Справа № 461/6602/15-а
Суддя: Стародуб О.П.
Дата ухвалення: 2020-12-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 461/6602/15-а

адміністративне провадження № К/9901/12002/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,

розглянувши в письмовому провадженні касаційну скаргу Львіської обласної історико-просвітницької правозахисної організації «Меморіал» на постанову Галицького районого суду м. Львова від 03.08.2016 (суддя - Юрків О.Р.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 17.11.2016 (судді - Богаченко С. І., Рибачук А.І., Старунський Д.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 , Львівської обласної історико-просвітницької правозахисної організації «Меморіал» до Львівської міської ради, Департаменту містобудування Львівської міської ради, треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю «Розвиток нерухомості», Курія Львівської Архиєпархії Української Греко-Католіцької Церкви, Відділ охорони культурної спадщини та культурних цінностей Львівської обласної державної адміністрації, Державне підприємство «Український регіональний спеціалізований науково-розвідувальний інститут «Укрзахідпроектреставрація», про визнання протиправними та скасування ухвали і наказу,

встановив:

У червні 2015 року позивачі звернулись до суду з позовом, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просили визнати протиправними та скасувати ухвалу Львівської міської ради від 09.09.2010 №3919 «Про погодження Товариству з обмеженою відповідальністю «Розвиток нерухомості» місця розташування та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1» та наказ департаменту містобудування Львівської міської ради від 24.10.2013 №380 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво Товариством з обмеженою відповідальністю «Розвиток нерухомості» багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом (перша черга) на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель».

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 12.06.2008 між ПП «Акватер» (продавець) та ТОВ «Розвиток нерухомості» (покупець) укладено договори купівлі-продажу будівель, що знаходяться за адресою: АДРЕСА_1 , зареєстровані в реєстрі за №401, №402, №403, а саме: будівель загальною площею 341,8 кв.м: приміщення котельні, площею 152,7 кв.м., приміщення гаражу, площею 45,6 кв.м., приміщення стерилізаційної, площею 143,5 кв.м.; двох гаражів загальною площею 122,7 кв.м.; будівель загальною площею 88,5 кв.м.: службового приміщення водіїв, площею 29,5 кв.м., складу, площею 35,2 кв.м., овочесховища, площею 23,8 кв.м.

Ухвалою Львівської міської ради від 09.09.2010 №3919 «Про погодження Товариству з обмеженою відповідальністю «Розвиток нерухомості» місця розташування та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 », погоджено зазначеному Товариству місце розташування земельної ділянки та надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,4500 га на АДРЕСА_1 в оренду терміном на 10 років для будівництва та обслуговування житлового та офісного комплексу за рахунок земель житлової та громадської забудови, за функцією - землі змішаного використання (земля комерції та землі житлової забудови).

Ухвалою Львівської міської ради від 30.05.2013 №2377, зі змінами внесеними ухвалою Львівської міської ради від 27.06.2013 №2497, ТОВ «Розвиток нерухомості» затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,4500 га (кадастровий номер :04:001:0015) на АДРЕСА_1 в оренду терміном на 10 років для будівництва та обслуговування житлового та офісного комплексу за рахунок земель житлової та громадської забудови за функцією використання землі змішаного використання (землі комерції та землі житлової забудови).

29.07.2013 між Львівською міською радою та ТОВ «Розвиток нерухомості» укладено договір оренди землі, згідно з яким останньому надано в оренду терміном на 10 років земельну ділянку загальною площею 0,4500 га на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового та офісного комплексу.

Наказом департаменту містобудування Львівської міської ради від 24.10.2013 №380 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво ТОВ «Розвиток нерухомості» багатоквартирного житлового будинку з добудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом (перша черга) на АДРЕСА_1 з знесенням існуючих будівель», затверджено містобудівні умови та обмеження на будівництво Товариством з обмеженою відповідальністю «Розвиток нерухомості» багатоквартирного житлового будинку з добудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом (перша черга) на АДРЕСА_1 з знесенням існуючих будівель.

18.11.2013 ТОВ «Розвиток нерухомості» зареєструвало в управлінні дозвільних процедур Державної архітектурно-будівельної інспекції України декларацію про початок виконання будівельних робіт за №ІУ69.

Не погодившись зі спірними ухвалою та наказом, вважаючи їх протиправними, позивачі звернулись до суду з даним позовом.

В обґрунтування позовних вимог посилались на те, що оскаржувані ухвала та наказ порушують морально-етичні засади, прийняті без врахування того, що на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 знаходиться пам`ятка історії та архітектури - Український шпиталь Народної лічниці імені Митрополита Андрея Шептицького ХVІІІ століття, 1938 року.

Постановою Галицького районного суду м. Львова від 03.08.2016, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17.11.2016, у задоволенні позову відмовлено.

Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржувані наказ та ухвала прийняті з дотриманням норм та процедури чинного законодавства, вичерпали свою дію шляхом їх виконання, а також, не порушують прав та інтересів позивачів, оскільки такі не є власниками чи користувачами об`єктів, які знаходяться на відповідній земельній ділянці.

З рішеннями судів першої та апеляційної інстанції не погодився позивач - Львівська обласна історико-просвітницька правозахисна організація «Меморіал», звернулась з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права просила їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.

В обгрунтування касаційної скарги посилалась на те, що суди не в повній мірі встановили дійсні обставини справи, не дослідили належним чином докази, у зв`язку з чим дійшли помилкових висновків та ухвалили рішення, які підлягають скасуванню.

Зокрема посилалась на те, що суди дійшли помилкових висновків, що оскаржувані ухвала і наказ вичерпали свою дію; не врахували, що на спірній земельній ділянці знаходиться пам`ятка історії та архітектури, яка з усіма її складовими підлягала охороні відповідно до чинного законодавства.

Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Так, відповідно до частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час ухвалення рішень судами попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.

Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, від 19.02.2020 у справі №1340/3580/18 та інших Велика Палата дійшла наступних висновків:

«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.».

Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній, відповідно, зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №914/2006/17).

Крім того, Верховним Судом України у постанові від 24.02.2015 (справа №21-34а15), сформовано правовий висновок, який підтримано Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 04.04.2018 (справа №676/3596/16-а), який полягає в наступному:

«При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Згідно зі ст. 13, 14, 140, 142, 143 Конституції України, ст. 11, 16, 167, 169, 374 Цивільного кодексу України, ст. 80, 84, 123, 124, 127, 128 Земельного кодексу України органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності (наданні земельних ділянок громадянам та юридичним особам у власність або в користування, відчуженні земельних ділянок державної або комунальної власності, укладенні, зміні, розірванні договорів купівлі-продажу, ренти, оренди земельної ділянки та інших договорів щодо земельних ділянок, встановленні сервітуту, суперфіцію, емфітевзису, в тому числі прийнятті державними органами та органами місцевого самоврядування відповідних рішень) діють як органи, через які держава або територіальна громада реалізують повноваження власника земельних ділянок.

Реалізуючи відповідні повноваження, державні органи або органи місцевого самоврядування вступають з юридичними та фізичними особами у цивільні та господарські правовідносини. Отже, у таких відносинах держава або територіальні громади є рівними учасниками земельних відносин з іншими юридичними особами, фізичними особами та з суб`єктами підприємницької діяльності.

Відносини, пов`язані з набуттям та реалізацією громадянами, юридичними особами прав на земельні ділянки та з цивільним оборотом земельних ділянок ґрунтуються на засадах рівності сторін і є цивільно-правовими.

Враховуючи викладене, позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.».

Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не враховувати запропонований підхід під час вирішення цієї справи.

Розглядаючи справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог суди попередніх інстанцій вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв`язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.

Разом з тим, як встановлено судами, за наслідками прийняття оскаржуваного рішення (ухвали) Львівської міської ради від 09.09.2010 №3919 між Львівською міською радою та ТОВ «Розвиток нерухомості» укладено договір оренди землі, згідно з яким останньому надано в оренду терміном на 10 років земельну ділянку загальною площею 0,4500 га на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового та офісного комплексу.

Тобто, на підставі оскаржуваної ухвали Львівської міської ради від 09.09.2010 №3919 «Про погодження Товариству з обмеженою відповідальністю «Розвиток нерухомості» місця розташування та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1», третя особа набула право користування земельною ділянкою, правомірність набуття якого позивачами ставиться під сумнів.

Таким чином оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень було реалізоване шляхом укладення договору оренди, в зв`язку з чим між його сторонами виникли взаємні майнові права і обов`язки, що притаманне для цивільних (господарських) правовідносин. Одночасно, внаслідок реалізації оскаржуваних у цій справі рішень у Товариства виникли майнові права щодо спірної земельної ділянки.

Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Згідно зі ст. 16 Цивільного кодексу України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (ч. 1 ст. 21 ЦК України).

За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Враховуючи викладене, цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а правовідносини у цій справі мають вирішуватись в порядку цивільного судочинства, за правилами якого можливий одночасний розгляд вимог про визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування. І саме під час розгляду справи судом, до юрисдикції якого належить дана справа, належить встановити обставини, які мають значення для правильного її вирішення, в томі числі, чи порушені оскаржуваними у цій справі рішеннями органу місцевого самоврядування права позивачів.

При цьому, факт передачі ТОВ «Розвиток нерухомості» спірних споруд у власність громади м. Львова на підставі договорів про пожертву нерухомого майна від 22.02.2016, не спростовує приватно-правовий характер спірних правовідносин, оскільки такі виникли після прийняття оскаржуваних у цій справі рішень і не можуть доводи чи спростовувати ті чи інші обставини у ній та бути підставою для задоволення чи відмови у задоволенні позовних вимог.

Подальше розпорядження Товариством спірною земельною ділянкою та набуття прав на неї іншими особами, в т.ч. територіальною громадою, підлягає встановленню під час вирішення приватно-правового спору, не змінює природу спірних правовідносин та не наділяє цей спір ознаками публічно-правового.

Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

З огляду на зазначене, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.

Відповідно до статті 239 КАС України позивачі мають право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.

Керуючись ст. 238, 239, 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

постановив:

Касаційну скаргу Львіської обласної історико-просвітницької правозахисної організації «Меморіал» - задовольнити частково.

Постанову Галицького районого суду м. Львова віл 03.08.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 17.11.2016 - скасувати.

Провадження у справі №461/6602/15 за позовом ОСОБА_1 , Львівської обласної історико-просвітницької правозахисної організації «Меморіал» до Львівської міської ради, Департаменту містобудування Львівської міської ради, треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю «Розвиток нерухомості», Курія Львівської Архиєпархії Української Греко-Католіцької Церкви, Відділ охорони культурної спадщини та культурних цінностей Львівської обласної державної адміністрації, Державне підприємство «Український регіональний спеціалізований науково-розвідувальний інститут «Укрзахідпроектреставрація», про визнання протиправними та скасування ухвали і наказу - закрити.

Протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови позивач вправі звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук