Справа № 300/1182/20
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2020-12-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2020 рокуЛьвівСправа № 300/1182/20 пров. № А/857/13034/20
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Онишкевича Т.В.,

Шевчук С.М.,

секретаря судового засідання Смолинця А.В.,

розглянувши у судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Угринівської сільської ради об`єднаної територіальної громади Тисменицького району Івано-Франківської області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Тимощук О.Л.), ухвалене у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження у м.Івано-Франківську 28 серпня 2020 року у справі №300/1182/20 за позовом ОСОБА_1 до Угринівської сільської ради об`єднаної територіальної громади Тисменицького району Івано-Франківської області про визнання бездіяльності протиправною та стягнення моральної шкоди,

В С Т А Н О В И В:

02.06.2020 ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Угринівської сільської ради об`єднаної територіальної громади Тисменицького району Івано-Франківської області, просив: - визнати протиправною бездіяльність Угринівської сільської ради об`єднаної територіальної громади, яка полягає у не оприлюдненні проєктів рішень включених до порядку денного 10 чергової сесії Угринівської ОТГ VII демократичного скликання, яка відбулася 27.02.2020; - визнати протиправною бездіяльність Угринівської сільської ради об`єднаної територіальної громади, яка полягає у не оприлюдненні розпоряджень сільського голови з усіх видів діяльності з №1 по №33 (за винятком розпорядження №20); - стягнути з Угринівської сільської ради об`єднаної територіальної громади на користь позивача моральну шкоду в розмірі 5000 грн.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2020 року позов задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Угринівської сільської ради об`єднаної територіальної громади, яка полягає у не оприлюдненні, у межах строку, встановленого Законом України «Про доступ до публічної інформації», проєктів рішень включених до порядку денного 10 чергової сесії Угринівської ОТГ VII демократичного скликання, яка відбулася 27.02.2020; визнано протиправною бездіяльність Угринівської сільської ради об`єднаної територіальної громади, яка полягає у не оприлюдненні, у межах строку, встановленого Законом України «Про доступ до публічної інформації», розпоряджень сільського голови з усіх видів діяльності з №1 по №33 (за винятком розпоряджень №19 та №20). В задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що на розгляд сесії сільської ради, яка відбулась 27.02.2020, без порушення вимог щодо публікації проєктів рішень могли бути допущені проєкти, які оприлюднені за 20 робочих днів, тобто не пізніше 29.01.2020. Судом першої інстанції з відомостей, внесених до вебсайту відповідача встановлено, що проєкти таких рішень, всупереч приписам частини 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» оприлюднено лише 17-25.02.2020. Суд першої інстанції вказав, що на вебсайті відповідача розпорядження сільського голови за №№1-33 від 02.01.2020-25.02.2020 (окрім розпоряджень за №№19, 20) оприлюднено 02.03.2020. Суд першої інстанції зазначив, що бездіяльність Угринівської сільської ради ОТГ призвела до позбавлення права ОСОБА_1 на доступ до публічної інформації як громадянина та депутата обласної ради - представника інтересів територіальної громади, що зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Угринівська сільська рада об`єднаної територіальної громади подала апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2020 року та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що за своїм змістом та суттю розпорядження сільського голови з усіх видів діяльності з №1 по №33 (за винятком розпоряджень №19 та №20) стосуються кадрових питань та вирішення внутрішньоорганізаційних питань, не є актами індивідуальної дії чи нормативно-правовими актами. Скаржник зазначає, що діяв у відповідності до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», в своїх діях не вбачає порушень процедури прийняття відповідних рішень, їх попереднього та послідуючого оприлюднення. Зазначає, що звернення ОСОБА_1 з вказаним позовом не пов`язано з порушенням його права на інформацію, оскільки копії відповідних рішень та розпоряджень надані на запит позивача. Вважає, що описане позивачем порушення носить ілюзорний, а не фактичний характер, що не враховано судом першої інстанції.

ОСОБА_1 подав відзив на апеляційну скаргу, вказавши, що розпорядження та акти з усіх видів діяльності з №1 по №33 (за винятком розпоряджень №19 та №20) стосувались питань, які підлягали оприлюдненню органом місцевого самоврядування з огляду на те, що стосувались витрачання органами місцевого самоврядування коштів місцевого бюджету. Вважає доводи апеляційної скарги безпідставними.

Скаржник подав клопотання про розгляд справи без участі представника, позивач в судове засідання не з`явився, явку повноважного представника не забезпечив, належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду справи, що відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) не перешкоджає розгляду справи.

Відповідно до положень статті 229, статті 230 КАС України секретарем забезпечено ведення протоколу судового засідання.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині вимогам статті 242 КАС України відповідає частково.

Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, Дебенко Ігор Богданович депутат Івано-Франківської обласної ради сьомого скликання, в процесі виконання повноважень депутата обласної ради направив запит у Угринівську сільську раду об`єднаної територіальної громади Тисменицького району Івано-Франківської області на отримання публічної інформації за №11/2020 від 26.02.2020, просив: - відповідно до оприлюдненого на вебсайті проекту рішення сесії Угринівської ОТГ «Про затвердження розпоряджень сільського голови», проведення якої заплановане 27.02.2020, надати копії розпоряджень сільського голови з усіх видів діяльності з № 1 до № 33 за період з 02.01.2020 до 27.02.2020; - повідомити, чому розпорядження сільського голови з усіх видів діяльності з № 1 до № 33 за період з 02.01.2020 до 27.02.2020 не були оприлюднені на офіційному веб-сайті Угринівської ОТГ, з яких причин і які дисциплінарні заходи вжито з метою недопущення аналогічних порушень в майбутньому.

Угринівською сільською радою ОТГ направлено ОСОБА_1 листа про розгляд запитів від 26.03.2020 №162, у якому, серед іншого, у відповідь на запит №11/2020 від 26.02.2020 направлено копії розпоряджень сільського голови з усіх видів діяльності за період з 02.01.2020 до 27.02.2020 та повідомлено, що такі розпорядження розміщені на вебсайті Угринівської сільської ради ОТГ 18-20.02.2020 (а.с.12-48).

Вважаючи, що Угринівською сільською радою ОТГ при підготовці та організації проведення 10 чергової сесії VII демократичного скликання, яка відбулася 27.02.2020, порушено вимоги чинного законодавства України та право позивача на інформацію, що зумовлено неоприлюдненням розпоряджень сільського голови та проєктів рішень у встановлений Законом строк на вебсайті сільської ради, ОСОБА_1 звернувся із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі Закон №280/97-ВР).

Відповідно до положень статті 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, (далі Закон № 2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

Статтею 5 Закону № 2939-VI встановлено, що доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

Пунктами 1, 6 частини 1 статті 14 Закону № 2939-VI встановлено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами, надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Згідно з частиною 3 статті 15 Закону №2939-VI проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Вимоги цієї частини щодо строку оприлюднення не застосовуються до проектів рішень органів місцевого самоврядування, спрямованих на надання адміністративних послуг, якщо це призведе до порушення встановленого законом строку надання відповідної адміністративної послуги.

Частиною 1 статті 15 Закону №2939-VI закріплено перелік інформації, яку зобов`язаний оприлюднювати розпорядники інформації.

При цьому, в такому переліку законодавець встановлює, що оприлюдненню підлягають: нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності; інша інформацію про діяльність суб`єктів владних повноважень, порядок обов`язкового оприлюднення якої встановлений законом.

Системний аналіз положень Закону №2939-VI дозволяє суду апеляційної інстанції дійти висновку, що орган місцевого самоврядування як розпорядник інформації, яка знаходиться у його володінні, зобов`язаний, поміж іншого, у встановлений Законом строк оприлюднювати прийняті ним рішення та проекти рішень, незалежно від того, чи підлягають вони обговоренню, а також акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних).

Так, внутрішньоорганізаційними є акти, які приймаються з метою організації та впорядкування роботи суб`єктів владних повноважень, тобто це акти, які стосуються кадрових питань, а також інші акти у тому разі, якщо вони обмежуються внутрішньою організацією роботи суб`єкта владних повноважень та відповідних посадових осіб.

При цьому, Закон №2939-VI визначає альтернативні способи здійснення такого оприлюднення, зокрема: в офіційних друкованих виданнях, на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, на інформаційних стендах, тощо. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту, така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.

Судом першої інстанції з розміщених на офіційному вебсайті Угринівської сільської ради ОТГ результатів поіменного голосування по питаннях порядку денного 10 сесії 7-го скликання Угринівської сільської ОТГ від 27 лютого 2020 року встановлено, що відповідачем за результатом проведення сесії розглянуто та прийнято рішення стосовно таких питань: - затвердження звіту про фінансову діяльність у 2019 році; - про внесення змін до штатного розпису; - затвердження актів постійної комісії з питань земельних відносин та екології; - затвердження актів постійної комісії з питань соціального захисту населення; - затвердження протоколів постійної комісії з питань бюджету; - затвердження рішень виконкому; - затвердження розпоряджень голови; - про вчинення нотаріальних дій; - укладання договору оренди, продовження терміну його дії; - присвоєння назви вулиць; - надання дозволу на переведення садового будинку в житловий; - присвоєння адреси для перереєстрації вул. Заводська; - внесення змін до рішення ІІІ сесії VII від 03.08.2018 «Про включення в перелік з/д для продажу на аукціоні»; - про затвердження положення про опікунську раду; - про затвердження фірмових бланків комунальних підприємств; - про внесення змін до установчих документів КП Центр первинної медико-санітарної допомоги; - затвердження рішення про вчинення нотаріальних дій зі змінами; - затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки; - надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки; - затвердження проектів із землеустрою щодо відведення земельних ділянок; - погодження без підпису суміжного користувача; - відміни рішення та надання дозволу на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки; - затвердження експертної грошової оцінки та викуп земельної ділянки 0,03 га по АДРЕСА_1 ; - затвердження детального плану території індивідуальних земельних ділянок в с. Клузів; - укладання договору про пайову участь в розвитку інфраструктури.

Усі рішення Угринівської сільської ради, прийняті на сесії 27.02.2020 в результаті розгляду вищевказаних питань оприлюднено відповідачем 28 лютого 2020 року (https://ugrunivotg.com.ua/index.php/rishennia-rady-i-vykonkomu/rishennia-rady/335-rezultaty-poimennoho-holosuvannia-po-pytanniakh-poriadku-dennoho-10-sesii-7-ho-sklykannia-uhrynivskoi-oth-vid-27022020).

Однак, із відомостей, внесених до вебсайту відповідача вбачається, що проєкти таких рішень, всупереч приписам частини 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», оприлюднено лише 17-25.02.2020, тобто менш ніж за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Розпорядження сільського голови за №№1-33 від 02.01.2020-25.02.2020 (окрім розпоряджень за №№20, 19) на вебсайті відповідача оприлюднено 02.03.2020.

При цьому, аналіз змісту розпоряджень сільського голови №7, №17, №22, №27, дає підстави суду апеляційної інстанції дійти висновку, що такі є внутрішньоорганізаційними, оскільки видані щодо питань відрядження посадових осіб органу місцевого самоврядування та надання права підпису, а тому вимоги статті 15 Закону №2939-VI щодо оприлюднення, на переконання суду апеляційної інстанції, на такі не поширюються.

Так, відсутність вимоги щодо обов`язкового оприлюднення внутрішньоорганізаційних актів підтверджена висновками Верховного Суду у постанові від 06 лютого 2020 року в справі №420/718/19.

Таким чином, розпорядження затверджені головою сільської ради до 24.02.2020, а саме №№1-6, №№8-16, №18, №21 та №№23-26, №№28-30 оприлюднено з порушенням визначеного частиною 2 статті 15 Закону №2939-VI строку, тоді як обов`язок щодо дотримання вказаної норми при оприлюдненні розпоряджень сільського голови №7, №17, №22, №27 відсутній, а отже висновки суду першої інстанції в цій частині є помилковими.

Щодо аргументів скаржника щодо ілюзорності порушеного права позивача, то суд апеляційної інстанції вважає такі безпідставними, оскільки предметом розгляду даної справи є не оскарження дій та рішень Угринівської сільської ради ОТГ стосовно розгляду та надання відповіді на запити позивача, а бездіяльність відповідача щодо неналежного опублікування проєктів та прийнятих актів, рішень, розпоряджень. В свою чергу, обов`язок відповідача своєчасно, у встановленому законом порядку оприлюднювати як проєкти, так і прийняті рішення є однією із гарантій права на інформацію та права на доступ до публічної інформації, що передбачено пунктом 1 частини 1 статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» і частиною 1 статті 6 Закону України «Про інформацію».

Згідно з положеннями статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Відповідно до частини 1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Оскільки позивач не оскаржує рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог, рішення суду першої інстанції в цій частині не є предметом перегляду судом апеляційної інстанції.

Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

З огляду на викладене, враховуючи положення статті 317 КАС України, прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що судом першої інстанції при винесенні рішення неповно з`ясовано обставин, що мають значення для справи, а тому рішення суду першої інстанції слід скасувати частково.

Керуючись статтями 230, 241, 243, 308, 310, 317, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Угринівської сільської ради об`єднаної територіальної громади Тисменицького району Івано-Франківської області задовольнити частково.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2020 року у справі №300/1182/20 скасувати в частині визнання протиправною бездіяльності Угринівської сільської ради об`єднаної територіальної громади Тисменицького району Івано-Франківської області , яка полягає у не оприлюдненні, у межах строку, встановленого Законом України «Про доступ до публічної інформації», розпоряджень сільського голови з усіх видів діяльності за №7, №17, №22, №27 та ухвалити в цій частині нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Угринівської сільської ради об`єднаної територіальної громади Тисменицького району Івано-Франківської області у вказаній частині відмовити.

В решті рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2020 року у справі №300/1182/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді Т. В. Онишкевич
С. М. Шевчук
Повне судове рішення оформлене суддею-доповідачем 11.12.2020 згідно з ч.3 ст.321 КАС України