Справа № 540/3032/20
Суддя: Пекний А.С.
Дата ухвалення: 2020-12-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 грудня 2020 р.м. ХерсонСправа № 540/3032/20
Херсонський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Пекного А.С., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Басейнового управління водних ресурсів Нижнього Дніпра до Південного офісу Держаудитслужби та Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області про визнання протиправними і скасування пунктів листа-вимоги та розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами,

встановив:

Басейнове управління водних ресурсів Нижнього Дніпра (далі - позивач, БУВР Нижнього Дніпра) звернулось до суду з позовом до Південного офісу Держаудитслужби (далі-відповідач-1, Південний офіс), Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області (далі-відповідач-2, Управління), в якому просить визнати протиправними і скасувати пункти 2, 3, абзац 1 пункту 5 описової частини, пункт 1 резолютивної частини листа-вимоги Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області №152107-14/3130-2020 від 02.10.2020р. та розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами №9 від 01.10.2020р.

Позовні вимоги мотивує помилковими висновками посадових осіб відповідача-2 про допущені БУВР Нижнього Дніпра порушення бюджетного законодавства.

Так, щодо пункту 2 описової частини листа-вимоги Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області №152107-14/3130-2020 від 02.10.2020р. позивач вказує, що на думку контролюючого органу, при відсутності встановленого Кабінетом Міністрів України порядку та розміру відрахувань у бюджетній сфері на культурно - масову і фізкультурну роботу заборонено відрахування коштів спеціального фонду Первинній профспілковій організації. Позивач з посиланням на статтю 44 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», статтю 250 Кодексу законів про працю України, статтю 33 Закону України «Про профспілки, їх права та гарантії діяльності», положення Колективних договорів між трудовим колективом і адміністрацією апарату обласного управління водних ресурсів на 2017-2018 роки, на 2018-2020 роки, зазначає, що відрахування коштів первинним профспілковим організаціям є його прямим обов`язком, невиконання якого, навпаки, тягне за собою адміністративну та іншу відповідальність. Тому вважає, що перерахування ним у 2017-2020 роках коштів первинній профспілковій організації та й іще у розмірах, навіть менших від установлених законодавством, не є порушенням бюджетного законодавства, а відповідні висновки відповідача-2 - є безпідставними і протиправними.

Щодо пункту 3 описової частини листа-вимоги Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області №152107-14/3130-2020 від 02.10.2020р., за якою відповідач-2 вважає порушенням проведення видатків на оплату заробітної плати в сумі 148605,16 грн. та нарахування на заробітну плату в сумі 32693,14 грн. за рахунок коштів загального фонду кошторису замість відповідних надходжень по спеціальному фонду, позивач вказує, що жодним нормативним актом на нього не покладено обов`язку розділяти фонд оплати праці своїх працівників в залежності від їх участі у процесі надання послуг цією установою та здійснювати оплату праці осіб, які на виконання своїх посадових обов`язків безпосередньо приймають участь у наданні послуг, виключно за рахунок коштів спеціального фонду.

Щодо абзацу 1 пункту 5 описової частини листа-вимоги Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області №152107-14/3130-2020 від 02.10.2020р., за змістом якого відповідач-2 робить висновок про завищення підрядною організацією ПП «Сіті Пайп Інжиніринг» вартості виконаних робіт на суму 65267,00 грн. унаслідок невідповідності між фактично виконаними обсягами та обсягами вказаними в актах виконаних робіт форми КБ-2в, позивач зазначає, що відповідач-2 безпідставно не взяв до уваги пояснення позивача про те, що вказане порушення відсутнє, оскільки будівельні роботи були виконані в повному обсязі, об`єкт введений в експлуатацію, а указана відповідачем невідповідність між фактично виконаними обсягами та обсягами вказаними в актах виконаних робіт пояснюється тим, що згодом частину обладнання було демонтовано для зберігання.

Щодо розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами №9 від 01.10.2020р. позивач вказує на те, що підставою для його прийняття слугував висновок ревізорів про вчинення позивачем бюджетного правопорушення, описаного у пункті 3 описової частини листа-вимоги Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області №152107-14/3130-2020 від 02.10.2020р. Однак такий висновок є помилковим, що підтверджується і практикою Верховного Суду щодо того, що бюджеьна організація не зобов`язана розділяти фонд оплати праці своїх працівників в залежності від їх участі у процесі надання послуг цією установою та здійснювати оплату праці осіб, які на виконання своїх посадових обов`язків безпосередньо приймають участь у наданні послуг, виключно за рахунок коштів спеціального фонду. Відтак позивач вважає, що не вчиняв бюджетного правопорушення. а тому застосування до нього заходу впливу за це є протиправним.

Ухвалою від 13.10.2020р. відмовлено у задоволенні клопотання про забезпечення позову.

Ухвалою від 16.10.2020р. відкрито провадження у справі, вирішено розглядати її за правилами спрощеного позовного провадження з викликом сторін і призначено судове засідання на 09:30 год. 06.11.2020р.

Відповідачем 04.11.2020р. подано відзив на позов, за змістом якого позов не визнається. Відповідач зазначає, що відповідно пункту 3.3.5.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на І півріччя 2020 проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності БУВР нижнього Дніпра за період з 01.11.2016 по 01.06.2020, якою встановлено ряд порушень, що відображені в акті ревізії від 09.09.2020 №15-21-07-24/05. Акт ревізії підписано з запереченнями від 21.09.2020 №05-31/2004. Заперечення не прийняті, висновок на заперечення направлено супровідним листом від 29.09.2020 №152107-14/3052-2020. За результатами ревізії встановлено фінансових порушень що призвели до втрат на суму 1588,21 тис. грн., фінансових порушень, що не призвели до втрат на суму 6.13 тис. грн., та неефективне використання бюджетних коштів склало 6434,38 тис., грн.

Тому Управлінням було направлено позивачу листа-вимогу про усунення виявлених ревізією порушень №152107-14/3130-2020 від 02.10.2020р. та прийнято розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 01 жовтня 2020 року №9 відповідно до якого відповідачем зупинено операції з бюджетними коштами на рахунках №0014818, НОМЕР_2 за КПКВ 2707050 «Експлуатація державного водогосподарського комплексу та управління водними ресурсами» за винятком: сплати податків, зборів і єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування; виконання рішень органів, яким відповідно до закону надано право стягнення коштів; здійснення захищених видатків Басейновому управлінню водних ресурсів нижнього Дніпра до 28.10.2020р. включно.

Щодо оскаржених пунктів листа-вимоги відповідач вказує, що ревізією було встановлено, що позивачем в порушення ч. 4 ст. 13 Бюджетного кодексу України, п. 17, 18, 19, 22, 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228, внаслідок не забезпечення обґрунтованого розподілу в кошторисі БУВР нижнього Дніпра за КПКВ 2407050 видатків на оплату праці по КЕКВ 2111 «Заробітна плата» та КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці», між загальним та спеціальним фондами у відповідності до обсягів та вартості наданих платних послуг, пов`язаних з виконанням проектних робіт, БУВР нижнього Дніпра за період з 01.11.2016 по 01.06.2020 проведені видатки на оплату заробітної плати в сумі 148605,16 грн. та нарахування на заробітну плату в сумі 32693,14 грн. за рахунок коштів загального фонду кошторису, які повинні здійснюватися за рахунок відповідних надходжень по спеціальному фонду, чим завдано загальному фонду кошторису БУВР нижнього Дніпра шкоди на суму 181298,30 грн. Тобто витрати, пов`язані з наданням платних послуг, повинні покриватись виключно за рахунок надходжень від надання платних послуг, чого зроблено не було, що також є бюджетним правопорушенням і підставою для застосування заходів бюджетного впливу шляхом зупинення операцій з бюджетними коштами.

Також відповідач зазначає, що в порушення п.26 Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 №2456-VI та відсутності встановленого Кабінетом Міністрів України порядку та розміру відрахувань у бюджетній сфері на культурно-масову і фізкультурну роботу, БУВР нижнього Дніпра безпідставно відраховано кошти спеціального фонду кошторису по КЕКВ 2800 «Інші поточні видатки» Первинній профспілковій організації Басейнового управління водних ресурсів нижнього Дніпра на культурно-масову і фізкультурну роботу на загальну суму 578567,65 грн. Так, відповідно до п. 26 Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу визначено, що норми і положення статті 44 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» та ст. 250 Кодексу законів про працю України застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України. У ревізійному періоді проекти порядків відрахування коштів первинній профспілковій організації на культурно-масову, фізкультурну і оздоровчу роботу Кабінетом Міністрів України не затверджувались. В результаті зазначеного, порушення щодо відрахування коштів спеціального фонду кошторису по КЕКВ 2800 «Інші поточні видатки» Первинній профспілковій організації Басейнового управління водних ресурсів нижнього Дніпра на культурно-масову і фізкультурну роботу на загальну суму 578567,65 грн., є обґрунтованим та підтвердженим.

Крім того, за результатами проведених контрольних обмірів обсягів виконаних ремонтних робіт у розрізі підрядних організацій було встановлено невідповідність між фактично виконаними обсягами та обсягами вказаними в актах виконаних робіт форми КБ-2в, що призвело до завищення вартості виконаних робіт підрядною організацією ПП «Сіті Пайп Інжиніринг» на суму 65267,00 грн., що є порушенням п. 6.4.3 Національного стандарту України «Правила визначення вартості будівництва» ДСТУ Б Д. 1.1-1-1:2013, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293 (далі - ДСТУ Б Д.1.1-1-1:2013). Включення в акт за формою № КБ-2в тільки вартості будівельних матеріалів, виробів і конструкцій без їх укладання або монтажу, завезених на об`єкт будівництва, чинними правилами визначення вартості виконаних будівельних робіт не передбачено. При будівництві за рахунок державних коштів замовних не може оплачувати підряднику вартість завезених на об`єкт матеріалів і виробів без їх монтажу або укладання в діло, за окремими винятками. Робота вважається виконаною і може пред`являтися до приймання та наступної оплати, якщо виконано весь комплекс операцій, передбачений ресурсною елементною кошторисною нормою для цього виду робіт. Включення в акт за формою № КБ-2в тільки вартості будівельних матеріалів, виробів і конструкцій без їх укладання або монтажу, завезених на об`єкт будівництва, чинними правилами визначення вартості виконаних будівельних робіт не передбачено. З огляду на викладене, замовник також не може оплачувати підряднику вартість устаткування без його монтажу чи встановлення. Відповідач зазначає, що в ході ревізії так і не було спростовано факту завищення вартості виконаних робіт.

У підсумку відповідач вважає оскаржені лист-вимогу та розпорядження обґрунтованими і правомірними, тому просить відмовити у задоволенні позову.

Ухвалою від 06.11.2020р. суд за клопотаннями сторін вирішив подальший розгляд справи проводити у порядку письмового провадження.

Позивачем 11.11.2020р. подано відповідь на відзив, а відповідачем 26.11.2020р. - заперечення на відповідь.

Оцінивши доводи сторін у взаємозв`язку з наявними доказами, суд приходить до такого.

Судом встановлено, що відповідно пункту 3.3.5.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на І півріччя 2020 року, на підставі направлення №106 від 12.06.2020, виданого начальником управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області, головним державним аудитором відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування Мірзахановою - Залужною О.А проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Басейнового управління водних ресурсів нижнього Дніпра за період з 01.11.2016 по 01.06.2020, якою встановлено ряд порушень, що відображені в акті ревізії від 09.09.2020 №15-21-07-24/05.

За змістом акту, порушення полягали у наступному:

- БУВР нижнього Дніпра відповідно до «Переліку платних послуг, які надаються бюджетними установами, що належать до сфери управління Державного агентства водних ресурсів», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 №1101 та «Порядку визначення вартості та надання платних послуг бюджетними установами, що належать до сфери управління Державного агентства водних ресурсів України», затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства фінансів України від 25.12.2013 №544/1561/1130 (далі - Порядок №544/1561/1130), здійснювалося у 2017-2020р.р. надання платних послуг з виконання проектних робіт працівниками технічного відділу в межах норми робочого часу, що підтверджується табелями обліку робочого часу. В ході проведення ревізії відповідачем-2 проведено розрахунок витрат коштів загального фонду кошторису на надання платних послуг шляхом визначення вартості 1 людино-дня та загального обсягу витраченого часу на надання платних послуг. Протягом 2017-2019 років та січня-травня 2020 року оплата праці 5 працівникам технічного відділу БУВР нижнього Дніпра, які були задіяні в наданні платних послуг, здійснювалося повністю за рахунок коштів загального фонду кошторису згідно штатного розпису. Таким чином, ревізією фактичного виконання кошторисів встановлено факти покриття витрат спеціального фонду за рахунок коштів загального фонду державного бюджету за КПКВ 2407050 по оплаті праці в сумі 148605,16 грн. Крім того, нарахування на зазначену заробітну плату єдиного соціального внеску склали 32693,14 грн.

З цього відповідач-2 зробив висновок, що в порушення ч. 4 ст. 13 Бюджетного кодексу України, п. 17, 18, 19, Порядку № 228, внаслідок не забезпечення обґрунтованого розподілу в кошторисі БУВР нижнього Дніпра за КПКВ 2407050 видатків на оплату праці по КЕКВ 2111 «Заробітна плата» та КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці», між загальним та спеціальним фондами у відповідності до обсягів та вартості наданих платних послуг, пов`язаних з виконанням проектних робіт, БУВР нижнього Дніпра проведені видатки на оплату заробітної плати в сумі 148605,16 грн., та нарахування на заробітну плату в сумі 32693,14 грн, за рахунок коштів загального фонду кошторису, які повинні здійснюватися за рахунок відповідних надходжень по спеціальному фонду, чим завдано загальному фонду кошторису БУВР нижнього Дніпра шкоди на загальну суму 181298,30 грн.

- Крім того, ревізією виявлено, що позивачем використовувались бюджетні кошти на будівництво. 06.11.2018 року між БУВР нижнього Дніпра (Замовник) та Приватним підприємством "СІТІ ПАЙП ІНЖИНІРИНГ» (Генпідрядник) укладено договір підряду №01-14/285, за умовами якого генпідрядник зобов`язався виконати та здати замовнику в установлений цим договором строк закінчені роботи по об`єкту: «будівництво напірних трубопроводів для встановлення 2-х ДМ «Zimmatik» та підключення системи краплинного зрошення на землях науково-дослідної виробничої ділянки «Хвиля» Херсонського державного аграрного університету (1 пускового комплексу) (ДК 021:215 - 45000000-7 - Будівельні роботи та поточний ремонт) за адресою: 73490, Херсонська область, Корабельний район, Комишанська селищна рада, 4,6 км на захід від с. Чорнобаївка Білозерського району, а замовник зобов`язався прийняти роботи та сплатити вартість робіт. Договір укладений з твердою договірною ціною - 1 818 980,40 грн.

На виконання умов договору № 01-14/285, між його сторонами складені два акти виконаних робіт форми КБ-2в, які разом із довідками форми КБ-3 були підставою для проведення розрахунків між замовником і підрядником за цим договором:

№ 1 за грудень 2018 на суму 570 522,00 грн;

№ 2 від 26.12.2018 на суму 1 248 456,00 грн.;

Вартість зазначених підрядних робіт сплачена БУВР нижнього Дніпра контрагенту в повному обсязі у сумі 1 818 980,40 грн.

Відповідно до п. 11.1 договору підряду від 06.11.2018 № 01-14/285 фінансування робіт здійснювалося за рахунок бюджетних коштів, а саме: коштів державного бюджету.

Із акту ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності БУВР нижнього Дніпра від 09.09.2020 № 15-21-07-24/05 вбачається, що для фактичного підтвердження обсягів виконаних робіт по об`єкту будівництво напірних трубопроводів для встановлення 2-х ДМ «Zimmatik» та підключення системи краплинного зрошення на землях науково-дослідної виробничої ділянки «Хвиля» Херсонського державного аграрного університету (І пусковий комплекс) проведено обстеження, у зв`язку з незабезпеченням замовником присутності підрядника.

Обстеженням виконаних робіт, що проводився вибірковим методом по видам робіт представником Замовника - начальником технічного відділу БУВР нижнього Дніпра Червонящим Л.П. та провідним топографом технічного відділу Лілекою А.А,. встановлена невідповідність між фактично виконаними обсягами та обсягами вказаними в актах виконаних робіт форми КБ-2в, що в порушення п.6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 привело до завищення вартості виконаних робіт на суму 65267,00 грн.

Відповідно до п.6.4.4.1 Національного стандарту України «Правила визначення вартості будівництва» ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 №293, за твердої договірної ціни взаєморозрахунки провадяться на підставі виконаних обсягів робіт та їх вартості визначеної в договірній ціні. Проте об`єми виконаних робіт завищені, що й встановлено актом контрольного обміру та актом ревізії.

За наслідками акту обстеження від 22.07.2020 встановлена невідповідність між фактично виконаними обсягами та обсягами вказаними в актах виконаних робіт форми КБ-2в, що в порушення п. 6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1- 1:2013 призвело до завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 65287,00 грн., по актах форми КБ 2в № 1 за 12.18 року на суму 570522,00 грн. та № 2 за 26.12.2018 року на суму 1248456,00 гривень на будівництво зазначеного вище об`єкта, завищено вартість прямих витрат на загальну суму 53573,00 грн. в наступних розмірах:

-368,00 грн. - ЕН22-35-6 - установка чавунних засувок або клапанів зворотних діаметром 200 мм в кількості 1 (шт);

- 32682,00 грн. - 2307-11048 - засувка Ду200 в кількості 1 (шт);

- 393,00 грн. - ЕН22-40-6 - приварювання фланців до сталевих трубопроводів діаметром 200 мм в кількості 1 (шт);

- 3192,00 грн. - С130-972 в. 1 - фланці плоскі приварні із сталі ВСтЗпс2 діаметром 200 мм в кількості 5 (шт);

- 8910,00 грн. - ЕН22-33-5 - установка сталевих зварних фасонних частин діаметром 100-250 мм в кількості 0,07628 (т);

- 1993,00 грн. - СІ 13-190 в. 1 - труби сталеві електрозварні прямо шовні із сталі марки 20 зовнішній діаметр 219 мм товщина стінки 6 мм в кількості 2,42 (м);

- 25,00 грн. - Е18-22-2 - установка манометрів в кількості 1 (шт);

- 115,00 грн. - 1704-20186 в. 1 - манометр в кількості 1 (шт);

- 20,00 грн. - ЕН15-177-10 - покриття кузбаслаком по металу труб за 2 рази в кількості 0,017 (100 м2);

- 960,00 грн. - ЕН22-38-5 - врізка в існуючі мережі зі сталевих труб сталевих штуцерів діаметром 200 мм в кількості 1 ( шт);

- 1729,00 грн. - СІ 13-190 в. 1 - труби сталеві електрозварні прямошовні із сталі марки 20 зовнішній діаметр 219 мм товщина стінки 6 мм в кількості 2,1 (м);

- 2149,00 грн. - ЕН22-33-5 - установка сталевих зварних фасонних частин діаметром 100-250 мм в кількості 0,0184 (т);

- 639,00 грн. - С130-972 в.1 - фланці плоску приварні тиск 1 Мпа діаметр 200 мм в кількості 1 (шт);

- 25,00 грн. - Е18-22-2 - установка манометрів з трьохходовим краном в кількості 1 (шт);

- 115,00 грн. - 1704-20186 в. 1 - манометр в кількості 1 (шт);

- 85,00 грн. -СІ630-642 - крани прохідні сальникові в кількості 1 (шт);

- 24,00 грн. - РН15-22-1 - установка муфтових кранів водоразбірних в кількості 0,01 (100шт);

- 149,00 грн. - СІ630-213 - вентилі прохідні муфтові латунні діаметром 25 мм в кількості 1 (шт);

- 896,00 грн. - загальновиробничі витрати;

- 837,00 грн. - прибуток;

- 83,00 грн. - адмінвитрати;

- 10878,00 грн. - ПДВ 20%.

- Також відповідачем-2 зроблено висновки, що в порушення п.26 Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 №2456-VI та відсутності встановленого Кабінетом Міністрів України порядку та розміру відрахувань у бюджетній сфері на культурно-масову і фізкультурну роботу, БУВР нижнього Дніпра безпідставно у періоді листопад-грудень 2016р., 2017-2019р.р. та у січні-травні 2020р. відраховано кошти спеціального фонду кошторису по КЕКВ 2800 «Інші поточні видатки» Первинній профспілковій організації Басейнового управління водних ресурсів нижнього Дніпра на культурно-масову і фізкультурну роботу на загальну суму 578567,65 грн.

Акт ревізії від 09.09.2020 №15-21-07-24/05 підписано з запереченнями від 21.09.2020 №05-31/2004. Заперечення не прийняті, висновок на заперечення направлено супровідним листом від 29.09.2020 №152107-14/3052-2020.

В подальшому Управлінням надіслано на адресу позивача листа-вимогу №152107-14/3130-2020 від 02.10.2020р. «Про усунення виявлених порушень», якою вимагається у строк до 27.10.2020р. усунути виявлені ревізією порушення.

При цьому, пунктом 2 описової частини листа-вимоги визначено, що «... при відсутності встановленого Кабінетом Міністрів України порядку та розміру відрахувань у бюджетній сфері на культурно-масову і фізкультурну роботу, в порушення п.26 Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 №2456-VI та відсутності встановленого Кабінетом Міністрів України порядку та розміру відрахувань у бюджетній сфері на культурно-масову і фізкультурну роботу, БУВР нижнього Дніпра безпідставно у періоді листопад-грудень 2016р., 2017-2019р.р. та у січні-травні 2020р. відраховано кошти спеціального фонду кошторису по КЕКВ 2800 «Інші поточні видатки» Первинній профспілковій організації Басейнового управління водних ресурсів нижнього Дніпра на культурно-масову і фізкультурну роботу на загальну суму 578567,65 грн. ...».

Пунктом 3 листа-вимоги визначено, що «... в порушення частини 4 статті 13 Бюджетного кодексу України, пунктів 17, 18, 19, 22, 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002р. №228 внаслідок незабезпечення обґрунтованого розподілу в кошторисі БУВР нижнього Дніпра за КПКВ 2407050 «Експлуатація державного водогосподарського комплексу та управління водними ресурсами» видатків на оплату праці по КЕКВ 2111 «Заробітна плата» та КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці», між загальним та спеціальним фондами у відповідності до обсягів та вартості наданих платних послуг, пов`язаних з виконанням проектних робіт, за період з 01.11.2016р. по 01.06.2020р. БУВР нижнього Дніпра проведені видатки на оплату заробітної плати в сумі 148605,16 грн. та нарахування на заробітну плату в сумі 32693,14 грн. за рахунок коштів загального фонду кошторису, які повинні здійснюватись за рахунок відповідних надходжень по спеціальному фонду, чим завдано загальному фонду кошторису БУВР нижнього Дніпра шкоди на загальну суму 181298,30 грн.».

Абзацом 1 пункту 5 описової частини листа-вимоги визначено, що «... за результатами проведених контрольних обмірів обсягів виконаних ремонтних робіт у розрізі підрядних організацій встановлено: ... невідповідність між фактично виконаними обсягами та обсягами, вказаними в актах виконаних робіт форми КБ-2в, що призвело до завищення вартості виконаних робіт підрядною організацією ПП «Сіті Пайп Інжиніринг» на суму 65267,00 грн., що є порушенням п.6.4.3 Національного стандарту України «Правила визначення вартості будівництва» ДСТУ Б Д.1.1-1-1:2013, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 №293 ...».

Пунктом 1 резолютивної частини листа-вимоги від позивача вимагається розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників БУВР нижнього Дніпра, винних у допущених порушеннях.

Порушення, зазначені в пунктах 2, 3, абзаці 1 пункту 5 описової частини, вимагається усунути в пунктах 3, 4 та 6 резолютивної частини листа-вимоги шляхом відшкодування безпідставних витрат.

Також відповідачем-2 прийнято розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами №9 від 01.10.2020р., відповідно до якого Управління Південного офісу Держаудитслужби на підставі пункту 2 частини 1 статті 117 Бюджетного кодексу України зобов`язує зупинити до 28.10.2020р. включно операції з бюджетними коштами на рахунках №№ НОМЕР_1 , НОМЕР_2 за КПКВ 2407050 «Експлуатація державного водогосподарського комплексу та управління водними ресурсами», за винятком: сплати податків, зборів і єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, виконання рішень органів, яким відповідно до закону надано право стягнення коштів, здійснення захищених видатків.

Не погоджуючись із вказаними листом-вимогою та розпорядженням, позивач звернувся до суду із цим позовом.

При вирішенні спору суд виходить з такого.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України від 26.01.1993 № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на час прийняття спірної вимоги, далі - Закон № 2939-XII).

Частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 266 «Про утворення міжрегіональних органів Державної аудиторської служби» до складу органів Державної аудиторської служби України входять Держаудитслужба та такі міжрегіональні територіальні органи: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби, Південний офіс Держаудитслужби, Західний офіс Держаудитслужби, Східний офіс Держаудитслужби, які також наділені вищевказаними повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про державні закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень (підпункт 4 пункту 4 Положення № 43).

Держаудитслужба уживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь (підпункт 9 пункту 4 Положення № 43).

Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 13, 23 пункту 6 Положення № 43).

Згідно з частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; вертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Зазначена правова позиція узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у постановах, зокрема, у постановах від 07.10.2014 у справі № 21-368а14, від 14.10.2014 у справі №21-453а14, від 18.11.2014 у справі №21-461а14, від 20.01.2015 у справі №21-601а14, від 27.01.2015 у справі № 21-436а14, від 10.02.2015 у справі №21-632а14, від 15.04.2014 у справах №№ 21-40а14, 21-63а14), від 13.05.2014 у справі № 21-89а14, від 29.05.2017 у справі №826/6304/16, від 23.02.2016 у справі №818/1857/14 тощо.

Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі №1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а.

У цій справі позивач просить скасувати, зокрема, пункти 2, 3, абзац 1 пункту 5 описової частини листа-вимоги Управління Південного офісу Держаудитслужби Херсонської області №152107-14/3130-2020 від 02.10.2020р., які констатують (описують виявлене) порушення, що прямо полягають у завданні збитків: безпідставним відрахуванням Первинній профспілковій організації коштів спеціального фонду кошторису по КЕКВ 2800 «Інші поточні видатки» в загальній сумі 578 567,65 грн.; проведенні видатків на оплату заробітної плати в сумі 148 605,16 грн. та нарахувань на заробітну плату в сумі 32 693,14 грн. за рахунок коштів загального фонду кошторису замість спеціального; завищенні вартості виконаних робіт підрядною організацією ПП «Сіті Пайп Інжиніринг» на суму 65 267,00 грн.

Усунення цих порушень безпосередньо вимагається пунктами 3, 4 та 6 резолютивної частини листа-вимоги Управління Південного офісу Держаудитслужби Херсонської області №152107-14/3130-2020 від 02.10.2020р.

На думку суду, відповідні пункти описової та резолютивної частин листа-вимоги не можуть розглядатись окремо.

Крім того, саме по собі викладення в описовій частині листа-вимоги опису того порушення, яке на думку органу державного фінансового контролю вчинено підконтрольною установою, не породжує прав чи обов`язків для позивача, оскільки не містить владного припису, адресованого позивачу.

За таких обставин суд приходить до висновку, що позивач оскаржує вимогу територіального органу Держаудитслужби про усунення порушень, виявлених під час ревізії, яка в спірній частині (пункти 2, 3, абзац 1 пункту 5 описової частини листа-вимоги) вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Однак предметом оскарження у порядку адміністративного судочинства може бути лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Тому з огляду на вищевикладене та з урахуванням правових висновків Верховного Суду, слід відмовити у задоволенні позову в частині визнання протиправними і скасування пунктів 2, 3, абзац 1 пункту 5 описової частини листа-вимоги Управління Південного офісу Держаудитслужби Херсонської області №152107-14/3130-2020 від 02.10.2020р.

Щодо позовних вимог про визнання протиправним і скасування пункту 1 резолютивної частини листа-вимоги Управління Південного офісу Держаудитслужби Херсонської області №152107-14/3130-2020 від 02.10.2020р., то суд зазначає, що нею вимагається від позивача «розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників БУВР Нижнього Дніпра, винних у допущених порушеннях».

Пунктом 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Також згідно із пунктом 50 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006р. № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.

Всього у листі-вимозі №152107-14/3130-2020 від 02.10.2020р. вимагається усунути сім порушень, з яких у цій справі оспорюється лише три.

Заперечень щодо інших чотирьох порушень позивач не навів, як не навів і обґрунтування того, яким чином і у який спосіб пункт 1 резолютивної частини листа-вимоги №152107-14/3130-2020 від 02.10.2020р. порушує та які саме права чи інтереси БУВР Нижнього Дніпра.

Сам оскаржений пункт сформульовано таким чином, що він одночасно поширюється на всі порушення, визначені у листі-вимозі як такі, що обов`язкові до усунення.

При цьому від позивача не вимагається саме притягнути конкретних осіб до відповідальності.

Підсумовуючи викладене, суд не вбачає ознак протиправності у змісті пункту 1 резолютивної частини листа-вимоги №152107-14/3130-2020 від 02.10.2020р., оскільки позивачем не доведено, що цей пункт листа-вимоги порушує його права та інтереси.

Отже, у задоволенні цієї позовної вимоги слід відмовити.

Щодо позовної вимог про визнання протиправним і скасування розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами №9 від 01.10.2020р., суд зазначає таке.

Відповідно до статті 116 Бюджетного кодексу України, порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання.

При цьому пунктами з 1 по 39 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України визначені конкретні склади порушень бюджетного законодавства, за які настає відповідальність, а пунктом 40 відносить до них і інші випадки порушення бюджетного законодавства учасником бюджетного процесу.

Згідно із пунктом 2 частини 1 статті 117 Бюджетного кодексу України, зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується до учасників бюджетного процесу за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1 - 3, 10, 11, 14 - 29, 32 - 36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу.

Відповідно до частин 2, 3 статті 118 Бюджетного кодексу України, рішення про застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства, визначених пунктами 2 - 5 та 7 частини першої статті 117 цього Кодексу, приймається Міністерством фінансів України, органами Казначейства України, органами державного фінансового контролю, місцевими фінансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів у межах встановлених їм повноважень на підставі протоколу про порушення бюджетного законодавства або акта ревізії та доданих до них матеріалів. Рішення набирає чинності з дня його підписання. Форма та порядок складання протоколу про порушення бюджетного законодавства встановлюються Міністерством фінансів України. Не допускається застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства, визначених статтею 117 цього Кодексу, за раніше виявлені і усунені порушення бюджетного законодавства.

Статтею 120 Бюджетного кодексу України установлено, що зупинення операцій з бюджетними коштами полягає у зупиненні будь-яких операцій із здійснення платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства. Механізм зупинення операцій з бюджетними коштами визначається Кабінетом Міністрів України. Зупинення операцій з бюджетними коштами можливе на строк до 30 днів у межах поточного бюджетного періоду, якщо інше не передбачено законом.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19.01.2011р. №21 затверджено Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами (далі - Порядок №21).

Згідно із пунктами 1, 2 вказаного Порядку, ним визначено механізм застосування Мінфіном, органами Державної казначейської служби, Держаудитслужби, місцевими фінансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів (далі - уповноважений орган) у межах наданих їм повноважень до розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів (далі - розпорядники та/або одержувачі) такого заходу впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами.

Зупинення операцій з бюджетними коштами застосовується у разі виявлення факту порушення вимог бюджетного законодавства, передбаченого пунктом 2 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України, і полягає у зупиненні будь-яких операцій із здійснення платежів з рахунків розпорядників та/або одержувачів, крім випадків, визначених абзацами третім - п`ятим пункту 3 цього Порядку. При цьому складається протокол про порушення бюджетного законодавства. Зупинення операцій з бюджетними коштами не застосовується у разі ведення розпорядником та/або одержувачем позовної роботи, спрямованої на усунення порушення вимог бюджетного законодавства. Якщо факт порушення вимог бюджетного законодавства зафіксовано в акті ревізії контролюючого органу, то протокол про порушення вимог бюджетного законодавства не складається. На підставі зазначеного протоколу або акта ревізії уповноважений орган приймає протягом трьох робочих днів з дня його надходження розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами (далі - розпорядження про зупинення операцій) за формою згідно з додатком 1.

За змістом пунктів 3, 4, 6, 7, 8 Порядку №21, у разі прийняття уповноваженим органом розпорядження про зупинення операцій зупиненню підлягають операції з бюджетними коштами на рахунках розпорядників та/або одержувачів за бюджетною програмою (кодом тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів), за якою виявлено порушення вимог бюджетного законодавства.

Якщо зазначене порушення виявлено за бюджетною програмою (кодом тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів), яка відсутня у поточному бюджетному періоді, то уповноважений орган зазначає в розпорядженні про зупинення операцій бюджетну програму (код тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів), згідно з якою передбачено утримання розпорядника. При цьому зупиненню підлягають будь-які операції, за винятком: сплати податків, зборів (обов`язкових платежів) і єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування; виконання рішень органів, яким відповідно до закону надано право стягнення коштів; здійснення захищених видатків.

Розпорядження про зупинення операцій надсилається не пізніше робочого дня, що настає за днем його реєстрації уповноваженим органом, рекомендованим листом з повідомленням про вручення або подається особисто під розписку уповноваженій особі: органу Державної казначейської служби, у якому відкрито рахунки розпорядника та/або одержувача, що порушив вимоги бюджетного законодавства; розпорядника та/або одержувача, що порушив вимоги бюджетного законодавства; відповідного розпорядника бюджетних коштів вищого рівня або фінансового органу (у разі зупинення операцій з коштами місцевого бюджету).

Орган Державної казначейської служби після надходження розпорядження про зупинення операцій зупиняє операції на відповідних рахунках і надсилає уповноваженому органові корінець такого розпорядження, який підписується керівником (заступником керівника) зазначеного органу та скріплюється печаткою.

Платіжні доручення, подані розпорядником та/або одержувачем для здійснення платежів з рахунків, на яких зупинені операції з бюджетними коштами, повертаються після надходження розпорядження про зупинення операцій органом Державної казначейської служби розпорядникові та/або одержувачу без виконання разом з попередженням про неналежне виконання вимог бюджетного законодавства. У разі зупинення операцій з бюджетними коштами реєстрація бюджетних зобов`язань розпорядників та/або одержувачів проводиться в установленому законодавством порядку.

Підставою для відновлення операцій на рахунках розпорядників та/або одержувачів є:

прийняття уповноваженим органом розпорядження про відновлення операцій з бюджетними коштами (далі - розпорядження про відновлення операцій) за формою згідно з додатком 2;

закінчення строку, зазначеного в розпорядженні про зупинення операцій або встановленого частиною другою статті 120 Бюджетного кодексу України.

Як видно з оскаржуваного розпорядження, його прийнято на підставі акту ревізії від 09.09.2020р. №15-21-07-24/05, в якому викладено висновки про те, що в порушення частини 4 статті 13 Бюджетного кодексу України, пунктів 17, 18, 19, 22, 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002р. №228 внаслідок незабезпечення обґрунтованого розподілу в кошторисі БУВР нижнього Дніпра за КПКВ 2407050 «Експлуатація державного водогосподарського комплексу та управління водними ресурсами» видатків на оплату праці по КЕКВ 2111 «Заробітна плата» та КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці», між загальним та спеціальним фондами у відповідності до обсягів та вартості наданих платних послуг, пов`язаних з виконанням проектних робіт, за період з 01.11.2016р. по 01.06.2020р. БУВР нижнього Дніпра проведені видатки на оплату заробітної плати в сумі 148605,16 грн. та нарахування на заробітну плату в сумі 32693,14 грн. за рахунок коштів загального фонду кошторису, які повинні здійснюватись за рахунок відповідних надходжень по спеціальному фонду, чим завдано загальному фонду кошторису БУВР нижнього Дніпра шкоди на загальну суму 181298,30 грн.

В розпорядженні зазначено, що указане порушення не усунуто та відповідно до пункту 40 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України є бюджетним правопорушенням, у зв`язку з чим Управління Південного офісу Держаудитслужби на підставі пункту 2 частини 1 статті 117 Бюджетного кодексу України зобов`язує зупинити до 28.10.2020р. включно операції з бюджетними коштами на рахунках №№ НОМЕР_1 , НОМЕР_2 за КПКВ 2407050 «Експлуатація державного водогосподарського комплексу та управління водними ресурсами», за винятком: сплати податків, зборів і єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, виконання рішень органів, яким відповідно до закону надано право стягнення коштів, здійснення захищених видатків.

Визначаючись із тим, чи є спірне розпорядження правомірним, суд виходить з того, що це неможливо без перевірки того, чи дійсно позивачем вчинено відповідне порушення бюджетного законодавства.

У зв`язку з цим, слід дослідити акт ревізії від 09.09.2020р. №15-21-07-24/05.

За його змістом, ревізією фактичного виконання кошторису по спеціальному фонду кошторису БУВР нижнього Дніпра встановлено факти покриття витрат спеціального фонду за рахунок коштів загального фонду державного бюджету за КПКВ 2407050 по оплаті праці в сумі 148605,16 грн. та по нарахуваннях на зазначену заробітну плату в сумі 32693,14 грн. у зв`язку із тим, що при складанні кошторисів за спеціальним фондом БУВР нижнього Дніпра в порушення вимог п. 17, 18, 19, Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002р. №228, не в повному обсязі передбачено видатки на оплату праці працівників, які виконують роботи на платній основі.

Відповідачем з`ясовано, що БУВР нижнього Дніпра відповідно до «Переліку платних послуг, які надаються бюджетними установами, що належать до сфери управління Державного агентства водних ресурсів», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 №1101 та «Порядку визначення вартості та надання платних послуг бюджетними установами, що належать до сфери управління Державного агентства водних ресурсів України», затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства фінансів України від 25.12.2013 №544/1561/1130 (далі - Порядок №544/1561/1130), здійснювалося надання платних послуг працівниками технічного відділу (п.2.14 «Положення про технічний відділ»), з виконання проектних робіт, при цьому в казані платні послуги надавались працівниками технічного відділу в межах норми робочого часу, що підтверджується табелями обліку робочого часу.

Протягом 2017 року технічним відділом БУВР нижнього Дніпра, згідно актів виконаних робіт надано платних послуг з виконання проектних робіт в загальній кількості 27 послуг по укладених договорах з юридичними особами на загальну суму 510630,16 грн. При цьому, витрати робочого часу на надання платних послуг технічним відділом склали 233,6739 людино-днів.

Протягом 2018 року технічним відділом БУВР нижнього Дніпра, згідно актів виконаних робіт надано платних послуг з виконання проектних робіт в загальній кількості 19 послуг на загальну суму 133117,01 грн., витрати робочого часу на надання платних послуг технічним відділом склали 140 людино-днів.

Протягом 2019 року технічним відділом БУВР нижнього Дніпра, згідно актів виконаних робіт надано платних послуг з виконання проектних робіт в загальній кількості 15 послуг на загальну суму 104350,60 грн., витрати робочого часу на надання платних послуг технічним відділом склали 53 людино-днів.

Протягом січня - травня 2020 року технічним відділом БУВР нижнього Дніпра, згідно актів виконаних робіт надано платних послуг з виконання проектних робіт в загальній кількості 26 послуг на загальну суму 236012,21 грн., витрати робочого часу на надання платних послуг технічним відділом склали 121 людино-днів.

При цьому протягом 2017-2019 років та січень-травень 2020 року оплата праці 5 працівникам технічного відділу БУВР нижнього Дніпра, які були задіяні в наданні платних послуг, здійснювалося повністю за рахунок коштів загального фонду кошторису, згідно штатного розпису.

В ході ревізії відповідачем самостійно зроблено власний розрахунок витрат коштів загального фонду кошторису на надання платних послуг шляхом визначення вартості 1 людино-дня та загального обсягу витраченого часу на надання платних послуг, на підставі якого і здійснено висновок про покриття витрат спеціального фонду за рахунок коштів загального фонду державного бюджету за КПКВ 2407050 по оплаті праці в сумі 148605,16 грн. та нарахування на зазначену заробітну плату єдиного соціального внеску в розмірі 32693,14 грн.

Указані витрати відповідач вважає такими, що здійснені в порушення частини 4 статті 13 Бюджетного кодексу України, пунктів 17, 18, 19, 22, 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002р. №228.

Суд не погоджується з такими висновками.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначаються Бюджетним кодексом України.

Бюджетна установа для виконання своїх функцій та досягнення результатів здійснює платежі відповідно до бюджетних призначень, встановлених основним плановим фінансовим документом - кошторисом (пункт 30 частини першої статті 2 цього Кодексу).

Стаття 7 Бюджетного кодексу України закріплює принцип цільового використання коштів, який означає те, що бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями.

Згідно з частиною першою статті 13 цього Кодексу бюджет може складатися із загального та спеціального фондів.

Частина третя вказаної статті встановлює, що складовими частинами спеціального фонду бюджету є, зокрема, доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування.

Відповідно до частини четвертої статті 13 Бюджетного кодексу України власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.

Власні надходження бюджетних установ поділяються на групи, першу з яких складають надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством.

Власні надходження бюджетних установ використовуються, окрім іншого, на покриття витрат, пов`язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю.

Згідно з частиною п`ятою статті 13 Бюджетного кодексу України розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини визначаються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України.

За частиною сьомою цієї ж статті передача коштів між загальним та спеціальним фондами бюджету дозволяється тільки в межах бюджетних призначень шляхом внесення змін до закону про Державний бюджет України, прийняття рішення про місцевий бюджет або про внесення змін до нього (крім випадку, передбаченого частиною другою статті 57 цього Кодексу).

Частина восьма статті 13 Бюджетного кодексу України передбачає, що платежі за рахунок спеціального фонду бюджету здійснюються в межах коштів, що фактично надійшли до цього фонду на відповідну мету (з дотриманням вимог частини другої статті 57 цього Кодексу), якщо цим Кодексом та/або законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше.

Відповідно до частини першої статті 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України.

Порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме: здійснення платежів за рахунок бюджетних коштів при включенні до платіжних документів недостовірної інформації (пункт 23 частини 1 статті 116 цього ж Кодексу).

Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року №228 (далі - «Порядок №228»).

Згідно з пунктом 5 вказаного Порядку бюджетні кошти установам можуть виділятися, зокрема, тільки за наявності затверджених кошторисів, планів асигнувань загального та спеціального фондів бюджету.

Пункт 9 Порядку №228 встановлює, що одержувач бюджетних коштів використовує їх на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі відповідного розпорядника бюджетних коштів.

Відповідно до пунктів 10 - 12 цього Порядку Міністерство фінансів України, Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, місцеві фінансові органи доводять до головних розпорядників відомості про граничні обсяги видатків бюджету та надання кредитів з бюджету загального фонду проекту відповідного бюджету на наступний рік, що є підставою для складання проектів кошторисів.

Для правильної та своєчасної організації роботи, пов`язаної із складанням проектів кошторисів, головні розпорядники, керуючись відповідними вказівками Мінфіну, Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, місцевих фінансових органів щодо складання проектів відповідних бюджетів на наступний рік:

встановлюють для розпорядників нижчого рівня граничні обсяги видатків бюджету та/або надання кредитів з бюджету із загального фонду бюджету, термін подання проектів кошторисів і дають вказівки щодо їх складання;

розробляють і повідомляють розпорядникам нижчого рівня інші показники, яких вони повинні додержуватися відповідно до законодавства і які необхідні для правильного визначення видатків бюджету та надання кредитів з бюджету у проектах кошторисів;

забезпечують складення проектів кошторисів на бюджетні програми (функції), що виконуються безпосередньо головними розпорядниками.

Головні розпорядники розглядають показники проектів кошторисів розпорядників нижчого рівня щодо законності та правильності розрахунків, доцільності запланованих видатків бюджету та надання кредитів з бюджету, правильності їх розподілу відповідно до економічної класифікації видатків бюджету та класифікації кредитування бюджету, повноти надходження доходів або повернення кредитів, додержання діючих ставок (посадових окладів), норм, цін, лімітів, а також інших показників відповідно до законодавства та складають проекти зведених кошторисів.

Згідно пунктів 17, 18,19 Порядку №228 обсяги надходжень до спеціального фонду проекту кошторису визначаються на підставі розрахунків, які складаються за кожним джерелом доходів та/або фінансування бюджету чи повернення кредитів до бюджету, що плануються на наступний рік. За основу цих розрахунків беруться зокрема, обсяг надання тих чи інших платних послуг, та розмір плати в розрахунку на одиницю показника, який повинен встановлюватися відповідно до законодавства. У процесі формування спеціального фонду проекту кошторису планування власних надходжень бюджетних установ здійснюється за групами та підгрупами, визначеними Бюджетним кодексом України. Показники власних надходжень формуються: Спеціальний фонд проекту кошторису передбачає складення зведення показників спеціального фонду кошторису за всіма джерелами надходження коштів до цього фонду та відповідними напрямами їх використання.

Видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов`язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов`язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду. Водночас розпорядник бюджетних коштів здійснює коригування обсягів узятих бюджетних зобов`язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов`язань із спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства (пункт 23 вказаного Порядку).

Згідно пункту 49 Порядку №228 видатки бюджету та надання кредитів з бюджету спеціального фонду бюджету провадяться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень до цього фонду на підставі кошторисів з урахуванням внесених до них змін.

Як установлено судом, працівники технічного відділу, які брали участь у наданні платних послуг, обіймали штатні посади, їм за цими посадами визначена заробітна плата в межах фонду заробітної плати згідно штатного розкладу, який нараховувався відповідно до табелів обліку робочого часу.

При виконанні робіт, які входили до складу платних послуг, ці працівники виконували свою трудову функцію, і самі платні послуги надавались не ними безпосередньо як стороною відповідного договору, а в межах діяльності БУВР нижнього Дніпра.

Протягом 2017-2019 років та січень-травень 2020 року оплата праці працівників позивача передбачалась за рахунок коштів і загального і спеціального фонду бюджету та в межах затверджених кошторисів.

Дійсно, оплата праці за виконану при наданні платних послуг роботу мала б відшкодовуватись за рахунок коштів спеціального фонду.

Проте суд наголошує, що бюджетне законодавство не містить норми, яка б зобов`язувала бюджетні установи розділяти фонд оплати праці своїх працівників в залежності від їх участі у процесі надання послуг цією установою та здійснювати оплату праці осіб, які на виконання своїх посадових обов`язків безпосередньо приймають участь у наданні послуг, виключно за рахунок коштів спеціального фонду.

Аналогічні висновки зроблені і Верховним Судом, наприклад у постанові від 04.06.2020р. у справі №818/2259/18.

З огляду на викладене, суд не погоджується із висновками відповідача про те, що позивачем вчинено бюджетне правопорушення, яке на думку відповідача полягало у покритті витрат спеціального фонду за рахунок коштів загального фонду державного бюджету за КПКВ 2407050 по оплаті праці в сумі 148605,16 грн. та нарахування на зазначену заробітну плату єдиного соціального внеску в розмірі 32693,14 грн.

Однак відсутність факту вчинення бюджетного правопорушення виключає можливість застосування до позивача заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

За таких обставин суд вважає оскаржене розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами №9 від 01.10.2020р. протиправним, позаяк воно прийнято безпідставно.

Таким чином, ця позовна вимога підлягає задоволенню, а розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами №9 від 01.10.2020р. має бути визнано протиправним і скасовано.

У підсумку суд вважає, що позов БУВР нижнього Дніпра підлягає задоволенню частково.

Розподіл судових витрат суд здійснює з урахуванням того, що позов задоволений частково, а саме з двох позовних вимог задоволено одну, та відповідно до правил статті 139 КАС України, за змістом якої при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

Суд також звертає увагу на те, що Управління Південного офісу Держаудитслужби Херсонської області не є самостійною юридичною особою, а являється структурним підрозділом Південного офісу Держаудитслужби (пункт 1 Положення про Управління Південного офісу Держаудитслужби Херсонської області, затвердженого наказом Південного офісу Держаудитслужби від 12.10.2016р. №8).

Оскільки при зверненні до суду позивачем сплачено 4204,00 грн. відповідно до платіжного доручення №398 від 12.10.2020р., то з огляду на викладене стягненню на його користь з відповідача-1 підлягають витрати зі сплати судового збору в розмірі 2102,00 грн.

Керуючись статтями 9, 14, 73-78, 90, 139, 143, 242-246, 250, 255, 257-262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

вирішив:

Позов Басейнового управління водних ресурсів Нижнього Дніпра (73000, м. Херсон, вул. Торгова, 37, ) до Південного офісу Держаудитслужби (65107, м. Одеса, вул. Канатна, 83, ) та Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області (73000, м. Херсон, вул. Преображенська, 28, ) про скасування пунктів вимоги та розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами - задовольнити частково.

Визнати протиправним і скасувати розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 01 жовтня 2020 року №9.

У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Південного офісу Держаудитслужби (65107, м. Одеса, вул. Канатна, 83, ) на користь Басейнового управління водних ресурсів Нижнього Дніпра (73000, м. Херсон, вул. Торгова, 37, ) судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 2102,00 (дві тисячі сто дві) грн.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому відповідно до п.п. 15.5 п. 15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції, який ухвалив відповідне рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Суддя А.С. Пекний

кат. 108120000