Справа № 490/6448/16-а
Суддя: Данилевич Н.А.
Дата ухвалення: 2020-12-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 490/6448/16-а

адміністративне провадження № К/9901/22246/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Мацедонської В.Е.,

Шевцової Н.В.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Центрального районного суду м. Миколаєва від 18 жовтня 2016 року (суддя Подзігун Г.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року (головуючий суддя - Яковлєв О.В., судді Бойко А.В., Танасогло Т.М.) у справі

за позовом ОСОБА_1

до Миколаївської міської ради, Конкурсної комісії для проведення відбору кандидатів на заміщення вакантних посад у виконавчих органах Миколаївської міської ради, Миколаївського міського голови Сєнкевича Олександра Федоровича, за участі третьої особи без самостійних вимог на стороні відповідачів - ОСОБА_2

про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Позивач звернулась до суду з позовом про визнання протиправними дій конкурсної комісії під час проведення конкурсу на заміщення вакантної посади начальника Управління з використання та розвитку комунальної власності Миколаївської міської ради; визнання протиправним та скасування рішення комісії, що прийняте у формі протоколу № 06, за результатами проведення конкурсу на заміщення вакантної посади начальника Управління з використання та розвитку комунальної власності Миколаївської міської ради; визнання протиправним та скасування рішення міського голови про затвердження вищезазначеного протоколу № 06 та призначення ОСОБА_2 на посаду начальника Управління з використання та розвитку комунальної власності Миколаївської міської ради; визнання протиправним та скасування розпорядження міського голови № 148 рк від 20 травня 2016 року, яким призначено ОСОБА_2 на посаду начальника управління з використання та розвитку комунальної власності Миколаївської міської ради; зобов`язання міського голову прийняти рішення про проведення повторного конкурсу на заміщення вакантної посади начальника Управління з використання та розвитку комунальної власності Миколаївської міської ради.

В обґрунтування заявлених вимог позивач посилається на те, що вищезазначений конкурс було проведено з численними порушеннями порядку його проведення. Так, позивачка зазначала, що Конкурсною комісією було встановлено її невідповідність кваліфікаційним вимогам в частині стажу роботи на керівних посадах, однак, на її думку, вона таким вимогам відповідає, а призначений на посаду ОСОБА_2 - ні, хоча про невідповідність кваліфікаційним вимогам її взагалі повідомлено не було. Також позивачка вказувала, що вона на участі у конкурсі за невідповідності кваліфікаційним вимогам не наполягала, а Конкурсна комісія всупереч положенням чинного законодавства самостійно вирішила допустити її до участі у конкурсі. Крім того, зазначала, що ОСОБА_2 проходив стажування на посаді стажиста в.о. начальника управління, однак жодному іншому учаснику конкурсу така можливість не надавалася, та про її існування не повідомлялося, у зв`язку з чим висновок про його стажування або взагалі не мав розглядатися як перевага, або міг враховуватись як перевага за умови інших рівних чинників.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Центрального районного суду м. Миколаєва від 18 жовтня 2016 року, яка залишена без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року, в задоволенні позову було відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди виходили з того, що сам по собі допуск до проходження конкурсу за відсутності у особи необхідного стажу роботи на керівних посадах та за відсутності наполягання цієї особи на участі у конкурсі, не може свідчити про порушення прав такої особи, оскільки усі кандидати на посаду не мали такого стажу, однак у рівних умовах допущені до участі у конкурсі. Крім того, посилання позивача на відсутність необхідності проведення співбесіди під час конкурсного відбору на заміщення вакантних посад, не приймається колегією суддів, оскільки відповідно до п. 25 Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, конкурсна комісія на підставі розгляду поданих документів, результатів іспиту та співбесіди з кандидатами, які успішно склали іспит, на своєму засіданні здійснює відбір осіб для зайняття вакантних посад державних службовців. Посилання позивачки на те, що при проведенні конкурсу не було забезпечено рівний доступ громадян до служби в органах місцевого самоврядування через те, що ОСОБА_2 проходив стажування на спірній посаді, суд до уваги не прийняв, оскільки стажування проводиться за вільним волевиявленням особи на підставі її заяви. В той же час, позивачка із заявою про проходження стажування до виконавчих органів ММР не зверталася. При цьому, перевага особи, яка проходила стажування, перед особами, які такого стажування не проходили, випливає із норм чинного законодавства (п. 8 Положення про порядок стажування у державних органах), а тому, на думку суду, не може свідчити про порушення принципу рівності доступу до служби в ОМС.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

29 березня 2017 року позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Центрального районного суду м. Миколаєва від 18 жовтня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року, в якій просила їх скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначила, що про її невідповідність кваліфікаційним вимогам їй взагалі повідомлено не було. Також вказувала, що вона на участі у конкурсі за невідповідності кваліфікаційним вимогам не наполягала, а Конкурсна комісія всупереч положенням чинного законодавства самостійно вирішила допустити її до участі у конкурсі. Крім того, зазначала, що ОСОБА_2 проходив стажування на посаді стажиста в.о. начальника управління, однак жодному іншому учаснику конкурсу така можливість не надавалася, та про її існування не повідомлялося, у зв`язку з чим висновок про його стажування або взагалі не мав розглядатися як перевага, або міг враховуватись як перевага за умови інших рівних чинників. Скаржник зазначив, що конкурс на заміщення вакантної посади начальника управління з використання та розвитку комунальної власності Миколаївської міської ради проведено з численними порушеннями встановленого порядку, а тому його висновки є протиправними.

Відповідачем по справі до Суду не були надані заперечення на касаційну скаргу, що не перешкоджає її розгляду по суті вимог.

Ухвалою Верховного Суду від 08 грудня 2020 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

У друкованому засобі масової інформації - газеті « Вечерний Николаев » № 28 (3794) від 15 березня 2016 року Миколаївською міською радою, відповідно до вимог ст. 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», розміщено оголошення про проведення конкурсу на заміщення вакантної посади - начальника Управління з використання та розвитку комунальної власності Миколаївської міської ради.

У вказаному оголошенні зазначено кваліфікаційні вимоги для кандидатів на заміщення вакантної посади, а саме: громадянство України, вільне володіння державною мовою, вища освіта відповідного професійного спрямування за ОКР магістра/спеціаліста, стаж роботи за фахом на державній службі або на службі в ОМС на керівних посадах - не менше 5 років, досвід управління персоналом, знання законів та нормативно-правових актів про державне управління, власність, приватизацію, оренду майна та економіки, фінансів; основні принципи роботи на комп`ютері та відповідні програмні засоби.

Крім того, встановлено термін прийняття документів, а саме 30 календарних днів з дня публікації оголошення.

В свою чергу, документи на участь у конкурсі подали чотири кандидата, а саме: ОСОБА_2 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_1 .

Із поданих документів кандидатом ОСОБА_2 вбачається, що він має вищу освіту, навчався у НУ «ОЮА», у період з 1998 року по 2003 рік, за спеціальністю «правознавство», має кваліфікацію юриста, крім того, навчався у Одеському регіональному інституті державного управління НАДУ при Президентові України, у період з 2007 року по 2009 рік, за спеціальністю «державне управління», має кваліфікацію магістра державного управління.

При цьому, на час участі у конкурсі ОСОБА_2 не мав 5 років стажу роботи за фахом на державній службі або на службі в ОМС на керівних посадах.

В той же час, з 03 березня 2016 року по 03 квітня 2016 року ОСОБА_2 за власною заявою проходив стажування на посаді начальника управління з використання та розвитку комунальної власності Миколаївської міської ради, за результатами якого отримав висновок про успішне проходження стажування та рекомендацію про можливість зайняття вказаної посади.

В свою чергу, кандидат ОСОБА_1 має вищу юридичну освіту, навчалася у ОДУ ім. Мечнікова, у період з 1995 року по 2000 рік, за спеціальністю «облік і аудит», має кваліфікацію економіста-бухгалтера, крім того, навчалась в ОНЮА, у період з 2001 року по 2005 рік, за спеціальністю «правознавство», має кваліфікацію юриста, є кандидатом юридичних наук з 2015 року.

При цьому, на час участі у конкурсі ОСОБА_1 не мала 5 років стажу роботи за фахом на державній службі або на службі в ОМС на керівних посадах.

У подальшому, конкурсною комісією проведено засідання для проведення відбору кандидатів на заміщення вакантних посад у виконавчих органах Миколаївської міської ради, про що складено протокол № 06, який затверджено Миколаївським міським головою 13 травня 2016 року.

Із протоколу вбачається, що для участі у конкурсі на заміщення вакантної посади начальника Управління з використання та розвитку комунальної власності Миколаївської міської ради подали заяви чотири кандидати.

В той же час, документи всіх учасників не відповідали установленим вимогам щодо прийняття на службу, які передбачені для кандидатів на керівні посади державних службовців, оскільки всі кандидати не мають відповідного стажу на керівних посадах, у зв`язку з чим за рішенням голови комісії всі кандидати допущені до участі у конкурсі.

Секретар комісії доповіла про те, що конкурс проводиться у три етапи:

1) подача документів до комісії - документи, які подані претендентами, відповідають установленим вимогам щодо прийняття на службу в ОМС;

2) складання письмового іспиту на перевірку знань законодавства;

3) проведення співбесіди з кандидатами.

Згодом, 22 квітня 2016 року комісією проведено іспит, за результатами якого кандидати набрали наступні бали:

- ОСОБА_2 - 15 балів;

- ОСОБА_4 - 13 балів;

- ОСОБА_5 - 14 балів;

- ОСОБА_1 - 17 балів.

У подальшому, комісією проведено співбесіду із кандидатами, за результатами якої кандидати набрали такі бали:

- ОСОБА_2 - 28 балів;

- ОСОБА_4 - 0 балів;

- ОСОБА_5 - 17 балів;

- ОСОБА_1 - 24 бали.

За результатами розгляду поданих документів, проведеного іспиту та співбесіди, комісією прийнято рішення рекомендувати Миколаївському міському голові Сєнкевичу О.Ф. призначити на посаду начальника Управління з використання та розвитку комунальної власності ММР, з випробувальним терміном 3 місяці, ОСОБА_2 , як такого, що успішно склав іспит, пройшов стажування на зазначеній посаді з позитивним висновком та має кваліфікацію магістра державного управління, що надає переважне право на заміщення вакантних посад в органах державної влади та ОМС.

Крім того, рекомендовано Миколаївському міському голові Сєнкевичу О.Ф. зарахувати до кадрового резерву на вказану посаду ОСОБА_1 .

Внаслідок чого, 20 травня 2016 року Миколаївським міським головою видано розпорядження № 148 рк, яким ОСОБА_2 , починаючи з 23 травня 2016 року, як переможця конкурсу, призначено на посаду начальника Управління з використання та розвитку комунальної власності ММР, з випробувальним терміном 3 місяці.

В свою чергу, ОСОБА_1 не погоджуючись із результатами конкурсу неодноразово зверталась до Миколаївського міського голови та посадових осіб виконавчого органу ММР із заявами та скаргами на протиправність проведеного конкурсу, які залишені останніми без задоволення.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування» регулює правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 3 ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування», посадами в органах місцевого самоврядування є, зокрема, посади на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Згідно ст. 10 ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування», проведення конкурсу, випробування та стажування при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється в порядку, визначеному законодавством України про державну службу.

Відповідно до п. 1 Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 року № 169, цим порядком регулюється проведення конкурсного відбору на заміщення вакантних посад державних службовців третьої - сьомої категорій (далі - конкурс), крім випадків, коли законами України встановлено інший порядок заміщення таких посад.

Пунктом 6 вказаного порядку передбачено, що умови проведення конкурсу в окремому державному органі відповідно до цього Порядку визначаються його керівником, який призначає на посади та звільняє з посад державних службовців.

Рішення про проведення конкурсу приймається керівником органу за наявності вакантної посади державного службовця.

Відповідно п. 16 Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, кадрова служба державного органу перевіряє подані документи на відповідність їх встановленим вимогам щодо прийняття на державну службу, передбаченим для кандидатів на посаду державного службовця.

Згідно п. 17 вказаного порядку, особи, документи яких не відповідають встановленим вимогам, за рішенням голови конкурсної комісії до конкурсу не допускаються, про що їм повідомляється кадровою службою з відповідним обґрунтуванням.

Якщо кандидат наполягає на участі у конкурсі за даних обставин, він допускається до конкурсу, а остаточне рішення приймає конкурсна комісія.

Проведення співбесіди під час конкурсного відбору на заміщення вакантних посад передбачено п. 25 Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, відповідно до якого, конкурсна комісія на підставі розгляду поданих документів, результатів іспиту та співбесіди з кандидатами, які успішно склали іспит, на своєму засіданні здійснює відбір осіб для зайняття вакантних посад державних службовців.

Крім того, відповідно до п. 1.10 Порядку проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад посадових осіб виконавчих органів Миколаївської міської ради, що затверджений розпорядженням міського голови від 05 вересня 2011 року № 169рк, вбачається, що процедура іспиту складається з 3 етапів: 1) організаційна підготовка до іспиту; 2) складання іспиту, співбесіда; 3) оцінювання та підбиття підсумків іспиту.

Так, відповідно до п. 14 Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, особи можуть подавати додаткову інформацію стосовно своєї освіти, досвіду роботи, професійного рівня і репутації (характеристики, рекомендації, наукові публікації тощо).

Згідно п. 8 Положення про порядок стажування у державних органах, що затверджено постановою КМУ від 1 грудня 1994 року N 804, особа (не державний службовець), яка після успішного закінчення стажування виявила бажання працювати у даному державному органі, проходить конкурс відповідно до Положення про порядок проведення конкурсу при прийнятті осіб на роботу до органів державної виконавчої влади. При цьому їй надається перевага над особами, які беруть участь у даному конкурсі, але не проходили стажування.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Судами попередніх інстанцій було встановлено, що відповідно до опублікованого оголошення про заміщення вакантної посади начальника Управління з використання та розвитку комунальної власності Миколаївської міської ради встановлено кваліфікаційні вимоги до кандидатів, зокрема, наявність стажу роботи за фахом на державній службі або на службі в органах місцевого самоврядування на керівних посадах не менше 5 років.

В даному випадку, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що вказана кваліфікаційна вимога передбачає обов`язкову наявність у кандидатів не менше 5 років стажу роботи на керівних посадах. При цьому, альтернативою у вказаній вимозі є наявність відповідного стажу роботи за фахом на державній службі або на службі в органах місцевого самоврядування.

При цьому, відповідно до приписів Порядку, якщо кандидат наполягає на участі у конкурсі за даних обставин, він допускається до конкурсу, а остаточне рішення приймає конкурсна комісія.

В свою чергу, відповідно до витягу з протоколу № 6 засідання конкурсної комісії вбачається, що головою комісії зазначено про відсутність у всіх кандидатів необхідного стажу роботи на керівних посадах, проте ним зроблено висновок про допуск всіх кандидатів до участі в конкурсі, так як останні наполягали на цьому.

Колегія суддів вказує, що судами попередніх інстанцій правильно не взяті до уваги доводи позивача щодо відсутності з його боку дій, що свідчили б про наполягання на участі в конкурсі, оскільки сам по собі допуск до проходження конкурсу за відсутності у особи необхідного стажу роботи на керівних посадах та за відсутності наполягання цієї особи на участі у конкурсі, не може свідчити про порушення прав такої особи, оскільки усі кандидати на посаду не мали такого стажу, однак у рівних умовах допущені до участі у конкурсі.

Також, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що конкурсною комісією правомірно здійснено відбір осіб для зайняття вакантних посад державних службовців на підставі результатів іспиту та співбесіди з кандидатами, які успішно склали іспит, оскільки вказане передбачено п. 25 Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців та п. 1.10 Порядку проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад посадових осіб виконавчих органів Миколаївської міської ради, що затверджений розпорядженням міського голови від 05 вересня 2011 року № 169рк.

Посилання скаржника на те, що при проведенні конкурсу не було забезпечено рівний доступ громадян до служби в органах місцевого самоврядування через те, що ОСОБА_2 проходив стажування на спірній посаді, також не заслуговують на увагу, оскільки стажування проводиться за вільним волевиявленням особи на підставі її заяви. В той же час, позивачка із заявою про проходження стажування до виконавчих органів відповідача не зверталася.

При цьому, перевага особи, яка проходила стажування, перед особами, які такого стажування не проходили, випливає із норм чинного законодавства (п. 8 Положення про порядок стажування у державних органах), а тому, на думку суду, не може свідчити про порушення принципу рівності доступу до служби в ОМС.

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

З огляду на такий підхід Європейського суду з прав людини до оцінки аргументів сторін, Верховний Суд вважає, що ключові аргументи касаційної скарги отримали достатню оцінку.

Згідно з частиною першою статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 343, 349-354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Центрального районного суду м.Миколаєва від 18 жовтня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року у справі № 490/6448/16-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіН.А. Данилевич В.Е. Мацедонська Н.В. Шевцова