Справа № 320/6933/19
Суддя: Радишевська О.Р.
Дата ухвалення: 2020-12-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 320/6933/19
адміністративне провадження № К/9901/16610/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі Суд):
судді-доповідача Радишевської О.Р.,
суддів Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №320/6933/19
за позовом військового прокурора Дарницького гарнізону Центрального регіону України в інтересах держави в особі військової частини НОМЕР_1 до ОСОБА_1 про відшкодування шкоди, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Військової прокуратури Центрального регіону України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2019 року, постановлену в складі: головуючого судді Панченко Н.Д., і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2020 року, ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Черпіцької Л.Т., суддів Глущенко Я.Б., Собківа Я.М.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
1. Військовий прокурор Дарницького гарнізону Центрального регіону України (далі позивач) звернувся до суду в інтересах держави в особі військової частини НОМЕР_1 з адміністративним позовом до ОСОБА_1 (далі відповідач, ОСОБА_1 ) з вимогою стягнути з відповідача завдану матеріальну шкоду у сумі 33302,75 грн на користь військової частини НОМЕР_1 .
2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2019 року позовну заяву повернуто позивачу на підставі статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України).
3. Повертаючи позовну заяву позивачеві, суд першої інстанції виходив з того, що, по-перше, до позовної заяви не було надано жодних доказів, які підтверджують право ОСОБА_2 підписувати позовну заяву, а також доказів того, що ОСОБА_3 станом на день звернення з позовом до суду дійсно обіймає посаду військового прокурора Дарницького гарнізону Центрального регіону України та має право вчиняти юридично значимі дії без будь-яких обмежень.
4. По-друге, при зверненні до суду прокурором порушені вимоги положень частини четвертої статті 53 КАС України, оскільки не надано належних і допустимих доказів неналежного виконання суб`єктом владних повноважень, в інтересах якого він звернувся, власних повноважень та не зазначено порушеного державного інтересу, на захист якого звернувся прокурор.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2020 року ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2019 року змінено, виключивши з її мотивувальної частини висновки про необхідність підтвердження повноважень військового прокурора Дарницького гарнізону М. Петришина на підписання позовної заяви; в іншій частині ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2019 року залишено без змін.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
6. 07 липня 2020 року до Верховного Суду надіслано касаційну скаргу Військової прокуратури Центрального регіону України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2020 року в справі №320/6933/19.
7. У касаційній скарзі остання, не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, просить їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права та направити справу до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
8. Касаційна скарга мотивована тим, що військовий прокурор Дарницького гарнізону Центрального регіону України обґрунтував у позовній заяві необхідність захисту ним інтересів держави у зв`язку з неналежним виконанням цієї функції керівництвом військової частини НОМЕР_1 .
9. Скаржник посилається на правову позицію Касаційного господарського суду від 16 квітня 2019 в справі №910/3486/18, згідно з якою представництво прокурором у суді законних інтересів держави здійснюється і в разі, якщо захист цих інтересів не здійснює, або неналежним чином здійснює відповідний орган, а прокурор не зобов`язаний установлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів.
10. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Уханенку С.А., Кашпур О.В.
11. Ухвалою Верховного Суду від 10 липня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
12. Заперечень на касаційну скаргу не надійшло.
ІІІ. Джерела права та акти їхнього застосування
13. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Згідно із статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
15. Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
16. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
17. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їхнього захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).
18. Так, згідно з пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
19. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано статтею 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі Закон №1697-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
20. Частиною першою статті 23 Закон №1697-VII установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
21. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
22. Окремими абзацами частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
ІV. Позиція Верховного Суду
23. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 КАС України).
24. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
25. Щодо повноважень військового прокурора Дарницького гарнізону Центрального регіону України, підполковника юстиції М. Петришина на підписання позовної заяви Суд зазначає таке.
26. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, зокрема, виходив з того, що до неї не було надано жодних належних доказів, які підтверджують право ОСОБА_2 підписувати від імені позивача позовну заяву.
27. З такими висновками суду першої інстанції суд апеляційної інстанції не погодився, зазначивши, що керівник юридичної особи має право реалізовувати процесуальні права сторони без подання документів, що засвідчують його повноваження, а стаття 24 Закону №1697-VII надає керівнику військової прокуратури гарнізону право подання позовної заяви.
28. Суд наголошує на тому, що у спірному випадку прокурором подано позов на виконання прокуратурою функції щодо представництва інтересів держави в суді у порядку, передбаченому статтями 23, 24 Закону №1697-VII.
29. Отже, вирішуючи питання щодо прийняття позовної заяви, суд повинен керуватися положеннями частини першої статті 24 Закону №1697-VII, що регулює особливості здійснення окремих форм представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді.
30. Відповідно до частини першої статті 7 Закону №1697-VII (у редакції, діючій до внесення змін Законом України від 19 вересня 2019 року №113-IX) систему прокуратури України становлять: Генеральна прокуратура України; регіональні прокуратури; місцеві прокуратури; військові прокуратури; Спеціалізована антикорупційна прокуратура.
31. Законом №1697-VII (у редакції, чинній до внесення змін Законом України від 19 вересня 2019 року №113-IX) військові прокуратури гарнізонів прирівнюються до місцевих прокуратур.
32. Таким чином, військовий прокурор відповідного гарнізону прирівнюється до керівника відповідної місцевої прокуратури.
33. Згідно з частиною першою статті 24 Закону №1697-VII (у редакції, діючій до внесення змін Законом України від 19 вересня 2019 року №113-IX) право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.
34. 19 вересня 2019 року був прийнятий Закон України №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», який набрав чинності 25 вересня 2019 року, відповідно до якого запроваджено реформування системи органів прокуратури та у зв`язку з цим унесено зміни до деяких законодавчих актів України, зокрема до Закону №1697-VII.
35. Так, згідно з частиною першою статті 7 Закону №1697-VII (у редакції Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX) систему прокуратури України становлять: Офіс Генерального прокурора; обласні прокуратури; окружні прокуратури; Спеціалізована антикорупційна прокуратура.
36. Відповідно до частини першої статті 24 Закону №1697-VII (у редакції Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX) право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
37. Проте пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів з реформи органів прокуратури» встановлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їхні повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.
38. М. Петришин є військовим прокурором Дарницького гарнізону Центрального регіону України, та, відповідно, її керівником.
39. Норми чинного законодавства не вимагають додавання до позову документів, що підтверджують повноваження керівника юридичної особи. Тотожний за змістом висновок був викладений Верховним Судом у постановах від 19 червня 2019 року в справі №620/3827/18, від 27 лютого 2020 року в справі №826/19448/16, від 13 серпня 2020 року в справі №826/2850/17.
40. З огляду на зазначене Суд погоджується з твердженням суду апеляційної інстанції, що суд першої інстанції дійшов неправильного висновку про необхідність підтвердження повноважень військового прокурора Дарницького гарнізону М. Петришина і, відповідно, про наявність підстав для повернення позовної заяви.
41. Однак, перевіряючи доводи касаційної скарги про доведення військовим прокурором Дарницького гарнізону Центрального регіону України права звернення з цим позовом на захист інтересів держави та посилання скаржника на постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 16 квітня 2019 в справі №910/3486/18, Суд зазначає таке.
42. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року в справі №912/2385/18 уточнила висновки, зроблені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року в справі №903/129/18; Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06 лютого 2019 року в справі №927/246/18, від 16 квітня 2019 в справах №910/3486/18 та №925/650/18, від 17 та 18 квітня 2019 року в справах №923/560/18 та №913/299/18 відповідно, від 13 травня 2019 року в справі №915/242/18; Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 жовтня 2019 року в справі №0440/6738/18.
43. За висновками Великої Палати Верховного Суду в справі №912/2385/18 прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
44. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, проте не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
45. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону №1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
46. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
47. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, однак якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
48. Відповідно до позовної заяви, військовий прокурор Дарницького гарнізону Центрального регіону України у цій справі на обґрунтування необхідності захисту порушення, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначив, що станом на 28.11.2019 перед військовою частиною НОМЕР_1 наявна прострочена дебіторська заборгованість звільненого військовослужбовця по втраті майна служби ракетно-артилерійського озброєння ОСОБА_1 у сумі 33302,75 грн. Військова частина НОМЕР_1 заходи щодо захисту інтересів держави при їхньому порушенні не вживає, позовну роботу спрямовану на стягнення з ОСОБА_1 заборгованості не здійснює, позов до суду про стягнення заборгованості не подано.
49. Судом встановлено, що до позовної заяви додано лист Військової прокуратури Дарницького гарнізону Центрального регіону України від 25.11.2019 №5336вих.-19 з проханням до військової частини НОМЕР_1 повідомити чи подано до суду позов до ОСОБА_1 про відшкодування шкоди на суму 33302 грн.
50. У відповідь на вказане повідомлення військова частина НОМЕР_1 листом від 27.11.2019 №3078 відповіла, що нею не подавались будь-які позови до ОСОБА_1 .
51. З листа Військової прокуратури Дарницького гарнізону Центрального регіону України від 28.11.2019 №5363 вих.-19 вбачається, що на виконання вимог частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII повідомлено військову частину НОМЕР_1 про намір подати до суду відповідний позов.
52. Ураховуючи викладене, Суд вважає передчасними висновки судів попередніх інстанцій, що у прокурора відсутні законні підстави на звернення з цим позовом до суду в інтересах держави в особі військової частини НОМЕР_1 , оскільки вони зроблені без належного дослідження обставин дотримання прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, дослідження порушення інтересів держави, а також наявності або відсутності бездіяльності цього органу протягом розумного строку після отримання такого звернення, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження виключних підстав для представництва прокурора в інтересах держави в особі цього органу.
53. Відповідно до частин першої і четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
54. За наведених мотивів, оскаржувані ухвала та постанова судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа передачі до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження з дотриманням порядку, визначеного у цій постанові, у зв`язку з чим касаційна скарга підлягає задоволенню.
V. Судові витрати
55. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він, відповідно, змінює розподіл судових витрат.
56. Оскільки Суд не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
57. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
58. Касаційну скаргу Військової прокуратури Центрального регіону України задовольнити.
59. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2020 року в цій справі скасувати, а справу направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
60. Судові витрати не розподіляються.
61. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: О.В. Кашпур
С.А. Уханенко