Справа № 640/2541/20
Суддя: Ганечко Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2020-12-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/2541/20 Суддя (судді) першої інстанції: Шевченко Н.М., Аверкова В.В., Бояринцева М.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 грудня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ганечко О.М.,

суддів Кузьменка В.В.,

Василенка Я.М.,

за участі секретаря судового засідання Біднячук Ю.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 вересня 2020 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік за наслідком втрати чинності 10 липня 2018 року постанови Кабінету Міністрів України № 780 від 11.10.2016 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення»;

- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2020 рік без попереднього проведення і врахування результатів науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, всупереч вимогам ст. 4 Закону України «Про прожитковий мінімум»;

- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України із розробки та схвалення проекту Закону «Про Державний бюджет України на 2020 рік» № 2000 від 15.09.2019, його подання на розгляд та затвердження Верховної Ради України з порушенням порядку встановлення у законопроекті розміру прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій відповідно до вимог ст. ст. 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст. ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», та без обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період всупереч п. є) ч. 1 ст. 38 Бюджетного кодексу України;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст. ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії»;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України розробити та подати на розгляд Верховної Ради України проект закону про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», з урахуванням вимог щодо встановлення прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій, передбачених ст. ст. 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст. ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».

В обґрунтування позовних вимог, позивач посилався на протиправність дій Кабінету Міністрів України з безпідставного та необґрунтованого встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік, а також, протиправність дій Уряду з розробки проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» та його подання на затвердження Верховної Ради України на основі незаконно/необгрунтовано встановленого розміру прожиткового мінімуму.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 вересня 2020 р. адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік, - за наслідком втрати чинності 10 липня 2018 року постанови Кабінету Міністрів України № 780 від 11.10.2016 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення».

Зобов`язано Кабінет Міністрів України вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст. ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 16.09.2020, Кабінет Міністрів України подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, та порушення норм матеріального/процесуального права, просить його скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.11.2020 відкрито апеляційне провадження та призначено апеляційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні.

У судовому засіданні представник апелянта вимоги апеляційної скарги підтримав у повному обсязі, просив їх задовольнити.

Позивач у судове засідання не з`явився, будучи належним чином повідомленим про дату та час розгляду апеляційної скарги.

Заслухавши суддю доповідача, вислухавши пояснення сторін, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на наступне.

Так, у відповідності до положень ч. 1 ст. 308 КАС України, справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.04.2018 у справі № 826/3639/17, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 та постановою Верховного Суду від 20.12.2018, визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України № 780 від 11.10.2016 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.11.2019 у справі № 640/14839/19 позов ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України задоволено частково та ухвалено:

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2019 рік за наслідком втрати чинності 10 липня 2018 року постанови Кабінету Міністрів України № 780 від 11.10.2016 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення»;

- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2019 рік без попереднього проведення і врахування результатів науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, всупереч вимогам ст. 4 Закону України «Про прожитковий мінімум»;

- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України із розробки та схвалення проекту Закону «Про Державний бюджет України на 2019 рік» № 9000 від 15.09.2018, його подання на розгляд та затвердження Верховної Ради України з порушенням порядку встановлення у законопроекті розміру прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій відповідно до вимог ст. ст. 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст. ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», та без обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період всупереч п. є) ч. 1 ст. 38 Бюджетного кодексу України;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст. ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.03.2020 у справі № 640/14839/19 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2019 року скасовано в частинні задоволених позовних вимог щодо визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2019 рік без попереднього проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч статті 4 Закону України «Про прожитковий мінімум» та визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України із розробки та схвалення проекту Закону України «Про Державний бюджет на 2019 рік» від 15.09.2018 № 9000, його подання на розгляд та затвердження Верховної Ради України, з порушенням порядку встановлення у законопроекті розміру прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій відповідно до вимог статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», статей 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», та без обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період всупереч пункту "є" частини першої статті 38 Бюджетного кодексу України й прийнято постанову, якою у задоволенні позову в цій частині відмовлено.

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2019 року залишено без змін.

Кабінет Міністрів України встановив розміри прожиткового мінімуму на 2020 рік, які зазначені в проекті Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 15.09.2019 за № 2000, зареєстрованому у Верховній Раді України 14.11.2019:

прожитковий мінімум на одну особу в розрахунку на місяць у розмірі з 1 січня 2020 року - 2027 гривень, з 1 липня - 2118 гривень, з 1 грудня - 2189 гривень, а для основних соціальних і демографічних груп населення:

дітей віком до 6 років: з 1 січня 2020 року - 1779 гривень, з 1 липня - 1859 гривень, з 1 грудня - 1921 гривня;

дітей віком від 6 до 18 років: з 1 січня 2020 року - 2218 гривень, з 1 липня - 2318 гривень, з 1 грудня - 2395 гривень;

працездатних осіб: з 1 січня 2020 року - 2102 гривні, з 1 липня - 2197 гривень, з 1 грудня - 2270 гривень;

осіб, які втратили працездатність: з 1 січня 2020 року - 1638 гривень, з 1 липня - 1712 гривні, з 1 грудня - 1769 гривень.

Розрахунок фактичного розміру прожиткового мінімуму здійснювався/здійснюється на підставі наборів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 780, на основі «Методики визначення прожиткового мінімуму», затвердженої наказом Мінсоцполітики, Мінекономрозвитку, Держстату від 03.02.2017 № 178/147/31, зареєстрованого в Мін`юсті 01.03.2017 за № 281/30149.

Відтак, попри визнання нечинною постанови Кабінету Міністрів України № 780 від 11.10.2016 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення», відповідачем не забезпечено своєчасне проведення науково-громадської експертизи для встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік, що і стало підставою для звернення до суду із цим позовом.

Суд першої інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, виходив з наступного:

- саме до повноважень Кабінету Міністрів України віднесено визначення прожиткового мінімуму, після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг, чого зроблено не було;

- проміжні дії Кабінету Міністрів України в межах законотворчого процесу не створюють безпосередніх наслідків для позивача і їх задоволення не призведе до поновлення його порушеного права, яке спричинено встановленням прожиткового мінімуму на 2020 рік;

- за наслідком розгляду спору, суд першої інстанції погодився з з доводами позивача в частині неналежного здійснення відповідачем своїх управлінських функцій, зокрема, щодо нездійснення попереднього проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч статті 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», що віднесено саме до повноважень Кабінету Міністрів України;

- враховуючи встановлений частиною першою статті 3 Закону України «Про прожитковий мінімум» обов`язок визначення набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів та набору послуг, які є обов`язковою передумовою встановлення прожиткового мінімуму, не рідше одного разу на п`ять років, не встановлення Кабінетом Міністрів України прожиткового мінімуму у визначеному законодавством порядку, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для зобов`язання Кабінету Міністрів України вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», статей 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».

Доводи апеляційної скарги:

- апелянт наголошує на тому, що Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік. Разом із проектом закону, подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року;

- саме Верховна Рада України розглядає проект Закону України про Державний бюджет на відповідний рік та перевіряє його на відповідність Бюджетному кодексу та Основним напрямкам бюджетної політики на наступний бюджетний період та іншому законодавству України та затверджує прожитковий мінімум, виходячи із принципів викладених у статті 7 БК України;

- будь які дії Уряду щодо встановлення чи зміни розміру прожиткового мінімуму в іншій формі, аніж підготовка відповідного законопроекту та передача його на розгляд Верховній Раді України в межах законодавчих процедур, протирічать положенням Бюджетного Кодексу України;

- дії Кабінету Міністрів України щодо підготовки проекту закону про Державний бюджет України чи проекту закону про внесення змін до закону України про Державний бюджет разом з наданням Верховній Раді України у пояснювальній записці до цього законопроекту обґрунтувань розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідні бюджетні періоди відповідного року у розрахунку на місяць на одну особу, а також, окремо для основних соціальних і демографічних груп населення, на переконання апелянта, не є реалізацією Урядом своїх владних повноважень, а відносяться до участі Кабінету Міністрів України в законотворчому процесі;

- апелянт вказує на те, що задоволена судом першої інстанції позовна вимога щодо зобов`язання Уряду встановити прожитковий мінімум на 2020 рік відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», статей 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» і є тими ж самими проміжними діями в межах законотворчого процесу, на чому наголошує суд першої інстанції, а тому, суд фактично зобов`язав Уряд реалізувати своє право законодавчої ініціативи (взяти участь в певних стадіях законотворчого процесу), що знаходиться поза межами юрисдикції адміністративних судів;

- також, визнання судом першої інстанції протиправною бездіяльність Уряду в частині незабезпечення проведення експертизи для встановлення прожиткового мінімуму була б доречною, в разі, якби саме визначений в нормативно-правовому акті Кабінету Міністрів України розмір прожиткового мінімуму мав би для позивача обов`язковий характер (визначав би обсяг його прав чи обов`язків), і недотримання певної процедури (відсутність експертизи) ставив би під сумнів коректність (законність) такого розміру. Проте, розмір прожиткового мінімуму визначається саме в Законі України про Державний бюджет України на відповідний рік;

- таким чином, на думку апелянта, відсутні підстави визнати некоректність (незаконність) визначеного Урядом конкретних розмірів прожиткового мінімуму на 2020 рік на одну особу, а також, для основних соціальних і демографічних груп населення. В той же час, позивач не надав пояснень, а суд першої інстанції не встановив, яким чином факт проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг мав би результатом затвердження Верховною Радою України прожиткового мінімуму в іншому розмірі з наслідком дезбалансування Державного бюджету України.

Зважаючи на зазначене, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на таке.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень, встановлені статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України, й правила цієї статті поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (ч. 2 ст. 264 КАС України).

Відповідно до положень ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з нормами ст. 113 Конституції України, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Основоположними принципами діяльності Кабінету Міністрів України є дотримання верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII. (надалі по тексту також - Закон № 794-VII)

У силу норм ч. 1 ст. 19 Закону № 794-VII, діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення праві і свобод людини та громадянина, запобігання та протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Відповідно до положень ст. 2 Закону України «Про прожитковий мінімум» від 15.07.1999 № 966-XIV (надалі по тексту також - Закон № 966-XIV), прожитковий мінімум застосовується для загальної оцінки рівня життя в Україні, що є основою для реалізації соціальної політики та розроблення окремих державних соціальних програм; встановлення розмірів мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, визначення розмірів соціальної допомоги, допомоги сім`ям з дітьми, допомоги по безробіттю, а також стипендій та інших соціальних виплат виходячи з вимог Конституції України та законів України; визначення права на призначення соціальної допомоги; визначення державних соціальних гарантій і стандартів обслуговування та забезпечення в галузях охорони здоров`я, освіти, соціального обслуговування та інших; встановлення величини неоподатковуваного мінімуму доходів громадян; формування Державного бюджету України та місцевих бюджетів.

Наведене вказує на те, що розмір прожиткового мінімуму є розрахунковою величиною у всіх сферах суспільних відносин та впливає як на розмір мінімальної заробітної плати, допомоги по безробіттю, інших соціальних виплат, величини неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, так і на формування Державного бюджету України та місцевих бюджетів.

Саме від встановлення розміру останнього, у певній мірі залежить вектори/орієнтири функціонування та розвитку держави на відповідних рік. Затверджений у Законі України про Державний бюджет на відповідний рік розмір прожиткового мінімуму, що опрацьовується та встановлюється Кабінетом Міністрів України, безпосередньо стосується прав та інтересів кожного громадянина України, в тому числі і позивача.

За нормами ст. 1 Закону № 966-XIV, прожитковий мінімум - це вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров`я набору продуктів харчування, а також мінімального набору непродовольчих товарів та мінімального набору послуг, необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості.

Прожитковий мінімум визначається нормативним методом у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення: дітей віком до 6 років; дітей віком від 6 до 18 років; працездатних осіб; осіб, які втратили працездатність.

У силу приписів ч. 1 ст. 3 Закону № 966-XIV, набір продуктів харчування та набір непродовольчих товарів визначаються в натуральних показниках, набір послуг - у нормативах споживання не рідше одного разу на п`ять років.

Згідно з ч. ч. 2, 3, 4 ст. 3 Закону № 966-XIV, набір продуктів харчування формується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я, з використанням нормативів фізіологічної потреби організму людини в продуктах харчування виходячи з їх хімічного складу та енергетичної цінності, з урахуванням рекомендацій Всесвітньої організації охорони здоров`я.

Відповідно до ст. 4 Закону № 966-XIV, прожитковий мінімум встановлюється Кабінетом Міністрів України після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг.

При цьому, порядок проведення науково-громадської експертизи встановлюється на принципах соціального партнерства та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Правові засади формування та застосування державних соціальних стандартів і нормативів, спрямованих на реалізацію закріплених Конституцією України та законами України основних соціальних гарантій визначає Закон України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» від 05.10.2000 № 2017-III. (надалі по тексту також - Закон № 2017-III)

Відповідно до ст. 6 Закону № 2017-III, базовим державним соціальним стандартом є прожитковий мінімум, встановлений законом, на основі якого визначаються державні соціальні гарантії та стандарти у сферах доходів населення, житлово-комунального, побутового, соціально-культурного обслуговування, охорони здоров`я та освіти.

За змістом п. 6 ч. 1 ст. 116 Конституції України, саме Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання.

Також, наведене кореспондує з ч. 1 ст. 32 Бюджетного кодексу України, а саме, Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України.

За п. 3 Порядку проведення науково-громадської експертизи набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.1999 № 1767, визначено, що центральні органи виконавчої влади, які визначені у частинах 2 - 4 статті 3 Закону України «Про прожитковий мінімум» відповідальними за формування набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг, у встановлений Кабінетом Міністрів України термін подають Мінекономрозвитку пропозиції щодо сформованих наборів у натуральних показниках або у нормативах споживання з необхідними розрахунками і науковими обґрунтуваннями.

Відповідно до п. 10 наведеного Порядку, рішення про схвалення експертною комісією набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму надсилаються на затвердження Кабінету Міністрів України і є підставою для розрахунку прожиткового мінімуму. Зміни та доповнення до наборів вносяться тільки за рішенням експертної комісії.

Згідно з п. 11 Порядку, якщо експертна комісія не схвалила пропозицій центральних органів виконавчої влади щодо набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, вони повертаються на перегляд цими органами у визначений експертною комісією термін. У разі повторного несхвалення експертною комісією набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг питання виноситься на розгляд Національної тристоронньої соціально-економічної ради.

Колегія суддів, враховуючи наведені вище приписи, погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що до повноважень Кабінету Міністрів України віднесено визначення прожиткового мінімуму, проте, після обов`язкового проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг, що, у свою чергу, забезпечує визначення за участю соціальних партнерів наукової обгрунтованості норм і нормативів споживання, належного дотримання принципів формування наборів.

Під час розгляду спору в суді першої інстанції було досліджено, що і не спростовано в апеляційній скарзі, а саме, нездійснення попереднього проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч ст. 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», що віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України.

Колегія суддів враховує, що подання законопроекту до парламенту є складовою нормотворчої діяльності і відсутність обґрунтованого розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму не може ставити в залежність прийняття/неприйняття державного бюджету на відповідний період. Тож, проміжні дії Кабінету Міністрів України в межах законотворчого процесу не створюють безпосередніх наслідків для позивача.

Врахування необґрунтованого (без проведення відповідної експертизи, стверджувати про протилежне не вбачається за можливе) розміру прожиткового мінімуму, може привести до порушення конституційної гарантії громадян на достатній життєвий рівень під час її реалізації державою.

Таким чином, суд першої інстанції цілком обгунтовано дійшов висновку про наявність підстав для визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України в частині незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік, за наслідком втрати чинності 10.07.2018 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 780 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення».

Щодо доводів апелянта в частині того, що визнання судом першої інстанції протиправною бездіяльність Уряду щодо незабезпечення проведення експертизи для встановлення прожиткового мінімуму була б доречною, в разі, якби саме визначений в нормативно-правовому акті Кабінету Міністрів України розмір прожиткового мінімуму мав би для позивача обов`язковий характер (визначав би обсяг його прав чи обов`язків), і недотримання певної процедури (відсутність експертизи) ставив би під сумнів коректність (законність) такого розміру, однак, розмір прожиткового мінімуму визначається саме в Законі України про Державний бюджет України на відповідний рік, колегія суддів зазначає, що, дійсно, розмір прожиткового мінімуму затверджується Законом, але передбачена чинним законодавством процедура проведення науково-громадської експертизи мала бути проведена, в незалежності від створення/не створення для позивача певних наслідків, позаяк, особа, яка звертається до суду з позовом, має право розраховувати на те, що встановлені державою обов`язкові та важливі процедури , будуть виконані нею ж.

У даному випадку, посилання апелянта на те, що суд першої інстанції не встановив, яким чином факт проведення/не проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг мав би результатом затвердження Верховною Радою України прожиткового мінімуму в іншому розмірі з наслідком дезбалансування Державного бюджету України, на переконання колегії суддів, не є визначальним для правильного вирішення спору в цій частині, адже судом першої інстанції було констатовано допущення відповідачем бездіяльності щодо незабезпечення проведення науково-громадської експертизи, та вказано на обов`язковість, у силу Закону, її проведення, при цьому, не втручаючись у проміжні дії Уряду в процедурі законотворчості.

Отже, рішення суду першої інстанції в цій частині підлягає залишенню без змін.

У частині висновків суду першої інстанції про задоволення позовних вимог про зобов`язання Кабінету Міністрів України вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», статей 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», колегія суддів, за наслідком розгляду апеляційної скарги, дійшла наступних висновків.

У період з 2000 по 2020 роки, Кабінетом Міністрів України постановами від 14.04.2000 № 656 та від 11.10.2016 № 780, затверджувався набір продуктів харчування, набір непродовольчих товарів та набір послуг для основних соціальних і демографічних груп населення, який є передумовою встановлення прожиткового мінімуму. При цьому, постанова Уряду від 11.10.2016 № 780 визнана судом нечинною.

Згідно з нормами ст. 96 Конституції України, Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин - на інший період.

Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік. Разом із проектом закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року.

При розробці проекту Державного бюджету та всіх його показників (зокрема і прожиткового мінімуму) Кабінетом Міністрів України та центральними органами виконавчої влади враховуються основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди та аналізу виконання бюджету у попередніх та поточному бюджетних періодах визначає загальний рівень доходів, видатків і кредитування бюджету (включаючи загальний обсяг державних капітальних вкладень на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів) та оцінка обсягу фінансування бюджету для складання проекту Державного бюджету України та індикативних прогнозних показників Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Нормами ч. 3 ст. 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», визначено, що прожитковий мінімум на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення, щороку затверджується Верховною Радою України в законі про Державний бюджет України на відповідний рік.

Тож, саме Верховна Рада України розглядає проект Закону України про Державний бюджет на відповідний рік та перевіряє його на відповідність Бюджетному кодексу та основним напрямкам бюджетної політики на наступний бюджетний період та іншому законодавству України та затверджує прожитковий мінімум, виходячи із принципів викладених у ст. 7 БК України.

При цьому, будь які дії Уряду щодо встановлення чи зміни розміру прожиткового мінімуму в іншій формі, ніж підготовка відповідного законопроекту та передача його на розгляд Верховній Раді України в межах законодавчих процедур, не відповідає положенням Бюджетного Кодексу України.

Дії Кабінету Міністрів України щодо підготовки проекту закону про Державний бюджет України чи проекту закону про внесення змін до закону України про Державний бюджет разом з наданням Верховній Раді України у пояснювальній записці до цього законопроекту обґрунтувань розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідні бюджетні періоди відповідного року у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для основних соціальних і демографічних груп населення, на переконання колегії суддів, не є реалізацією Кабінетом Міністрів України своїх владних повноважень, а відносяться саме до участі в законотворчому процесі, а тому, зобов`язуючи відповідача вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік у відповідності до норм законодавства, суд першої інстанції, не звернув увагу на те, що саме такі дії/рішення Уряду відносяться до площини законодавчого процесу, вплив на який, приписами КАС України не передбачено.

Таким чином, задовольняючи позовні вимоги в частині зобов`язання Кабінету Міністрів України вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік, відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», статей 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», не звернувши увагу на розмежування дій/рішень відповідача, як суб`єкта владних/управлінських повноважень, та здійснення таких у площині законодавчого процесу, суд першої інстанції порушив норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення спору в цій частині.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 ст. 77 КАС України, передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до норм ч. ч. 1-4 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

У відповідності до п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, апеляційна скарга є частково обґрунтованою, її доводи у частині знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, а тому, рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог про зобов`язання Кабінету Міністрів України вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст. ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» підлягає скасуванню, з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позову в цій частині. В іншій частині оскаржуване рішення підлягає залишенню без змін.

Згідно з ч. 6 ст. 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Судом першої інстанції, за наслідком розгляду спору, було вирішено стягнути з Кабінету Міністрів України на користь ОСОБА_1 судовий збір в сумі 1681,60 грн. (за дві вимоги немайнового характеру), однак, наразі, підлягають новому розподілу судові витрати, у силу норм п. п. «б» п. 4 ч. 1 ст. 322 КАС України, шляхом стягнення з відповідача 840,80 грн. судового збору (за одну вимоги немайнового характеру).

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 317, 321, 322, 325, 328 - 331 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 вересня 2020 р. скасувати в частині задоволення позовних вимог про зобов`язання Кабінету Міністрів України вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік, відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст. ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» та прийняти нову постанову в цій частині, якою в задоволенні позовних вимог відмовити.

Стягнути з Кабінету Міністрів України на користь ОСОБА_1 судовий збір в сумі 840,80 грн. (вісімсот сорок гривень 80 коп.) за подання позовної заяви до суду першої інстанції.

У іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 вересня 2020 р. - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя О.М. Ганечко

Судді В.В. Кузьменко

Я.М. Василенко

Повний текст постанови складено 09.12.2020.