Справа № 210/5417/15-а(2-а/210/132/15)
Суддя: Стрелець Т.Г.
Дата ухвалення: 2020-12-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 210/5417/15-а(2-а/210/132/15)

адміністративне провадження № К/9901/57931/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №210/5417/15-а(2-а/210/132/15)

за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Криворізької міської ради, треті особи: 1) Державне підприємство "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Дніпромісто" ім. Ю.М. Білоконя, 2) Управління містобудування, архітектури та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради, 3) Управління розвитку підприємництва виконкому Криворізької міської ради, 4) Головне управління Держгеокадастру в особі Криворізького районного відділу, про визнання протиправним та скасування рішення Криворізької міської ради від 24 червня 2015 року № 3728, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на рішення Дзержинського районного суду міста Кривого Рогу від 28 березня 2018 року (суд у складі головуючого судді - Вікторович Н.Ю) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2018 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Малиш Н.І., суддів: Баранник Н.П. Щербак А.А.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2015 року ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Криворізької міської ради, треті особи: 1) Державне підприємство "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Дніпромісто" ім. Ю.М. Білоконя, 2) Управління містобудування, архітектури та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради, 3) Управління розвитку підприємництва виконкому Криворізької міської ради, 4) Головне управління Держгеокадастру в особі Криворізького районного відділу, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Криворізької міської ради за №3728 від 24 червня 2015 року «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Кривого Рогу».

2. Позовна заява мотивована тим, що відповідачем при розробці оскаржуваного рішення були допущені помилки щодо розміру коефіцієнта економіко-планувальної зони, функціонального призначення земельної ділянки, безпідставно виключено з розрахунку певні землі, що вказує на неправомірність такогорішення та наявність підстав для його скасування.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Дзержинського районного суду м.Кривого Рогу від 28 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.

4. Рішення судів мотивовані тим, що спірне рішення прийняте на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством, а тому підстави для його скасування відсутні.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, ФОП ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

6. Касаційна скарга мотивована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій не звернули увагу на порушення статті 171 КАС України, яка передбачає обов`язок публікації оголошення про оскарження нормативно-правового акта у ЗМІ у разі відкриття провадження в адміністративній справі.

Касатор вказує на те, що суди проігнорували його клопотання про витребування доказів та надання додаткового часу на ознайомлення із відзивом на апеляційну скаргу.

Крім того, заявник зазначає, що суд апеляційної інстанцій протиправно розглянув справу за його відсутності за наявності вмотивованого клопотання позивача про відкладення розгляду справи.

Касатор звертає увагу на те, що при розробці технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Кривого Рогу відповідачем були допущені помилки, що свідчить про наявність підстав для визнання неправомірним та скасування оскаржуваного рішення.

7. Верховний Суд у складі Колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача: Гриціва М.І., суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В. ухвалою від 20 вересня 2018 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

8. У зв`язку із обранням до складу Великої Палати Верховного Суду судді-доповідача Гриціва М.І. (відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14, розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційної скарги у справі № 210/5417/15-а(2-а/210/132/15).

9. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 липня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стрелець Т.Г., судді: Стеценко С.Г., Тацій Л.В., справу передано головуючому судді.

10. Відповідач надав заперечення на касаційну скаргу, в яких просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. ФОП ОСОБА_1 є платником орендної плати за землю відповідно до Договору оренди земельної ділянки від 20 грудня 2012 року площею 1,6171га для розміщення комплексу будівель (адміністративно-побутової будівлі, будівлі торговельних павільйонів, автомагазину, будівлі кафе, кладової) (том №1, а.с.20-23).

12. 24 червня 2015 року Криворізькою міською радою прийнято рішення №3728 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Кривого Рогу».

13. Не погоджуючись із вказаним рішенням відповідача, ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

15. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

16. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

17. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

18. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

19. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.

20. Згідно зі статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Статтею 26 цього Закону визначений перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, зокрема, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.

Відповідно до частини третьої статті 201 Земельного кодексу України нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.

Частиною першою статті 23 Закону України "Про оцінку земель" передбачено, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.

Відповідно до частини першої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Згідно статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк;

У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5 (у редакції Наказу Міністерства юстиції України від 15.05.2013 № 883/5), визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Даний висновок узгоджується із правовою позицією, що міститься у постановах Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 04 березня 2020 року № 450/1236/17.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), від 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з доводами касатора про те, що спірне рішення Криворізької міської ради за №3728 від 24 червня 2015 року «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Кривого Рогу» містить ознаки нормативно-правового акта, оскільки прийняте уповноваженим органом, регулює конкретно визначену сферу суспільних відноси, носить локальний характер, розраховане на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово, а тому на нього поширюється встановлений законом спеціальний порядок розгляду спорів про оскарження нормативно-правого акта.

21. Так, особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень на момент постановлення ухвали про відкриття провадження у даній справі було врегульовано статтею 171 КАС України.

Згідно з частинами 3 - 6 статті 171 КАС України у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Аналогічні положення закріплені у частинах 4-7 статті 264 КАС України в редакції, чинній на момент постановлення рішення Дзержинського районного суду міста Кривого Рогу від 28 березня 2018 року та постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2018 року у цій справі.

Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений, зокрема, з урахуванням правил Указів Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності" від 10.06.1997 № 503/97, "Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетні "Офіційний вісник України" від 13.12.1996 № 1207/96.

Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб.

Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта.

Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів щодо оскарження нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта, та є безумовною підставою для скасування судових рішень.

Аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 11 грудня 2019 року у справі №369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі №520/14995/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 30 січня 2020 року у справі №727/4813/16-а, від 27 лютого 2020 року у справі №405/6347/15-а, від 04 березня 2020 року у справі № 450/1236/17.

22. Частиною 2 статті 353 КАС України передбачено, що Підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

23. Допущене судом першої інстанції порушення норм процесуального права, а саме - недотримання спеціального порядку розгляду спорів про оскарження нормативно-правового акта, яке не було враховано судом апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення, унеможливлює встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Вказані недоліки, в силу вимог статті 341 КАС України, не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, що, в свою чергу, є перешкодою для надання оцінки іншим доводам касаційної скарги та відзиву на неї.

Відтак, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

24. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

25. Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 - задовольнити.

2. Рішення Дзержинського районного суду міста Кривого Рогу від 28 березня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2018 року по справі № 210/5417/15-а(2-а/210/132/15) - скасувати.

3. Справу № 210/5417/15-а(2-а/210/132/15) - направити на новий розгляд до Дзержинського районного суду міста Кривого Рогу.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т.Г.Стрелець

Судді С.Г. Стеценко

Л.В. Тацій