватії» (Djordjevic v Croatia), № 41526/10, пункт 101; рішення у справі «Ван Остервійк проти Бельгії» (Van Oosterwijck v Belgium), № 7654/76 пункти 36-40). Отже, ефективність засобу захисту оцінюється не абстрактно, а з урахуванням обставин конкретної справи та ситуації, в якій опинився позивач після порушення. Аналізуючи вимоги заявленого позову та резолютивну частину оскаржуваного рішення, колегія суддів приходить до висновку, що обраний судом першої інстанції спосіб захисту прав позивача цілком відповідає наведеним вимогам КАС України та з урахуванням обставин справи є ефективним. В свою чергу, вимоги позивача, які залишенні судом першої інстанції без задоволення, спрямовані на майбутнє та жодним чином не свідчать про ефективний спосіб захисту прав позивача.

Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційні скарги підлягають залишенню без задоволення, а судове рішення без змін.

Керуючись ст.ст. 240, 241, 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги ОСОБА_1 , Одеської обласної державної адміністрації залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2020 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках, визначених ст. 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення постанови в повному обсязі безпосередньо до Верховного Суду.

Судове рішення складено у повному обсязі 14.12.2020 р.

Суддя-доповідач: Л.П. Шеметенко

Суддя: Л.В. Стас

Суддя: І.О. Турецька