Справа № 640/14421/19
Суддя: Скочок Т.О.
Дата ухвалення: 2020-12-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 грудня 2020 року м. Київ № 640/14421/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Скочок Т.О., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовомОСОБА_1
доДержавної фіскальної служби України
провизнання протиправними та скасування наказів,
ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернувся ОСОБА_1 з позовом до Державної фіскальної служби України, в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної фіскальної служби України від 18.07.2019 №599 «Про проведення службового розслідування» стосовно начальника Головного управління внутрішньої безпеки ОСОБА_1 ;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної фіскальної служби України від 22.07.2019 №1278-о «Про відсторонення від посади ОСОБА_1 ».

В обґрунтування заявлених позовних вимог зазначено про протиправність оскаржуваних наказів, оскільки останні прийнято без наявності будь-яких підстав для призначення службового розслідування та за відсутності будь-якої інформації, яка б чітко свідчила про вчинення дисциплінарного проступку ОСОБА_1 . Так, за твердженням представника позивача, саме Департамент організації роботи служби та Департамент матеріального забезпечення та розвитку інфраструктури допустили порушення порядку ведення діловодства у Державній фіскальній службі України, оскільки вони самостійно прийняли рішення про реєстрацію документів без їх сканування. Натомість, ОСОБА_1 не має повноважень щодо ведення документообігу та організації діловодства в Державній фіскальній службі України, а тому не може нести відповідальність за порушення, допущені іншими департаментами служби. Також, представником позивача наголошено на тому, що в.о. голови Державної фіскальної служби України ОСОБА_2 не мав права призначати службове розслідування відносно осіб начальницького складу податкової міліції, зокрема й позивача, оскільки вказане не відноситься до його повноважень, з урахуванням того, що посада в.о. голови Державної фіскальної служби України не є посадою начальницького складу податкової міліції. У той же час, у зв`язку зі звільненням ОСОБА_2 від виконання обов`язків голови Державної фіскальної служби України з 23.08.2019 спірне службове розслідування проводилось без голови комісії, що свідчить про його протиправність. Крім того, у силу ч. 3 ст. 14 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України від 22.02.2006 №3460-IV, забороняється проводити службове розслідування особам, які є підлеглими порушника, а також особам - співучасникам проступку або зацікавленим у наслідках розслідування. Разом з тим, як наголошено представником позивача, ОСОБА_3 , якого включено до складу комісії з проведення службового розслідування, є зацікавленою особою у результатах розслідування, оскільки має особисту неприязнь до позивача. На додаток, у позовній заяві наголошено на тому, що станом на момент виникнення спірних правовідносин порядок проведення службового розслідування відносно осіб начальницького складу податкової міліції не врегульовано.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва відкрито провадження у справі у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні), а також встановлено сторонам строк для подання відзиву, відповіді на відзив та заперечення.

Від представника відповідача через канцелярію суду надійшов відзив, в якому останній заперечував проти задоволення позовних вимог, вказавши про правомірність оскаржуваних наказів, прийнятих з урахуванням положень Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України від 22.02.2006 №3460-IV, який поширює свою дії, зокрема, на осіб начальницького складу податкової міліції. Крім того, у силу ч. 3 ст. 14 вказаного Дисциплінарного статуту, розслідування проводиться за участі безпосереднього начальника порушника, яким у даному разі є голова Державної фіскальної служби України. Натомість, позовна вимога про скасування наказу Державної фіскальної служби №460 є безпідставною, необґрунтованою та є втручанням у діяльність суб`єкта владних повноважень.

Від позивача через канцелярію суду надійшла відповідь на відзив, в якій останнім додатково наголошено на обґрунтованості заявлених позовних вимог.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 26.10.2020 розгляд справи №640/14421/19 ухвалено здійснювати за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання у справі.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.11.2020 закрито підготовче провадження у справі №640/14421/19 та призначено останню до розгляду по суті у судове засідання на 07.12.2020.

У призначене судове засідання 07.12.2020 сторони не з`явились, явку своїх представників не забезпечили, з огляду на що, судом ухвалено про подальший розгляд справи у порядку письмового провадження на підставі ч. 9 ст. 205 Кодексу адміністративного судочинства України.

Розглянувши подані представниками сторін документи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, відзив, відповідь на відзив, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Як вбачається з наявних у матеріалах справи доказів, від Департаменту внутрішнього аудиту до в.о. голови Державної фіскальної служби України ОСОБА_2 надійшла доповідна записка від 11.07.2019 №1228/99-99-06-01-04-20 про результати проведення тематичної перевірки структурних підрозділів ДФС щодо організації порядку документообігу в апараті ДФС, в якому, зокрема, зазначено, що документ ДФС за вих. №11019/6/99-99-22-15 від 07.03.2019 підписано начальником Головного управління внутрішньої безпеки ОСОБА_1, адресований до Національної академії наук України, стосується надання правового висновку щодо повноважень створення та функціонування структурного підрозділу у ДФС - Департаменту з питань запобігання та виявлення корупції, що не належить до повноважень такого підрозділу. Разом з тим, Регламентом ДФС визначено вичерпний перелік документів, які мають право підписувати керівники структурних підрозділів ДФС, у тому числі із певними особливостями. З огляду на викладене, зроблено висновок про те, що керівництвом Департаментів організації роботи Служби та матеріального забезпечення та розвитку інфраструктури самостійно прийнято рішення щодо не сканування документів та/ або додатків до документів, що надходять до ДФС як вхідна кореспонденція, так і від структурних підрозділів для реєстрації, як вихідна кореспонденція.

Наказом Державної фіскальної служби України від 18.07.2019 №599 «Про проведення службового розслідування» з метою встановлення причин та умов неналежного виконання службових обов`язків начальником Головного управління внутрішньої безпеки Шкуратом Ігорем, викладеного у доповідній записці Департаменту внутрішнього аудиту від 11.07.2019 №1228/99-99-06-01-02-20, на виконання п. 1 доручення в.о. голови Державної фіскальної служби України від 11.07.2019 №314/99-99-01-25д(06) до доповідної записки, відповідно до ст. 14 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України від 22.02.2006 №3460-IV, визначено провести з 22.07.2019 по 20.08.2019 службове розслідування стосовно начальника Головного управління внутрішньої безпеки ОСОБА_1 ; для проведення службового розслідування створити комісію у складі, згідно з додатком; Департаменту кадрової політики та роботи з персоналом на підставі ст. 17 Дисциплінарного статуту підготувати проект наказу Державної фіскальної служби України про відсторонення начальника Головного управління внутрішньої безпеки ОСОБА_1 від виконання службових обов`язків на час проведення службового розслідування.

Наказом Державної фіскальної служби України від 22.07.2019 №1278-о, відповідно до ст. 17 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України від 22.02.2006 №3460-IV, визначено відсторонити полковника податкової міліції ОСОБА_1 від посади начальника Головного управління внутрішньої безпеки ДФС з 22.07.2019 на час проведення службового розслідування.

Вважаючи вказані накази протиправними та такими, що підлягають скасуванню, а свої права та охоронювані законом інтереси порушеними, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Розглядаючи справу по суті, суд виходить з наступного.

Нормативно-правовим актом, який визначає сутність службової дисципліни, обов`язки осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України (далі - особи рядового і начальницького складу) стосовно її дотримання, види заохочень та дисциплінарних стягнень, порядок і права начальників щодо їх застосування, а також порядок оскарження дисциплінарних стягнень, є Закон України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України» (тут і надалі - Дисциплінарний статут у редакції, яка діяла станом на момент виникнення спірних правовідносин).

У відповідності до преамбули Дисциплінарного статуту, дія останнього поширюється на осіб начальницького складу Національного антикорупційного бюро України, осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України та податкової міліції, які повинні неухильно додержуватися його вимог.

На підставі викладеного суд одразу вказує на необґрунтованість тверджень позивача про відсутність порядку проведення службового розслідування відносно осіб начальницького складу податкової міліції.

У силу ст. 1 Дисциплінарного статуту, службова дисципліна - дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги працівника органів внутрішніх справ України.

Службова дисципліна в органах внутрішніх справ досягається: створенням належних умов проходження служби особами рядового і начальницького складу; набуттям високого рівня професіоналізму; забезпеченням гласності та об`єктивності під час проведення оцінки результатів службової діяльності; дотриманням законності і статутного порядку; повсякденною вимогливістю начальників до підлеглих, постійною турботою про них, виявленням поваги до їх особистої гідності; вихованням в осіб рядового і начальницького складу високих моральних і ділових якостей; забезпеченням соціальної справедливості та високого рівня соціально-правового захисту; умілим поєднанням і правильним застосуванням заходів переконання, примусу, дисциплінарного та громадського впливу; належним виконанням умов контракту про проходження служби.

У свою чергу, дисциплінарний проступок - невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни (ст. 2 Дисциплінарного статуту).

Приписами ст. 14 Дисциплінарного статусу передбачено, що з метою з`ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування.

Службове розслідування має бути завершене протягом одного місяця з дня його призначення начальником. У разі необхідності цей термін може бути продовжено начальником, який призначив службове розслідування, або старшим прямим начальником, але не більш як на один місяць.

Забороняється проводити службове розслідування особам, які є підлеглими порушника, а також особам - співучасникам проступку або зацікавленим у наслідках розслідування. Розслідування проводиться за участю безпосереднього начальника порушника.

Перед накладенням дисциплінарного стягнення начальник або особа, яка проводить службове розслідування, повинні зажадати від порушника надання письмового пояснення. Небажання порушника надавати пояснення не перешкоджає накладенню дисциплінарного стягнення.

Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ, зміст якого оголошується особовому складу органу внутрішніх справ.

Відповідно до ст. 17 Дисциплінарного статуту, особа рядового або начальницького складу, щодо якої проводиться службове розслідування, може бути відсторонена від посади із збереженням посадового окладу, окладу за спеціальне звання, надбавок за вислугу років та безперервну службу, інших виплат і надбавок.

Рішення про відсторонення особи рядового або начальницького складу від посади можуть приймати начальники, яким надано право прийняття на службу або призначення цієї особи на посаду, шляхом видання письмового наказу.

Тривалість відсторонення від виконання службових обов`язків за посадою не повинна перевищувати часу, передбаченого для проведення службового розслідування.

З приводу викладеного суд звертає увагу на наступне.

Згідно з п. 11 Положення про Державну фіскальну службу України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 21.05.2014 №236 (тут і надалі - Положення №236 у редакції, яка діяла станом на момент виникнення спірних правовідносин), голова ДФС: вирішує в установленому порядку питання щодо заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців та працівників апарату ДФС, керівників її територіальних органів, присвоює їм спеціальні звання, ранги державних службовців (якщо інше не передбачено законом);

У складі ДФС та її територіальних органах діють підрозділи податкової міліції (п. 7 Положення №236).

Відтак, підрозділи податкової міліції є структурними підрозділами ДФС, що, відповідно свідчить про те, що голова ДФС (у тому числі, й виконуючий обов`язки голови ДФС), як начальник по відношенню до позивача, наділений повноваженнями на вирішення питання щодо притягнення останнього до дисциплінарної відповідальності.

Суд також звертає увагу, що додатком до наказу від 18.07.2019 №599 затверджено склад комісії з проведення службового розслідування, до якого, зокрема, включено ОСОБА_2 (в.о. голови ДФС України) як голову комісії та ОСОБА_3 (головний державний інспектор третього відділу Департаменту з питань запобігання та виявлення корупції ДФС).

Разом з тим, наказом Державної фіскальної служби України від 14.08.2019 №642 внесено зміни до додатку наказу ДФС від 18.07.2019 №599 «Про проведення службового розслідування», а саме: ОСОБА_2 (в.о. голови ДФС України) як голову комісії та ОСОБА_3 (головний державний інспектор третього відділу Департаменту з питань запобігання та виявлення корупції ДФС) замінено на ОСОБА_6 (в.о. голови ДФС України) як голову комісії та ОСОБА_7 (головного державного інспектора четвертого відділу Департаменту з питань запобігання та виявлення корупції). При цьому, належних та достатніх доказів того, що ОСОБА_3 є зацікавленим у наслідках спірного службового розслідування, позивачем та його представником суду не надано, а з матеріалів справи не вбачається.

Водночас, з аналізу наведених законодавчих положень вбачається, що недотримання державним службовцем службової дисципліни має наслідком вчинення ним дисциплінарного проступку та можливості подальшого його притягнення до дисциплінарної відповідальності. При цьому, обставини дисциплінарного проступку можуть встановлюватись під час службового розслідування та оформлюватись відповідним рішенням.

Разом з тим, відповідно до ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Згідно з ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч. 2 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України).

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України, у рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Стосовно «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У вказаному рішенні Конституційного Суду України також зазначено, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Тобто, гарантоване ст. 55 Конституції України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Звертаючись до суду з позовом про скасування акту суб`єкта владних повноважень, позивач має обґрунтувати, яким чином даний акт порушує його права та охоронювані законом інтереси. Захисту у порядку адміністративного судочинства підлягають порушені права особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізовує владні управлінські функції стосовно заявника.

З урахуванням викладеного, суд звертає увагу на те, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Водночас, обов`язок суду під час вирішення спору, пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов`язковими.

Тобто, підставами для визнання протиправними актів суб`єкта владних повноважень є невідповідність їх вимогам чинного законодавства. При цьому, обов`язковою умовою для визнання таких рішень протиправними є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Разом з тим, винесення наказів про порушення дисциплінарного провадження - це відповідні процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, якими розпочинається дисциплінарне провадження, а тому їх правомірність має бути предметом оцінки суду при розгляді справи про визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого за результатами такого дисциплінарного провадження.

За загальним правилом, кожна особа, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Так, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.

Натомість, на переконання суду, розгляд питання правомірності винесення наказів про порушення дисциплінарного провадження в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів такого дисциплінарного провадження та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за його результатами, у сукупності з іншими доказами не дозволить ефективно захистити та відновити порушене право позивача, а тому не відповідає завданням адміністративного судочинства.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верхового Суду від 12.02.2020 у справі №160/7402/18.

Відтак, суд вказує про відсутність правових підстав для визнання протиправними та скасування наказів Державної фіскальної служби України від 18.07.2019 №599 «Про проведення службового розслідування» стосовно начальника Головного управління внутрішньої безпеки ОСОБА_1 та від 22.07.2019 №1278-о «Про відсторонення від посади ОСОБА_1 », з огляду на неможливість забезпечення ефективного виконання завдань адміністративного судочинства у даній судовій справі, виходячи із заявлених предмету та підстав позову.

У силу ч.ч. 1 та 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Беручи до уваги викладене, суд дійшов до висновку про необґрунтованість позовних вимог та відсутність підстав для задоволення останніх.

Керуючись ст.ст. 77, 139, 245, 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 , адреса місця проживання: АДРЕСА_1 ) до Державної фіскальної служби України (, адреса місцезнаходження: 04053, м. Київ, Львівська площа, 8) відмовити у повному обсязі.

Рішення набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Т.О. Скочок