Справа № 240/575/20
Суддя: Губська О.А.
Дата ухвалення: 2020-12-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 грудня 2020 року

Київ

справа №240/575/20

адміністративне провадження №К/9901/26134/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Губської О.А.

суддів: Білак М.В., Жука А.В.,

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області в особі Овруцького районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області про визнання протиправною відмову, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року, прийняте у складі судді Черняхович І.Е. та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року, ухвалену у складі колегії суддів: Совгири Д.І. (головуючий), Шидловського В.Б., Матохнюка Д.Б.

І. Суть спору:

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області в особі Овруцького районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області, в якому просив суд:

1.1. визнати протиправною відмову Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області в особі Овруцького районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області у видачі йому, у зв`язку з досягненням 16-річного віку, паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ;

1.2. зобов`язати Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області в особі Овруцького районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області оформити та видати йому, у зв`язку з досягненням 16-річного віку, паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 08 жовтня 2019 року він разом із своєю матір`ю - ОСОБА_2 , яка є його законним представником, звернувся до Овруцького районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області із заявою про видачу йому, у зв`язку з досягненням ним 16-річного віку, паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 №2503-ХІІ. При цьому, у поданій заяві позивач вказав, що не дає згоди на обробку його персональних даних, у зв`язку з чим не погоджується на оформлення йому паспорта громадянина України у формі ID -картки. Однак, у відповідь на свою заяву він отримав від Овруцького районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області відмову, оформлену листом від 05.11.2019 №Ж-31/6/1827-19/1827/589-19, в якій відповідач, посилаючись на норми Типового порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.06.2019, зазначив, що законні підстави для видачі йому паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки відсутні, оскільки ним не надано рішення суду, яке набрало законної сили, про зобов`язання ДМС оформити та видати йому паспорт громадянина України зразка 1994 року.

3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити у його задоволенні.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

4. 08 жовтня 2019 року ОСОБА_1 разом із своєю матір`ю - ОСОБА_2 звернувся до Овруцького районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області із заявою, в якій просив оформити та видати йому, у зв`язку з досягненням ним 16-річного віку, паспорт громадянина України у формі паспортної книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 №2503-ХІІ. До заяви позивачем було додано заяву про видачу паспорта громадянина України за формою, затвердженою додатком 1 до Тимчасового порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.06.2019 №456, свідоцтво про народження та дві фотокартки розміром 3,5 х 4,4 см. При цьому, у поданій заяві ОСОБА_1 вказав, що не дає згоди на обробку його персональних даних, у зв`язку з чим не погоджується на оформлення йому паспорта громадянина України у формі ID -картки.

5. За наслідками розгляду вказаної заяви, Овруцький районний відділ Управління державної міграційної служби України в Житомирській області листом від 05.11.2019 №31/6/1827-19/1827/589-19 повідомив позивача, що законні підстави для оформлення та видачі йому паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ, відсутні, оскільки в порушення вимог Тимчасового порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.06.2019 №456, ним не надано рішення суду, яке набрало законної сили, про зобов`язання ДМС оформити та видати йому паспорт громадянина України зразка 1994 року. Крім того, позивачу було роз`яснено, що для оформлення паспорту громадянина України нового зразка він може звернутися до Овруцького районного відділу Управління державної міграційної служби України в Житомирській області в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України" від 25.03.2015 № 302 та вказано, що разі незгоди про прийняте рішення, він має право оскаржити вказане рішення до УДМС України в Житомирській області або до суду.

6. Не погоджуючись із такою відповіддю відповідача та вважаючи відмову у видачі йому паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки протиправною, позивач звернувся з даним позовом до суду.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

7. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 12 травня 2020 року, яке залишено без змін постановою Сьогмого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року, позовні вимоги задовольнив частково.

7.1. Визнав протиправною бездіяльність Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області в особі Овруцького районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області щодо неналежного розгляду заяви ОСОБА_1 від 08.10.2019 про видачу йому паспорту громадянина України у формі паспортної книжечки, відповідно до Положенням про паспорт громадянина України затвердженим Постановою Верховної ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ.

7.2. Зобов`язав Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області в особі Овруцького районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області розглянути заяву ОСОБА_1 від 08.10.2019 про видачу йому паспорту громадянина України у формі паспортної книжечки, передбаченої Положенням про паспорт громадянина України затвердженим Постановою Верховної ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ, відповідно вимог Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 302 від 25.03.2015, та за наслідками розгляду прийняти відповідне рішення.

8. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, прийшов до висновку, що звертаючись до відповідача із заявою від 08.10.2019 вимоги Порядку №302 позивачем дотримані не були, так як ним не було подано передбаченої цим Порядком заяви-анкети на оформлення паспорта та не додано до такої заяви всіх необхідних документів, передбачених п. 35 Порядку №302. Також вказав, що Овруцький районний відділ Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області заяву ОСОБА_1 від 08.10.2019 відповідно до вимог Порядку №302 не розглянув, рішення про оформлення паспорта або ж про відмову в його оформленні, як це передбачено пп. 5 п.100 Порядку № 302 не приймав, що призвело до порушення права позивача на належний розгляд його заяви. Овруцький районний відділ Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області розглянув заяву ОСОБА_1 від 08.10.2019 про видачу йому паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки відповідно до Закону України "Про звернення громадян", що не відповідає вимогам вищевказаного Порядку № 302. Таким чином відповідь Овруцького районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області, оформлена листом від 05.11.2019 №31/6/1827-19/1827/589-19, не є правовим актом індивідуальної дії та не може вважатися рішенням про відмову в оформленні чи видачі паспорта, яке може бути оскаржено до суду. З огляду на викладене суд вважає, що відповідачем при розгляді заяви ОСОБА_1 порушено процедуру розгляду заяви про видачу паспорта громадянина України, передбачену Порядком № 302.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

9. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального права.

10. У скарзі позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

11. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що дана справа повністю відповідає ознакам типової справи, проте суди попередніх інстанцій цього не вказали та не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 19.09.2018 у зразковій справі №806/3265/17. Як у зразковій справі, так й у даній справі було подано до органу ДМС заяву про видачу паспорта громадянина України у довільній формі, так як заява-анкета, передбачена Постановою КМУ №302 подається лише для видачі паспорта і громадянина України у формі пластикової картки типу ІD-1, що містить безконтактний електронний носій. При цьому, органом ДМС у зразковій справі, так само як в даній справі, рішення приймалося у вигляді листа, в якому викладалися формальні підстави відмови. Висновки судів першої та апеляційної інстанції щодо застосування до спірних правовідносин сторін Постанови КМУ №302 в частині необхідності подання до Відповідача документів, передбачених Порядком КМУ №302, зокрема, заяви-анкети є неправильними та суперечать висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у постанові від 19.09.2018 у зразковій справі №806/3265/17 та висновку Верховного Суду, викладеному у постанові від 06.02.2020 у справі №520/10705/18.

11.1. Скаржник також зазначає, що зразок заяви про видачу паспорта громадянина України, затверджений наказом МВС №456 за формою і за змістом абсолютно ідентичний тому зразку заяви, який був встановлений наказом МВС №320. Єдина відмінність вказаних форм - це зазначення в правому верхньому куту тексту «Додаток 1 до Тимчасового порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України» (за наказом МВС №456) або «Додаток 1 до Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України» (за наказом №320). Оскільки органи ДМС старі бланки заяви про видачу паспорта громадянина України, що була Додатком 1 до Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженим наказом МВС№324, знищили, то позивач не маючи доступу до старих бланків, використав наявний в органах ДМС новий бланк заяви про видачу паспорта громадянина України, затверджений наказом МВС №456. Дані форми заяв абсолютно нічим один від одного не відрізняються (ані формою ані змістом). Тому він вважав, що по суті ним для реалізації п. 13 розділу II Положення про паспорт використовується правильна форма, встановлена МВС України. Втрата чинності наказом Міністерства внутрішніх справ України від 13.04.2012 №320 не позбавляє права особи звернутися до відповідних органів Державної міграційної служби України із заявою про отримання паспорту громадянина України у формі книжечки, передбаченого Положенням про паспорт, в іншому випадку не б суперечило принципу верховенству права.

11.2. Позивач звертає увагу, що підтвердженням у прийнятті рішення про відмову у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки зразка 1994 року є пряма й недвозначна вказівка на це у тексті самого листа Овруцького РВ УДМС в Житомирській області від 05.11.2019, а саме: «В разі незгоди про прийняте рішення, Ви маєте право оскаржити вказане рішення до УДМС України в Житомирській області, яке розташоване за адресою: м. Житомир, вул. Пушкінська, 44 або до суду».

11.3. В обґрунтування касаційної скарги позивач також зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції неправильно застосували до спірних правовідносин сторін норму процесуального права а саме ч. 2 cm. 72 КАС України, та не врахували при цьому висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 25.07.2019 у справі№815/1761/18, від 26.06.2019 у справі №820/155/18. Так згідно із резолютивною (підсумковою) частиною рішення Овруцького районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області, оформленого листом від 05.11.2019 № 31/6/1827-19/1827/589-19, єдиною підставою відмови в оформленні та видачі позивачу паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт було ненадання ним зазначеному територіальному підрозділу ДМС рішення суду, яке набрало законної сили, про зобов`язання ДМС оформити та видати йому паспорт громадянина України зразка1994 року. Жодних інших підстав або навіть згадувань про неподання повного пакету документів за переліком, передбаченим п. 13 Положення про паспорт, взагалі у вказаному листі-відповіді не містилося. Натомість у відзиві відповідача на позовну заяву зазначалося, що оскільки Позивачем не було дотримано процедуру звернення за оформленням паспорту та не було подано в повному обсязі всі необхідні документи, що передбачені вимогами Положення про паспорт чи вимогами Тимчасового порядку, то Овруцький РВ УДМС в Житомирській області розглянув заяву позивача в порядку Закону України «Про звернення громадян». Тобто відповідач відступив від того рішення, яке зазначене у листі від 05.11.2019, та зовсім по іншому інтерпретував розгляд заяви позивача від 08.10.2019. Відтак, відповідач неправомірно вийшов за межі раніше прийнятого Овруцьким РВ УДМС в Житомирській області оскаржуваного рішення. Однак, суди попередніх інстанцій проігнорували приписи ч. 2 ст. 77 КАС України та ухвалили незаконні й необґрунтовані рішення.

12. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанції повністю та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити. При цьому, відповідач обгрунтовує свої вимоги тим, що позивачем при зверненні до відповідача з заявою про видачу паспорта у формі книжечки не було додано оригіналу свідоцтва про народження, оригіналів документів, що підтверджують громадянство та посвідчують особу батьків або одного з них, документу, що підтверджує сплату адміністративного збору, фотокартки. В зв`язку з цим, відповідач наголосив, що позбавлений можливосты видати паспорт особі за відсутності її заяви встановленого зразка та визначеного переліку документів.

V. Джерела права й акти їх застосування

13. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.

14. Приписами частини другої статті 2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

15. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Згідно з частиною другою статті 32 Конституції України не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

17. Згідно з частиною першою статті 1 Закону України від 20 листопада 2012 року №5492-VI «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (далі - Закон №5492-VI) суспільні відносини, пов`язані із збиранням, накопиченням, захистом, зберіганням, обліком, використанням і поширенням інформації Єдиного державного демографічного реєстру (далі - Реєстр), оформленням, видачею, обміном, пересиланням, вилученням, поверненням державі, визнанням недійсними та знищенням передбачених цим Законом документів, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами України, цим та іншими законами України, а також прийнятими на їх виконання нормативно-правовими актами у сферах, де використовуються відповідні документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи.

18. Відповідно до частини першої статті 10 Закону №5492-VI внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб`єктами за зверненням заявника, на підставі інформації державних органів реєстрації актів цивільного стану, органів реєстрації фізичних осіб, а також інформації органів виконавчої влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з дотриманням вимог Закону України «Про захист персональних даних».

У разі, якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі). Унікальний номер запису в Реєстрі є незмінним.

19. Частиною першою статті 13 Закону №5492-VI передбачено, що документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються на документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, і документи, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус.

20. Одним із документів Реєстру, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, зазначено паспорт громадянина України (підпункт «а» пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 5492-VI).

21. Відповідно до частини третьої статті 13 Закону №5492-VI паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України містять безконтактний електронний носій.

22. Частинами першою, другою статті 14 Закону №5492-VI передбачено, що форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета.

23. Згідно з частиною другою статті 15 Закону № 5492-VI бланки документів, якщо інше не визначено цим Законом, виготовляються за єдиними зразками та технічними описами, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

24. Відповідно до частини першої статті 16 Закону № 5492-VI оформлення, видача, обмін документів, їх пересилання, вилучення, повернення державі та знищення відбуваються в порядку, встановленому законодавством, якщо інше не передбачено цим Законом.

25. Відповідно до частин першої, восьмої статті 16 Закону № 5492-VI подання документів для оформлення і отримання документів, що посвідчують особу та встановлюють громадянство України, здійснюється:

1) громадянами України, які досягли шістнадцятирічного віку, - на підставі їхньої особистої заяви;

2) громадянами України, які не досягли шістнадцятирічного віку, - на підставі заяви батьків (усиновлювачів), опікунів, піклувальників, а якщо батьки не перебувають у шлюбі - за заявою того з батьків, з яким проживає особа, або інших представників.

26. Відповідно до частини сьомої статті 16 указаного Закону уповноважений суб`єкт має право відмовити заявникові у видачі документа у разі, якщо:

1) за видачею документа звернувся заявник, який не досяг шістнадцятирічного віку, або представник особи, який не має документально підтверджених повноважень на отримання документа;

2) заявник вже отримав документ такого типу, який є дійсним на день звернення (крім випадків, зазначених у частині сьомій цієї статті);

3) заявник не надав усіх документів та інформації, необхідних для оформлення і видачі документа;

4) дані, отримані з бази даних розпорядника Реєстру, не підтверджують інформацію, надану заявником.

У рішенні про відмову у видачі документа, яке доводиться до відома заявника у порядку і строки, встановлені законодавством, мають зазначатися підстави відмови. Особа має право звернутися до уповноваженого суб`єкта з повторною заявою у разі зміни або усунення обставин, через які їй було відмовлено у видачі документа.

Рішення про відмову у видачі документа може бути оскаржено особою в адміністративному порядку або до суду.

27. Згідно з частинами першою, другою статті 21 Закону №5492-VI паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.

28. Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, установленому Кабінетом Міністрів України.

29. Відповідно до частини четвертої статті 21 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій.

30. Перелік інформації, яка вноситься до паспорта громадянина України, визначено у частині сьомій статті 21 Закону №5492-VI. Він містить, зокрема: унікальний номер запису в Реєстрі; відцифрований образ обличчя особи; відцифрований підпис особи.

31. У статті 7 Закону №5492-VI визначено перелік інформації про особу, яка вноситься до Реєстру, в якій, крім зазначеного, передбачено, що у разі оформлення паспорта громадянина України до Реєстру за згодою особи вносяться також відцифровані відбитки пальців рук особи (пункт 13 частини першої статті 7).

32. Відповідно до частини шостої статті 7 Закону № 5492-VI забороняється вимагати від осіб та вносити до Реєстру інформацію, не передбачену цим Законом. Забороняється вимагати від осіб персональні дані, що свідчать про етнічне походження, расу, політичні, релігійні чи інші переконання, звинувачення у скоєнні злочину або засудження до кримінального покарання, а також дані щодо здоров`я або статевого життя.

33. На виконання положень частини другої статті 15 та абзацу другого частини другої статті 21 Закону №5492-VI Кабінет Міністрів України 25 березня 2015 року прийняв постанову №302 (далі - Постанова №302), якою затвердив зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України (далі - Порядок №302).

34. За змістом пункту 2 Порядку №302 із застосуванням засобів Реєстру запроваджено:

з 1 січня 2016 року - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 р. № 2503-XII;

з 1 листопада 2016 року оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.

35. Пунктом 3 Порядку №302 встановлено, що до завершення роботи із забезпечення в повному обсязі територіальних підрозділів Державної міграційної служби матеріально-технічними ресурсами, необхідними для оформлення і видачі паспорта громадянина України, зразки бланків якого затверджено цією постановою, паспорт громадянина України може оформлятися з використанням бланка паспорта громадянина України у формі книжечки; прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 1 листопада 2016 року припиняється; паспорт громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, оформлений та виданий на підставі документів, поданих до 1 листопада 2016 року, є чинним протягом строку, на який його було видано.

36. Згідно з підпунктом 1 пункту 7 Порядку №302 оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін та видача паспорта особі, яка досягла 14-річного віку, здійснюється на підставі заяви-анкети, поданої нею особисто.

37. Відповідно до пункту 19 Порядку №302 документи для оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обміну паспорта подаються до центрів надання адміністративних послуг, державного підприємства, що належить до сфери управління ДМС, і його відокремлених підрозділів (далі - уповноважені суб`єкти), територіальних органів та територіальних підрозділів ДМС.

38. До територіального органу ДМС документи подаються лише в разі оформлення замість втраченого або викраденого, обміну паспорта, який було оформлено із застосуванням засобів Реєстру.

39. Пунктом 131 Постанови № 302 передбачено, що до безконтактного електронного носія, який міститься у паспорті, вноситься така інформація: (…) біометричні дані, параметри особи (відцифрований образ обличчя особи, відцифрований підпис особи, відцифровані відбитки пальців рук) виключно за згодою особи.

Безконтактний електронний носій паспорта громадянина України нового зразку містить відцифровані персональні данні особи.

40. Положення про паспорт громадянина України (на яке позивач посилаються як на одну з правових підстав для задоволення позовних вимог, затверджено Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ.

41. Відповідно до пунктів 2, 3, 5, 6, 8, 13 Положення про паспорт паспорт громадянина України видається кожному громадянинові України центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, після досягнення 16-річного віку.

Бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Терміни впровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України в межах створення державної автоматизованої системи обліку населення.

Паспортна книжечка являє собою зшиту в накидку нитками обрізну книжечку розміром 88 х 125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок. Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта. У верхній частині лицьового боку обкладинки зроблено напис «Україна», нижче - зображення Державного герба України, під ним - напис «Паспорт». На внутрішньому лівому боці обкладинки у центрі - зображення Державного прапора України, нижче - напис «Паспорт громадянина України». На першу і другу сторінки паспортної книжечки заносяться прізвище, ім`я та по батькові, дата і місце народження. На першій сторінці також вклеюється фотокартка і відводиться місце для підпису його власника. На другу сторінку заносяться відомості про стать, дату видачі та орган, що видав паспорт, ставиться підпис посадової особи, відповідальної за його видачу. Записи засвідчуються мастиковою, а фотокартка - випуклою сухою печаткою. Перша сторінка або перший аркуш після внесення до них відповідних записів та вклеювання фотокартки можуть бути заклеєні плівкою. У разі заклеювання плівкою усього аркуша записи та фотокартка печатками не засвідчуються. Третя, четверта, п`ята і шоста сторінки призначені для фотокарток, додатково вклеюваних у паспорт, а сьома, восьма і дев`ята - для особливих відміток. На десятій сторінці робляться відмітки про сімейний стан власника паспорта, на одинадцятій - шістнадцятій - про реєстрацію постійного місця проживання громадянина. На прохання громадянина до паспорта може бути внесено (сьома, восьма і дев`ята сторінки) на підставі відповідних документів дані про дітей, групу крові і резус-фактор. На внутрішньому правому боці обкладинки надруковано витяг з цього Положення.

Вносити до паспорта записи, не передбачені цим Положенням або законодавчими актами України, забороняється. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується.

Для одержання паспорта (у формі паспортної книжечки) громадянин подає: заяву за формою, установленою Міністерством внутрішніх справ України; свідоцтво про народження; дві фотокартки розміром 35х45 мм; у необхідних випадках - документи, що підтверджують громадянство України.

VI. Висновок Верховного Суду

42. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

43. Відповідно до відповіді Овруцького районного відділу Управління державної міграційної служби України в Житомирській області листом від 05.11.2019 №31/6/1827-19/1827/589-19 позивачу відмовлено у видачі паспорту у вигляді книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ, оскільки ним не надано рішення суду, яке набрало законної сили про зобов`язання ДМС оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року.

44. Інших підстав відмови у видачі паспорта зразка 1994 року відповідь не містить.

45. Проте, інформація вказана у листі від 05.11.2019 стосується тих випадків, коли оформлення та видача паспорта громадянина України зразка 1994 року здійснюється особі, щодо якої прийнято рішення суду, що набрало законної сили, про зобов`язання ДМС оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року, засвідчене в установленому законодавством порядку.

46. Разом з тим, суди попередніх інстанцій при прийнятті рішень виходили з того, що звертаючись до відповідача із заявою від 08.10.2019 вимоги Порядку №302 позивачем дотримані не були, так як ним не було подано передбаченої цим Порядком заяви-анкети на оформлення паспорта та не додано до такої заяви всіх необхідних документів, передбачених п. 35 Порядку №302.

47. Проте, вказані обставини не були зазначені у відповіді відповідача як підстави для відмови у видачі паспорта зразка 1994 року.

48. Так, відповідно до частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

49. Таким чином, в даному випадку не можуть братися до уваги посилання відповідача під час судового розгляду справи на підстави для відмови у видачі паспорта зразка 1994 року, які не були зазначені у відповіді Овруцького районного відділу Управління державної міграційної служби України в Житомирській області листом від 05.11.2019 №31/6/1827-19/1827/589-19.

50. Аналогічна правова позиція міститься в постанові Верховного Суді відвід 31 березня 2020 року у справі №520/4214/19, від 28 лютого 2020 року у справі №200/10469/19-а.

51. Крім того, при винесенні рішень суд першої та апеляційної інстанції виходили з того, що за результатами розгляду заяви про видачу паспорта, яка не відповідає вимогам Порядку №302, в тому числі до якої не додано всіх передбачених Порядком №302 документів, приймається рішення про відмову в оформленні чи видачі паспорта.

52. Однак Овруцький районний відділ Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області заяву ОСОБА_1 від 08.10.2019 відповідно до вимог Порядку №302 не розглянув, рішення про оформлення паспорта або ж про відмову в його оформленні не приймав, що призвело до порушення права позивача на належний розгляд його заяви.

53. Суди зазначили, що як видно з матеріалів справи та підтверджується самим відповідачем у відзиві на позовну заяву, Овруцький районний відділ Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області розглянув заяву ОСОБА_1 від 08.10.2019 про видачу йому паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки відповідно до Закону України "Про звернення громадян", що не відповідає вимогам вищевказаного Порядку № 302.

54. Таким чином відповідь Овруцького районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області, оформлена листом від 05.11.2019 №31/6/1827-19/1827/589-19, не є правовим актом індивідуальної дії та не може вважатися рішенням про відмову в оформленні чи видачі паспорта, яке може бути оскаржено до суду, а тому вимога позивача про визнання протиправною відмови Овруцького районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області у видачі йому паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ, задоволенню не підлягає, оскільки відповідачем рішення про відмову в оформленні паспорта, відповідно до вимог Порядку №302 не приймалось.

55. На думку судів попередніх інстанцій, належним захистом прав позивача є визнання протиправною бездіяльності Овруцького районного відділу Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області щодо неналежного розгляду заяви ОСОБА_1 від 08.10.2019 про видачу йому паспорту громадянина України у формі паспортної книжечки та зобов`язання Овруцький районний відділ Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області розглянути заяву ОСОБА_1 від 08.10.2019 про видачу громадянина України у формі паспортної книжечки, що передбачено Положенням про паспорт громадянина України затвердженим Постановою Верховної ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ, та прийняти рішення відповідно вимог Порядку №302.

56. Проте, вказані вимоги не були заявлені позивачем у позовній заяві, а вихід судами за межі позовних вимог не відновлює порушене право позивача.

57. Суди належним чином не вмотивували, яким чином повторний розгляд заяви позивача відповідачем вирішить питання щодо відновлення порушеного прав позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

58. Суд зазначає, що відповідь Овруцького районного відділу Управління державної міграційної служби України в Житомирській області, викладену в листі від 05.11.2019 №31/6/1827-19/1827/589-19 можна вважати рішенням про відмову у видачі позивачу паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ. При цьому, у самому тексті вказаної відповіді вказано, що в разі незгоди про прийняте рішення, позивач має право оскаржити вказане рішення до УДМС України в Житомирській області, яке розташоване за адресою: м. Житомир, вул. Пушкінська, 44 або до суду.

59. Водночас Верховний Суд наголошує, що реалізація волевиявлення особи на отримання паспорта, незалежно від його форми, здійснювалась і здійснюється шляхом подання заяви-анкети до компетентного органу разом із об`єктивно необхідними для цього документами, зокрема, для паспорта зразка 1994 року - двома фотокартками і свідоцтвом про народження.

60. Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суд від 21 листопада 2018 року у справі №821/1974/17, від 26 червня 2019 року у справі №0840/3992/18, від 19 липня 2019 року у справі №2340/2876/18, від 25 липня 2019 року у справі №807/85/18, від 07 серпня 2019 року у справі №520/11053/18, від 29 листопада 2019 року у справі № 260/1414/18.

61. Вказані вимоги були виконані позивачем, що не заперечувалось відповідачем в листі Овруцького районного відділу Управління державної міграційної служби України в Житомирській області від 05.11.2019 №31/6/1827-19/1827/589-19.

62. Звернення до територіального підрозділу ДМС із заявою-анкетою відповідно до згаданого судами попередніх інстанцій Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого Постановою № 302, слугуватиме підставою для оформлення їй паспорта громадянина України у формі безконтактної картки з імплантованим у неї носієм інформації, а також означатиме, що зазначені в цій заяві відомості, відповідно до названого вище Порядку, підлягатимуть внесенню до Єдиного державного демографічного реєстру, з чим, власне, і не погоджується позивачка.

63. Беручи до уваги суб`єктний склад спірних правовідносин, зміст позовних вимог та підстави позову та наведене правове регулювання правовідносин, з яких виник цей спір, є достатні підстави вважати, що ця справа відповідає ознакам зразкової справи №806/3265/17 (провадження №Пз/9901/2/18), у якій Велика Палата Верховного Суду висловила правовий висновок щодо застосування норм матеріального права у спорах цієї категорії.

64. Вирішуючи спір (у справі №806/3265/17) по суті, Велика Палата Верховного Суду констатувала, що норми Закону №5492-VI, на відміну від норм Положення про паспорт (чинного на момент виникнення спірних правовідносин), не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорта у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, імені та по батькові, та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій. Велика Палата Верховного Суду вважає, що це є безумовним порушенням вимог статті 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Такий підхід не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було "встановлене законом"), не було "необхідним у демократичному суспільстві" у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя у контексті неможливості реалізації права на власне ім`я, що становить порушення статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція).

65. Велика Палата Верховного Суду наголошувала на тому, що законодавець, прийнявши Закон України від 14 липня 2016 року №1474-VIII, яким внесено зміни до Закону №5492-VI, не дотримав вимог, за якими такі зміни повинні бути зрозумілими та виконуваними, не мати подвійного тлумачення, не звужувати права громадян у спосіб, не передбачений Конституцією України, та не допускати жодної дискримінації залежно від часу виникнення правовідносин з отримання паспорта громадянина України.

66. Будь-яке обмеження прав і свобод особи, за змістом постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року, повинно бути чітким та законодавчо визначеним, однак таке обмеження, як неможливість отримання паспорта у формі книжечки, законодавством не передбачено.

67. Відповідно до частини третьої статті 291 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) при ухваленні рішення у типовій справі, яка відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, суд має враховувати правові висновки Верховного Суду, викладені у рішенні за результатами розгляду зразкової справи.

68. З огляду на наведене, зважаючи на висновки Великої Палати Верховного Суду, а також на спосіб захисту, який визначив цей суд, коли ухвалював постанову від 19 вересня 2018 року у зразковій справі №806/3265/17, є підстави для того, щоб прийняти до уваги доводи позивача щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та, відповідно, невірних висновків у вирішенні спірних правовідносин у справі, судові рішення в якій є предметом касаційного перегляду.

69. Відповідно до частини першої статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

70. Згідно з частиною третьою статті 351 КАС неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

71. Переглянувши рішення судів першої та апеляційної інстанції в межах повноважень, визначених статтями 341, 349 КАС, колегія суддів дійшла висновку про те, що за встановлених обставин цієї справи та правового регулювання відносин, з яких виник цей спір, а також з урахуванням правового висновку Великої Палати Верховного Суду у справі №806/3265/17, вимоги позивача слід задовольнити та визнати протиправною відмову Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області в особі Овруцького районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області у видачі йому, у зв`язку з досягненням 16-річного віку, паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ; зобов`язати Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області в особі Овруцького районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області оформити та видати йому, у зв`язку з досягненням 16-річного віку, паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ.

IХ. Судові витрати

72. Відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

73. Частиною першою вказаної статті передбачено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

74. Позивачем у цій справі сплачено судовий збір:

за подання позовної заяви - 840,80 грн, згідно з квитанцією №OMJ03564M від 23 січня 2020 року (а.с.8) та квитанцією №OMJ04069М від 17.02.2020 (а.с.34);

за подання апеляційної скарги - 1261,30 грн, згідно з квитанцією №1сz03763м від 02 червня 2020 року (а.с.91);

за подання касаційної скарги - 1681,60 грн, згідно з квитанцією №6 від 02 жовтня 2020 року.

75. Отже, за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень підлягають відшкодуванню на користь позивача судові витрати по сплаті судового збору у загальній сумі 3783, 70 грн.

Керуючись статтями 341, 345, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року у справі №240/575/20 скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

3. Визнати протиправною відмову Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області в особі Овруцького районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області у видачі ОСОБА_1 , у зв`язку з досягненням 16-річного віку, паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ.

4. Зобов`язати Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області в особі Овруцького районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області оформити та видати ОСОБА_1 , у зв`язку з досягненням 16-річного віку, паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ.

5. Стягнути на користь ОСОБА_1 (адреса: АДРЕСА_1 ) за рахунок бюджетних асигнувань Овруцького районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області (місцезнаходження: 11100, Житомирська область, м. Овруч, вул. Тараса Шевчнка,31а, ) судові витрати на сплату судового збору в сумі 3783 (три тисячі сімсот вісімдесят три) грн 70 коп.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М. В. Білак

А. В. Жук