Справа № 826/22968/15
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2020-12-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 826/22968/15

адміністративне провадження № К/9901/4254/19, №К/9901/4759/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М,

секретаря судового засідання Трубецької М. В.,

представника позивача Повара О.М.,

представників Державної авіаційної служби України Мойсеєнка А.В., Ремінської С.П.,

представника Кабінету Міністрів України Полеця Д.М.,

представника Міністерства інфраструктури України Колесник І.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Державної авіаційної служби України та Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 жовтня 2018 року (судді: Арсірій Р.О., Кузьменко В.А., Огурцова О.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2019 року (судді: Мєзєнцев Є.І., Файдюк В.В., Чаку Є.В.) у справі №826/22968/15 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної авіаційної служби України, третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору: ОСОБА_2 , треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Міністерство інфраструктури України, ОСОБА_3 про визнання протиправним та скасування розпорядження і наказу,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач 1), Державної авіаційної служби України (далі - відповідач 2), за участю третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору: ОСОБА_2 , за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Міністерства інфраструктури України, ОСОБА_3 про:

- визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 04 вересня 2015 року № 882-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної авіаційної служби України»;

- визнання протиправним та скасування наказу Державної авіаційної служби України від 07 вересня 2015 року № 319о/с «Про звільнення ОСОБА_1 »;

- поновлення ОСОБА_1 на посаді Голови Державної авіаційної служби України з 04 вересня 2015 року;

- стягнення з Державної авіаційної служби на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 04 вересня 2015 року у розмірі 46 422,25 грн.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що службове розслідування, за результатами якого позивача звільнено з посади Голови Державіаслужби, проведено без достатніх для того підстав; на період службового розслідування позивача незаконно відсторонено від займаної посади; акт службового розслідування від 17 липня 2015 року не містить висновку про необхідність звільнення позивача із займаної посади та не розкриває суті порушення позивачем Присяги державного службовця; всупереч висновкам акта службового розслідування від 17 липня 2015 року звільнення позивача відбулося до отримання висновку Антимонопольного комітету України щодо наявності в діях Державіаслужби ознак порушення законодавства про захист економічної конкуренції; висновки акта службового розслідування від 17 липня 2015 року в цілому не відповідають фактичним обставинам; позивача звільнено з посади Голови Державіаслужби після спливу строків застосування до нього відповідного дисциплінарного стягнення.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2019 року позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 04 вересня 2015 року № 882-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної авіаційної служби України».

Визнано протиправним та скасовано наказ Державної авіаційної служби України від 07 вересня 2015 року № 319о/с «Про звільнення ОСОБА_1 ».

Поновлено ОСОБА_1 на посаді Голови Державної авіаційної служби України з 04 вересня 2015 року.

Стягнуто з Державної авіаційної служби України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 04 вересня 2015 року по 01 жовтня 2018 року у розмірі 269 102,13 грн.

Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді Голови Державної авіаційної служби України та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць у розмірі - 6 631,75 грн.

Рішення судів попередніх інстанцій мотивовано тим, що службовим розслідуванням не встановлено скоєння позивачем проступку, що свідчив би про порушення позивачем Присяги державного службовця. Акт службового розслідування від 17 липня 2015 року не розкриває суті порушення позивачем службової дисципліни, обставин, за яких скоєно дисциплінарний проступок, час, місце, спосіб, мотив та мету вчинення дисциплінарного проступку, його наслідки (їх тяжкість), що настали у зв`язку з цим, наявність причинного зв`язку між неправомірними діями та їх наслідками, умов, які передували скоєнню дисциплінарного проступку або спонукали до цього, наявність вини, а також ставлення до скоєного.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

У касаційній скарзі Кабінет Міністрів України вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити у позові повністю.

Касаційна скарга Кабінету Міністрів України мотивована тим, що судами попередніх інстанцій здійснено неправильно тлумачення норм статті 19 закону України «Про центральні органи виконавчої влади», статтей 17, 30 закону України «Про державну службу», статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», в частині щодо обов`язковості зазначення в акті службового розслідування пропозиції про застосування до позивача дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення за порушення присяги державного службовця.

Кабінет Міністрів України вважає, що судами попередніх інстанцій невірно застосовано норми матеріального права, а саме частини першої статті 148 КЗпП України щодо моменту виявлення дисциплінарного проступку Кабінетом Міністрів України.

На переконання Кабінету Міністрів України законодавець у межах спірних відносин встановлює не обов`язок, а право керівника органу державної влади щодо проведення службового розслідування, а відтак вирішення такого питання є дискреційним повноваженням суб`єкта владних повноважень.

У касаційній скарзі Державна авіаційна служба України вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права та просить оскаржувані рішення скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити у позові повністю.

Скаржник зазначає, що судами залишено поза увагою те, що акт службового розслідування позивачем не оскаржувався. Підстави вважати, що викладена у акті інформація є недостовірно відсутні, що підтверджує встановлений факт порушення ОСОБА_1 правових та службово-дисциплінарних норм поведінки, які виявилися у неналежному рівні організації роботи з розгляду питань щодо надання та анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній. Викладене свідчить про втрату довіри до ОСОБА_1 , що унеможливило подальше виконання ним своїх обов`язків.

Позиція інших учасників справи.

Від Повара О.М., який діє в інтересах ОСОБА_1 до суду надійшли відзиви на касаційні скарги Державної авіаційної служби України та Кабінету Міністрів України, в яких він просить відмовити у задоволенні касаційних скарг Державної авіаційної служби України, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

В судовому засіданні представник позивача заперечував проти задоволення касаційних скарг, вважав рішення судів попередніх інстанцій законними та обґрунтованими.

В судовому засіданні представники відповідачів та представник третьої особи підтримали доводи касаційних скарг, просили їх задовольнити в повному обсязі.

Рух касаційної скарги.

Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду, визначено колегію суддів для розгляду цих касаційних скарг у наступному складі: суддя - доповідач - Желтобрюх І.Л., судді:, Білоус О.В., Стрелець Т.Г.

Ухвалою Верховного Суду від 19 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2019 року у справі №826/22968/15.

Ухвалою Верховного Суду від 25 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2019 року у справі №826/22968/15.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати суддів Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.

Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду, визначено колегію суддів для розгляду цих касаційних скарг у наступному складі: суддя - доповідач - Шишов О.О., судді: Дашутін І.В., Мартинюк Н.М.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22 вересня 2020 року призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді Шишова О.О.

Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду, визначено колегію суддів для розгляду цих касаційних скарг у наступному складі: суддя - доповідач - Загороднюк А.Г. судді: Єресько Л.О., Соколов В.М.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 16 жовтня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 березня 2014 року № 167-р ОСОБА_1 призначено Головою Державної авіаційної служби України. До виконання обов`язків Голови Державіаслужби позивач приступив з 20 березня 2014 року, що підтверджується наказом Державіаслужби від 20 березня 2014 року № 62о/с.

Листом від 30 червня 2015 року № 3378/09/14-15 Міністерство інфраструктури України звернулося до Прем`єр-міністра України Яценюка А.П. з пропозицією надати доручення Національному агентству України з питань державної служби (надалі - Нацдержслужба) провести службове розслідування стосовно позивача. На період проведення службового розслідування Мінінфраструктури пропонувало відсторонити позивача від виконання службових обов`язків.

Розпорядженням КМУ від 01 липня 2015 року № 658-р позивача відсторонено від виконання обов`язків Голови Державіаслужби на час службового розслідування.

За результатами службового розслідування, комісією у складі представників Нацдержслужби та Мінінфраструктури складено Акт службового розслідування від 17 липня 2015 року, яким рекомендовано притягнути позивача до дисциплінарної відповідальності.

Керуючись висновками Акта службового розслідування від 17 липня 2015 року (надалі - Акт), Міністр інфраструктури України Пивоварський А.М. надіслав Прем`єр-міністру України Яценюку А.П. листа від 04 вересня 2015 року № 4594/1014-15, в якому пропонував звільнити позивача з посади Голови Державіаслужби за порушення Присяги державного службовця (пункт 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу»).

Розпорядженням КМУ від 04 вересня 2015 року № 882-р позивача звільнено з посади Голови Державіаслужби за порушення Присяги державного службовця (пункт 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу»).

Тимчасово, до призначення в установленому порядку Голови Державіаслужби, виконання обов`язків Голови Державіаслужби покладено розпорядженням КМУ від 04 вересня 2015 року № 883-р на заступника директора департаменту льотної експлуатації - начальника управління виконання польотів - державного інспектора з авіаційного нагляду за льотною експлуатацією Державіаслужби Дьоміна Едуарда Володимировича, за підписом якого оформлено наказ Державіаслужби № 319о/с від 07 вересня 2015 року про звільнення позивача із займаної посади.

Не погодившись із зазначеними наказом відповідача 2 та розпорядженням відповідача 1, позивач звернувся до суду із цим позовом.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Враховуючи положення п. 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №460-ІХ, а також те, що касаційна скарга на судові рішення у цій справі була подана до набрання чинності цим Законом і розгляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає цю справу у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Трудові відносини регулюються Кодексом законів про працю України; водночас, пунктом 2 частини 1 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що компетенція адміністративних судів поширюється на спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (пункт 15 частини 1 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України).

Спеціальним законодавчим актом у сфері проходження публічної служби є Закон України «Про державну службу» (в редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин), який регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу та визначає загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті (далі - Закон №3723-XII).

Відповідно до статті 1 Закону №3723-XII, державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.

Основні принципи державної служби визначені статтею 3 Закону №3723-XII, державна служба ґрунтується на таких основних принципах: служіння народу України; демократизму і законності; гуманізму і соціальної справедливості; пріоритету прав людини і громадянина; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; персональної відповідальності за виконання службових обов`язків і дисципліни; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян.

Державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов`язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця (ст.5 Закону № 3723-XII).

Статтею 10 Закону № 3723-XIІ встановлено, що основними обов`язками державних службовців є: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов`язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов`язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов`язків, ініціатива і творчість в роботі.

Державний службовець повинен діяти в межах своїх повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, державний службовець зобов`язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні - повідомити вищу за посадою особу.

Державні службовці мають право: користуватися правами і свободами, які гарантуються громадянам України Конституцією і законами України; брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх повноважень рішень; одержувати від державних органів, підприємств, установ і організацій, органів місцевого та регіонального самоврядування необхідну інформацію з питань, що належать до їх компетенції; на повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян; вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень за посадою службовця; на оплату праці залежно від посади, яку він займає, рангу, який йому присвоюється, якості, досвіду та стажу роботи; безперешкодно ознайомлюватись з матеріалами, що стосуються проходження ним державної служби, в необхідних випадках давати особисті пояснення; на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обов`язків, участь у конкурсах на заміщення посад більш високої категорії; вимагати службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри; на здорові, безпечні та належні для високопродуктивної роботи умови праці; на соціальний і правовий захист відповідно до його статусу; захищати свої законні права та інтереси у вищестоящих державних органах та у судовому порядку.

Конкретні обов`язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції (стаття 11 Закону № 3723-XII).

Відповідно до статті 14 Закону № 3723-XIІ дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов`язаних з проходженням державної служби, а також за порушення правил професійної етики, інший вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.

Наказом Головного управління державної служби України №214 від 04 серпня 2010 року затверджено Загальні правила поведінки державного службовця, які є узагальненням стандартів етичної поведінки, доброчесності та запобігання конфлікту інтересів у діяльності державних службовців та способів врегулювання конфлікту інтересів (далі - Правила). Вони ґрунтуються на Конституції України, Законі України «Про правила етичної поведінки» та визначених статтею 3 Закону України «Про державну службу» принципах державної служби, спрямовані на підвищення авторитету державної служби та зміцнення репутації державних службовців, а також інформування громадян про норми поведінки, яких вони мають очікувати від державних службовців.

Ці загальні правила встановлюють основні вимоги до етики працівників органів державної влади, що займають посади, віднесені до відповідних категорій посад державних службовців згідно із Законом України «Про державну службу» (п.1.2 Правил).

Відповідно до п.п.2.4-2.5 Правил, державний службовець повинен сумлінно виконувати свої посадові обов`язки, дотримуватися високої культури спілкування, шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, інших осіб, з якими у нього виникають відносини під час виконання своїх посадових обов`язків.

Державний службовець зобов`язаний не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам суспільства та держави чи негативно вплинути на його репутацію.

Державний службовець має з належною повагою ставитись до прав, обов`язків та законних інтересів громадян, їх об`єднань, а також юридичних осіб, додержуватися загальновизнаних етичних норм поведінки, культури спілкування (уникати нецензурної лексики, не допускати використання підвищеної інтонації під час спілкування), не повинен проявляти свавілля або байдужість до їхніх правомірних дій та вимог, допускати прояви бюрократизму, відомчості та місництва, нестриманість у висловлюваннях та не вчиняти дій, що дискредитують орган державної влади або ганьблять репутацію державного службовця.

Відповідно до статті 17 Закону № 3723-XII, громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають Присягу такого змісту: «Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов`язки».

Державний службовець підписує текст Присяги, який зберігається за місцем роботи. Про прийняття Присяги робиться запис у трудовій книжці.

Порядок проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 950 від 13 червня 2000 pоку (далі - Порядок).

Згідно п. 1 Порядку, стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може бути проведено службове розслідування:

- у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об`єднанню громадян;

- у разі недодержання ними законодавства про державну службу, службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства, порушення етики поведінки;

Відповідно до п. 2 Порядку, рішення щодо проведення службового розслідування приймається вищими посадовими особами України, Першим віце-прем`єр-міністром України, керівником державного органу (посадовою особою), що призначив на посаду особу, уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої планується проводитися службове розслідування, керівником органу, в якому працює зазначена особа.

Згідно з п. 7 Порядку, особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої проводиться службове розслідування, має право: отримувати інформацію про підстави проведення такого розслідування; надавати усні або письмові пояснення, робити заяви, подавати документи, які мають значення для проведення службового розслідування; звертатися з клопотанням про опитування інших осіб, яким відомі обставини, що досліджуються під час проведення службового розслідування, а також про залучення до матеріалів розслідування додаткових документів, видань, інших матеріальних носіїв інформації стосовно предмета службового розслідування; подавати у письмовій формі зауваження щодо проведення службового розслідування, дій або бездіяльності осіб, які його проводять; звертатися з обґрунтованим клопотанням у письмовій формі до керівника органу державної влади, який приймає рішення щодо складу комісії з проведення службового розслідування, про виведення з її складу осіб, які особисто заінтересовані в результатах такого розслідування.

Про прийняте за результатами розгляду клопотання рішення письмово повідомляється особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

За результатами службового розслідування члени комісії складають акт, у якому зазначаються: факти і суть звинувачень або підозри, які стали підставою для проведення службового розслідування, посада, прізвище, ім`я та по батькові, рік народження, освіта, термін служби у органі державної влади і перебування на займаній посаді особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої проведено службове розслідування, результати щорічної оцінки виконання особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, покладених на неї завдань та обов`язків, види заохочення та дисциплінарного стягнення, а також ступінь участі у виконанні окремих доручень (завдань); висновки службового розслідування, обставини, що пом`якшують або обтяжують відповідальність, причини та умови, що призвели до порушення, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, що знімають з особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, безпідставні звинувачення або підозру; обґрунтовані пропозиції щодо усунення виявлених порушень та притягнення у разі необхідності винних осіб до відповідальності згідно із законодавством (п. 8 Порядку №950).

Під час визначення виду дисциплінарного стягнення члени комісії повинні враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

У цій справі встановлено, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 04 вересня 2015 року № 882-р звільнено ОСОБА_1 з посади Голови Державної авіаційної служби України на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу» за порушення Присяги державного службовця.

Верховний Суд, неодноразово аналізуючи в своїх рішеннях текст присяги державного службовця (міститься в Законі України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року №3723-XII), дійшов таких правових висновків.

З тексту Присяги державного службовця (як у редакції, яка діяла на час складення позивачем присяги, так і в чинній редакції Закону України «Про державну службу») випливає, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги .Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов`язання, але й моральну відповідальність за їх виконання.

Присяга має правову природу одностороннього, індивідуального, публічно-правового характеру, конституційного зобов`язання державного службовця.

За такого правового врегулювання порушення Присяги слід розуміти, як скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків. Присяга державного службовця передбачає зобов`язання виконувати обов`язки сумлінно.

Тобто порушення Присяги - це несумлінне, недобросовісне виконання обов`язків державного службовця. Про несумлінність дій (бездіяльності) державного службовця свідчить невиконання обов`язків умисно або внаслідок недбалого ставлення до них.

За таких обставин, звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків.

Необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення можуть бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення, які є санкціями різних рівнів відповідальності і не можуть застосовуватись як альтернативні.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з державної служби.

Аналогічний висновок міститься у рішенні Конституційного Суду України від 11 березня 2011 року у справі № 2-рп/2011.

Як свідчить наказ Нацдержслужби від 03 липня 2015 року№ 147 «Про проведення службового розслідування в Державній авіаційній службі України», підставою для проведення службового розслідування у відношенні позивача є можливе неналежне виконання ним своїх службових обов`язків.

Належним виконанням службових обов`язків в силу діючої на той час норми статті 14 Закону України «Про державну службу» обумовлювало притягнення особи до дисциплінарної відповідальності та надавало можливість, з урахуванням пункту 1 Порядку призначати службове розслідування.

З матеріалів справи вбачається, що на підставі результатів службового розслідування, комісією у складі представників Нацдержслужби та Мінінфраструктури складено акт службового розслідування від 17 липня 2015 року, яким рекомендовано притягнути позивача до дисциплінарної відповідальності.

Акт службового розслідування від 17 липня 2015 року містив такі висновки:

1. Діяльність комісії з розгляду питань щодо надання прав на експлуатацію повітряних ліній у Державіаслужбі (надалі - Комісія) відбувається з порушеннями Порядку надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній, затвердженого наказом Державіаслужби від 24 жовтня 2014 року № 686 «Про затвердження Авіаційних правил України «Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній» (надалі - Порядок № 686), що свідчить про неналежний рівень організації у Державіаслужбі роботи з розгляду питань щодо надання та анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній.

2. Порядок та процедури надання, анулювання, відмови у наданні прав на експлуатацію повітряних ліній Державіаслужбою є такими, що не сприяють розвитку конкуренції у сфері авіаційних перевезень, створюють умови для надання окремим суб`єктам господарювання переваг та потребують удосконалення, зокрема, в частині регламентації процедур розгляду та прийняття рішень Комісією. При цьому ні позивачем, ні його заступником ОСОБА_6 не вжито заходів щодо внесення змін та доповнень до відповідних нормативно-правових актів.

3. ОСОБА_1 допущено втручання в роботу Комісії в частині призначення її позачергового засідання на 09 червня 2015 року.

4. Керівництвом Державіаслужби перевищено повноваження при направленні до Міністерства закордонних справ України та авіаційних органів влади Йорданського Хашимітського Королівства листів про призначення авіакомпанії МАУ на повітряну лінію Київ-Амман-Київ з боку української сторони та наданні дозволу на виконання міжнародних регулярних польотів у повітряному просторі України, та погодженні розкладу руху авіакомпанії МАУ на виконання рейсів за цією повітряною лінією.

5. Сертифікація ТОВ «Аерохендлінг» та ТОВ «Транс-Аерохендлінг» проведена Державіаслужбою з порушенням Правил сертифікації аеропортів, що вказує на недостатній рівень організації у Державіаслужбі роботи з проведення сертифікації аеропортів та інших суб`єктів аеропортової діяльності.

6. Дії посадових осіб Державіаслужби з сертифікації ТОВ «Транс-Аерохендлінг» та ТОВ «Аерохендлінг» можуть містити ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого статтею 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді антиконкурентних дій органу влади. Зазначене питання потребує поглибленого дослідження спеціально уповноваженим органом в порядку, встановленому законодавством про захист економічної конкуренції.

7. Звільнення ОСОБА_2 з посади директора Департаменту авіаційних перевезень та аеропортів Державіаслужби та ОСОБА_5 з посади заступника директора Департаменту авіаційних перевезень та аеропортів Державіаслужби відбулось з порушенням вимог чинного законодавства про працю.

Судами попередніх інстанцій перевірені доказами обставини, що слугували приводами для висновків про наявність вищевказаних недоліків у роботі. При цьому належних та допустимих доказів, які б підтверджували протиправні умисні дії безпосередньо позивача судам не надано.

З аналізу норм чинного законодавства, яке регулює особливості проходження державної служби державних службовців вбачається, що державний службовець повинен сумлінно виконувати службові обов`язки та у разі вчинення дисциплінарного проступку може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Наведений у пункті 1 Порядку № 950 перелік підстав для проведення службового розслідування у відношенні державного службовця є вичерпним. При цьому дія Порядку № 950 не поширюється на уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування осіб, права та обов`язки яких в частині додержання службової дисципліни, види заохочення та дисциплінарні стягнення і порядок їх застосування встановлюються дисциплінарними статутами.

Згідно з пунктом 8 Порядку № 950 за результатами службового розслідування члени комісії складають акт, у якому, серед іншого, зазначаються факти і суть звинувачень або підозри, які стали підставою для проведення службового розслідування.

Зі змісту абзацу 1 сторінки 1 акта службового розслідування від 17 липня 2015 року вбачається, що підставою для проведення службового розслідування стосовно позивача є підозра щодо можливого неналежного виконання службових обов`язків Головою Державіаслужби ОСОБА_1.

Відповідно до пункту 8 Порядку № 950 за результатами службового розслідування члени комісії складають акт, у якому зазначаються: факти і суть звинувачень або підозри, які стали підставою для проведення службового розслідування, посада, прізвище, ім`я та по батькові, рік народження, освіта, термін служби у органі державної влади і перебування на займаній посаді особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої проведено службове розслідування, результати щорічної оцінки виконання особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, покладених на неї завдань та обов`язків, види заохочення та дисциплінарного стягнення, а також ступінь участі у виконанні окремих доручень (завдань); заяви, клопотання, пояснення та зауваження особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої проведено службове розслідування, обґрунтована інформація про їх відхилення чи задоволення; висновки службового розслідування, обставини, що пом`якшують або обтяжують відповідальність, причини та умови, що призвели до порушення, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, що знімають з особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, безпідставні звинувачення або підозру; обґрунтовані пропозиції щодо усунення виявлених порушень та притягнення у разі необхідності винних осіб до відповідальності згідно із законодавством. У разі прийняття рішення щодо притягнення особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, до відповідальності комісія пропонує вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законодавством. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення члени комісії повинні враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.

Згідно з пунктом 6 Порядку № 950 Члени комісії з проведення службового розслідування несуть персональну відповідальність згідно із законодавством за повноту, всебічність і об`єктивність висновків службового розслідування та нерозголошення інформації, що стосується цього розслідування.

За результатами службового розслідування, проведеного у відношенні позивача, комісією з службового розслідування у зв`язку з недостатнім рівнем організації у Державіаслужбі роботи з проведення сертифікації аеропортів та інших суб`єктів аеропортової діяльності, а також неналежним рівнем організації роботи з розгляду питань щодо надання та анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній запропоновано (пункт 1 пропозицій Акту) притягнути до дисциплінарної відповідальності Голову Державіаслужби ОСОБА_1.

Матеріали справи не містять належних та допустимих доказів на підтвердження надання комісією з розслідування, як того вимагає пункт 8 Порядку № 950, пропозиції про застосування до позивача дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення. Акт службового розслідування від 17 липня 2015 року пропозиції про звільнення позивача також не містить.

Розпорядженням КМУ від 04 вересня 2015 року № 882-р позивача звільнено з посади Голови Державіаслужби за порушення Присяги державного службовця (пункт 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу»).

Разом з тим, звільнення не є єдиним заходом дисциплінарного стягнення, що може бути застосований до державного службовця за вчинення дисциплінарного проступку.

Також Верховний Суд наголошує, що як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення, можуть бути наслідком недодержання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби.

Таким чином, припинення державної служби у зв`язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного чи іншого правопорушень.

Однак вони не є ідентичними, а є заходами різних видів відповідальності. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Із аналізу матеріалів службового розслідування та встановлених в ньому порушень вчинених позивачем Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій та наголошує на тому, що відповідачі не обґрунтували необхідності кваліфікації відповідних діянь як порушення Присяги державного службовця, тоді як відповідно до усталеної судової практики звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Колегія суддів Верховного Суду вважає, безпідставними доводи скаржників про те, що судами попередніх інстанцій невірно застосовано вимоги частини першої статті 148 КЗпП України, оскільки моментом виявлення Кабміном факту вчинення позивачем дисциплінарного проступку є не дата отримання результатів службового розслідування Секретаріатом Кабміну (20 липня 2015 року), а дата отримання Кабміном пропозиції Міністра інфраструктури України про звільнення позивача.

Відповідно до частини першої статті 148 КЗпП України дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці.

Відповідно до частини першої статті 147-1 КЗпП України дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою КМУ від 08 жовтня 2014 року № 520, Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади.

Пунктом 1 частини сьомої статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (у чинній на момент звільнення позивача редакції) встановлено, що Кабінет Міністрів України призначає на посаду та звільняє з посади за поданням Прем`єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частини першої статті 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» (у чинній на момент звільнення позивача редакції) керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України.

Згідно з пунктом 9 Положення про Державну авіаційну службу України, Державіаслужбу очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій Міністра інфраструктури.

Аналіз наведених вище норм дає підстави для висновку про те, що органом, якому у спірний період було надано право прийняття на роботу (призначення на посаду) Голови Державіаслужби та який мав право застосовувати до Голови Державіаслужби дисциплінарні стягнення в силу положень статті 147 КЗпП України, є Кабінет Міністрів України.

Акт службового розслідування від 17 липня 2015 року, на підставі якого Міністр інфраструктури України запропонував, а КМУ звільнив позивача, Нацдержслужба надіслала Кабінету Міністрів України листом від 17 липня 2015 року № 20/423дск. Вказаний лист КМУ отримав, а отже дізнався про висновки та пропозиції Акту, 20 липня 2015 року, що підтверджується штампом департаменту забезпечення документообігу секретаріату Кабінету Міністрів України № 1094/0/1-15-ДСК від 20 липня 2015 року.

Відповідно до статті 148 КЗпП дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.

Оскільки КМУ як орган, уповноважений застосовувати до позивача дисциплінарні стягнення, був поінформований про імовірне вчинення позивачем дисциплінарного проступку 20 липня 2015 року, стягнення за такий проступок могло бути застосоване до позивача не пізніше 20 серпня 2015 року. В свою чергу, стягнення у формі звільнення було застосоване до позивача 04 вересня 2015 року, тобто після спливу передбачених статтею 148 КЗпП строків застосування дисциплінарного стягнення.

Доводи відповідачів про те, що Мінінфраструктури отримало акт лише 18 серпня 2015 року, а отже звільнення позивача відбулося в межах встановленого КЗпП місячного строку судом до уваги не беруться, адже Міністерство інфраструктури України не є органом, що призначає на посаду керівника Державіаслужби, а отже не може застосовувати до такого керівника і будь-які дисциплінарні стягнення. За таких обставин, перебіг строку для застосування до позивача стягнення у вигляді звільнення не залежить від часу отримання Мінінфраструктури акта службового розслідування від 17 липня 2015 року та ознайомлення з його висновками/пропозиціями.

При цьому суд звертає увагу на те, що до складу комісії з проведення службового розслідування, яка склала акт, входило три представники Мінінфраструктури, а отже Міністерство володіло інформацією щодо змісту акта безпосередньо в день його підписання (17 липня 2015 року).

Отже, Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про необґрунтованість і безпідставність оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України та наказу Державної авіаційної служби України, а відтак і про його протиправність та наявність підстав для скасування із поновленням позивача на посаді.

Період вимушеного прогулу позивача та сума, присуджена судом першої інстанції у якості середнього заробітку за час такого прогулу, не є предметом касаційного оскарження.

Верховний Суд перевірив доводи касаційних скарг на предмет законності судового рішення виключно в межах заявлених в суді першої інстанції вимог та які безпосередньо стосуються правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і дотримання норм процесуального права, у зв`язку із чим, не вдається до аналізу і перевірки інших доводів, які за своїм змістом зводяться до переоцінки доказів та встановлення обставин, що знаходиться поза межами повноважень суду касаційної інстанції.

Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено.

Оскаржувані судові рішення відповідають критерію обґрунтованості судового рішення.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги .

За такого правового регулювання та обставин справи суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанцій.

Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій не підтвердилися під час розгляду касаційної скарги у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду.

Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Державної авіаційної служби України, Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк

Судді Л.О. Єресько

В.М. Соколов