Справа № 440/2855/20
Суддя: С.С. Бойко
Дата ухвалення: 2020-11-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 листопада 2020 року м. ПолтаваСправа № 440/2855/20

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Бойка С.С.,

за участю:

секретаря судового засідання Лайко О.В.,

представника позивача Дичук І.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Полтавської міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Глобус авто Полтава" в особі директора Шевчука Юрія Петровича, Полтавська районна державна адміністрація, виконавчий комітет Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області про визнання протиправною та скасування додаткової угоди,

В С Т А Н О В И В:

04 червня 2020 року фізична особа - підприємець ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до виконавчого комітету Полтавської міської ради в особі заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Чепурка Олексія Григоровича, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Глобус авто Полтава" в особі директора Шевчука Юрія Петровича, Полтавська районна державна адміністрація, виконавчий комітет Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області про визнання протиправною та скасування додаткової угоди від 26.12.2019 до договору від 10.06.2019 №543 про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що додаткова угода до договору №543 від 10.06.20209 є протиправною та підлягає скасуванню, оскільки фактично створює новий маршрут без проведення передбаченого законом конкурсу.

Ухвалою суду від 09 червня 2020 року позовну заяву залишено без руху.

Ухвалою суду від 16 червня 2020 року прийнято позовну заяву до розгляд, розгляд справи вирішено проводити за правилами загального позовного провадження.

Протокольною ухвалою суду від 08 жовтня 2020 року замінено первісного відповідача - виконавчий комітет Полтавської міської ради в особі заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Чепурка Олексія Григоровича на належного - виконавчий комітет Полтавської міської ради.

01 липня 2020 року до суду надійшли пояснення виконавчого комітету Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області у яких просив відмовити у задоволені позову, посилаючись на те, що з метою забезпечення жителів нового мікрорайону по вул. Г. Біліченка та вул. С.Параджанова громадським транспортом, який би в достатній мірі забезпечив можливість жителів громади мати транспортний зв`язок із містом, 13 грудня 2019 року на двадцять сьомій сесії сьомого скликання Щербанівською сільською радою прийнято рішення "Про погодження схеми руху міського маршруту №22". У зв`язку з чим 23 грудня 2019 року ТОВ "Глобус Авто Полтава" звернулося до Полтавської міської ради з проханням внести зміни до договору №543 від 10.06.2019. Стверджував, що часткова зміна маршруту №22 в частині зміни зупинок громадського транспорту, є законною та необхідною для мешканців с. Щербані та с. Розсошенці.

03 липня 2020 року до суду надійшов відзив виконавчого комітету Полтавської міської ради у якому відповідач просив відмовити у задоволенні позову посилаючись на те, що вказану справу не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства. Стверджував, що спірна додаткова угода укладена у відповідності до вимог чинного законодавства та з метою створення більш зручних умов для пасажирів.

15 липня 2020 року позивачем до суду подано відповідь на відзив у якій зазначено, що вказаний спір має публічно-правовий характер, оскільки предметом його позову є дії відповідача як суб`єкта владних повноважень вчиненні під час виконання покладених на нього обов`язків при укладанні адміністративного договору.

22 липня 2020 року відповідачем до суду подано заперечення на відповідь на відзив у яких зазначено, що додаткова угода до Договору №543 від 10.06.2019 не є адміністративним договором.

04 серпня 2020 року Полтавської районної державною адміністрацією до суду подано пояснення на позов, у яких третя особа зазначає підписання додаткової угоди є створенням нового маршруту без конкурсу проведення якого передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081 "Про затвердження Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування".

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав та просив позов задовольнити.

Відповідач та представники третіх осіб явку своїх уповноважених представників в судове засідання не забезпечили, хоча про час та місце розгляду справи повідомлялися належним чином.

Суд заслухавши пояснення представника позивача, дослідивши матеріали справи, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, оцінивши докази, що мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступні факти та відповідні до них правовідносини.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Термін "суд, встановлений законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Справою адміністративної юрисдикції в розумінні пункту 1 частини першої статті 4 КАС України переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Пунктом 2 частини першої вказаної статті визначено, що публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до частини першої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.

Стаття 3 Закону України "Про автомобільний транспорт" установлює, що цей Закон регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень.

Згідно зі статтею 6 Закону України "Про автомобільний транспорт" органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.

Відповідно до положень статті 7 Закону України "Про автомобільний транспорт" забезпечення організації пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту, а на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області (внутрішньообласні маршрути), - на Раду міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації.

Вказані повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради кореспондуються з повноваженнями, зазначеними Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні", а повноваження адміністрації з повноваженнями зазначеними у Законі України "Про місцеві державні адміністрації".

Частина перша статті 44 Закону України "Про автомобільний транспорт" указує, що організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Відповідно до частини першої статті 31 Закону України "Про автомобільний транспорт" відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.

Положеннями частини другої вказаної статті визначено, що відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування приміських та міжміських, які виходять за межі території області (міжобласні маршрути), з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються дозволом органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на обслуговування автобусних маршрутів, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування (рейсів), які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника.

Таким чином, враховуючи вказані приписи норм матеріального та процесуального права, слід зазначити, що на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування покладені повноваження із забезпечення обслуговування населення засобами транспорту, в тому числі із залученням з цією метою на договірних засадах підприємств, установ, та організацій незалежно від форм власності.

Відповідно до підпункту «г» пункту 16 статті 4 КАС України адміністративний договір - це спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону.

Договір на організацію перевезення пасажирів є публічно-правовим договором, який передбачає: обов`язки перевізника забезпечити певний парк автомобілів, їх технічний стан, умови щодо тарифів, тощо. Таким чином договір визначає умови, за яких перевізнику дозволяється здійснювати господарську діяльність з перевезення пасажирів.

При цьому відносини замовника перевезень та перевізника у різних випадках оформлюються різними документами - у певних випадках оформлюються договором, а в інших - дозволом. Водночас значення як дозволу, так і договору одне й те саме - встановлення вимог до перевізника щодо здійснення ним господарської діяльності. Тому і правова природа як дозволу, так і договору щодо організації перевезень - однакова.

Отже, якщо відповідно до законодавства оформлюється не дозвіл, а договір, то такий договір має природу адміністративного.

Крім того, згідно з пунктом 4 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.

Системний аналіз наведених норм права дає підстави для висновку, що орган виконавчої влади - це суб`єкт владних повноважень, що виступає у правовідносинах щодо організації та перевезення пасажирів як замовник та контролюючий орган у цій сфері, відповідно й правовідносини, що складаються між замовником та виконавцем під час укладання та виконання умов договору з перевезення пасажирів, містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС України, оскільки договір про організацію перевезень пасажирів відповідає ознакам адміністративного договору.

Тобто предметом розгляду в цій справі є дії відповідача як суб`єкта владних повноважень і перевірка результату його дій під час реалізації покладених на нього управлінських функцій, а також відповідність приписам чинного законодавства таких дій і укладеного сторонами за результатами цих дій договору, що має ознаки адміністративного, та свідчить про публічно-правовий, а не приватноправовий характер спірних правовідносин.

Враховуючи викладене, справу належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Аналогічний висновок зроблено Великою палатою Верховного Суду в постанові від 04 червня 2019 року по справі №903/605/17.

Судом встановлено, що 10.06.2019 між виконавчим комітетом Полтавської міської ради (замовник) та Товариством з обмеженою відповідальністю "Глобус Авто Полтава" (Автомобільний перевізник) укладено договір №543 про організацію перевезення пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування. За умов якого замовник на підставі рішення виконавчого комітету Полтавської міської ради від 05.06.2019 №111 надає Автомобільному перевізнику право здійснювати перевезення пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування №22 "Центр- Розсошенське кладовище"/ оборотні рейси згідно з графіком №2/ 1 автобусом пасажироміскістю від 18 до 39 місць у звичайному режимі руху за тарифами відповідно до чинного законодавства. Автомобільний перевізник бере на себе зобов`язання здійснювати перевезення пасажирів на умовах, передбачених чинним законодавством, Договором та іншими норматино-правовими актами у галузі автомобільного транспорту.

26 грудня 2019 року виконавчим комітетом Полтавської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю "Глобус Авто Полтава" підписано додаткову угоду до Договору №543 від 10.06.2019 про організацію перевезення пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування. Вказаною угодою, з метою створення більш зручних умов для пасажирів сторони домовилися здійснювати їх перевезення на міському автобусному маршруті загального користування №22 "Центр-Розсошенське кладовище"/ оборотні рейси згідно з графіком №2/ з продовженням шляху проходження від зупинки "Склозавод" до зупинки с. "Щербані" (без зміни кінцевих зупинок).

Позивач не погоджуючись з вказаною додатковою угодою звернувся до суду з цим позовом.

Надаючи оцінку позовним вимогам, суд виходить з наступного.

Відповідно до абзацу 7 частини першої статті 7 Закону України "Про автомобільний транспорт" забезпечення організації пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.

Згідно з пунктами 14 - 16 Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18 лютого 1997 №176 регулярні перевезення організовують відповідні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування (організатори регулярних перевезень) згідно з програмами розвитку автомобільного транспорту на відповідній території з метою задоволення потреби населення у перевезеннях з урахуванням пропозицій громадян, підприємств, установ, організацій і автомобільних перевізників.

Організатори регулярних перевезень визначають умови їх організації на відповідній території.

Забезпечення організації пасажирських перевезень покладається: на маршруті, що проходить у межах населеного пункту (міський маршрут), - на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.

У ході розгляду справи, судом встановлено, що міський автобусний маршрут загального користування №22 "Центр - Розсошенське кладовище" /оборотні рейси згідно з графіком №2/ з продовженням шляху проходження від зупинки "Склозавод" до зупинки "с. Щербані" (без зміни кінцевих зупинок) є маршрутом, який проходить у межах населеного пункту міста Полтави, оскільки він не з`єднує населені пункти і його протяжність не перевищує 50 км., а також він не виходить за межі населеного пункту. Враховуючи викладене, забезпечення організації пасажирських перевезень на вказаному маршруті відносить до повноважень виконавчого комітету Полтавської міської ради.

Виконавчий комітет Щербанівської сільської ради листом від 25.10.2019 №02-28/2431 звернувся до виконавчого комітету Полтавської міської ради у якому просив у зв`язку з інтенсивною забудовою вул. Г. Біліченка та значним збільшенням мешканців Щербанівської сільської ради, які працюють у м. Полтава, змінити схему руху міського маршруту №22 (Розсошенці - Центр), а саме зробити рух цього автобусу по маршруту з заїздом в с. Щербані (колишній радгосп ім. Шевченка). Одночасно повідомили, що не заперечують щодо використання зупинок по вул. Г. Біліченка та Щербанівський шлях с. Щербані для посадки та висадки пасажирів цього маршруту.

Рішенням двадцять сьомої сесії сьомого скликання Щербанівської сільської ради Полтавського району від 13 грудня 2019 року "Про погодження схеми руху міського маршруту №22" погоджено схему руху, яка надана ТОВ "Глобус Авто Полтава" міського маршруту №22 згідно додатку.

23 грудня 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Глобус Авто Полтава" звернулося до виконавчого комітету Полтавської міської ради із заявою внесення змін до договору №543 від 10.06.2019 про організацію перевезення пасажирів на місцевому автобусному маршруті загального користування №22 "Центр - Розсошинське кладовище" з урахуванням звернення від 25.10.2020 та рішення від 13.12.2019 Щербанівської сільської ради.

Відповідно до п. 20 Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18 лютого 1997 №176 внесення змін постійного характеру до маршруту (продовження, скорочення, зміна шляху проходження між зупинками), введення або вилучення зупинок та/або зміна графіка руху може здійснюватися: 1) на міських і приміських маршрутах у разі зміни: графіка руху (часу відправлення з кінцевих або проміжних зупинок), що не перевищує 20 хвилин; шляху проходження (продовження або скорочення без зміни виду сполучення), що не перевищує 25 відсотків загальної протяжності маршруту; шляху проходження (без зміни кінцевих зупинок та виду сполучення), якщо така зміна стосується не більш як 30 відсотків загальної протяжності маршруту.

Згідно з п. 21 вказаних Правил внесення змін до маршруту та/або графіка руху, передбачених пунктом 20 цих Правил, здійснюється шляхом внесення змін до договору про організацію перевезень чи дозволу на обслуговування (далі - дозвіл) за погодженням сторін.

Враховуючи те, що ТОВ "Глобус Авто Полтава" не здійснює перевезення пасажирів на території с. Щербані Полтавського району, а виключно забезпечує під`їзд до зупинки вказаного населеного пункту, автобусний маршрут загального користування №22 "Центр-Розсошенське кладовище" є міським маршрутом, підписання додаткової угоди не призвело до зміни кінцевих зупинок на маршруті, тому підстави для задоволення позовних вимог відсутні.

Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,

В И Р І Ш И В:

Відмовити в задоволенні позову ОСОБА_1 до виконавчого комітету Полтавської міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Глобус авто Полтава" в особі директора Шевчука Юрія Петровича, Полтавська районна державна адміністрація, виконавчий комітет Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області про визнання протиправною та скасування додаткової угоди повністю.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених пунктом 15.5 частини 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції від 03.10.2017 року.

Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складено 30 листопада 2020 року.

Суддя С.С. Бойко