Справа № 320/7325/19
Суддя: Кобаль Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2020-11-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/7325/19 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Щавінський В.Р.,
Суддя-доповідач Кобаль М.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 листопада 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Кобаля М.І.,

суддів Бужак Н.П., Костюк Л.О.

при секретарі Хмарській К.І.

за участю

представника позивача: Приходька Я.М.

представника відповідача: Костицької С.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» на рішення Київського окружного адміністративного суду від 07 липня 2020 року в справі за адміністративним позовом Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» до Рахункової палати про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

Державне підприємство «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» (далі по тексту - позивач, ДП МА «Бориспіль») звернулося до суду з адміністративним позовом до Рахункової палати (далі по тексту - відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати абзац 4 підпункту 5.3 пункту 5 рішення Рахункової палати від 20.08.2019 року № 20-8 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету та управління майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України», яким відповідач доручив ДП МА «Бориспіль»: - вжити заходів щодо забезпечення відшкодування незаконно нарахованої та фактично виплаченої зарплати у 2016, 2017, 2018 роках в.о. генерального директора ДП МА «Бориспіль» Дихне Є.Г.».

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 07 липня 2020 року в задоволенні позову відмовлено у повному обсязі.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняте нове, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, а також порушено норми матеріального та процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, які з`явилися у призначене судове засідання, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін, виходячи з наступного.

Згідно із ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Частиною 1 ст. 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Рахунковою палатою проведено аудит ДП МА «Бориспіль» ефективності використання коштів державного бюджету та управління майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, звіт про результати якого затверджений Рішенням Рахункової палати від 20.08.2019 року № 20-8 (далі - Рішення).

За результатами розгляду, Рахункова палата встановила ряд порушень, які на думку відповідача, можуть мати ознаки кримінальних правопорушень у частині службової недбалості посадових осіб Міністерства інфраструктури та ДП МА «Бориспіль», зокрема незаконне нарахування та фактична виплата заробітної плати в.о. генерального директора ОСОБА_1 , за період з 01.01.2016 року по 23.03.2017 року, в розмірі 702 356,44 грн. (п.11 описової частини).

У зв`язку з встановленими порушеннями, відповідачем рекомендовано ДП МА «Бориспіль» вжити заходів щодо усунення виявлених під час аудиту порушень і недоліків, зокрема, щодо забезпечення відшкодування незаконно нарахованої та фактично виплаченої заробітної плати у 2016, 2017, 2018 роках в.о. генерального директора ДП МА «Бориспіль» ОСОБА_1 (абз.4 п.п.5.3 п.5 Рішення).

Також відповідачем поінформовано Генерального прокурора України та Національну поліцію України щодо виявлених ознак кримінальних правопорушень для відповідного реагування (п.6 Рішення).

Позивач, вважаючи абзац 4 підпункту 5.3 п. 5 Рішення протиправним, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Суд першої інстанції відмовляючи у задоволенні позовних вимог, дійшов висновку, що Рішення не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, та відповідно не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС України. При цьому включення до нього певних висновків не породжують обов`язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача.

Колегія суддів апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, оскільки він знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Так, Закон України «Про рахункову палату» від 02.07.2015 № 576-VIII (далі по тексту - Закон) визначає організацію, повноваження та порядок діяльності Рахункової палати.

Частиною 1 ст. 4 Закону передбачено, що повноваження, покладені на Рахункову палату Конституцією України, здійснюються через провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).

Порядок діяльності Рахункової палати регулюється розділом V Закону, зокрема відповідно до ч. 1 ст. 35 Закону за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) складається звіт. Звіт підписує та представляє на засіданні Рахункової палати член Рахункової палати, відповідальний за здійснення відповідного заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) (ч.2 ст. 35 Закону).

Згідно із частиною 3 статті 35 Закону не пізніш як за сім робочих днів до розгляду на засіданні Рахункової палати проект звіту обговорюється відповідним членом Рахункової палати та уповноваженою посадовою особою об`єкта контролю. У п`ятиденний строк об`єкт контролю може надати письмові зауваження щодо змісту проекту звіту відповідному члену Рахункової палати, який їх розглядає та складає довідку про результати розгляду зауважень.

06.08.2019 року позивач ознайомився із проектом Звіту, при цьому від обговорення відмовився (копія Реєстру ознайомлення з проектом Звіту наявна у матеріалах справи), а правом надання письмових зауважень не скористався.

Згідно із ч. 1 ст. 36 Закону за результатами обговорення на засіданні Рахункової палати звіту, складеного за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), Рахункова палата приймає рішення, яке надсилає разом із відповідним звітом об`єкту контролю.

Як передбачено ч. 2 ст. 30 Закону Рахункова палата регулярно оприлюднює у засобах масової інформації інформацію про свою діяльність, включаючи звіти про здійснені заходи державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), а також розміщує таку інформацію, плани роботи та рішення Рахункової палати на своєму офіційному веб-сайті у формі відкритих даних відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Тобто, оскаржуване Рішення було прийнято у межах повноважень Рахункової палати, встановлених Законом, зокрема щодо затвердження звіту та його оприлюднення.

Частиною 1 ст. 41 Закону передбачено, що Рахункова палата у разі виявлення при здійсненні заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) ознак кримінального або адміністративного правопорушення повідомляє про них відповідні правоохоронні органи.

Отже, Рахункова палата не уповноважена визначати повністю склад кримінального правопорушення та доводити його наявність, власне факту виявлення окремих ознак кримінального правопорушення є достатньо для повідомлення відповідних правоохоронних органів, подальші дії яких після отримання такого повідомлення передбачені Кримінальним процесуальним кодексом України (далі - КПК України).

Так, статтею 25 КПК України встановлено, що прокурор, слідчий зобов`язані в межах своєї компетенції розпочати досудове розслідування в кожному випадку безпосереднього виявлення ознак кримінального правопорушення (за виключенням випадків, коли кримінальне провадження може бути розпочате лише на підставі заяви потерпілого) або в разі надходження заяви (повідомлення) про вчинення кримінального правопорушення, а також вжити всіх передбачених законом заходів для встановлення події кримінального правопорушення та особи, яка його вчинила.

Відповідно до ч. 2 ст. 36 Закону рішення, прийняте за результатами обговорення звіту, підлягає розгляду об`єктом контролю. Об`єкт контролю у місячний строк інформує Рахункову палату про результати розгляду рішення Рахункової палати, заплановані та вжиті у зв`язку з цим заходи. Якщо об`єкт контролю не поінформував Рахункову палату про результати розгляду її рішення або якщо Рахункова палата визнала неналежними заходи, заплановані та вжиті об`єктом контролю у зв`язку з її рішенням, Рахункова палата інформує про це відповідні органи влади, а також громадськість через засоби масової інформації.

Отже, із зазначеного вбачається, що саме об`єкти контролю за результатами розгляду рішень Рахункової палати можуть приймати рішення на виконання рекомендацій (пропозицій) Рахункової палати у межах своєї компетенції. У свою чергу, Рахункова палата у власних рішеннях викладає винятково власну оцінку щодо предмета контролю (аудиту), яка може бути врахована, а може бути не врахована при реалізації об`єктами контролю їх повноважень та здійсненні ними відповідних заходів.

На підставі проведеного в межах аудиту ефективності використання коштів державного бюджету та управління майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, Рахунковою палатою надано йому рекомендації (пропозиції), які викладені у рішенні.

Також, Рахунковою палатою надіслано позивачу звіт та рішення, зазначено, що згідно із статтями 35 та 36 Закону звіт та рішення надсилаються для реагування, про результати їх розгляду необхідно поінформувати Рахункову палату у строк тривалістю один місяць.

Пунктом 1 розпорядчої частини Рішення затверджено звіт, обов`язковість врахування якого позивачем не передбачена чинним законодавством. Повідомлення, здійснене відповідно до пункту 6 розпорядчої частини Рішення, адресоване для реагування Генеральній прокуратурі України та Національній поліції України, без зазначення про вчинення ними певних дій щодо реагування, а тому не викликає правових наслідків для позивача.

Пункт 7 розпорядчої частини рішення обумовлений положенням Закону щодо обов`язкового оприлюднення Рахунковою палатою інформації про її діяльність.

Відповідно до ч. 2 ст. 36 Закону рішення, прийняте за результатами обговорення звіту, підлягає розгляду об`єктом контролю. Об`єкт контролю у місячний строк інформує Рахункову палату про результати розгляду рішення Рахункової палати, заплановані та вжиті у зв`язку з цим заходи. Якщо об`єкт контролю не поінформував Рахункову палату про результати розгляду її рішення або якщо Рахункова палата визнала неналежними заходи, заплановані та вжиті об`єктом контролю у зв`язку з її рішенням, Рахункова палата інформує про це відповідні органи влади, а також громадськість через засоби масової інформації.

Із зазначеного вбачається, що саме об`єкти контролю за результатами розгляду рішень Рахункової палати можуть приймати рішення на виконання рекомендацій (пропозицій) Рахункової палати у межах своєї компетенції. У свою чергу, Рахункова палата у власних рішеннях викладає винятково власну оцінку щодо предмета контролю (аудиту), яка може бути врахована, проте, може бути і не врахована при реалізації об`єктами контролю їх повноважень та здійсненні ними відповідних заходів.

На підставі проведеного в межах аудиту позивача, Рахунковою палатою надано йому рекомендації (пропозиції), які викладені у Рішенні.

Таким чином, ДП МА «Бориспіль» хибно інтерпретує не лише правову природу оскаржуваного Рішення, яке носить рекомендаційний характер та відсутність правових наслідків, а й зміст рекомендацій Рахункової палати.

Як зазначено вище, позивач помилково трактує оскаржувану частину Рішення як «доручення» на здійснення заходів щодо забезпечення відшкодування незаконно нарахованої та фактично виплаченої заробітної плати у 2016, 2017 та 2018 роках в. о. генерального директора позивача. Навіть із формулювання пункту 5.3 Рішення вбачається, що Рахункова палата рекомендує, а не доручає вчинення відповідних дій.

У свою чергу, ані Законом, ані будь-яким іншим нормативно-правовим актом не встановлено обов`язок об`єктів контролю, яким в даному випадку є позивач, виконувати рекомендації Рахункової палати.

Таким чином, Рішення носить інформаційний та рекомендаційний характер, а тому не може вважатися рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні адміністративного судочинства і не порушує права, свободи або законні інтереси позивача.

Щодо доводів скаржника про інформування, адресоване Генеральній прокуратурі України та Національній поліції України, яке здійснене відповідно до пункту 6 Рішення, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що воно не викликає правових наслідків для позивача, та відноситься до делегованих повноважень відповідача.

Так, ч. 1 ст. 41 Закону передбачає, що Рахункова палата у разі виявлення при здійсненні заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) ознак кримінального або адміністративного правопорушення повідомляє про них відповідні правоохоронні органи.

Отже, колегія суддів апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, що оскаржуване рішення не є рішенням суб`єкта владних повноважень, у розумінні КАС України та не породжує правових наслідків для позивача.

Відповідно до ст. 8 Закону члени Рахункової палати для виконання покладених на них повноважень мають право:

1) ознайомлюватися з оригіналами документів об`єктів контролю, отримувати безоплатно копії документів та інформацію у паперовому та електронному вигляді (включаючи інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та банків даних, держателем (адміністратором) яких є державні органи або органи місцевого самоврядування), необхідні для здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту);

2) отримувати інформацію про стан та рух коштів державного бюджету від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів;

3) отримувати від державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб - підприємців інформацію, документи і матеріали, необхідні для здійснення Рахунковою палатою своїх повноважень;

4) отримувати від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну митну політику, Фонду державного майна України, Національного банку України та інших фінансових установ необхідні відомості про здійснювані ними операції і стан рахунків розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, фондів загальнообов`язкового державного соціального і пенсійного страхування щодо операцій з коштами державного бюджету, у тому числі міжбюджетних трансфертів, а також про надходження до державного бюджету податків, зборів, обов`язкових платежів та інших доходів;

5) брати в установленому порядку участь у засіданнях Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, колегій міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади з питань надходження коштів до державного бюджету та їх використання;

6) залучати в установленому порядку для забезпечення виконання повноважень Рахункової палати працівників державних контролюючих і правоохоронних органів, а також спеціалістів, аудиторів, фахівців-експертів з інших установ та організацій, у тому числі на договірних засадах;

7) отримувати доступ до баз даних, реєстрів, автоматизованих систем, створених за рахунок коштів державного бюджету.

Частиною 2 ст.23 визначено повноваження члена Рахункової палати. Зокрема член Рахункової палати:

1) готує пропозиції щодо планування заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) за закріпленими напрямами;

2) координує з іншими членами Рахункової палати роботу щодо здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту);

3) створює для здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) контрольні групи, призначає керівників таких груп або очолює такі групи, залучаючи у разі необхідності працівників різних департаментів;

4) координує роботу контрольних груп щодо здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту);

5) підписує звіти за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) і представляє звіти на засіданні Рахункової палати;

6) за рішенням Рахункової палати представляє її у відносинах з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання в Україні та за кордоном;

7) подає Секретарю Рахункової палати пропозиції щодо призначення на посади та звільнення з посад своїх радників;

8) має право вимагати у межах своїх повноважень невідкладного прийому міністрами, іншими керівниками державних органів, керівниками органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, громадських об`єднань, підприємств, установ, організацій незалежно від підпорядкування, виду діяльності та форми власності, їх посадовими та службовими особами;

9) може бути присутнім у встановленому порядку на засіданнях Верховної Ради України, її органів, Кабінету Міністрів України, інших державних органів та брати участь в обговоренні питань, що стосуються компетенції Рахункової палати.

Водночас позивач не враховує те, що зазначені вище норми передбачають відповідальність за діяння, склад яких не охоплює невиконання рекомендацій Рахункової палати, зокрема:

Стаття 18819 Кодексу про адміністративні правопорушення «Невиконання законних вимог народного депутата України, Рахункової палати, члена Рахункової палати» передбачає відповідальність за невиконання законних вимог Рахункової палати, члена Рахункової палати, створення перешкод у їх роботі під час здійснення ними своїх повноважень, надання неправдивої або неповної інформації або ненадання інформації у строк, встановлений законом.

Стаття 3511 Кримінального кодексу України «Перешкоджання діяльності Рахункової палати, члена Рахункової палати» передбачає відповідальність за невиконання службовою особою законних вимог Рахункової палати, члена Рахункової палати, створення штучних перешкод у їх роботі, надання їм завідомо неправдивої інформації.

Між тим, в даному випадку, Рахунковою палатою не складалися протоколи про адміністративні правопорушення та не ініційовано відкриття кримінального провадження у зв`язку з невиконанням позивачем оскаржуваної ним рекомендації. Зазначене пояснюється саме тим, що за невиконання рекомендацій об`єкт контролю не може бути притягнуто до відповідальності відповідно до статей 18819 КУпАП України та 3511 КК України.

Законом не надано Рахунковій палаті повноважень із накладення санкцій за невиконання рішень за результатами контрольних заходів, не передбачено можливості видання «вимог» чи інших вказівок зобов`язального характеру об`єктам контролю.

Так, єдиний передбачений Законом механізм реагування Рахункової палати на невиконання чи неналежне виконання її рекомендацій - інформування громадськості та інших державних органів. Рішення оперує винятково поняттям «рекомендація», однак не містить жодної вказівки на «вимогу».

Відповідно, вказане Рішення не призводить до виникнення правових наслідків для позивача та не має зобов`язального характеру.

У свою чергу, саме об`єкти контролю за результатами розгляду рішень Рахункової палати можуть приймати рішення на виконання рекомендацій (пропозицій) Рахункової палати у межах своєї компетенції.

Колегія суддів також звертає увагу, що відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Аналіз наведених правових положень та обставин справи дає підстави колегії суддів апеляційної інстанції дійти висновку, що даний адміністративний позов не підлягає задоволенню, а доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу суду, оскільки відповідач діяв в межах наданих йому повноважень та відповідно до норм чинного законодавства.

Відповідно до пункту 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги правову позицію, яка висвітлена в п. 9 мотивувальної частини рішення Конституційного суду України від 30.01.2003 р. N 3-рп/2003, а саме: «Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13)».

Щодо інших доводів апелянта, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Колегія суддів апеляційної інстанції приходить до висновку, що інші доводи апелянта не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, а тому судом до уваги не приймаються.

Отже, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що судом першої інстанції було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, прийнято законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права.

Обставини, викладені в апеляційній скарзі, до уваги не приймаються, оскільки є необґрунтованими та не є підставами для скасування рішення суду першої інстанції.

В зв`язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 07 липня 2020 року - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя: М.І. Кобаль

Судді: Н.П. Бужак

Л.О. Костюк

Повний текст виготовлено 01.12.2020 року