Справа № 340/811/20
Суддя: Прокопчук Т.С.
Дата ухвалення: 2020-11-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

25 листопада 2020 року м. Дніпросправа № 340/811/20

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Прокопчук Т.С. (доповідач),

суддів: Шлай А.В., Кругового О.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу Комунального підприємства «Новомиргородські муніципальні інженерні мережі»

на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14 липня 2020 року (головуючий суддя: Хилько Л.І.) по адміністративній справі №340/811/20, розглянутої у спрощеному провадженні

за позовом керівника Знам`янської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області, Новомиргородської районної державної адміністрації до Комунального підприємства «Новомиргородські муніципальні інженерні мережі» про визнання бездіяльності про визнання бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

12.03.2020 року керівник Знам`янської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області (далі УДСНС у Кіровоградській області), Новомиргородської районної державної адміністрації (далі Новомиргородська РДА) звернувся до суду з позовом до відповідача Комунального підприємства «Новомиргородські муніципальні інженерні мережі» (далі КП «НМІМ»), в якому з урахуванням уточнень від 23.03.2020 року просить визнати протиправною бездіяльність відповідача і зобов`язати привести протирадіаційні укриття, що перебувають на його балансі та розташовані за адресою: м. Новомиргород, вул. Л. Українки, № 36/4, обліковий № 42980; АДРЕСА_1 , обліковий №42984; вул. Маяковського, № 38, обліковий № 42976; вул. Маяковського, № 18/8, обліковий №42964; вул. Перемоги, № 8/2, обліковий № 42956; вул. Соборності, № 159, обліковий №42975; вул. Андрія Гурічева, 35, обліковий № 42966; вул. Соборності, 120, обліковий № 42961, у придатний стан для використання за цільовим призначенням та виготовити облікові документи (паспорта та облікові картки захисних споруд).

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідач в порушення вимог чинного законодавства України в сфері цивільного захисту, не приведено у готовність для використання за призначенням протирадіаційні укриття, що перебувають на його балансі.

У відзиві на позов КП «НМІМ» зазначено, що протирадіаційні укриття фактично існують лише на папері та не стоять на балансі підприємства (наявні лише голі стіни та підлога).

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14.07.2020 року позовні вимоги задоволено, визнано протиправною бездіяльність та зобов`язано КП «НМІМ» привести протирадіаційні укриття, що перебувають на його балансі та розташовані за адресою: м. Новомиргород, вул. Л. Українки, № 36/4, обліковий № 42980; вул. Андрія Гурічева, № 37/6, обліковий №42984; вул. Маяковського, № 38, обліковий № 42976; вул. Маяковського, № 18/8, обліковий №42964; вул. Перемоги, № 8/2, обліковий № 42956; вул. Соборності, № 159, обліковий №42975; вул. Андрія Гурічева, 35, обліковий № 42966; вул. Соборності, 120, обліковий № 42961, у придатний стан для використання за цільовим призначенням та виготовити облікові документи (паспорта та облікові картки захисних споруд).

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій апелянт просить рішення скасувати та у задоволенні позову відмовити. Апеляційна скарга ґрунтується на доводах, викладених у відзиві на позов.

Частиною 1,2 ст. 308 КАС України визначено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права та правової оцінки обставин у справі колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч.1,2,3 ст.242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, ст.2 та ч.4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14.07.2020 року не відповідає, в зв`язку з чим вимоги апеляційної скарги підлягають задоволенню з огляду на наступне.

Статтею 27 Конституції України визначено, що кожна людина має невід`ємне право на життя, обов`язок держави - захищати життя людини.

Кабінетом Міністрів України 26.01.2015 року запроваджено на території Донецької та Луганської областей режиму надзвичайної ситуації, а на всій території України режим підвищеної готовності згідно Кодексу цивільного захисту України (розпорядження КМУ № 47-р від 26.01.2015 року). Окрім цього, створено Державну комісію з надзвичайних ситуацій та регіональні (у кожній області) координаційні центри, одним з основних завдань яких є інвентаризація всіх об`єктів цивільного захисту, тобто інженерних споруд, призначених для захисту населення від впливу небезпечних факторів, що виникають внаслідок надзвичайних ситуацій, воєнних дій або терористичних актів.

Кабінетом Міністрів України розпорядженням № 48 від 26.01.2015 року з метою підвищення готовності органів управління та сил цивільного захисту до реагування на надзвичайні ситуації в мирний час та особливий період, запобігання їх виникненню надано Державній службі з надзвичайних ситуацій та її територіальним органам разом з місцевими органами виконавчої влади дозвіл на проведення протягом лютого-березня 2015 року перевірок стану готовності пунктів управління, захисних споруд та наявності планів цивільного захисту на особливий період і планів реагування на надзвичайні ситуації.

Листом Кабінету Міністрів України від 06.02.2017 року дано розпорядження центральним та місцевим органам виконавчої влади, підприємствам, установам та організаціям вжити вичерпних заходів до проведення технічної інвентаризації споруд цивільного захисту.

Комісією у складі представників Новомиргородського РВ Управління ДСНС України у Кіровоградській області, Новомиргородської РДА проведено перевірку стану утримання протирадіаційних укриттів, власником та балансоутримувачем яких є КП «НМІМ» Новомиргородської МР, за результатом яких складено акти комплексної перевірки (спеціального огляду) захисної споруди цивільної оборони та акти оцінки готовності протирадіаціного укриття.

За результатами перевірок встановлено, що на балансі КП «НМІМ» знаходяться наступні захисні споруди цивільного захисту, які призначені для укриття жителів міста:

протирадіаційне укриття, розташоване за адресою м. Новомиргород, вул. Л. Українки, №36/4, розраховане на 544 осіб та має обліковий № 42980;

протирадіаційне укриття, розташоване за адресою м. Новомиргород, вул. Андрія Гурічева, №37/6, розраховане на 654осіб та має обліковий номер № 42984;

протирадіаційне укриття, розташоване за адресою м. Новомиргород, вул. Маяковського,№38, розраховане на 361 особу та має обліковий № 42976;

протирадіаційне укриття, розташоване за адресою м. Новомиргород, вул. Маяковського,№18/8, розраховане на 100 осіб та має обліковий № 42964;

протирадіаційне укриття, розташоване за адресою м. Новомиргород, вул. Перемоги,8/2, розраховане на 150 осіб та має обліковий № 42956;

протирадіаційне укриття, розташоване за адресою м. Новомиргород, вул. Соборності,159, розраховане на 290 осіб та має обліковий № 42975;

протирадіаційне укриття, розташоване за адресою м. Новомиргород, вул. А. Гурічева, №35. Дане укриття розраховане на 400 осіб та має обліковий № 42966;

протирадіаційне укриття, розташоване за адресою м. Новомиргород, вул. Соборності,120, розраховане на 300 осіб та має присвоєний обліковий № 42961.

22.11.2019 року за результатами перевірки припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, п. 12 якого вимагає привести у готовність до використання за призначенням захисні споруди з терміном виконання до 05.12.2019 року.

Зміст листа Новомиргородського РВ УДСНС України в Кіровоградській області №04/41-31 від 14.01.2020 року свідчить, що КП «НМІМ» не виконано вимоги припису, недоліки та порушення не усунуто, сховища у готовність до використання не приведено.

Керівник Знам`янської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі УДСНС у Кіровоградській області та Новомиргородської РДА звернувся до суду з позовом до відповідача КП «НМІМ», в якому просив визнати протиправною бездіяльність відповідача і зобов`язати привести протирадіаційні укриття, що перебувають на його балансі у придатний стан для використання за цільовим призначенням та виготовити облікові документи (паспорта та облікові картки захисних споруд).

Частина 2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до вимог ч. 3-5 ст. 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до ч. 3,4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VІІ від 14.10.2014 року, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Аналіз зазначених норм дає підстави стверджувати, що перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Суд зауважує, що Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, визначено, що ДСНС є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Відповідно до частин першої і другої статті 64 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Цей орган реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в АРК, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

До повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу (пункт 1); складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень (пункт 11); звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 12); складення протоколів про притягнення до адміністративної відповідальності та притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб і громадян, винних у порушенні законів та інших нормативно-правових актів у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту (пункт 14); застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог законодавства з питань цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки (пункт 18); розгляд відповідно до закону справ про адміністративні правопорушення, пов`язаних з порушенням установлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконанням приписів та постанов центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, і накладення адміністративних стягнень (пункт 19).

Тобто здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, які, у визначений законом спосіб, реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.

Аналогічна правова позиція висловлена Касаційним адміністративним судом Верховного Суду в постанові від 12.08.2020 року по справі №820/1381/17 (К/9901/22500/18).

Частиною 1,16 ст. 16, п.14 ст. 25, ст. 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначено, що місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за збереженням і раціональним використанням державного майна; станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).

Місцева державна адміністрація перевіряє наявність і готовність до використання у надзвичайних ситуаціях засобів колективного та індивідуального захисту населення, майна цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку.

Для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право: проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і підпорядкування по напрямах, визначених статтею 16 цього Закону; давати згідно з чинним законодавством обов`язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і громадянам з контрольованих питань, порушувати питання про їх відповідальність у встановленому законом порядку; звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Керівником Знам`янської місцевої прокуратури при зверненні до суду з позовом в інтересах Новомиргородської районної державної адміністрації до КП «НМІМ» не обґрунтовано, в чому саме полягає необхідність звернення в її інтересах, не надано доказів того, що попередньо здійснювалася перевірка щодо належного виконання визначених Новомиргородській РДА Законом України «Про місцеві державні адміністрації» повноважень, відносно контролю належного утримання КП «НМІМ» протирадіаційних укриттів, що перебувають на його балансі.

Аналогічна правова позиція висловлена Касаційним адміністративним судом Верховного Суду в постанові від 02.03.2020 року по справі 280/1933/19 (К/29956/19).

Викладене свідчить про відсутність визначених законом підстав для звернення до суду керівника Знам`янської місцевої прокуратури в інтересах держави з позовом про зобов`язання КП «НМІМ» забезпечити виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Оскільки судом першої інстанції прийнято рішення з порушенням норм матеріального права, наявні підстави для його скасування та прийняття постанови про відмову у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Керуючись ст. 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Комунального підприємства «Новомиргородські муніципальні інженерні мережі» - задовольнити.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14 липня 2020 року по адміністративній справі №340/811/20 скасувати.

У задоволенні позовних вимог керівника Знам`янської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області, Новомиргородської районної державної адміністрації до Комунального підприємства «Новомиргородські муніципальні інженерні мережі» про визнання бездіяльності про визнання бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили 25 листопада 2020 року та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.

Головуючий - суддя Т.С. Прокопчук

суддя А.В. Шлай

суддя О.О. Круговий