Справа № 340/1451/20
Суддя: Стеценко С.Г.
Дата ухвалення: 2020-12-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 340/1451/20

адміністративне провадження № К/9901/22653/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 340/1451/20

за позовом Державної екологічної інспекції у Кіровоградській області

до Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1

про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду

за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції у Кіровоградській області на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 травня 2020 року (головуючий суддя: Момонт Г. М.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2020 року (колегія у складі: головуючого судді Щербака А. А., суддів: Баранник Н. П., Малиш Н. І.)

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. 08 травня 2020 року Державна екологічна інспекція у Кіровоградській області звернулася до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , в якому просила:

- заборонити фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 експлуатацію: відділення підготовки та зберігання насіння соняшнику очисного комплексу; двох складів для зберігання сировини насіння соняшника; оліє пресового цеху; цеху екстракції; складу зберігання соняшникової олії; котельні, яка працює на відходах виробництва лушпинні соняшника; приміщення реалізації олії, до отримання на вказані джерела дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13 травня 2020 року позовна заява Державної екологічної інспекції у Кіровоградській області залишена без руху, у зв`язку з пропуском строку звернення до суду та позивачу наданий строк для усунення виявлених судом недоліків шляхом подання до суду заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду, в якій зазначити поважні підстави для його поновлення.

3. Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 травня 2020 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2020 року позовну заяву повернуто позивачу.

4. Повертаючи позовну заяву суди попередніх інстанцій виходили з того, що строк звернення до суду з даним позовом розпочався з 21 січня 2020 року, тобто з дати складання акта перевірки суб`єкта господарювання (виробничого об`єкта) та сплинув 22 квітня 2020 року, а позивачем не надано жодного обґрунтування неможливості звернення до суду з відповідним позовом у період з 21 січня 2020 року по 22 квітня 2020 року.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, 07 вересня 2020 року Державна екологічна інспекція у Кіровоградській області звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 травня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2020 року і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції допустили порушення норм процесуального права. Так, судами не враховано, що 24 січня 2020 року відповідачу було надіслано припис № 03-С про отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами до 24 березня 2020 року. З метою перевірки виконання вказаного припису у період з 13 по 14 квітня 2020 року було проведено позапланову перевірку відповідача, якою встановлено, що припис останнім не виконано, дозвіл на викиди не отримано. За таких обставин позивач 07 травня 2020 року звернувся до суду з позовною заявою, тобто в межах трьохмісячного строку встановленого абз. 2 ч. 2 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - Кас України).

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. В автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 07 вересня 2020 року зареєстровано вказану касаційну скаргу.

8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 вересня 2020 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С. Г., судді: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.

9. Ухвалою Верховного суду від 22 вересня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції у Кіровоградській області на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 травня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2020 року.

10. Ухвалою Верховного Суду від 03 грудня 2020 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 07 грудня 2020 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

12. Згідно ч. 1, 2 ст. 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

13. Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

14. Щоб адміністративний позов був прийнятий до провадження судом першої інстанції, позивачу необхідно дотримуватись порядку подання позовної заяви в межах реалізації права на звернення до суду та кореспондуючого права на повноважний суд з урахуванням положень пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, статті 55 Конституції України, частини четвертої статті 5 КАС України.

15. Крім того, пунктами 6, 7 частини п`ятої статті 44 КАС України передбачено обов`язок учасників справи добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки, зокрема виконувати процесуальні дії у встановлені законом або судом строки, а також виконувати інші процесуальні обов`язки, визначені законом або судом.

16. Наведеними положеннями КАС України чітко окреслено характер процесуальної поведінки, який зобов`язує учасника справи діяти сумлінно, тобто проявляти добросовісне ставлення до наявних у нього прав і здійснювати їх реалізацію таким чином, щоб забезпечити неухильне та своєчасне (без суттєвих затримок та зайвих зволікань) виконання своїх обов`язків, встановлених законом, упродовж визначених для цього строків.

17. Отже, учасник справи, маючи намір добросовісної реалізації належного йому права на звернення з позовом до суду, повинен забезпечити неухильне і своєчасне виконання своїх процесуальних обов`язків, вимог закону і суду, зокрема стосовно належного оформлення позовної заяви, в тому числі щодо своєчасного пред`явлення позову для чого особа, зацікавлена у її поданні, має вчиняти усі можливі та залежні від нього дії, використовувати усі наявні засоби та можливості, передбачені законодавством.

18. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 16 листопада 2020 року у справі № 640/14147/19.

19. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

20. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

21. Згідно зі ст. 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

22. Відповідно до ч. 4 ст. 4 Закону № 877-V виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

23. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

24. Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04 листопада 2011 року № 429 затверджено Положення про державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (чинне на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Положення № 429), пунктом 6.14 якого визначено, що Держекоінспекція для виконання покладених на неї завдань має право, у тому числі, приймати рішення про обмеження чи зупинення (тимчасово) діяльності підприємств і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів впливу фізичних та біологічних факторів і лімітів скидів забруднюючих речовин, за винятком суб`єктів підприємницької діяльності (інвесторів), що провадять свою діяльність відповідно до законодавства про угоди щодо розподілу продукції.

25. Згідно з пунктом 6.15 Положення № 429 Держекоінспекція для виконання покладених на неї завдань має право опломбовувати приміщення, устаткування, апаратуру підприємств, установ, організацій та об`єктів, стосовно яких було прийняте в установленому порядку рішення про обмеження чи тимчасове зупинення їх діяльності.

26. Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

27. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

28. Відповідно до вимог статті 8 Закону № 877-V припис - це обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання.

29. Частиною дев`ятою статті 4 Закону 877-V унормовано, що невиконання приписів, розпоряджень та інших розпорядчих документів органу державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування штрафних санкцій до суб`єкта господарювання згідно із законом.

30. Верховний Суд наголошує, що зазначеними нормами Закону № 877-V передбачений вичерпний перелік заходів реагування, які застосовуються за рішенням суду, ухваленого за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю), а саме: 1) повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) продукції; 2) повне або часткове зупинення реалізації продукції; 3) повне або часткове зупинення виконання робіт; 4) повне або часткове зупинення надання послуг.

31. При цьому вищенаведеними нормами передбачено право органу державного нагляду (контролю), у разі необхідності вжиття інших заходів реагування, протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) скласти припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звернутися у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

32. З аналізу вищенаведених правових норм вбачається, що винесення припису та звернення до суду із позовом щодо повного або часткового припинення виробництва - це два різних засоби реагування органу державного нагляду, які застосовуються окремо.

33. Захід реагування у вигляді повного зупинення будівництва (робіт) є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. При обранні такого заходу реагування, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

34. Під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення. В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб`єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей. Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей (частина п`ята статті 4 Закону № 877-V), у зв`язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування.

35. Такий висновок узгоджується з правовою позицією викладеною у постановах Верховного Суду від 22 жовтня 2019 року у справі № 816/1349/16 та від 28 травня 2019 року у справі № 820/4764/16.

36. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, з 22 по 24 січня 2020 року контролюючим органом було проведено перевірку дотримання природоохоронного законодавства фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 .

37. За результатами проведеної перевірки, 24 січня 2020 року було складено акт № 14-0 та цього ж дня відповідачу було надано припис № 03-С про отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

38. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що саме з дати складання акту перевірки суб`єкта господарювання (виробничого об`єкта) - 24 січня 2020 року у позивача виникли підстави для звернення до суду, та цей строк сплинув 24 квітня 2020 року.

39. За приписами ч. 1, 2 ст. 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

40. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

41. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що причина пропуску строку звернення до суду із адміністративним позовом може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.

42. Тобто, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.

43. Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.

44. Суд звертає увагу на те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин, якщо ці відносини стали спірними.

45. Необхідно зауважити на те, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

46. Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13 травня 2020 року позовна заява Державної екологічної інспекції у Кіровоградській області залишена без руху та позивачу наданий строк для усунення виявлених судом недоліків шляхом подання до суду заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду, в якій зазначити поважні підстави для його поновлення.

47. 20 травня 2020 року Державна екологічна інспекція у Кіровоградській області звернулась до Кіровоградського окружного адміністративного суду із клопотанням про поновлення строку звернення до суду, в якому зазначила, що тримісячний термін для звернення до адміністративного суду для позивача розпочався після проведення другої перевірки з 13 по 14 квітня 2020 року, якою встановлено, що припис відповідачем не виконано, дозвіл на викиди не отримано.

48. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що обставини викладені позивачем у клопотанні про поновлення строку не є поважними, оскільки право на звернення до суду з позовом про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) згідно ч. 7 ст. 7 Закону № 877-V виникло у позивача з дати складання акту за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, тобто з 24 січня 2020 року.

49. За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про наявність правових підстав для застосування до спірних правовідносин наслідків, встановлених пунктом 9 частиною четвертою статті 169 КАС України, шляхом повернення позовної заяви.

50. Пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року передбачає, що кожен має право на справедливий розгляд його справи судом. ЄСПЛ зауважує, що позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до відповідальності у суді після закінчення певного періоду часу після вчинення правопорушення. Періоди позовної давності, які є звичним явищем у національних правових системах Договірних держав, переслідують декілька цілей, що включають гарантування правової визначеності й остаточності та запобігання порушенню прав відповідачів, які могли б бути ущемлені у разі, якщо було б передбачено, що суди ухвалюють рішення на підставі доказів, які могли стати неповними внаслідок спливу часу» (див. mutatis mutandis рішення у справах «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії» від 20 вересня 2011 року («OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos v. Russia», заява № 14902/04, пункт 570), «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства» від 22 жовтня 1996 року («Stubbings and Others v. the United Kingdom», заяви № 22083/93 і № 22095/93, пункт 51).

51. Згідно статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

52. Враховуючи наведене, колегія суддів не встановила порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, а тому ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 травня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2020 року слід залишити без змін.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Кіровоградській області залишити без задоволення.

Ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 травня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець Л.В. Тацій