Справа № 809/807/17
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2020-12-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 809/807/17

адміністративне провадження №К/9901/21821/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Желєзного І.В., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №809/807/17

за позовом Першого заступника прокурора Івано-Франківської області до Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Національний природний парк "Гуцульщина", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ДП "Кутське лісове господарство" про визнання незаконним та скасування рішення №28 від 11-13 грудня 2013 року, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Івано-Франківської області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року (головуючий суддя Скільський І.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2020 року (колегія у складі: головуючого судді Носа С.П., суддів Кухтея Р.В., Шевчук С.М.),-

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2017 року Перший заступник прокурора Івано-Франківської області звернувся (далі- позивач, прокурор) до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом до Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області (далі - відповідач, сільрада), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Національний природний парк "Гуцульщина", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ДП "Кутське лісове господарство" (далі - НПП "Гуцульщина") про визнання незаконним та скасування рішення №28 від 11-13 грудня 2013 року "Про затвердження доопрацьованого генерального плану забудови села Пістинь".

В обґрунтування позовних вимог прокурор вказував, що оскаржуване рішення відповідача є протиправним, через те, що на момент прийняття рішення не враховано зауважень, які були визначені при прийнятті попереднього рішення "Про затвердження генерального плану" від 16 липня 2013 року; проектні матеріали Генерального плану не погоджені із НПП "Гуцульщина", який є постійним землекористувачем частини земельної ділянки, за рахунок якої збільшується територія Пістинської сільської ради.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2018 року, прокурору відмовлено у задоволенні позову.

Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 22.08.2018 касаційну скаргу Заступника прокурора Львівської області задоволено частково, постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 26.10.2017 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 16.01.2018 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

За результатами нового розгляду справи Івано-Франківським окружним адміністративним судом ухвалено рішення від 27 листопада 2019 року, яким у задоволенні позову прокурора відмовлено.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 23 липня 2020 року залишив без змін рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що до прийняття оскаржуваного рішення Пістинською сільською радою було усунуто усі зауваження, тому підстав для скасування рішення Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області від 11-13 грудня 2013 року "Про затвердження доопрацьованого генерального плану забудови села Пістинь" немає.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Прокурор звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2020 року, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.

Підстави звернення із скаргою прокурор обґрунтовує порушенням судами при ухваленні рішень норм матеріального і процесуального права.

НПП "Гуцульщина" надіслав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого підтримує доводи прокурора, просить рішення судів першої та апеляційної інстанції скасувати, ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Відповідач та третя особа - ДП "Кутське лісове господарство" надіслали до Верховного Суду відзиви на касаційну скаргу, в яких проти її задоволення заперечують в повному обсязі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Ухвалою Верховного Суду від 10.09.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Івано-Франківської області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2020 року по справі № 809/807/17.

Ухвалою Верховного Суду від 07.12.2020 справу призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Як встановлено судами попередніх інстанцій, Указом Президента України "Про створення НПП "Гуцульщина" від 14 травня 2002 року №456/2002 на території Косівського району Івано-Франківської області створено НПП "Гуцульщина", який підпорядковано Міністерству екології та природних ресурсів України.

Згідно цього Указу до території НПП "Гуцульщина" погоджено включення 32271 га земель державної власності, в тому числі 7606 га земель, що мають бути надані парку в постійне користування та 24665 га земель, що включаються до складу парку без вилучення у постійних землекористувачів, які зазначені в додатках № 1 та № 2.

У додатку № 1 до Указу Президента України від 14 травня 2002 року № 456/2002, визначено Перелік землекористувачів, землі яких мають бути надані у постійне користування НПП "Гуцульщина", а саме: землі Косівського міжгосподарського лісгоспу, площею 816 га, у тому числі: Пістинське лісництво 503 га, Кобаківське лісництво 165 га, Рожнівське лісництво 148 га; Кутського державного лісгоспу Державного комітету лісового господарства України загальною площею 6790 га, у тому числі: Косівське лісництво 1675 га, Кутське лісництво 1477 га, Шешорське лісництво 3030 га, Яблунівське лісництво 608 га. Усього 7606 га.

У додатку № 2 до Указу Президента України від 14 травня 2002 року № 456/2002, визначено Перелік землекористувачів, землі яких мають бути включені до складу НПП "Гуцульщина" без вилучення, а саме: Косівського міжгосподарського лісгоспу, площею 9893 га, у тому числі: Великорожинське лісництво 3912 га, Кобаківське лісництво 1166 га, Рожнівське лісництво 754 га; Пістинське лісництво 1012 га, Яблунівське лісництво 3049 га; Кутського державного лісгоспу Державного комітету лісового господарства України загальною площею 14772 га, у тому числі: Березівське лісництво 3116 га, Косівське лісництво 2392 га, Космацьке лісництво 4398 га, Кутське лісництво 1519 га, Яблунівське лісництво 3347 га. Усього 24665 га.

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 17 липня 2002 року № 271 (в редакції наказу від 02 вересня 2013 року № 377) затверджене Положення про Національний природний парк "Гуцульщина" (далі - Положення), згідно з п. 1.1. якого НПП "Гуцульщина" є об`єктом природно-заповідного фонду загальнодержавного значення. Парк розташований на території Косівського району Івано-Франківської області.

Право парку на постійне користування земельною ділянкою оформлюється витягом з Державного реєстру прав про зареєстровані права та/або їх обтяження (п.1.7. Положення).

Розпорядженням Кабінету Міністрів України "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок" від 03 липня 2013 року № 495-р, відповідно до статей 92, 123 і 149 Земельного кодексу України НПП "Гуцульщина" надано дозвіл на розроблення з урахуванням вимог державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 6674 га (землі державної власності лісогосподарського призначення (ліси), що перебувають у постійному користуванні ДП "Кутське лісове господарство" згідно з додатком, розташованих на території Косівського району Івано-Франківської області, з подальшим наданням їх зазначеному парку у постійне користування для забезпечення його функціонування.

Рішенням двадцять восьмої сесії шостого скликання Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області від 11-13 грудня 2013 року "Про затвердження доопрацьованого генерального плану забудови села Пістинь" затверджено доопрацьований генеральний план забудови села Пістинь, де враховані зауваження та пропозиції, викладенні в протоколі містобудівної архітектурної ради при Івано-Франківській обласній державній адміністрації від 26 грудня 2012 року, згідно з яким в межі населеного пункту включено додаткову територію - 1315,4 га, існуюча площа села - 1087,4 га, проектна площа села - 2402,8 га.

Не погоджуючись з вказаним рішенням Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області, Перший заступник прокурора Івано-Франківської області звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), у редакції, чинній на момент звернення до адміністративного суду з позовом, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Аналогічна норма містить і у статті 2 КАС, у редакції, чинній на момент розгляду справи.

Частиною другою статті 6 КАС, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, передбачено, що у випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб. Подібна норма міститься і у статті 5 КАС, у чинній на сьогодні редакції.

Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частиною другою статті 60 КАС, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". <…>. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу. Аналогічні норми передбачені і у статті 53 КАС, у чинній на сьогодні редакції.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18.

Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.

Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону", у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) "Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права" наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво:

по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Як убачається з матеріалів справи, що розглядається, змісту позовної заяви, прокурор на обґрунтування необхідності захисту порушення, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначив про те, що в системі органів виконавчої влади та місцевого самоврядування відсутній орган, наділений повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду для оскарження незаконних актів органів місцевого самоврядування, в тому числі нормативних актів, прийнятих з порушенням законодавства.

Предметом спору у цій справі є правомірність рішення двадцять восьмої сесії шостого скликання Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області від 11-13 грудня 2013 року "Про затвердження доопрацьованого генерального плану забудови села Пістинь".

Незгода Першого заступника прокурора Івано-Франківської області з оскаржуваним рішенням відповідача полягає у тому, що цим рішенням до меж населеного пункту села Пістинь включено додаткову територію, площею 1315,4 га, до якої належить 546 га земель державного лісового фонду, які проектом створення НПП "Гуцульщина" передбачено для відведення під землі природно-заповідного фонду цього парку без погодження із НПП «Гуцульщина».

Указом Президента України від 14.05.2002 №456/2002 на території Косівського району Івано-Франківської області створено НПП "Гуцульщина".

З даного Указу вбачається, що до території НПП "Гуцульщина" погоджено в установленому порядку включення 32271 гектарів земель державної власності, в тому числі 7606 гектарів земель, що мають бути надані парку в постійне користування та 24665 гектарів земель, що включаються до складу парку без вилучення у постійних землекористувачів, які зазначені в додатках: №1 та №2.

У додатку №1 до Указу Президента України від 14.05.2002 №456/2002, визначено Перелік землекористувачів, землі яких мають бути надані у постійне користування НПП "Гуцульщина", а саме: землі Косівського міжгосподарського лісгоспу, площею 816 гектарів, у тому числі: Пістинське лісництво - 503га, Кобаківське лісництво - 165га, Рожнівське лісництво - 148га; Кутського державного лісгоспу Державного комітету лісового господарства України загальною площею 6790га, у тому числі: Косівське лісництво - 1675га, Кутське лісництво - 1477га, Шешорське лісництво - 3030га, Яблунівське лісництво - 608га. Усього 7606га.

У додатку №2 до Указу Президента України від 14.05.2002 №456/2002, визначено Перелік землекористувачів, землі яких мають бути включені до складу НПП "Гуцульщина" без вилучення, а саме: Косівського міжгосподарського лісгоспу, площею 9893га, у тому числі: Великорожинське лісництво - 3912га, Кобаківське лісництво - 1166га, Рожнівське лісництво - 754га; Пістинське лісництво - 1012га, Яблунівське лісництво - 3049га; Кутського державного лісгоспу Державного комітету лісового господарства України загальною площею 14772 га, у тому числі: Березівське лісництво - 3116га, Косівське лісництво - 2392га, Космацьке лісництво - 4398га, Кутське лісництво - 1519га, Яблунівське лісництво - 3347га. Усього - 24665га.

НПП "Гуцульщина" підпорядкований Міністерству екології та природних ресурсів України (пункт 1 Указу Президента України від 14.05.2002 №456/2002).

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від17.07.2002 №271 (в редакції наказу від 02.09.2013 №377) затверджене Положення про національний природний парк "Гуцульщина" (далі Положення), згідно з пунктом 1.1. якого НПП "Гуцульщина" є об`єктом природно-заповідного фонду загальнодержавного значення. Парк розташований на території Косівського району Івано-Франківської області.

У пункті 2.1. Положення зазначено, що парк створено з метою збереження, відтворення і раціонального використання типових та унікальних природних комплексів Покутських Карпат, що мають важливе природоохоронне, наукове, естетичне, освітнє, рекреаційне та оздоровче значення.

Завданням НПП "Гуцульщина" є збереження та відтворення цінних природних та історико-культурних комплексів та природних об`єктів Покутських Карпат, включаючи підтримання та забезпечення екологічної природної рівноваги в регіоні; створення умов для організованого туризму, відпочинку та інших видів рекреаційної діяльності в природних умовах з додержанням режиму охорони заповідних комплексів та об`єктів; організація та здійснення наукових досліджень, у тому числі з вивченням природних комплексів та їх змін в умовах рекреаційного використання, розроблення та впровадження наукових рекомендацій з питань охорони навколишнього природного середовища, відтворення окремих видів флори та фауни, відновлення порушення екосистем, управління та ефективного використання природних ресурсів, організації та проведення моніторингу ландшафтного та біологічного різноманіття; проведення екологічної освітньо-виховної роботи тощо (пункту 2.2. Положення).

З пункту 1.6. Положення вбачається, що загальна площа парку становить 32271га земель, в тому числі: 7606га земель, що мають бути надані йому в постійне користування та 24665га земель, що включаються до його складу без вилучення у землекористувачів.

Право парку на постійне користування земельною ділянкою оформлюється Витягом з Державного реєстру прав про зареєстровані права та/або їх обтяження (п.1.7. Положення).

Розпорядженням Кабінету Міністрів України "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок" від 03 липня 2013 року № 495-р, відповідно до ст. 92, 123 і 149 Земельного кодексу України НПП "Гуцульщина" надано дозвіл на розроблення з урахуванням вимог державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 6674 га (землі державної власності лісогосподарського призначення (ліси), що перебувають у постійному користуванні ДП "Кутське лісове господарство" згідно з додатком, розташованих на території Косівського району Івано-Франківської області, з подальшим наданням їх зазначеному парку у постійне користування для забезпечення його функціонування.

Постійним користувачем земельної ділянки, визначеної в Указі Президента України від 14.05.2002 №456/2002, є Кутський державний лісгосп Державного комітету лісового господарства України, у вказаного землекористувача земельна ділянка не вилучалась, НПП "Гуцульщина" в постійне користування не надавалася, акт на право постійного користування цією земельною ділянкою НПП "Гуцульщина" не видавався і право лісокористування за ним на вказану землю не реєструвалося, що є підставою для висновку, що в розумінні діючого законодавства НПП "Гуцульщина" не є постійним користувачем лісової земельної ділянки, на якій здійснено незаконне вирубування дерев та засмічення відходами, а тому не є відповідальною особою за такі дії невстановлених осіб, відповідно до статей 19, 64, 86 ЛК України.

Наведені обставини встановлені Вищим господарським судом України при розгляді справи № 909/4/17, що підтверджується постановою від 29 серпня 2017 року. Це судове рішення набуло законної сили, тому в силу приписів частини 1 статті 72 КАС України такі обставини не підлягають доказуванню.

Отже, враховуючи аргументацію протиправності рішення відповідача, предмет спору, характер спірних правовідносин, прокурор звернувся до суду з цим позовом в інтересах держави в особі НПП «Гуцульщина», який підпорядкований Міністерству екології та природних ресурсів України, акцентує увагу на порушеннях вимог законодавства щодо планування території природно - заповідного фонду.

Відповідно до статті 62 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» державний контроль за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, його органами на місцях, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, посадовими особами служби державної охорони природно-заповідного фонду України та іншими спеціально уповноваженими державними органами. Порядок здійснення державного контролю за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначається Кабінетом Міністрів України.

За змістом пункту 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 №32 Центральним органом виконавчої влади і головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки, є Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди).

Пунктом 3 цього ж Положення, серед основних завдань Мінприроди, є забезпечення формування державної політики у сфері охорони та використання природно-заповідного фонду, відтворення і охорони природних ресурсів.

Колегія суддів також враховує, що Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 за №275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України (далі - Положення №275), пунктом 1 якого передбачено, що Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Понад те, згідно з Положенням №275 саме Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, в тому числі, про охорону і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, зокрема щодо додержання режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Отже діяльність органу місцевого самоврядування щодо планування території природно - заповідного фонду є об`єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважені здійснювати органи Державної екологічної інспекції України.

З огляду на фактичні обставини у справі, правові висновки Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, підстави, наведені прокурором на підтвердження представництва ним інтересів держави, колегія суддів вважає, що прокурор не довів відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження контролю за дотриманням відповідачем вимог законодавства у сфері містобудування або не здійснення чи неналежним чином здійснення таким органом своїх функцій.

Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Відповідно до частини другої статті 60 КАС, у редакції, чинній на час звернення з позовом, невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.

У статті 108 КАС, у редакції, чинній на час звернення до адміністративного суду, передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 ч. 1 ст. 155 КАС, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, пункт 1 ч. 1 ст. 240 КАС, у чинній на сьогодні редакції).

Керуючись статтями 240, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Першого заступника прокурора Івано-Франківської області задовольнити частково.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2020 року - скасувати.

Позовну заяву Першого заступника прокурора Івано-Франківської області до Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Національний природний парк "Гуцульщина", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ДП "Кутське лісове господарство" про визнання незаконним та скасування рішення №28 від 11-13 грудня 2013 року по справі №809/807/17 - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.В. Тацій А.І. Рибачук І.В. Желєзний