Справа № 0940/1703/18
Суддя: Стеценко С.Г.
Дата ухвалення: 2020-12-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 0940/1703/18

адміністративне провадження №К/9901/3335/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №0940/1703/18

за позовом Заступника керівника Коломийської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства екології та природних ресурсів України, Національного природного парку "Гуцульщина"

до Пістинської сільської ради Косівського району Івано - Франківської області

третя особа Державне підприємство "Кутське лісове господарство"

про визнання протиправним та нечинним рішення

за касаційною скаргою Пістинської сільської ради Косівського району Івано - Франківської області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Улицького В.З., суддів: Глушка І.В., Шавеля Р.М.), -

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2018 року Заступник керівника Коломийської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства екології та природних ресурсів України, Національного природного парку "Гуцульщина" звернувся до Івано-Франківського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Пістинської сільської ради Косівського району, в якому просив: визнати протиправним та нечинним рішення шістнадцятої сесії сьомого демократичного скликання Пістинської сільської ради від 17.06.2018 "Про діяльність НПП "Гуцульщина".

2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що Пістинська сільська рада прийнявши рішення від 17.06.2018 про припинення господарської діяльності НПП "Гуцульщина" на території Пістинської сільської ради та розпорядившись природними ресурсами НПП "Гуцульщина", вийшла за межі повноважень, всупереч вимог статті 53 та статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування", оскільки вирішення зазначених питань є прерогативою Президента України. Водночас, Пістинська сільська рада Косівського району, прийнявши рішення від 17.06.2018 в частині передачі охорону лісу території НПП "Гуцульщина" до ДП "Кутське лісове господарство" явно перевищила свої законодавчо визначені повноваження, оскільки орган місцевого самоврядування не в праві передавати повноваження щодо охорони території НПП "Гуцульщина" іншій державній установі.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24.09.2018 позовну заяву заступника керівника Коломийської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства екології та природних ресурсів України, Національного природного парку "Гуцульщина" до Пістинської сільської ради Косівського району про визнання протиправним та нечинним рішення сільської ради від 17.06.2018 "Про діяльність НПП "Гуцульщина" на території Пістинської сільської ради про визнання протиправним та нечинним рішення шістнадцятої сесії сьомого демократичного скликання Пістинської сільської ради від 17.06.2018 "Про діяльність НПП "Гуцульщина" - повернено позивачу з усіма доданими до неї матеріалами.

4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2018 ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24.09.2018 про повернення позовної заяви у справі № 0940/1703/18 скасовано та направлено справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

5. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 17.07.2019 у задоволені адміністративного позову відмовлено.

6. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019 рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 17.07.2019 скасовано та прийнято постанову нову постанову, якою позов задоволено. Визнано протиправним та нечинним рішення Пістинської сільської ради від 17.06.2018р. «Про діяльність НПП «Гуцульщина» на території Пістинської сільської ради».

7. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції посилався на положення ст. 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яким визначено, що акти ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. Також, судом першої інстанції взято до уваги рішення Господарського суду від 03.01.2019 у справі за позовом Пістинської сільської ради до ДП «Кутське лісове господарство» про зобов`язання відновити становище, яке існувало до порушення прав та законних інтересів позивача (справа № 909/741/18), та зроблено висновок про законність вимоги сільської ради про передачу ДП «Кутське лісове господарство» земель природно-заповідного фонду, які перебували під охороною національного природного парку.

8. В свою чергу, апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції, вказав, що оскільки НПП «Гуцульщина» є бюджетною, природоохоронною, рекреаційною, культурно-освітньою, науково-дослідною установою та згідно проекту організації НПП «Гуцульщина» є постійним користувачем земельної ділянки природно-заповідного фонду, яка згідно вищевказаних норм Закону відноситься до земель державної форми власності, Пістинська сільська рада була не уповноважена на прийняття рішення про зобов`язання НПП «Гуцульщина» передати під охорону лісу на території Пістинської сільської ради ДП «Кутське лісове господарство».

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. 30.01.2020 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Пістинської сільської ради Косівського району Івано - Франківської області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019, в якій скаржник просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

10. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що позовні вимоги заступника керівника Коломийської місцевої прокуратури є безпідставними та необґрунтованими, оскільки рішення шістнадцятої сесії сього демократичного скликання Пістинської сільської ради від 17.06.2018 "Про діяльність НПП "Гуцульщина" жодним чином не суперечить виконанню Указу Президента України від 14.05.2002 №456/2002 про створення Національного парку "Гуцульщина". Також наголошує на тому, що наявність поданого прокуратурою позову свідчить про грубе втручання у справи місцевого самоврядування.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. 30.01.2020 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.

12. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30.01.2020, визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя (суддя-доповідач) Стеценко С.Г., судді: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.

13. Ухвалою Верховного Суду від 04.02.2020 касаційну скаргу Пістинської сільської ради Косівського району Івано - Франківської області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019 у справі № 0940/1703/18 за позовом Заступника керівника Коломийської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства екології та природних ресурсів України, Національного природного парку "Гуцульщина" до Пістинської сільської ради Косівського району Івано - Франківської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Державне підприємство "Кутське лісове господарство" про визнання протиправним та нечинним рішення від 17.06.2018 року - залишено без руху та надано скаржнику строк для усунення недоліків касаційної скарги шляхом зазначення належного обґрунтування наявності підстав для поновлення строку на касаційне оскарження, надання підтвердження про сплату судового збору та надання копій касаційної скарги відповідно до кількості учасників справи, терміном десять днів з дня вручення копії цієї ухвали.

14. Скаржником вимоги ухвали суду про залишення касаційної скарги без руху виконано та усунуто зазначені в ній недоліки, у зв`язку з чим ухвалою Верховного Суду від 27.02.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Пістинської сільської ради Косівського району Івано - Франківської області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019 у справі №0940/1703/18.

15. Ухвалою Верховного Суду від 07.12.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 08.12.2020.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Згідно Указу Президента України "Про створення національного парку "Гуцульщина" № 456 від 14.05.2002 створено на території Косівського району національний природний парк "Гуцульщина", який підпорядковано Міністерству екології та природних ресурсів України.

17. Вказаним указом установлено площу земель Національного природного парку "Гуцульщина" в розмірі 32 271 га, яким надано статус земель природно-заповідного фонду в тому числі 7 606 гектарів земель, що мають бути надані йому в постійне користування та 24655 гектарів земель, що включаються до його складу без вилучення у землекористувачів.

18. На виконання Указу Президента України та наказу Мінекоресурсів від 14.08.2002 № 315 ДП "Кутське лісове господарство" передано НПП "Гуцульщина лісовий фонд загальною площею 21 562 га, з яких 6790 га передано у постійне користування НПП "Гуцульщина", а 14772 га передано НПП "Гуцульщина" без вилучення з користування державного підприємства.

19. Згідно акту передачі Косівським підприємством "Райагрорліс" передано НПП "Гуцульщина" лісовий фонд загальною площею 10709 га, з яких 816 га, передано у постійне користування НПП "Гуцульщина", а 9893 га передано НПП "Гуцульщина" без вилучення з користування комунального підприємства. Із всієї площі лісових угідь 1257 га лісового фонду передано із лісового фонду.

20. Рішенням шістнадцятої сесії демократичного скликання Пістинської сільської ради від 17.06.2018 "Про діяльність НПП "Гуцульщина" призупинено будь-яку діяльність НПП "Гуцульщина" з 18.06.2018 на території Пістинської сільської ради.

21. Пунктами другим та третім даного рішення передано охорону лісу на території Пістинської сільської ради ДП "Кутському лісовому господарству" до 01.07.2018 та вирішено створити комісію по передачі під охорону лісу. Обов`язки по створенню даної комісії покладено на сільського голову Бейсюка Т.В.

22. Прокурор вважаючи, що вказане рішення суперечить чинному законодавству звернувся до суду із даним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

24. Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

25. Частиною 3 статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

26. Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

27. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

28. Згідно з статтею 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

29. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

30. За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

31. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

32. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

33. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

34. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

35. У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

36. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

37. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

38. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

39. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

40. Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18.

41. Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.

42. Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

43. Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

44. Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

45. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

46. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

47. Велика Палата Верховного Суду у цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

48. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

49. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

50. Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

51. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

52. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

53. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

54. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

55. Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону", у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

56. Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) "Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права" наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

57. Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

58. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

59. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво:

по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

60. Як убачається з матеріалів справи, що розглядається, прокурор на обґрунтування необхідності захисту порушення, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначив про те, що Міністерство екології та природніх ресурсів України не здійснює захист, порушених оскаржуваним рішенням Пістинської сільської ради державних інтересів.

61. Предметом спору у цій справі є правомірність рішення шістнадцятої сесії сьомого демократичного скликання Пістинської сільської ради від 17.06.2018 "Про діяльність НПП "Гуцульщина", яким, серед іншого, передано охорону лісу на території Пістинської сільської ради ДП "Кутському лісовому господарству" та вирішено створити комісію по передачі під охорону лісу.

62. Незгода позивача з оскаржуваним рішенням відповідача полягає у тому, що Пістинська сільська рада вийшла за межі повноважень, всупереч вимог статті 53 та статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування".

63. Указом Президента України від 14.05.2002 №456/2002 на території Косівського району Івано-Франківської області створено НПП "Гуцульщина".

64. З даного Указу вбачається, що до території НПП "Гуцульщина" погоджено в установленому порядку включення 32271 гектарів земель державної власності, в тому числі 7606 гектарів земель, що мають бути надані парку в постійне користування та 24665 гектарів земель, що включаються до складу парку без вилучення у постійних землекористувачів, які зазначені в додатках: №1 та №2.

65. У додатку №1 до Указу Президента України від 14.05.2002 №456/2002, визначено Перелік землекористувачів, землі яких мають бути надані у постійне користування НПП "Гуцульщина", а саме: землі Косівського міжгосподарського лісгоспу, площею 816 гектарів, у тому числі: Пістинське лісництво - 503га, Кобаківське лісництво - 165га, Рожнівське лісництво - 148га; Кутського державного лісгоспу Державного комітету лісового господарства України загальною площею 6790га, у тому числі: Косівське лісництво - 1675га, Кутське лісництво - 1477га, Шешорське лісництво - 3030га, Яблунівське лісництво - 608га. Усього 7606га.

66. У додатку №2 до Указу Президента України від 14.05.2002 №456/2002, визначено Перелік землекористувачів, землі яких мають бути включені до складу НПП "Гуцульщина" без вилучення, а саме: Косівського міжгосподарського лісгоспу, площею 9893га, у тому числі: Великорожинське лісництво - 3912га, Кобаківське лісництво - 1166га, Рожнівське лісництво - 754га; Пістинське лісництво - 1012га, Яблунівське лісництво - 3049га; Кутського державного лісгоспу Державного комітету лісового господарства України загальною площею 14772 га, у тому числі: Березівське лісництво - 3116га, Косівське лісництво - 2392га, Космацьке лісництво - 4398га, Кутське лісництво - 1519га, Яблунівське лісництво - 3347га. Усього - 24665га.

67. НПП "Гуцульщина" підпорядкований Міністерству екології та природних ресурсів України (пункт 1 Указу Президента України від 14.05.2002 №456/2002).

68. Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від17.07.2002 №271 (в редакції наказу від 02.09.2013 №377) затверджене Положення про національний природний парк "Гуцульщина" (далі Положення), згідно з пунктом 1.1. якого НПП "Гуцульщина" є об`єктом природно-заповідного фонду загальнодержавного значення. Парк розташований на території Косівського району Івано-Франківської області.

69. У пункті 2.1. Положення зазначено, що парк створено з метою збереження, відтворення і раціонального використання типових та унікальних природних комплексів Покутських Карпат, що мають важливе природоохоронне, наукове, естетичне, освітнє, рекреаційне та оздоровче значення.

70. Завданням НПП "Гуцульщина" є збереження та відтворення цінних природних та історико-культурних комплексів та природних об`єктів Покутських Карпат, включаючи підтримання та забезпечення екологічної природної рівноваги в регіоні; створення умов для організованого туризму, відпочинку та інших видів рекреаційної діяльності в природних умовах з додержанням режиму охорони заповідних комплексів та об`єктів; організація та здійснення наукових досліджень, у тому числі з вивченням природних комплексів та їх змін в умовах рекреаційного використання, розроблення та впровадження наукових рекомендацій з питань охорони навколишнього природного середовища, відтворення окремих видів флори та фауни, відновлення порушення екосистем, управління та ефективного використання природних ресурсів, організації та проведення моніторингу ландшафтного та біологічного різноманіття; проведення екологічної освітньо-виховної роботи тощо (пункту 2.2. Положення).

71. З пункту 1.6. Положення вбачається, що загальна площа парку становить 32271га земель, в тому числі: 7606га земель, що мають бути надані йому в постійне користування та 24665га земель, що включаються до його складу без вилучення у землекористувачів.

72. Право парку на постійне користування земельною ділянкою оформлюється Витягом з Державного реєстру прав про зареєстровані права та/або їх обтяження (п.1.7. Положення).

73. Розпорядженням Кабінету Міністрів України "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок" від 03 липня 2013 року № 495-р, відповідно до ст. 92, 123 і 149 Земельного кодексу України НПП "Гуцульщина" надано дозвіл на розроблення з урахуванням вимог державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 6674 га (землі державної власності лісогосподарського призначення (ліси), що перебувають у постійному користуванні ДП "Кутське лісове господарство" згідно з додатком, розташованих на території Косівського району Івано-Франківської області, з подальшим наданням їх зазначеному парку у постійне користування для забезпечення його функціонування.

74. Постійним користувачем земельної ділянки, визначеної в Указі Президента України від 14.05.2002 №456/2002, є Кутський державний лісгосп Державного комітету лісового господарства України, у вказаного землекористувача земельна ділянка не вилучалась, НПП "Гуцульщина" в постійне користування не надавалася, акт на право постійного користування цією земельною ділянкою НПП "Гуцульщина" не видавався і право лісокористування за ним на вказану землю не реєструвалося, що є підставою для висновку, що в розумінні діючого законодавства НПП "Гуцульщина" не є постійним користувачем лісової земельної ділянки, на якій здійснено незаконне вирубування дерев та засмічення відходами, а тому не є відповідальною особою за такі дії невстановлених осіб, відповідно до статей 19, 64, 86 ЛК України.

75. Наведені обставини встановлені Вищим господарським судом України при розгляді справи № 909/4/17, що підтверджується постановою від 29.08.2017. Це судове рішення набуло законної сили, тому в силу приписів частини 1 статті 72 КАС України такі обставини не підлягають доказуванню.

76. Отже, враховуючи аргументацію протиправності рішення відповідача, предмет спору, характер спірних правовідносин, прокурор звернувся до суду з цим позовом в інтересах держави в особі НПП "Гуцульщина", який підпорядкований Міністерству екології та природних ресурсів України, акцентує увагу на порушеннях вимог законодавства щодо планування території природно - заповідного фонду.

77. Відповідно до статті 62 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" державний контроль за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, його органами на місцях, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, посадовими особами служби державної охорони природно-заповідного фонду України та іншими спеціально уповноваженими державними органами. Порядок здійснення державного контролю за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначається Кабінетом Міністрів України.

78. За змістом пункту 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 №32 Центральним органом виконавчої влади і головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки, є Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди).

79. Пунктом 3 цього ж Положення, серед основних завдань Мінприроди, є забезпечення формування державної політики у сфері охорони та використання природно-заповідного фонду, відтворення і охорони природних ресурсів.

80. Колегія суддів також враховує, що Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 за №275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України (далі - Положення №275), пунктом 1 якого передбачено, що Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

81. Понад те, згідно з Положенням №275 саме Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, в тому числі, про охорону і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, зокрема щодо додержання режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

82. Отже діяльність органу місцевого самоврядування щодо планування території природно - заповідного фонду є об`єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважена здійснювати Державна екологічна інспекція України.

83. З огляду на фактичні обставини у справі, правові висновки Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, підстави, наведені прокурором на підтвердження представництва ним інтересів держави, колегія суддів вважає, що прокурор не довів, що орган, до компетенції якого віднесені повноваження контролю за дотриманням відповідачем вимог законодавства, в тому числі, про охорону і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, зокрема щодо додержання режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду, не здійснює чи неналежним чином здійснює свої функції.

84. Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

85. Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 169 цього Кодексу.

86. У статті 169 КАС України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 ч. 1 ст. 240 КАС, у чинній на сьогодні редакції).

Керуючись статтями 240, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Пістинської сільської ради Косівського району Івано - Франківської області задовольнити частково.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року - скасувати.

Позовну заяву Заступника керівника Коломийської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства екології та природних ресурсів України, Національного природного парку "Гуцульщина" до Пістинської сільської ради Косівського району Івано - Франківської області, третя особа - Державне підприємство "Кутське лісове господарство", про визнання протиправним та нечинним рішення - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець Л.В. Тацій