Справа № 9901/3/19
Суддя: Бакуліна Світлана Віталіївна
Дата ухвалення: 2020-10-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

судді Великої Палати Верховного Суду Бакуліної С. В.
у справі № 9901/3/19
провадження № 11-222заі20
за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання дій і бездіяльності протиправними, скасування рішення й зобов`язання вчинити певні дії.
У січні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВККС, у якому просила:
- визнати протиправними дії відповідача, вчинені під час кваліфікаційного оцінювання судді Казанківського районного суду Миколаївської області ОСОБА_1 , а саме щодо: незаконного проведення іспиту в частині виконання практичного завдання не в письмовій формі та без заповнення ОСОБА_1 зошита для виконання практичного завдання; незаконного включення до резолютивної частини рішення ВККС від 21 грудня 2018 року інформації про рекомендацію розглянути питання про звільнення судді Казанківського районного суду Миколаївської області ОСОБА_1 із займаної посади;
- визнати протиправною бездіяльність ВККС, допущену під час кваліфікаційного оцінювання судді Казанківського районного суду Миколаївської області ОСОБА_1 , а саме щодо: грубого порушення уповноваженими представниками ВККС Порядку проведення іспиту та методики встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання, затвердженого рішенням ВККС від 4 листопада 2016 року № 144/зп-16 (далі - Порядок); неприйняття до уваги та ухилення від дослідження пояснень і клопотань судді Казанківського районного суду Миколаївської області ОСОБА_1 про можливість повторного виконання практичного завдання за належних обставин (відсутності позаштатної ситуації) та його перегляду, оформлених у виді заяв; незазначення в рішенні ВККС від 21 грудня 2018 року мотивів його ухвалення; невстановлення, за яким саме критерієм кваліфікаційного оцінювання суддя Казанківського районного суду Миколаївської області ОСОБА_1 не відповідає займаній посаді;
- визнати протиправним і скасувати рішення ВККС від 21 грудня 2018 року;
- зобов`язати Комісію провести кваліфікаційне оцінювання судді Казанківського районного суду Миколаївської області ОСОБА_1 відповідно до вимог законодавства України;
- стягнути з ВККС на користь ОСОБА_1 понесені нею судові витрати в розмірі 2 643 (дві тисячі шістсот сорок три) грн.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 1 липня 2020 року провадження у справі за позовом ОСОБА_1 закрив.
ОСОБА_1 не погодилась з ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 1 липня 2020 рокуі подала апеляційну скаргу, в якій просить її скасувати та направити справу до вказаного суду для продовження розгляду заявлених нею позовних вимог.
За наслідками розгляду цієї справи Велика Палата Верховного Суду постановою від 28 жовтня 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила частково, ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 1 липня 2020 року змінила, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови, в іншій частині ухвалу залишила без змін.
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, зокрема, про визнання протиправним і скасування рішення ВККС від 21 грудня 2018 року № 1999/ко-18, яким: визначено, що суддя Казанківського районного суду Миколаївської області ОСОБА_1 не склала іспиту для суддів місцевих та апеляційних судів, призначеного рішенням Комісії від 7 червня 2018 року № 133/зп-18; відмовлено їй у допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди», визначеного рішенням Комісії від 18 жовтня 2018 року № 236/зп-18, за результатами іспиту; визнано суддю Казанківського районного суду Миколаївської області ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді та вирішено внести до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) подання з рекомендацією про звільнення з посади судді.
Спірне рішення Комісії від 21 грудня 2018 року № 1999/ко-18 ухвалене внаслідок здійснення суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, стосується прав, свобод та інтересів ОСОБА_1 , породжує правові наслідки та обов`язки для позивача, оскільки встановлює факт невідповідності судді займаній посаді й є підставою до внесення ВККС рекомендації до ВРП про звільнення позивача. Отже, на моє переконання, є таким, що порушує права ОСОБА_1 .
Велика Палата Верховного Суду погодилась з висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що передчасне звернення суб`єкта адміністративного права до адміністративного суду, якому за процесуальним законом підсудний цей спір, є підставами для закриття провадження у справі з посиланням на пункт 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України.
Не погоджуючись із таким висновком більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, вважаю за необхідне зазначити таке.
Відповідно до частини четвертої статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Комісії.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Комісії визначені у статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України.
Підпунктом 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України з дня набрання чинності Законом України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» визначено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», має бути оцінена в порядку, визначеному законом.
Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 1402-VIII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом.
За правилами частин першої, другої та п`ятої статті 83 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.
За частинами другою, четвертою статті 84 цього Закону за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання ВККС ухвалює одне з рішень, визначених цим Законом.
Згідно з положеннями частин другої та третьої статті 88 Закону № 1402-VIII суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України.
Рішення ВККС, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав: 1) склад членів ВККС, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити; 2) рішення не підписано будь-ким зі складу членів ВККС, який провів кваліфікаційне оцінювання; 3) суддя (кандидат на посаду судді) не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання - якщо було ухвалено рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання; 4) рішення не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.

З аналізу вказаних законодавчих норм убачається, що суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, має право оскаржити це рішення в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України.

При цьому необхідно зазначити, що рекомендаційний характер має лише останній абзац оскаржуваного рішення, а всі інші за своєю правовою природою є імперативними приписами, що порушують права та законні інтереси позивача ОСОБА_1 , у зв`язку із чим таке рішення може бути оскаржено до суду.

Ураховуючи наведене, вважаю висновок Великої Палати Верховного Суду про те, що рішення Комісії від 21 грудня 2018 року № 1999/ко-18не може бути самостійним предметом судового розгляду, оскільки має рекомендаційний характер, помилковим.

Разом з тим, Велика Палата Верховного Суду, прийнявши за результатами розгляду апеляційної скарги ОСОБА_1 постанову в судовому засіданні 28 жовтня 2020 року, залишила поза увагою існування обставин, які перешкоджали справедливому судовому розгляду з огляду на об`єктивну неможливість забезпечення ВККС ефективним засобом юридичного захисту станом на цей час.

Правовий статус ВККС визначений Законом № 1402-VIII, відповідно до статті 92 якого Комісія є державним колегіальним органом суддівського врядування, який на постійній основі діє у системі правосуддя України.

ВККС є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, самостійний баланс та рахунки в органах Державної казначейської служби України.

7 листопада 2019 року набрав чинності Закон України від 16 жовтня 2019 року № 193-IX «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування».

Пунктами 2 та 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону визначено, що з дня набрання ним чинності повноваження членів ВККС припиняються, а керівник секретаріату ВККС призначається за результатами конкурсу з урахуванням вимог закону.

ВККС протягом двох місяців з дня формування її нового складу завершує процедуру добору кандидатів на посаду судді місцевого суду, оголошеного рішенням Комісії від 3 квітня 2017 року № 28/зп-17. Інші процедури, які були розпочаті ВККС відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» до набрання чинності цим Законом, продовжуються новим складом ВККС, утвореної відповідно до цього Закону.

ВРП протягом 90 днів з дня набрання чинності цим Законом, зокрема, формує за результатами конкурсу склад ВККС відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

Таким чином, станом на час перегляду Великою Палатою Верховного Суду цієї справи та ухвалення у ній постанови від 28 жовтня 2020 року відповідач у справі - ВККС фактично перебував у стані перетворення, тобто повноваження попереднього складу членів цього колегіального органу, зокрема і голови, яким оформлено довіреність на представництво інтересів Комісії в цій справі, вже були припинені на підставі зазначених норм Закону, водночас новий склад ВККС ще не був утворений у визначеному законодавством порядку.

Фактичне неіснування складу ВККС є обставиною, що об`єктивно унеможливлює реалізацію цим органом своїх прав та виконання обов`язків, обумовлених його правовим статусом як державного колегіального органу суддівського врядування, тобто свідчить про тимчасову неповноважність Комісії в цей період.

Дійсно, із набранням чинності згаданим вище Законом правовий статус ВККС як юридичної особи не змінився, однак предметом спору в цій справі є рішення Комісії, ухвалене на виконання повноважень цього органу, щодо здійснення кваліфікаційного оцінювання. Це рішення не стосується діяльності ВККС як юридичної особи.

Звертаю увагу на те, що Законом № 1402-VIII визначено правовий статус ВККС як державного колегіального органу, тобто будь-які рішення приймаються лише колегіально, або в установленому Законом порядку відповідний колегіальний орган делегує голові ВККС повноваження, в тому числі на представництво цього колегіального органу, висловлення його колегіальної волі при розгляді справ у суді. У подальшому голова Комісії може передоручити частину делегованих йому членами Комісії повноважень іншій особі, зокрема працівнику апарату ВККС. Оскільки на час перегляду Великою Палатою Верховного Суду цієї справи відсутні члени колегіального органу та його голова, то такого органу фактично не існує, не існує його колегіальної волі та позиції у справі. Це означає, що такий неіснуючий орган державної влади не може делегувати свої процесуальні повноваження працівникам апарату Комісії. Формальне існування Комісії як юридичної особи (як суб`єкта цивільних правовідносин) жодним чином не свідчить про існування відповідного органу влади як суб`єкта адміністративних правовідносин.

Окрім цього, відповідно до статей 1311 та 1312 Конституції України представництво іншої особи в суді здійснюється виключно прокурорами або адвокатами. Абзацом другим підпункту 11 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України передбачено, що представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах виключно прокурорами або адвокатами здійснюється з 1 січня 2020 року.

Верховною Радою України 18 грудня 2019 року прийнято Закон України № 390-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення можливостей самопредставництва органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб незалежно від порядку їх створення в суді».

Водночас у Верховній Раді України очікує розгляду проект Закону України від 29 серпня 2019 року № 1013 «Про внесення змін до Конституції України (щодо скасування адвокатської монополії)», що передбачає викладення в іншій редакції статті 1312 та вилучення підпункту 11 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України.

Станом на час прийняття Великою Палатою Верховного Суду рішення у цій справі питання представництва органів ВККС в судах на законодавчому рівні не врегульовано.

Водночас рішенням Вищої ради правосуддя від 12 грудня 2019 року № 3474/0/15-19 оголошено про початок конкурсу на зайняття посади члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, що відбувається з 26 грудня 2019 року згідно з пунктами 2, 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 16 жовтня 2019 року № 193-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування».

Проте в подальшому рішенням від 17 березня 2020 року № 793/0/15-20 Вища рада правосуддя визнала неможливим утворення конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття посади члена ВККС та визнала конкурс таким, що не відбувся.

За таких обставин, під час апеляційного розгляду Великою Палатою Верховного Суду цієї справи та ухвалення за результатами такого перегляду постанови від 28 жовтня 2020 року, ВККС не мала можливості належним чином відстоювати свою позицію в суді та реалізовувати передбачені нормами Кодексу адміністративного судочинства України права учасника справи, що свідчить про незабезпечення ефективного способу юридичного захисту учаснику судового процесу.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 236 Кодексу адміністративного судочинства України суд зупиняє провадження у справі в разі: смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою фізичної особи, ліквідації суб`єкта владних повноважень, іншого органу, а також злиття, приєднання, поділу, перетворення юридичної особи, які були стороною у справі, якщо спірні правовідносини допускають правонаступництво, до встановлення правонаступника.

Вважаємо, що наразі фактично відбувається перетворення відповідного суб`єкта владних повноважень, а тому, Велика Палата Верховного Суду мала б на підставі пункту 1 частини першої статті 236 Кодексу адміністративного судочинства України зупинити провадження у справі до моменту формування складу ВККС задля надання змоги цьому учаснику справи належно представляти свої інтереси в суді.

Суддя Великої Палати
Верховного Суду С. В. Бакуліна