Справа № 640/13937/20
Суддя: Шейко Т.І.
Дата ухвалення: 2020-12-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

04 грудня 2020 року м. Київ №640/13937/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого судді Шейко Т.І.,

розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу

за позовомОСОБА_1
до Міністра розвитку громад та територій України Чернишова Олексія Михаловича Міністерства розвитку громад та територій України.
провизнання протиправною бездіяльність
Третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача:

- Директор Департаменту містобудування, архітектури та планування територій Міністерства розвитку громад та територій України ОСОБА_2;

встановив:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_1 з позовом до Міністра розвитку громад та територій Чернишова Олексій Михайлович, в останній редакції якого від 15.07.2019 просив визнати протиправною бездіяльність Міністра розвитку громад та територій України Чернишова Олексія Михайловича щодо невжиття заходів із забезпечення притягнення директора департаменту містобудування, архітектури та планування територій Міністерства розвитку громад та територій України ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності за неорганізацію надання Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України відповіді на лист Київської обласної державної адміністрації від 20.09.2018 №11-13/4561.

Ухвалою суду від 24.06.2020 відкрито провадження в даній адміністративній справі, розгляд якої вирішено здійснювати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.

Водночас суд залучив до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача директора департаменту містобудування, архітектури та планування територій Міністерства розвитку громад та територій України ОСОБА_2.

Ухвалою суду від 19.10.2020 задоволено клопотання представника Міністерства розвитку громад та територій України про залучення до участі у справі співвідповідачем Міністерство розвитку громад та територій України.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що директор департаменту містобудування, архітектури та планування територій Міністерства розвитку громад та територій України ОСОБА_2 вчинив дисциплінарний проступок, який полягає в незабезпеченні ним надання відповіді на лист Київської обласної державної адміністрації від 20.09.2018 №11-13/4561. У зв`язку з викладеним позивач звернувся до Міністра розвитку громад та територій України Чернишова О.М. із заявою щодо притягнення вищевказаної посадової особи до дисциплінарної відповідальності.

Міністр розвитку громад та територій України Чернишов О.М. відповідні заходи щодо притягнення директора департаменту містобудування, архітектури та планування територій названого Міністерства ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності не вжив, отже, звернення позивача належним чином не розглянув, що свідчить про його протиправну бездіяльність.

Така протиправна бездіяльність Міністра розвитку громад та територій України Чернишова О.М. порушила право позивача на належний розгляд його звернення, гарантоване Законом України «Про звернення громадян», а також порушила його законний інтерес щодо прагнення користуватися таким нематеріальним благом як належне виконання цим суб`єктом владних повноважень, визначених пунктом 1 частини другої статті 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» функцій та обов`язків, зокрема, щодо здійснення належного керівництва діяльністю очолюваного ним Міністерства. При цьому позивач стверджує про наявність безпосереднього зв`язку між ним як громадянином України та оскаржуваною протиправною бездіяльністю Міністра як суб`єкта владних повноважень, оскільки діяльність останнього фінансується за рахунок коштів державного бюджету України, який формується, поміж іншого, за рахунок податків, сплачених позивачем. Тому, сплативши податки, позивач має право взамін отримати таке нематеріальне благо як належне виконання відповідачем своїх встановлених законом функцій та обов`язків.

На підтвердження своїх доводів про порушення протиправною бездіяльністю Міністра розвитку громад та територій України Чернишова О.М. його законного інтересу позивач надав висновок науково-правової експертизи від 21.01.2020 №1/20, складений Міжнародним інститутом «АКТІО-ЕКСПЕРТ», щодо оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових осіб у цілях захисту своїх законних інтересів, виконаний на запит громадянина ОСОБА_1 .

03.08.2020, тобто до вирішення судом питання про залучення його відповідачем у справі, Міністерство розвитку громад та територій України подало до суду відзив на позовну заяву. У відзиві Міністерство просило відмовити в її задоволенні з огляду на необґрунтованість. Зокрема, названий відповідач вказав, що відповідно до частини першої статті 65 Закону України «Про державну службу» підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення. Проте, система електронного документообігу Міністерства не містить відомостей про надходження листа Київської обласної державної адміністрації від 20.09.2018 №11-13/4561, докази направлення цього листа до Міністерства та його отримання Міністерством позивач не надав, тому в Міністра розвитку громад та територій України не було підстав ініціювати порушення дисциплінарного провадження щодо директора департаменту містобудування, архітектури та планування територій Міністерства розвитку територій та громад України ОСОБА_2 .

Про те, що лист Київської обласної державної адміністрації від 20.09.2018 №11-13/4561 не надходив до Міністерства розвитку громад та територій України, назване в установленому порядку повідомило позивача.

Водночас Міністерство повідомило суд про звільнення ОСОБА_2 з посади директора департаменту містобудування, архітектури та планування територій Міністерства розвитку територій та громад України відповідно до наказу Міністерства від 07.09.2020 №413 К/ОС.

Позивач звернувся до суду з клопотанням, в якому просив повернути Міністерству розвитку та територій України відзив на позовну заяву, мотивуючи тим, що станом на час подання відзиву назване Міністерство не є учасником справи, а видана Міністром громад та територій України довіреність особі, яка підписала цей відзив не надає їй повноважень представляти Міністра, оскільки останній є фізичною особою і надана ним довіреність має бути засвідчена нотаріально.

Міністерство розвитку громад та територій України у запереченні на вищевказане клопотання позивача висловилося про те, що Міністр розвитку громад та територій України є посадовою особою Міністерства та діє від його імені, зокрема, представляє Міністерство у публічно-правових відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами, тому за своїм підписом належним чином надав довіреність працівнику Міністерства на представництво в суді як його інтересів, так і інтересів Міністерства.

Третя особа - директор Департаменту містобудування, архітектури та планування територій Міністерства розвитку громад та територій України ОСОБА_2 своїх пояснень щодо заявлених позовних вимог суду не надав.

Розглянувши документи і матеріали, з`ясувавши обставини справи, на яких ґрунтується позов і заперечення відповідачів та третьої особи, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Листом від 20.09.2018 №11-13/4561 Київська обласна державна адміністрація звернулася до директора департаменту містобудування, архітектури та планування територій Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України ОСОБА_2 з проханням прискорити виготовлення ДП «Український науково-дослідний і проектний інститут цивільного будівництва «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД» містобудівної документації на виконання вимог договору від 03.09.2013 №112151.2, укладеного між ним та Київською обласною державною адміністрацією, шляхом надання відповідного доручення названому державному підприємству.

У подальшому з листа Департаменту містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації Київської обласної державної адміністрації від 25.05.2020 №01.1-19/1193 позивач дізнався, що директор департаменту містобудування, архітектури та планування територій Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України ОСОБА_2 не надав Київській обласній державній адміністрації відповідь на лист від 20.09.2018 №11-13/4561.

Зважаючи на викладене, позивач листом від 29.05.2020 №31/05 звернувся до Міністра розвитку громад та територій України Чернишова О.М. з проханням притягнути до дисциплінарної відповідальності директора департаменту містобудування архітектури та планування територій Міністерства розвитку громад та територій України ОСОБА_2 .

У відповідь на вказане звернення Міністерство розвитку і громад та територій України листом від 10.06.2020 №7/14.3/9604-20 повідомило позивача про запровадження з серпня 2018 року в Мінрегіоні системи електронного документообігу «IT-Enterprise», в якій відсутні відомості щодо надходження до Міністерства листа Київської обласної державної адміністрації від 20.09.2018 №11-13/4561.

Станом на час звернення позивача до суду з даним адміністративним позовом Міністр розвитку громад та територій України Чернишов О.М. жодних заходів щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності директора департаменту містобудування, архітектури та планування територій ОСОБА_2 не вжив, що свідчить про його протиправну бездіяльність і зумовило звернення позивача до суду з цим адміністративним позовом.

Оцінюючи доводи позивача щодо протиправної бездіяльності Міністра розвитку громад та територій України Чернишова О.М., суд виходить із такого.

Законом України «Про звернення громадян» врегульовано питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Статтею 1 вищевказаного Закону громадянам України надано право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Згідно з приписами статті 3 Закону України «Про звернення громадян» під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Так, пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.

Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.

Відповідно до статті 5 вказаного Закону звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.

Таким чином, позивач, реалізуючи своє право на звернення до органів державної влади, направив до Міністра розвитку та територій України Чернишова звернення у вигляді пропозиції про притягнення до дисциплінарної відповідальності директора департаменту містобудування, архітектури та планування територій Міністерства розвитку громад та територій України ОСОБА_2 .

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство розвитку громад та територій України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.04.2014 №197 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 25.09.2019 №850) (далі - Положення №850), Міністерство розвитку громад та територій України (Мінрегіон) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України.

Мінрегіон є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну регіональну політику, державну політику у сфері розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою, державну житлову політику і політику у сфері благоустрою населених пунктів, державну політику у сфері житлово-комунального господарства, державну політику у сфері поводження з побутовими відходами, державну політику у сфері будівництва, містобудування, просторового планування територій та архітектури, державну політику у сфері технічного регулювання у будівництві, а також забезпечує формування державної політики у сфері архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у сфері контролю житлово-комунального господарства та у сфері забезпечення енергетичної ефективності будівель.

До затвердження Кабінетом Міністрів України нової редакції Положення про Міністерство розвитку та територій України згідно з постановою від 25.09.2019 №850 назване Міністерство називалось Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та діяло на підставі Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.04.2014 №197.

Пунктом 2 Положення №850 передбачено, що Мінрегіон у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Згідно з пунктом 9 Положення №850 Мінрегіон очолює Міністр, якого призначає на посаду за поданням Прем`єр-міністра України та звільняє з посади Верховна Рада України.

Пунктом 10 указаного Положення визначено повноваження Міністра, відповідно до яких названа посадова особа:

- очолює Мінрегіон, здійснює керівництво його діяльністю;

- контролює реалізацію державної політики у відповідних сферах центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр;

- спрямовує і координує діяльність визначених Кабінетом Міністрів України центральних органів виконавчої влади, зокрема:

- ініціює питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників структурних підрозділів апаратів центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, територіальних органів таких центральних органів та їх заступників, а також керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління;

- представляє Мінрегіон у публічно-правових відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами.

- організовує та контролює в межах повноважень, передбачених законом, виконання Мінрегіоном Конституції, законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України;

- здійснює інші передбачені законом повноваження.

Частиною першою статті 68 Закону України «Про державну службу» визначено, що дисциплінарне провадження порушується шляхом видання відповідного наказу (розпорядження):

- міністром - стосовно державного секретаря відповідного міністерства;

- суб`єктом призначення - стосовно інших державних службовців.

З наведеного суд дійшов висновку, що Міністр розвитку громад та територій України є суб`єктом, уповноваженим, зокрема, ініціювати питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників структурних підрозділів апаратів центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, територіальних органів таких центральних органів та їх заступників, а також керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, належить до повноважень.

Відповідачами у справі не заперечувалася та обставина, що департамент містобудування, архітектури та планування територій є структурним підрозділом центрального апарату Міністерства розвитку та територій України, а ОСОБА_2 є його керівником, тому ініціювання питання про притягнення його до дисциплінарної відповідальності належить до повноважень Міністра розвитку громад та територій України.

Водночас Міністерство розвитку та територій України вказало на відсутність визначених статтею 65 Закону України «Про державну службу» підстав для ініціювання Міністром згаданого вище дисциплінарного провадження з огляду на те, що лист Київської обласної державної адміністрації від 20.09.2018 №11-13/4561 до Міністерства не надходив і в системі його електронного документообігу інформації про цей лист немає.

Так, відповідно до статті 65 вищевказаного Закону підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

Однак, суд не вбачає протиправної бездіяльності Міністра розвитку громад та територій України Чернишова О.М. у зв`язку з неініціюванням питання притягнення до дисциплінарної відповідальності директора департаменту містобудування, архітектури та планування територій Міністерства розвитку громад України ОСОБА_2 , оскільки за своїм характером указане повноваження належить до дискреційних повноважень Міністра і є його правом, а не обов`язком.

Як випливає зі змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80) 2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених проектом нормативно-правового акта.

Крім того, відповідно до наукового висновку Верховного Суду щодо меж дискреційного повноваження суб`єкта владних повноважень та судового контролю за його реалізацією від 13.04.2018:

- дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи без діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору із будь-ким;

- дискреційне повноваження надається у спосіб його закріплення в оціночному понятті, відносно-визначеній нормі, альтернативній нормі, нормі із невизначеною гіпотезою. Для позначення дискреційного повноваження законодавець використовує, зокрема, терміни може, має право, за власної ініціативи, дбає, забезпечує, веде діяльність, встановлює, визначає, на свій розсуд. Однак наявність такого терміну у законі не свідчить автоматично про наявність у суб`єкта владних повноважень дискреційного повноваження; подібний термін є приводом для докладного аналізу закону на предмет того, що відповідне повноваження є дійсно дискреційним;

- при реалізації дискреційного повноваження суб`єкт владних повноважень зобов`язаний поважати основоположні права особи, додержуватися: конституційних принципів; принципів реалізації відповідної владної управлінської функції; принципів здійснення дискреційних повноважень; змісту публічного інтересу; положень власної компетенції; вказівок, викладених у інтерпретаційних атах; фахових правил, закріплених у нормативних актах; адміністративної практики; судової практики; процедурних вимог.

- критеріями судового контролю за реалізацією дискреційних повноважень є: критерії перевірки діяльності публічної адміністрації, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України, зокрема, мета, з якою дискреційне повноваження надано, об`єктивність дослідження доказів у справі, принцип рівності перед законом, безсторонність; публічний інтерес, задля якого дискреційне повноваження реалізується; зміст конституційних прав та свобод особи; якість викладення у дискреційному рішенні доводів, мотивів його прийняття.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Окрім того, суд бере до уваги ту обставину, на яку вказує Міністерство розвитку громад та територій України, що згідно з системою його електронного документообігу лист Київської обласної державної адміністрації від 20.09.2018 №11-13/4561, про неорганізацію виконання якого директором департаменту містобудування, архітектури та планування територій ОСОБА_2 стверджує позивач, до Міністерства не надходив і позивач на виконання свого обов`язку, визначеного частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України доказів направлення цього листа до Міністерства та його отримання Міністерством суду не надав.

Частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відтак, у Міністра розвитку громад та територій України Чернишова О.М. не було підстав для ініціювання питання притягнення директора департаменту містобудування, архітектури та планування територій ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності.

Беручи до уваги вищевикладене, суд дійшов висновку про необґрунтованість доводів позивача про протиправну бездіяльність Міністра розвитку громад та територій України Чернишова О.М., що є підставою для відмови у задоволенні його позову.

Керуючись статтями 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 139, 241-246, 251 Кодексу адміністративного судочинства України суд -

В И Р І Ш И В:

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржено до Шостого апеляційного адміністративного суду в порядку та у строки, встановлені статтями 295- 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Т.І. Шейко